28.12.2010   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 354/59

—

kodanikele ei tehtaks asjatuid takistusi, kui nad kasutavad oma võimalusi osalemiseks, kuna tegemist on üksnes päevakorraga seotud algatusega;

—

selgete mängureeglite ja sätete abil lihtsustataks algatajatel oma initsiatiivi korraldamist 27 liikmesriigis, ilma et nad põrkuksid ootamatutele siseriiklikele takistustele;

—

algatajatele eraldataks asjaomasel juhul, kui teatav künnis on ületatud, rahalist toetust.

—

horisontaalset kodanikuühiskonna dialoogi,

—

vertikaalset kodanikuühiskonna dialoogi,

—

komisjoni olemasolevat konsultatsioonipraktikat ja

—

uut Euroopa kodanikualgatust.

4.1.1

Kõnealune säte loob õigusliku aluse horisontaalsele kodanikuühiskonna dialoogile, ilma seda täpsemalt määratlemata. Komitee on käsitlenud kodanikuühiskonna dialoogi juba mitmes arvamuses (4)  (5)  (6) ja kuulutanud selle Euroopa demokraatiamudelis osalemise võtmeelemendiks. Komitee on juba mitmel korral rõhutanud, et on valmis toimima dialoogi platvormi ja edendajana ning andma panuse Euroopa avalikkuse moodustumisse. Sellega seoses on komitee ka korduvalt toonitanud, et soovib ja kavatseb osaleda partneri ja vahendajana kodanikuühiskonna dialoogi arendamisel. Sellel taustal on komitee valmis laiendama oma rolli kohtumispaigana ja osutama ka praktilist toetust, nt oma infrastruktuuri kasutada andes. Komitee peab väga oluliseks anda oma panus sellesse, et kodanikuühiskonna dialoog saavutaks vajaliku (Euroopa) avalikkuse tähelepanu ning areneks tõeliselt interaktiivseks mõttevahetuseks.

4.1.2

Komitee rõhutab veel kord, et kõnealune osalusdemokraatia vahend vajab selget määratlust ning et kindlaks tuleb määrata selle toimimise konkreetne kord. Nii tuleb näiteks selgitada, milliseid esindavuse kriteeriume peavad täitma kõnealuses lõikes nimetatud ühendused, selleks et nad võiksid dialoogis osaleda. Ka organiseeritud kodanikuühiskonna osapoolte esindavuse küsimuses on komitee juba sellele viidanud, (7) kui oluline on teha vahet kvantitatiivse (asjassepuutuvate isikute enamuse legitiimne esindus) ja kvalitatiivse (vastavate ekspertteadmiste tõendus) esindavuse vahel. Komitee arvates peavad dialoogi kaasatavad ühendused olema esindavad nii kvantitatiivsest kui kvalitatiivsest aspektist.

4.1.3

Lisaks peab seadusandja lähemalt täpsustama, milliseid konkreetsed meetmeid on tarvis, et järgida nõudmist võimaluse andmiseks „sobival viisil” (vt ELLi artikli 11 lõige 1).

4.1.4

Kõnealuses seoses näib komiteele oluline juhtida tähelepanu erinevusele Euroopa kodanikuühiskonna dialoogi ja Euroopa sotsiaaldialoogi vahel ning hoiatada mõistete segiajamise eest. Iseenesestmõistetavalt on ka Euroopa sotsiaaldialoog kvalifitseeritud osalemise kandev element, ent selle sisu, selles osalemine, menetlused ja mõjud on allutatud erireeglitele. Sotsiaaldialoogi olulisust peegeldab asjaolu, et see on õiguslikult sätestatud lepingus.

4.2.1

Kõnealuses lõikes võetakse arvesse vertikaalset kodanikuühiskonna dialoogi ja kohustatakse Euroopa Liidu organeid seda korrapäraselt pidama. Ka kodanikuühiskonna dialoogi selle vormi kohta on komitee juba arvamust avaldanud (8) ja kutsub ka siinkohal komisjoni üles määrama kindlaks konkreetsemat korda nii sisulisest kui ka menetlusõiguslikust aspektist.

4.2.2

Euroopa Parlament rajas juba mõne aja eest – kõnealust lepingusätet ennetades – niinimetatud Agora ning lõi sellega vertikaalse kodanikuühiskonna dialoogi vahendi.

4.2.3

Kuna ELLi artikli 11 lõikega 2 kohustatakse kõiki organeid pidama dialoogi kodanikuühiskonnaga, kutsub komitee kõiki teisi organeid, eelkõige aga nõukogu üles selgitama esimesel võimalusel oma kavatsusi kõnealuse lepinguartikli rakendamise osas.

4.2.4

Komitee pakub kõigile ELi organitele võimalust kasutada oma võrgustikke ja infrastruktuuri, et käivitada organiseeritud kodanikuühiskonnaga peetav kodanikuühiskonna dialoog või seda konstruktiivselt toetada.

4.3.1

Kõnealune säte asetab komisjoni ka juba seni ulatuslikult rakendatud konsultatsioonipraktika Euroopa demokraatiamudeli nüüd tugevdatud osalusele keskenduva samba konteksti. Komitee tuletab meelde (9)  (10), et kõnealune konsultatsioonipraktika on peaasjalikult komisjoni poolt 2001. aastal käivitatud Euroopa avaliku halduse käsituse (11) oluline element ja võimaldab ülalt alla meetmena vaid kaudset kodanikuühiskondlikku käitumist. Komitee juhib veel kord tähelepanu sellele, et „konsultatsiooni” kui meedet, milleks initsiatiiv tuleb kõrgemalt poolt, tuleb eristada „osalusest” kui kodanikuõigusest. Organiseeritud kodanikuühiskonna omal initsiatiivil (bottom up) aktiivse protsessi kaasamise aspekti kõnealune meede ei puuduta.

4.3.2

Komitee on valmis toetama Euroopa Komisjoni oma mandaadi raames seal, kus komisjon soovib korraldada tavapärasest online- raamistikust kaugemale ulatuvaid konsultatsioone, näiteks ühiste arutelude korraldamisega konkreetsetel teemadel või avalike konsultatsioonide pidamisega sidusrühmade foorumite raames nn avatud ruumi (open space) meetodil.

4.3.3

Konsulteerimine üksi ei ole siiski veel tõeline dialoog organiseeritud kodanikuühiskonnaga. Seepärast kutsub komitee komisjoni üles oma praegust konsultatsioonipraktikat ümber töötama ja uuesti struktureerima: esiteks peab konsultatsioonide ajavahemik olema asjakohane, nii et organiseeritud kodanikuühiskonnal ja kodanikel oleks oma vastuste väljatöötamiseks tõesti aega ja konsultatsioone ei peetaks vaid vormiliselt. Teiseks tuleb hindamismenetlus muuta läbipaistvamaks. Tõelisse dialoogi astumiseks peaks komisjonil olema kohustus vastata esitistele ja selgitada oma seisukohta, miks see või teine ettepanek vastu võeti või tagasi lükati. Selle ja teiste paranduste osas peaks komisjon omalt poolt intensiivselt konsulteerima organiseeritud kodanikuühiskonnaga.

4.4.1

Komitee jagab seisukohta, et kõnealusel uuel Euroopa kodanikualgatusel on Euroopa integratsiooni seisukohalt õiguslikust mõõtmest palju kaugemale ulatuv tähendus ja et seda tuleb hinnata kui esimest otsedemokraatia elementi rahvusvahelisel tasandil, mis on sätte sõnastuse kohaselt piiratud siiski ELi kodanikele. Komitee tervitaks seda, kui lepingu muutmisel kaasataks ka püsivalt ELi territooriumil elavad kolmandate riikide kodanikud.

4.4.2

Tuleb rõhutada, et uue Euroopa kodanikualgatuse õiguse puhul ei ole tegemist paljudes liikmesriikides kehtestatud rahvaalgatusega, mis toob kaasa siduva rahvahääletuse, vaid päevakorraga seotud algatusega, millega kutsutakse komisjoni üles õiguslikke meetmeid võtma. Tegemist on vähemuse vahendiga, mis annab vaid võimaluse osaleda poliitilise päevakorra koostamisel. Õigusaktide algatamise õigus jääb komisjonile ja asjaomasel juhul järgnev õigusloomeprotsess kulgeb ettenähtud menetluste raames.

4.4.3

Loomulikult on selle vahendi jaoks tarvis kindlaid eeskirju ja standardeid. Kuna otsedemokraatia vahendid tuleb aga Euroopa tasandil kõigepealt luua, tuleks Euroopa kodanikualgatusele luua raamistik edumeelseks arenguks. ELLi artikli 11 lõike 4 elluviimist käsitlevas määruses tuleks sätestada võimalikult madalad miinimum- ja kvalifikatsioonistandardid ning valdkondades, kus ühenduse tasandil kogemustel põhinevad andmed puuduvad, jätta otsustus- ja tõlgendamisruumi, kuna Euroopa kodanikualgatusega on võimalik saavutada vaid teatud teema võtmine komisjoni tegevuskavasse.

4.4.4

Komitee ei jaga aga mingil juhul Euroopa Parlamendi seisukohta, (12) mille kohaselt on „Euroopa Parlamendi poliitiline ülesanne teostada järelevalvet kodanikualgatuse protsessi üle”, ja väljendab vastuseisu õigusloome-eelse protsessi seadusandjapoolsele järelevalvele. Niisugune „järelevalve” rikuks võimude lahususe põhimõtet. Seepärast ergutab komitee looma sõltumatut „nõuandvat organit” või „kasutajatuge”, mis võiks Euroopa kodanikualgatuse algatajaid toetada selle ettevalmistamisel ja käivitamisel, nii et ilmseid vastuolusid vastuvõetavuse ja rakendamise tingimustega oleks võimalik kui mitte just välistada, siis vähemalt üldjuhul vältida.

4.4.5

Täiesti õigustatult viitab parlament samas aruandes vajadusele teha vahet parlamendile esitatavatel petitsioonidel ja kodanikualgatustel, mis tuleb esitada üleskutsena komisjonile. Seda silmas pidades tuleb ka mõlema altpoolt üles suunatud osalemise vahendiga seotud menetlused ja nõudmised kujundada täiesti erinevalt.

4.4.6

Euroopa kodanikualgatust kui otsedemokraatia vahendit tuleb käsitleda ka tõhusa vahendina rahvusvaheliste arutlusprotsesside käivitamiseks. Praegu nn poliitilisele Euroopale pigem selja keeranud kodanikud saavad nüüd konkreetsete algatuste ja eesmärkidega osaleda. Mida rohkem kodanikke ilma tarbetute haldustõketeta algatusse kaasatakse ja selles osalema julgustatakse, seda kiiremini ütlevad nad lahti oma rollist mõistetamatute otsuste pealtvaatajatena ja muutuvad Euroopa ühiskonna objektist subjektiks. Seesuguse samm-sammult käivitatava protsessi tulemus, mis eeldab Euroopa seisukohalt oluliste probleemide käsitlemist, on vältimatult Euroopa teadlikkuse ja Euroopa avalikkuse moodustumine.

4.4.7

Sisulisest küljest tuleb juhtida tähelepanu sellele, et iseenesestmõistetavalt ei tohi Euroopa kodanikualgatus minna vastuollu ELLi või Euroopa põhiõiguste hartaga. Nii nagu arvamuse kujundamise kaudses/parlamentaarses protsessis, võib ka selle otseses/kodanikuühiskonna protsessis juhtuda, et äärmuslikud grupeeringud kasutavad kättesaadavaid arvamusekujundamise kanaleid omaenda huvides (ära). See on suur ja põhimõtteline väljakutse iga demokraatia jaoks, ent samas ka selle suurim eelis ebademokraatlike süsteemide ees. Kaasaegne esindusdemokraatia, mis tugineb nii kaudsetele kui ka otsestele sammastele, peab olema valmis arutama avatult ja läbipaistvalt ka ebamugavaid või isegi äärmuslikke teemasid.

4.5.1

Kuigi komitee ei osalenud vahetult lõppenud konsultatsioonimenetluses, soovib ta enne kui parlament ja nõukogu asuvad käsitlema määruse ettepanekuid, anda kvalifitseeritud panuse arvamuse kujundamisse ning esitab järgnevalt oma arvamuse rohelises raamatus käsitletud küsimuste kohta.

4.6.1

Komitee jagab komisjoni arvamust, et liikmesriikide arv tuleb kindlaks määrata objektiivsete kriteeriumide alusel. Ta ei jaga komisjoni arvamust selles osas, et alles üks kolmandik liikmesriikidest ehk üheksa riiki tagaks liidu huvide asjakohase esindatuse, ent ei ole ka mõningate organisatsioonide sarnaselt seisukohal, et märkimisväärne arv saavutatakse juba nelja liikmesriigiga.

4.6.2

Komitee arvamus ühtib pigem Euroopa Parlamendi omaga, mille kohaselt moodustab nõuetekohase läviväärtuse üks neljandik liikmesriikidest, st praegu seitse riiki. Kõnealune väärtus tugineb Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 76, millega nähakse ette, et õigusalase ja politseikoostöö või kriminaalasjades tehtava koostöö valdkonnas saab halduskoostööga seotud õigusaktid vastu võtta ühe neljandiku liikmesriikide algatusel. Komitee arvates on see kohane viiteväärtus tõelise Euroopa mõõtme saavutamiseks kodanikualgatuste puhul.

4.7.1

Kuna Lissaboni lepingus räägitakse vaid „märkimisväärsest arvust liikmesriikidest”, oleks ka võimalik jätta osalejate miinimumarv riigi kohta täpsustamata. Viidates aga lepingus korduvalt esitatud topeltenamuse nõudele, jagab komitee komisjoni arvamust, et loobudes osalejate miinimumarvust liikmesriigi kohta mindaks vastuollu lepingu olemusega.

4.7.2

Rangelt 0,2 %-le liikmesriigi kohta määratud arvulise osakaalu asemel toetab komitee libisevat süsteemi, mis aitaks saavutada kasuliku tasakaalu riikide vahel. Nii võiks näiteks nõuda 0,08 %-list absoluutset alampiiri (13) liikmesriikide allkirjade arvessevõtmiseks. Kokku peaks kodanikualgatus muidugi saavutama 1 miljon toetusallkirja. Nimetatud kahe kriteeriumi kombineerimisest sünnib automaatselt tasakaal, mis vastab ka lepingu esindavuse nõudele ja tõelisele üleeuroopalisele huvile.

4.7.3

Selline paindlik korraldus lihtsustatud rakendamise huvides näib komitee arvates õigustatud ka seetõttu, et Euroopa kodanikualgatus ei päädi siduva otsusega, vaid on lihtsalt nö üleskutse komisjonile.

4.8.1

Komitee jagab komisjoni arvamust, mille kohaselt peaks tarbetu halduskoormuse vältimiseks olema kodanikualgatuses osalemise üldiseks eeltingimuseks osaleja õigus hääletada Euroopa Parlamendi valimistel tema asukohariigis. Hoolimata kogu sümpaatiast noorte kaasamise (nt langetades vanusepiiri 16-le eluaastale) vastu, raskendaks niisugune Euroopa Parlamendi valimistel hääletamise õigusest kõrvalekaldumine ebaproportsionaalselt allkirjade kontrollimist, kuna peaaegu kõik riigid peaksid looma kahekordsed hääleõiguslike kodanike registrid.

4.9.1

Ka siin ei pea komitee kohaseks liiga jäiku vorminõudeid, kehtima peaksid ametkondlikele dokumentidele kehtivad vorminõuded ja sätestada tuleks teatud miinimumnõuded (vt ka punkt 4.13). Algatuse ja nõutud otsuse sisu tuleks esitada loogiliselt ja üheselt mõistetavalt. Alati peab olema selge, mida keegi Euroopa kodanikualgatust allkirjastades toetab.

4.10.1

Miski ei takista ühenduse tasandil siseriiklikust õigusest erinevaid ühiseid menetlusnõudeid või siis kogumise, kontrollimise ja autentimise standardeid vastu võtmast, kuna Euroopa kodanikualgatus kujutab endast (uut) riigiülest osalemise vahendit..

4.10.2

Lubada tuleks allkirjade kogumist igas vormis, mis võimaldab identsuse kontrolli. Allkirjade kogumine peaks olema ühtviisi võimalik nii veebiportaali kaudu kui ka avalikkuses. Sellised tingimused nagu allkirjade kehtivuse tõendamine riiklike ametiasutuste või notari poolt näivad komiteele vastuvõetamatu takistusena. Siiski tuleb lisaks identsuse kontrollimisele tagada ka see, et nimekirja kantud toetajad on andnud oma allkirja omakäeliselt ja vabatahtlikult. Selleks tuleb elektroonilise allkirjade kogumise osas tarvitusele võtta erimenetlused.

4.10.3

Allkirjade veebipõhise kogumise korral on nimi, aadress, sünnikuupäev ja kontrollmeil turva- ja autentimistunnustena piisavad. Eesmärk peab olema, et iga algatuse puhul, mis toetub määruses kehtestatud allkirjade kogumise miinimumnõuetele, võib olla kindel, et see ei põrku üheski Euroopa Liidu riigis ootamatult uute, täiendavate takistustega. Välismaal elavate eurooplaste puhul peaks hääle määramisel olema otsustav osaleja elukoht.

4.10.4

Antud allkirjad peaksid verifitseerima liikmesriigid; see võiks täiesti toimuda mõnes Euroopa Liidu liikmesriigis kasutusel oleva pistelise kontrolli raames.

4.11.1

Lissaboni lepingu eelsete kodanikualgatuste kogemus on näidanud, et just algatuse käivitamine võib olla ajamahukas; seepärast peab komitee komisjoni pakutud ühe aasta pikkust tähtaega liiga lühikeseks ja pooldab 18 kuu pikkust tähtaega. Seoses varem märgitud asjaoluga, et algatus lükkab liikvele protsessi tõelise Euroopa avalikkuse suunas, minnes kaugemale oma konkreetsest eesmärgist, oleks komitee arvates kahetsusväärne, kui küllalt lühikese – ühe aasta pikkuse – tähtaja tõttu muutuks küsitavaks sellise protsessi positiivne lõpptulemus koos kõigi sellega kaasnevate õigus- ja ühiskonnapoliitiliste mõjudega.

4.12.1

Komitee jagab komisjoni seisukohta, et algatuse õiguspärasuse või vastuvõetavuse eelnev väljaselgitamine on selle algatajate endi ülesanne. Registreerimine peaks olema võimalik komisjoni avatud veebisaidil, mis sisaldab ka sisulist teavet, selleks et kõik kodanikud saaksid teavet käimasolevate algatuste kohta.

4.12.2

Kõnealuses kontekstis ergutab komitee komisjoni varustama loodavat Euroopa kodanikualgatuse veebilehte ka veebipõhise allkirjade kogumise vahendiga. Lisaks sellele võiks kõnealune veebileht olla kasutatav ka foorumina eri algatuste üle arutlemiseks ja moodustada seega osa Euroopa avalikkusest.

4.12.3

Siiski on komitee seisukohal, et kodanikualgatuse korraldajate käsutuses peaks olema ka kontaktpunkt, mis nõustaks neid mitte ainult menetlusküsimustes, vaid ka sisuliselt. Komitee on valmis tegutsema „kasutajatoena”.

4.12.4

Võiks kaaluda ka kollaste/punaste kaartide süsteemi loomist; nende kaartidega saaks kodanikualgatuse algatajatele küllalt vara märku anda, et nende algatus ei pruugi olla vastuvõetav nt selliste vormiliste kriteeriumide tõttu nagu komisjoni pädevuse puudumine asjaomases valdkonnas või selge vastuolu põhiõigustega.

4.13.1

Komitee arvates tuleb algatuse algatajatel esitada järgmine teave:

4.13.2

Mingil juhul ei saa komitee pidada vastuvõetavaks komisjoni märkust, et kodanikualgatustele ei ole ette nähtud mitte mingisugust riiklikku rahastamist, eelkõige aga väidet, et ainult nii on võimalik tagada selliste algatuste sõltumatus. Euroopa Komisjon toetab finantsvahenditega paljude tõhusate valitsusväliste organisatsioonide struktuure ja tööd ning oleks lubamatu sellest järeldada, et need komisjoni poolt kaasrahastatud kodanikuühiskonna osalejad sõltuvad seepärast komisjonist. Peale selle oleks komisjoni lähenemisviisi järjekindlal järgimisel võimalik Euroopa kodanikualgatust kaalumisele võtta üldse vaid suurtel ja hästi kapitaliseeritud toetajatega organisatsioonidel.

4.13.3

Seepärast pakub komitee arutamiseks välja võimaluse, et edulootuseta või mitte tõsiselt mõeldud kampaaniate välistamiseks pakuks EL finantseerimisabi siis, kui on läbitud esimene etapp, nt jõutud 50 000 allkirjani kolmest liikmesriigist. Ka siin võiks väljapakutud kollaste/punaste kaartide süsteemil olla oma roll.

4.14.1

Komiteele tundub komisjoni väljapakutud kuue kuu pikkune tähtaeg olevat absoluutne ülempiir ja komitee toetab Euroopa Parlamendi resolutsioonis väljapakutud kaheastmelist lähenemisviisi (2 kuud vormiliste kriteeriumide kontrollimiseks ja 3 kuud sisulise otsuse tegemiseks) (14). Komisjon peaks selle sisemise otsustusprotsessi muutma võimalikult läbipaistvaks.

4.14.2

Eduka kodanikualgatuse üleandmise järel tuleks lõplikult kontrollida selle õiguslikku vastuvõetavust.

4.14.3

Komisjoni poliitilise hinnangu andmise etapis korraldab komitee – kaasates võib-olla ka parlamendi ja nõukogu eesistujariigi – konsultatsioone, mille käigus korraldajad tutvustavad oma algatust komisjonile. Komitee võiks asjaomasel juhul seda protsessi täiendada vastavateemalise ettevalmistava või omaalgatusliku arvamuse koostamisega.

4.14.4

Algatuse vastuvõtmist, osalist vastuvõtmist või tagasilükkamist komisjoni poolt tuleb selle algatajatele üksikasjalikult ja avalikult põhjendada. Tagasilükkamise puhul peab komisjon väljastama ametliku teate, mille kohta peab olema võimalik esitada hagi Euroopa Kohtus.

4.15.1

Komitee arvates jääb sel juhul algatajate otsustada, kas temaatiliselt sarnane algatus siiski käivitada. Veelkord tuleb meenutada, et uue Euroopa kodanikualgatuse õiguse puhul on tegemist päevakorraga seotud algatusega. Seepärast ei näe komitee mingit põhjust keeldude või takistuste seadmiseks.

4.16.1

Komitee arvates võiks komisjon juba 50 000 toetajat kolmest liikmesriigist leidnud kodanikualgatuse korraldajatelt enda kanda võtta teksti tõlkimise kõigisse ametlikesse keeltesse.

—

koostada hindamistähtaja jooksul arvamus ühe kodanikualgatuse kohta, mille komisjon on vormiliselt vastu võtnud;

—

kui tarvis, koostada arvamus ühe jooksva kodanikualgatuse toetuseks;

—

korraldada konsultatsioone edukate algatuste osas (korraldajad, komisjon, parlament, nõukogu);

—

seada sisse infotugi (kontaktpunktina kodanike jaoks menetlusküsimustes jmt);

—

toetav teavitamine (osalusdemokraatia käsiraamatu avaldamine, praktilise rakendamise alased konverentsid jne).

—

15 liikmesriikide riigipeade ja valitsusjuhtide esindajat;

—

13 kandidaatriikide riigipeade ja valitsusjuhtide esindajat;

—

30 liikmesriikide parlamentide esindajat;

—

26 kandidaatriikide parlamentide esindajat;

—

16 Euroopa Parlamendi liiget;

—

2 Euroopa Komisjoni esindajat.