Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus liidu kodanike isikutunnistuste ning vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse suurendamise kohta“

[COM(2018) 212 final – 2018/0104 (COD)]

(2018/C 367/15)

Pearaportöör:

Jorge PEGADO LIZ

Konsulteerimistaotlus	Euroopa Parlament, 28.5.2018 nõukogu, 18.6.2018
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 21 lõige 2 ja artikkel 304
Vastutav sektsioon	tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsioon
Juhatuse otsus	22.5.2018
Vastuvõtmine täiskogus	11.7.2018
Täiskogu istungjärk nr	536
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	155/8/5

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee hindab kõnealust algatust väga kõrgelt, peab seda hädavajalikuks ja kiireloomuliseks, kiidab heaks valitud õigusliku aluse, pidades seda ettepaneku piiratud reguleerimisala raames sobivaks, ja samuti õigusakti valiku. Komitee kinnitab, et ettepanekuga austatakse subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet ja põhiõiguseid, ning palub, et selle vastuvõtmisega viivitamata jätkataks.

1.2.

Samuti nõustub komitee kohustusega lisada dokumenti selle omaniku näokujutis ja kaks sõrmejälge, mis peavad olema salvestatud koostalitlusvõimelises vormingus, ning ka nõudega, et biomeetrilised andmed peavad olema eraldatavad kõigist muudest kõnealustel isikutunnistustel esitatud võimalikest andmetest.

1.3.

Komitee on siiski seisukohal, et komisjoni seadusandlik valik ei ole täiel määral õigustatud ning et komisjon ei ole selgitanud põhjuseid, mis on teda takistanud tegemast ettepanekut, mis põhineks suuremal õiguslikul ühtlustamisel, rajades tõelise ja ühtse isikut tõendavate dokumentide süsteemi, mis pakuks vaieldamatuid eeliseid turvalisuse, lihtsuse, kontrollide kiiruse ja menetluste ühtluse valdkonnas ning mis kaitseks kahtlemata kodanike huve. Ei ole arusaadav, miks ei ole ettepanekus määratletud mõjuhinnangu lisas välja toodud kohustuslikke elemente, nagu tehti liidu kodanikele väljastatavate elamislubade korral, nimelt dokumendi nimetus, omaniku nimi, sugu, kodakondsus, sünniaeg ja -koht, samuti dokumendi väljaandmise koht, allkiri ning aegumiskuupäev.

1.4.

Komitee on lisaks seisukohal, et ettepanek jääb alla isegi järeldustele, mis tehti õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmist ja kodanikega konsulteerimisest ning mille raames toodi esile olukordi, mida iseloomustab selgelt nähtav vaba liikumise piiramine Euroopas, kuna ettepanek on jätkuvalt liikmesriikide jaoks vabatahtliku olemusega, mis puudutab nende territooriumil isikutunnistuste väljastamist ning asjaomase reguleerimisala, miinimumteabe ja selliste isikutunnistuste liigi määratlemist.

1.5.

Komitee oleks soovinud, et komisjon oleks kaalunud võimalust panna alus Euroopa isikutunnistusele, mis annab vahendina Euroopa kodanikele õiguse hääletada, kuigi selleks otstarbeks oleks tulnud kohaldada muud õiguslikku alust.

1.6.

Komitee kardab, et uute isikutunnistuste nõuete täitmisega seotud kulude suurenemine langevad kodanike kanda määramatute, sobimatute ja ebaproportsionaalsete summade näol, kuna otsuse langetamine on jäetud täiel määral liikmesriikide ametiasutustele.

1.7.

Komitee leiab samuti, et muid lisaelemente, mida liikmesriigid oma isikutunnistustel kasutavad, oleks võinud samuti käsitleda ja vajaduse korral ühtlustada, mis puudutab nende lisamist või asjaolu, kas neid kasutatakse liikmesriikide endi või kolmandate riikide poolt.

1.8.

Komitee peab esmatähtsaks, et Euroopa Komisjon jälgib ja kontrollib kõnealuse ettepaneku elluviimist, tagades selle ettepaneku esemeks olevate dokumentide täieliku tunnustamise ja seda mitte üksnes identifitseerimiselementide mõistes, vaid ka vahenditena, mis võimaldavad isikutunnistuse omanikul teha mis tahes liikmesriigis paljusid toiminguid, näiteks liikuda ringi Schengeni alal, osta kaupu ja teenuseid (eelkõige finantsteenuseid) ning pääseda juurde avaliku ja erasektori pakutavatele teenustele.

1.9.

Võttes arvesse vajadust kõnealuse määruse järele ja selle vastuvõtmise kiireloomulisust, soovitab komitee lühendada kõiki selle jõustumist ja hilisemat järelevalvet puudutavaid sätestatud tähtaegu.

1.10.

Komitee kutsub komisjoni, Euroopa Parlamenti ja liikmesriike üles võtma arvesse konkreetseid märkusi, mida ta toob esile eelkõige seoses elementidega, mida peab olulisimateks, ning samuti nende dokumentide kolmandatele riikidele kehtestatud teatud kasutustingimustega, mis on osutunud teatavates liikmesriikides hädavajalikuks.

2.   Ettepaneku sisu ja selle alust käsitlev lühikokkuvõte

2.1.

Oma teatises Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule pealkirjaga „Neljateistkümnes eduaruanne tulemusliku ja tegeliku julgeolekuliidu suunas liikumise kohta“ (1) toob komisjon eri kaalutluste seas, mis käsitlevad Euroopa kaitse kahe peamise samba (terrorismi- ja organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus ning toetusmeetmed ühelt poolt ja teiselt poolt meie kaitse- ja vastupanuvõime tugevdamine kõnealuste ohtude suhtes) olukorra arengut, muude meetmete hulgas (2) välja seadusandliku ettepaneku, milles käsitletakse riiklike isikutunnistuste ja elamislubade turvalisuse parandamist, mis „muudab terroristidele ja muudele kurjategijatele selliste dokumentide väärkasutamise või võltsimise ELi sisenemise või liidus liikumise eesmärgil keerulisemaks“.

2.2.

Kõnealuses teatises märgitakse ka, et nagu näitab Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti statistika võltsitud dokumentide kohta, „kasutatakse ELi piires pettuslikult reisidokumentidena kõige sagedamini nõrkade turvaelementidega riiklikke isikutunnistusi“. 2016. aasta detsembri tegevuskavas esitatud Euroopa meetmete raames võitluses reisidokumentide võltsimisega võttis komisjon koos aruandega tehtud edusammude kohta vastu ettepaneku, mis käsitleb liidu kodanikele väljastatud isikutunnistuste ning liidu kodanikele ja nende perekonnaliikmetele väljastatud elamislubade turvalisuse suurendamist. „Isikutunnistuste ja elamislubade turvaelementide parandamine teeb kurjategijate jaoks keerulisemaks selliste dokumentide väärkasutamise või võltsimise ELis liikumise või ELi välispiiride ületamise eesmärgil. Turvalisemad isikutunnistused aitavad tugevdada ELi välispiirihaldust (sealhulgas seoses terroristide ja nende perekonnaliikmete naasmise probleemiga), samal ajal kui turvalisemad ja usaldusväärsemad dokumendid teevad ELi kodanike jaoks vaba liikumise õiguse kasutamise lihtsamaks“, võib lugeda asjaomasest ettepanekust.

2.3.

Komisjoni ettepanekus, mis põhineb mõjuhindamisel ja avalikul konsultatsioonil, kehtestatakse miinimumstandardid riiklike isikutunnistuste turvalisuse kohta, sealhulgas eelkõige biomeetriline foto ja sõrmejäljed, mis salvestatakse isikutunnistuse kiibile. Selles nähakse ette ka miinimumteave, mis tuleb esitada reisivate ELi kodanike elamislubadel, samuti kolmandate riikide kodanikest perekonnaliikmete elamislubade täielik ühtlustamine. Komisjon kutsub kaasseadusandjaid üles viivitamata uurima õigusakti ettepanekut eesmärgiga jõuda kiiresti kokkuleppele.

2.4.

Määruse ettepanekut tuleb hinnata kõnealuses üldises raamistikus, arvestades, et selle eesmärgid on järgmised: a) parandada välispiiride haldamist; b) võidelda terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu ning luua tõeline julgeolekuliit; c) hõlbustada liidu kodanike liikuvust nende vaba liikumise õiguse kasutamisel ning tõendada nende isikut avaliku ja erasektori üksustele, kui nad kasutavad oma õigust elada mõnes teises ELi riigis; d) tugevdada ELi reageerimisvõimet reisidokumentide võltsimisele ning vähendada võltsimisriski ja dokumendipettust; e) ennetada sisejulgeoleku kuritarvitamist ja sellele avaldatavaid ohte seoses dokumentide turvalisuse probleemidega; f) vältida kolmandatesse riikidesse reisimist eesmärgiga osaleda terroristlikus tegevuses ja seejärel karistamatult ELi naasmist.

2.5.

Nende eesmärkide saavutamiseks esitas komisjon siin vaadeldava määruse ettepaneku, kinnitades, et tegemist on nõuetekohase õigusaktiga, mis põhineb ELi toimimise lepingu artikli 21 lõikel 2 ning millega järgitakse subsidiaarsuse põhimõtet ja mis sobitub proportsionaalsuse põhimõtte raamistiku piiridesse.

2.6.

Kolmest hindamise läbinud võimalusest – praeguste suundumuste jätkamine, ulatuslik ühtlustamine või isikutunnistuste turvalisuse miinimumstandardite ja ELi kodanikele väljastatud elamislubade ühiste miinimumnõuete kehtestamise süsteemi vastuvõtmine ning kolmandate riikide kodanikele (liidu kodaniku pereliikmetele) väljaantud elamislubade korral kolmandate riikide kodanike elamislubade ühtse mudeli kasutamine – võeti vastu viimane variant, mida peeti põhiõiguseid austavaks, eelkõige seoses isikuandmete kaitse ja eraelu puutumatusega.

2.7.

Kõnealuse ettepanekuga nähakse ette ka mittesiduvad meetmed, nagu teadlikkuse tõstmine ja koolitus, mille eesmärk on tagada ettepaneku tõrgeteta kohaldamine, mis vastab iga liikmesriigi erioludele ja -vajadustele, ning mille hulgast võib välja tuua järgmised: a) järelevalvekava määruse väljundite, tulemuste ja mõju jälgimiseks; b) liikmesriikide kohustus edastada komisjonile üks aasta pärast rakendamise algust ja seejärel igal aastal määruse toimimise tõhusa järelevalve tagamise eesmärgil oluliseks peetavat teavet; c) komisjoni hinnang alles kuus aastat pärast rakendamise kuupäeva heakskiidetud õigusraamistiku tulemuslikkuse, tõhususe, asjakohasuse, sidususe ja ELi lisaväärtuse kohta, tagamaks piisavate andmete olemasolu ja asjaomaste sidusrühmadega konsultatsioonide korraldamine, et saada teada nende seisukohti elluviidud seadusandlike muudatuste ja võetud mittesiduvate meetmete mõju kohta.

3.   Üldised märkused

3.1.

Komitee peab kõnealust algatust, mille vajadust on ta oma teistes arvamustes rõhutanud, väga positiivseks, kiidab heaks ettepaneku õigusliku aluse, pidades seda ettepaneku piiratud reguleerimisala raames sobivaks, ja samuti õigusakti valiku, kinnitab, et ettepanekuga austatakse subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet ning põhiõiguseid, ning palub, et selle vastuvõtmisega viivitamata jätkataks.

3.2.

Samuti nõustub komitee kohustusega lisada dokumenti selle omaniku näokujutis ja kaks sõrmejälge, mis peavad olema salvestatud koostalitlusvõimelises vormingus, nagu ka sätestatud erandid, ning ka nõudega, mille kohaselt peavad biomeetrilised andmed olema eraldatavad kõigist muudest kõnealustel isikutunnistusel liikmesriikide otsusel sisalduvatest võimalikest andmetest.

3.3.

Nimelt viitab komitee õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmist ning kodanikega konsultatsioonidest tehtud järeldustele, milles toodi esile olukordi, mis kujutavad endast selgelt nähtavat vaba liikumise piiramist Euroopas, eelkõige selle tõttu, et asutused ei tunnusta isikutunnistusi reisidokumentidena ning et neil esitatud kehtivusajad on erinevad, mis takistab nende tunnustamist liikmesriikide poolt ning tekitab sellest tingitud probleeme seoses kodanike juurdepääsuga kaupadele ja teenustele.

3.4.

Komitee tõdeb siiski, et ettepanek jääb isegi kõnealustele järeldustele alla, kuna on jätkuvalt liikmesriikide jaoks vabatahtliku olemusega, mis puudutab nende territooriumil isikutunnistuste väljastamist ning asjaomase reguleerimisala, miinimumteabe ja isikutunnistuste liigi määratlemist.

3.5.

Komitee tuletab meelde, et isikutunnistuste väljastamise põhjus on üldjuhul nende omaniku identiteedi esmane tõestamine, võimaldades sel viisil kodanikel saada juurdepääsu finantsteenustele, eelkõige pangakonto avamine, sotsiaaltoetustele, tervishoiuteenustele, haridusele ning oma juriidiliste ja poliitiliste õiguste kasutamisvabadusele.

3.6.

Lisaks ja nagu märgitakse Euroopa Parlamendi uuringus pealkirjaga „The Legal and Political Context setting for European Identity Document“ („Euroopa isikutunnistuse kasutuselevõtuks vajalik õiguslik ja poliitiline taust“), oleks komitee soovinud, et komisjon oleks kaalunud ka võimalust panna alus Euroopa isikutunnistusele, mis annaks ainsa vahendina Euroopa kodanikele õiguse hääletada, isegi kui selleks otstarbeks oleks tulnud kohaldada muud õiguslikku alust.

3.7.

Komitee kardab ka, et uute isikutunnistuste nõuete täitmisega seotud kulude suurenemine langeb kodanike kanda määramatute summade näol, kuivõrd otsuse langetamine on jäetud täiel määral liikmesriikide ametiasutustele. Seoses sellega peab komitee vajalikuks korraldada ettepaneku mõjudest tulenevate kulude eelhindamine, veendumaks, et need on asjakohased ja proportsionaalsed.

3.8.

Komitee ei saa jätta rõhutamata, et vastavalt kõnealuse ettepaneku mõjuhinnangule ei luba paljud liikmesriigid, kes väljastavad isikutunnistusi (Itaalia, Prantsusmaa, Rumeenia, Horvaatia, Tšehhi Vabariik, Soome, Malta, Slovakkia ja Sloveenia), biomeetriliste andmete kogumist, mistõttu tuleb mõõta ja hinnata nende meetmete finants- ja tehnoloogilist mõju kodanikele ja asjaomastele valitsemissektori asutustele.

3.9.

Komitee rõhutab lisaks, et on oluline, et ettepanekuga tagatakse isikutunnistuse selge legitiimsus vahendina, mis annab selle omanikule õiguse teha mis tahes liikmesriigis paljusid toiminguid, eelkõige liikuda ringi Schengeni alal ning osta kaupu ja teenuseid (eelkõige finantsteenuseid).

3.10.

Komitee peab samuti esile tõstma probleeme, mis on seotud elamislubadega, eeskätt dokumentide rohke arv ja liikmesriikidesse sisenemise keelamine, aga ka juurdepääsuga esmatarbekaupadele ja -teenustele, sest komitee kardab, et kõnealusest ettepanekust ei piisa nende olukordade lahendamiseks.

3.11.

Ta rõhutab siiski vajadust veenduda, et järgitakse andmete töötlemisel võimalikult väheste andmete kogumise põhimõtet, tagades, et biomeetriliste andmete kogumise eesmärk on selge, läbipaistev ja allutatud õiguspärastele eesmärkidele, täpselt kindlaks määratud ja läbipaistev.

3.12.

Komitee on seisukohal, et komisjoni seadusandlik valik ei ole täiel määral õigustatud ning et komisjon ei ole selgitanud põhjuseid, mis on teda takistanud tegemast ettepanekut, mis põhineks suuremal õiguslikul ühtlustamisel, rajades tõelise ja ühtse isikut tõendavate dokumentide süsteemi, milles ilmneksid vaieldamatud eelised turvalisuse, lihtsuse, kontrollide kiiruse ja menetluste ühtluse valdkonnas ning mis kaitseks kahtlemata kodanike huve. Ta ei mõista ka seda, miks ühtlustamist ei ole välja toodud eesmärgina, mida võiks saavutada vähemalt keskpikas perspektiivis. Seda võimalust, nagu ühtlasi on sõnaselgelt väljendatud komisjoni talituste töödokumendis (SWD(2018) 111 final) (3), eelistas ka „[e]namik konsulteeritud ELi kodanikest[, kes] toetab riiklike isikutunnistuste ulatuslikumat ühtlustamist ELis (variant ID 2) ja pooldab üldiselt ühtlustatud elamislubasid (variant RES 3)“.

3.13.

Tegelikult ei ole mõistetav, miks ei ole ettepanekus määratletud kõnealuse ettepaneku mõjuhinnangu lisas välja toodud kohustuslikke elemente, nagu tehti liidu kodanikele väljastatavate elamislubade korral, nimelt dokumendi nimetus, omaniku nimi, sugu, kodakondsus, sünniaeg ja -koht, samuti dokumendi väljaandmise paik, allkiri ning aegumiskuupäev.

3.14.

Komitee rõhutab vajadust tugevdada pettuse juhtumite korral kontrollimeetmeid, pöörates erilist tähelepanu transpordile, eelkõige õhu-, mere- ja maanteetranspordile, ning anda piirikontrolliteenistustele inimressursid, logistilised ja tehnilised vahendid, et tagada mitte üksnes kõigi liikmesriikide dokumentide tunnustamine, vaid ka kontrolli tugevdamine nende üle.

3.15.

Seejuures on äärmiselt oluline, et Euroopa Komisjon tagaks ettepaneku rakendamise seire ja järelevalve, garanteerimaks dokumentide täieliku tunnustamise reisidokumentidena, mis on ettepaneku põhieesmärk, ning juurdepääsu avaliku ja erasektori teenustele.

3.16.

Komitee leiab samuti, et muid lisaelemente, mida liikmesriigid oma isikutunnistustel kasutavad, oleks võinud samuti käsitleda ja vajaduse korral ühtlustada, mis puudutab nende lisamist või asjaolu, kas neid kasutatakse liikmesriikide endi või kolmandate riikide poolt.

4.   Konkreetsed märkused

4.1.

ARTIKKEL 1 – arvestades kõnealuse ettepaneku reguleerimisala, leiab komitee, et ettepanekus tuleks viidata teabe esitamise miinimumnõuetele. Komitee rõhutab vajadust sõnaselgelt sedastada, et määrusega, mida käesolevas arvamuses käsitletakse, järgitakse seaduslikkuse põhimõtet ning samuti autentsuse, tõepärasuse, ühemõttelisuse ja kodanike identifitseerimistunnuste turvalisuse põhimõtteid.

4.2.

ARTIKKEL 2 – reguleerimisalast kaugemale minnes ja ilma et see piiraks direktiivi 2004/38/EÜ kohaldamist, juhib komitee tähelepanu vajadusele, et ettepanekus esitataks mõiste „isikutunnistus, mis antakse välja liikmesriigi poolt vastava riigi kodanikele“ määratlus, tagamaks, et tegemist on kõigis liikmesriikides ühtlustatud dokumendiga.

4.3.

ARTIKLI 3 lõige 2 – komitee kahtleb „teist ametlikku keelt“ käsitlevas nõudes, mida ta ei pea dokumendi piiriülese tunnustamise lihtsustamise seisukohast ei asjakohaseks ega sobivaks.

4.4.

ARTIKLI 3 lõige 10 – komitee on seisukohal, et nende dokumentide kehtivusajad peaksid olema määruses ühtlustatud viisil kehtestatud vastavalt ühtsetele vanuserühmadele.

4.5.

ARTIKKEL 5 – isikutunnistused peaksid kaotama kehtivuse viie aasta asemel kolme aasta pärast.

4.6.

ARTIKKEL 6

4.6.1.

Elamislubadel peaks olema esitatud ka järgmine teave: — isa ja ema nimi, — kodakondsus, — sünnikoht, — sugu, — pikkus, — silmavärv, — allkiri.

4.6.2.

Mis puudutab omaniku ees- ja perekonnanime, peab dokumendile kantav nimi olema täielik, vastama sünnitunnistusel esitatud nimele ja järgima ametlikku kirjapilti, et tagada kodanike individuaalne identiteet.

4.7.

ARTIKLI 8 lõige 2 – elamisloakaartide järkjärguline kasutuselt kõrvaldamine peaks toimuma viie aasta asemel kolme aasta jooksul.

4.8.

ARTIKKEL 10 – ilma, et see piiraks määruse (EL) 2016/679 kohaldamist, on komitee seisukohal, et ettepanekus tuleb hõlmata andmebaasi eesmärki käsitlevad erieeskirjad ning viis, kuidas isikuandmeid koguda ja ajakohastada, neid edastada ja nendega tutvuda, neile juurde pääseda ja neid säilitada.

4.9.

ARTIKLI 12 lõige 1 – määruse rakendamist käsitlev aruanne tuleks esitada nelja aasta asemel kolme aasta pärast, nagu on osutatud ka põhjenduses 21.

4.10.

ARTIKLI 12 lõige 2 – hindamisaruanne tuleks esitada kuue aasta asemel viie aasta pärast.

4.11.

Komitee arvates oleks soovitatav, et määruses sätestatakse tähtaeg, mille jooksul tuleb isikutunnistust alates sünnist taotleda (näiteks 30 päeva).

4.12.

Samuti tuleks määruses täpsustada, et identiteedi kontrollimisel kehtiva isikutunnistuse alusel ükskõik millise avaliku või erasektori asutuse poolt tuleks isikutunnistuse esitamisel piirata dokumendi kinnipidamist või asutuses säilitamist liikmesriikide julgeoleku ja kaitse seisukohast vajaliku miinimumini. Samuti tuleks keelata selle reprodutseerimine fotokoopia või muu vahendi näol ilma omaniku sõnaselge nõusolekuta, välja arvatud õigusasutuse otsuse korral, ilmsetel turvalisuse, pettuse või kuritarvitamise ennetamise põhjustel ning kooskõlas isikuandmete kaitse ja eraelu puutumatusega.

4.13.

Siiski on asjakohane ette näha andmete viivitamatu kustutamine dokumentide kaotuse, varguse, identiteedivarguse või isikutunnistuse või elamisloa asendamise korral, et hoida ära dokumentide kuritahtlikku kasutamist.

---

(1)  COM(2018) 211 final, 17.4.2018.

(2)  Asjaomaste elementide seast tuleb eelkõige esile tuua järgmiseid: uued elektrooniliste tõendite kogumise vahendid kriminaalmenetlustes; finantsteabe kasutamise lihtsustamine raskete kuritegude ärahoidmiseks, avastamiseks, uurimiseks või nende eest vastutusele võtmiseks; isevalmistatud lõhkeainete tootmises kasutatavaid lõhkeainete lähteaineid käsitlevate eeskirjade karmistamine; tulirelvade importi ja eksporti puudutavate kontrollimeetmete parandamine nendega kauplemise tõkestamise eesmärgil; terroristlikku materjali sisaldava veebisisu vastane võitlus; infosüsteemide koostalitlusvõime ja tõhusam teabevahetus; keemiliste, bioloogiliste, radioloogiliste ja tuumarünnakute vastane kaitse ning avaliku ruumi kaitse; küberkuritegevuse vastane võitlus ja küberturvalisuse parandamine.

(3)  Mõjuhinnangu kommenteeritud kokkuvõte, mis on lisatud ettepanekule võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus liidu kodanike isikutunnistuste ning vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse suurendamise kohta.