14.7.2015   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 230/66

Raportöör:

Denis MEYNENT

1.1.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võtab teadmiseks komisjoni koostatud õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) rakendamise hetkeseisu. Komitee tunneb heameelt, et komisjon otsib võimalusi programmi protsessi ja vahendite parandamiseks. Põhimõtteliselt juhib komitee tähelepanu oma varasematele arvamustele (1).

1.2.

Komitee toetab väikeste, keskmise suurusega ja mikroettevõtjate (nn VKE-test) ning kodanike halduskoormuse vähendamist, kui eesmärk ja otstarve, milleks õigusnormid on kehtestatud, on saavutatav lihtsamini. Siiski juhib komitee tähelepanu asjaolule, et hea avaliku halduse tagamiseks peavad olema kättesaadavad asjakohased ja olulised andmed ja vastav teave poliitikameetmete rakendamiseks, jälgimiseks ja hindamiseks.

1.3.

Komitee tuletab meelde, et põhimõtte „kõigepealt mõtle väikestele” eesmärk ei ole ega tohi olla mikroettevõtjate ja VKEde õigusakti kohaldamisest vabastamine. Pigem tuleks õigusakti sõnastamisel võtta arvesse asjaolu, et seda hakatakse kohaldama ka väikestele struktuuridele, ilma et see seaks ohtu õigusaktiga määratletud eesmärgi saavutamise.

1.3.1.

Komitee rõhutab, et selle põhimõtte rakendamine ei tohi minna vastuollu üldise huviga, mis eelkõige tähendab, et kodanikud, töötajad ja tarbijad on kaitstud riskide eest, millega nad võivad kokku puutuda.

1.4.

Komitee on väga mures tõdemuste pärast, mis käsitlevad puudusi sotsiaalse ja keskkonnamõju hinnangutes ning konsultatsioonide järelmeetmetes. Komitee palub, et komisjon oleks läbipaistvam ja põhjendaks, mille alusel esitatakse teatud säte või selle ettepanek mõjuhindamiseks ja/või järelhindamiseks või jäetakse see esitamata.

1.5.

Komitee palub komisjonil tagada majandusliku, sotsiaalse ja keskkonnamõõtme integreeritud ja tasakaalustatud analüüsi. Komitee on seisukohal, et komisjoni seatud eesmärke on võimalik saavutada üksnes juhul, kui võetakse arvesse kõiki neid mõõtmeid ja kõigi sidusrühmade muresid.

1.6.

Komitee arvates ei vabasta arukas reguleerimine kodanike, tarbijate ja töötajate kaitsega seotud õigusaktide, soolise võrdõiguslikkuse standardite ja keskkonnanormide järgimisest ega tohi takistada neisse paranduste tegemist.

1.7.

Komitee on seisukohal, et aruka reguleerimise puhul tuleb järgida aluslepingutes sätestatud siseturu sotsiaalset mõõdet, eelkõige nende kokkulepete ülevõtmise tasandil, mille üle peeti läbirääkimisi Euroopa sotsiaaldialoogi raames.

1.8.

Komitee kutsub komisjoni üles paremini arvestama konsultatsioonide käigus väljendatud seisukohtadega ning põhjendama, kuidas neid seisukohti on arvesse võetud või võtmata jäetud. Üldisemalt teeb komitee komisjonile ettepaneku konsultatsioone eelkõige institutsioonilisel ja representatiivsel alusel paremini struktureerida, kasutades ära Euroopa, liikmesriikide ja piirkondade tasandil juba olemasolevate nõuandvate esindusorganite ja nendega samaväärsete asutuste vahendeid.

1.9.

Komitee kavatseb vastata positiivselt komisjoni esitatud üldisele üleskutsele teha koostööd sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonnaga. Komitee on valmis programmis aktiivsemalt osalema ilma Euroopa sotsiaaldialoogi teisi vorme kahjustamata.

1.10.

Komitee on valmis toetama komisjoni kavandatud järelhindamiste elluviimist, kui need viiakse läbi teatud viibeajaga. Vastasel juhul võib programm REFIT olla kodanike ja ettevõtjate jaoks püsiva ebastabiilsuse ja õigusliku ebakindluse allikas.

1.11.

Komitee on seisukohal, et komisjon on omandanud protsesside täiustamiseks vajaliku sisemise asjatundlikkuse. Komitee toetab komisjoni ettepanekut luua edaspidise töö toetamiseks uus kõrgetasemeline töörühm üksnes siis, kui sellega luuakse tõelist lisaväärtust.

2.1.

Kooskõlas oma varasemate programmi REFIT käsitlenud teatistega (2), mis on seotud teatistega parema õigusloome ja aruka reguleerimise teemal (3), tuletab Euroopa Komisjon meelde, et Euroopa Liidu õigusaktidel on majanduskasvu tagamisel ja töökohtade kindlustamisel keskne roll.

2.2.

Komisjon rõhutab, et see tekitab mitmeid ootusi nii ettevõtjates (võrdsed tingimused ja konkurentsivõime edendamine) kui ka kodanikes (nende huvide kaitse, eelkõige seoses tervise ja turvalisuse, keskkonna kvaliteedi ja õigusega eraelu puutumatusele).

2.3.

Väljakutse on tagada õigusaktide lihtsus – ei tohi minna kaugemale sellest, mis on tingimata vajalik poliitiliste eesmärkide saavutamiseks, ja tuleb vältida kattuvaid eeskirju.

3.1.

Komitee toetab komisjoni väljatöötatud programmi REFIT üldeesmärke ja viitab eelkõige oma arvamustele (4), milles käsitletakse parema õigusloome ja aruka reguleerimise programme, sealhulgas väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate vajaduste rahuldamist.

3.2.

Komitee toetab väikeste, keskmise suurusega ja mikroettevõtjate ning kodanike piirangute ja halduskoormuse vähendamist. Komisjon peaks suunama oma tähelepanu pigem kvaliteedile kui kvantiteedile ja seadma prioriteediks halduskoormuse vähendamise, kuna see põhjustab ettevõtjatele kulusid ja pidurdab nende konkurentsivõimet, aga ka innovatsiooni ja töökohtade loomist. Iseenesest mõistetavalt tuleb seejuures arvesse võtta eesmärki ja otstarvet, mille jaoks need kohustused on kehtestatud.

3.3.

Kuigi nõutava teabe dubleerimist tuleb vältida, peavad hea avaliku halduse tagamiseks olema kättesaadavad asjakohased ja olulised andmed ja vastav teave poliitikameetmete, rakendamiseks, jälgimiseks ja hindamiseks.

3.4.

Komitee jagab komisjoni arvamust, mille kohaselt räägib õiguskindluse ja prognoositavuse vajadus kiirete lahenduste vastu. Komitee on seisukohal, et õigusaktide läbivaatamist tuleb hoolikalt kaaluda ja seda tuleb kavandada pikaajaliselt, et tagada prognoositavus, õiguskindlus ja läbipaistvus.

3.5.

Komitee tuletab meelde, et arukas reguleerimine ei vabasta kodanike, tarbijate ja töötajate kaitsega seotud õigusaktide („arukas reguleerimine ei tohiks kahjustada töötajate õigusi ega vähendada nende põhikaitset, seda eriti töötervishoiu ja tööohutuse osas”) (5), soolise võrdõiguslikkuse standardite või keskkonnanormide järgimisest. Selline arukas reguleerimine peab võimaldama arenguid ja parandusi.

3.6.

Sellega seoses tunneb komitee heameelt, et komisjon kinnitas veel kord, et programmis REFIT ei seata kahtluse alla kehtestatud poliitilisi eesmärke ning seda ei rakendata kodanike, tarbijate ja töötajate tervise ja turvalisuse või keskkonna arvelt. Komitee rõhutab siiski, et eesmärk ei ole üksnes kodanike tervise kahjustamise vältimine, vaid tegutseda tuleb üldistes huvides ja pakkuda kodanikele asjakohast kaitset kõikide riskide vastu, millega nad kokku puutuvad, olenemata sellest, kas need on seotud nende tervisega või mitte. 26. ja 27. juunil 2014 toimunud Euroopa Ülemkogul ja Euroopa Parlamendi 4. veebruari 2014. aasta istungil väljendati sarnaseid muresid (6).

3.7.

Komitee on seisukohal, et aruka reguleerimise puhul tuleb järgida aluslepingutes sätestatud siseturu sotsiaalset mõõdet, eelkõige nende kokkulepete ülevõtmise tasandil, mille üle pidasid sotsiaalpartnerid läbirääkimisi Euroopa sotsiaaldialoogi raames.

3.8.

Komitee arvates peab programm REFIT vastavalt komisjoni soovile olema ELi, liikmesriikide, sotsiaalpartnerite ja muude sidusrühmade ühine eesmärk. Väga oluline on luua usaldus ja tagada, et programmi eesmärkide osas ei oleks mingit vääritimõistmist. Osa teatavaks tehtud või võetud meetmetest (7) on tekitanud mõningates sidusrühmades ja kodanikes usaldamatust.

3.9.

Komitee on seisukohal, et komisjoni seatud eesmärke on võimalik saavutada üksnes siis, kui võetakse arvesse kõigi sidusrühmade muresid.

4.1.

Komitee võtab teadmiseks õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) rakendamise hetkeseisu. Komitee väljendab erilist heameelt asjaolu üle, et komisjon otsib võimalusi programmi vahendite täiustamiseks, korraldades eelkõige konsultatsioone mõjuhinnangute läbiviimise ja konsultatsiooniprotsessi enda teemal. Väga oluline on see, et need programmi horisontaalsed elemendid oleksid väljaspool igasugust kriitikat.

4.2.

Järel- ja mõjuhindamiste kõrvutamine ei tohi viia selleni, et demokraatlikult vastu võetud eeskirju tõhusalt ei rakendata. Komitee on valmis toetama komisjoni kavandatud järelhindamiste elluviimist, kui need viiakse läbi teatud viibeajaga. Järelhindamine omab tähendust üksnes siis, kui sätte riiklikku õigusesse ülevõtmise tähtaja ja kõnealuse järelhindamise läbiviimise vahele jääb teatud arv aastaid. Vastasel juhul võib programm REFIT olla kodanike ja ettevõtjate jaoks püsiva ebastabiilsuse ja õigusliku ebakindluse allikas.

4.3.

Komitee peab kiiduväärseks asjaolu, et komisjon on korduvalt rõhutanud vajadust sotsiaalpartnerite, kodanikuühiskonna ja VKEde kaasamise järele. Komitee nendib siiski, et siiani on see jäänud pigem põhimõtteliseks avalduseks kui struktureeritud praktikaks, mille eesmärk on esitatud ettepanekute arutamine ja arvesse võtmine.

4.3.1.

Samuti on komitee seisukohal, et kodanikuühiskonna, ametiühingute ja VKEde esindusstruktuuride kaasamine ja nendega konsulteerimine kõige sobivamate kanalite kaudu on väga oluline.

4.4.1.

Mõjuhindamiskomitee 2012. ja 2013. aasta aruannetes (8) tuuakse esile protsessi puudused ja olukorra parandamiseks võetud meetmed.

Eelkõige tõstetakse esile järgmist:

4.4.2.

2013. aasta aruandes juhtis mõjuhindamiskomitee tähelepanu VKEdele ja mikroettevõtjatele avalduvat mõju käsitlevate arvamuste arvu märkimisväärsele vähenemisele. Seda võib selgitada asjaoluga, et komisjon võtab neid küsimusi rohkem arvesse, muu hulgas mikroettevõtjatele pandud tõendamiskohustuse ümberpööramise kohaldamisega. Mõjuhindamiskomitee rõhutab, et konkurentsivõimele avalduvat mõju käsitlevate hindamiste arv on 2012. aastaga võrreldes märkimisväärselt suurenenud (+ 30 %). Taas kord tõsteti esile läbipaistvuse puudumist seoses konsultatsioonide käigus esitatud arvamuste ja kriitiliste seisukohtadega, nagu ka vajadust selgitada, kuidas on väljendatud muresid arvesse võetud.

4.4.3.

Komitee tunneb heameelt, et komisjon ja mõjuhindamiskomitee otsivad võimalusi protsessi kvaliteedi parandamiseks. Komitee arvates võetakse VKEsid ja mikroettevõtjaid käsitlevaid mõjuhinnanguid varasemast rohkem arvesse, mis on kooskõlas komitee varasemate arvamustega väikeettevõtlusalgatuse Small Business Act, põhimõtte „kõigepealt mõtle väikestele” ja VKE-testi kohta. Komitee rõhutab, et neid jõupingutusi tuleb jätkata. Komitee tuletab meelde, et põhimõtte „kõigepealt mõtle väikestele” eesmärk ei ole ega tohi olla mikroettevõtjate ja VKEde õigusakti kohaldamisest vabastamine. Pigem tuleks õigusakti sõnastamisel võtta arvesse asjaolu, et seda hakatakse kohaldama ka väikestele struktuuridele, ilma et see seaks ohtu õigusaktiga määratletud eesmärgi saavutamise. Komitee on seisukohal, et need põhimõtted ei tohi õigustada õigusnormi kohaldamisala määratlemist üksnes ettevõtte suuruse alusel ega tohi olla vastuolus üldise huviga, mis eelkõige tähendab, et kodanikud, töötajad ja tarbijad on kaitstud riskide eest, millega nad võivad kokku puutuda.

4.4.4.

Komitee väljendab samuti sügavat muret seoses mõningate eespool nimetatud tähelepanekutega. Komitee märgib, et lisaks majandusliku, sotsiaalse ja keskkonnamõju hindamistele käsitletakse ka tervet rida muid mõõtmeid (9), kuigi mõjuhindamiskomitee on seisukohal, et sotsiaalse ja keskkonnamõõtme hindamise kvaliteet jätab mõnikord soovida. Sellega seoses tahab komitee kindel olla, et komisjonil on kõikide nende eelseisvate hindamiste läbiviimiseks olemas vahendid ning et neid ei rakendata kvaliteedi, tasakaalu, eesmärkide, mõõtevahendite ja seatud näitajate arvelt.

4.4.5.

Lisaks ei ole selge põhjus, miks ei viida mõjuhindamisi läbi teatud projektide või ettepanekute suhtes, eelkõige majandus- ja rahandusasjade valdkonnas (teine majanduse juhtimise pakett, esimene majanduse juhtimise pakett), mis on põhjustanud teatud sidusrühmade seas arusaama, et kõnealune protsess on suunatud rohkem majanduslikele aspektidele (ja konkurentsivõimele) kui ülejäänud kahele sambale. Nagu komisjon rõhutab, peaksid lihtsustamise eesmärki toetama ja jagama kõik ning selle aluseks peaksid olema kindlad ja usaldusväärsed hindamised.

4.4.6.

Komitee kutsub komisjoni üles

4.4.7.

Komitee väljendab kahetsust, et Euroopa Komisjoni teatises ei ole sõnaselgelt osutatud komitee rollile kodanikuühiskonda nõustava organina, kes koostab arvamusi ELi õigusaktide kesksete aspektide kohta. Komitee kavatseb vastata positiivselt komisjoni esitatud üleskutsele teha laiaulatuslikumat koostööd sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonnaga ja on seega valmis tegema aktiivsemat koostööd protsessi parandamiseks konsultatsioonide ja eksperditeadmiste kaudu.

4.5.1.

Kuigi komisjon rõhutab sidusrühmadega konsulteerimise väga olulist rolli protsessis, ei võeta nende tulemusi alati arvesse. Lisaks võivad protsessi kvaliteeti halvendada komisjoni algatatud avatud konsultatsioonidel antavate vastuste määr, vastajate representatiivsuse küsimus ja seega ka mõnikord ettetulev vastuste vähene representatiivsus. Komitee küsib endalt, kas nende tõdemuste põhjuseks ei ole mitte konsultatsioonide kasvav arv ning neile põhjendatud vastuste andmiseks vajalikud vahendid, ajalised ressursid ja nende olemasolu. Lisaks võib küsimuste esitamise viis näida mõnikord suunavana, mis võib seada kahtluse alla protsessi objektiivsuse ja erapooletuse.

4.5.2.

„Konsulteerimine” on kvaliteetsete ja kindlatel tõenditel põhinevate õigusakti ettepanekute nurgakivi. Varajane ja piisav konsulteerimine ettevõtjatega, eelkõige VKEde ja nende esindajatega võimaldab langetada otsuseid nende faktide, kogemuste ja seisukohtade analüüsi alusel, kellele õigusakt on suunatud ja kes on kaasatud selle rakendamisse. Sama kehtib ka kodanikke (töötajad ja sotsiaalhüvitiste saajad, tarbijad jne) esindavate eri organisatsioonide puhul.

4.5.3.

Komitee kutsub üles seadma täielikuks prioriteediks sotsiaalpartnerid ja asjaomased vahendusorganisatsioonid. Vahetu ja individuaalne konsulteerimine VKEde ja tarbijatega on osutunud ebatõhusaks, üksiknäidetel põhinevaks ja mitterepresentatiivseks. Lisaks peab asjaomastel organisatsioonidel olema reaalne võimalus konsultatsioonide ja küsimustike ettevalmistamises osaleda.

4.5.4.

Komitee küsib endalt sellega seoses, kas ei oleks eelistatav struktureerida selline konsulteerimine paremini institutsioonilisel ja representatiivsel alusel, rakendades olemasolevate nõuandvate esindusorganite vahendeid ja luues uusi, kui see on vajalik või asjakohane.

4.5.5.

Komitee teeb ettepaneku, et konsultatsioonid võiksid alguse saada ka olemasolevatest esindusorganitest nii ELi kui ka liikmesriikide tasandil. Komitee märgib, et selle mitteõnnestumise korral on võimalik kasutada olemasolevaid konsultatsioonistruktuure.

4.5.6.

Komitee soovitab kasutada Euroopa tööandjate, ettevõtjate, ametiühingute ja valitsusväliste organisatsioonide ühenduste asjatundlikkust ja potentsiaali ning usaldada neile – üksnes erakonsultantide kasutamise asemel – ka vajalike küsitluste ja uuringute läbiviimise ülesande.

4.5.7.

Komitee on igal juhul valmis täitma oma kohustusi selles valdkonnas ilma seejuures Euroopa sotsiaaldialoogi toimimise muid viise kahjustamata.

5.1.

Komitee on seisukohal, et programm REFIT peaks olema ambitsioonikas ning samal ajal lihtne, selge ja läbipaistev.

5.2.

Tegevuskavade ja programmide nimetuste rohkus (Parem õigusloome, Arukas reguleerimine, Kõigepealt mõtle väikestele jne) on tekitanud teatavat segadust.

5.3.

Toimingute läbipaistvust kahjustab protsessis osalevate organite, konsulteerimiseks kasutatavate kanalite ja ettepanekute käsitlemisviiside arvu kasv.

5.4.

Samasugust tõhususe ja läbipaistvuse loogikat järgides ja võttes arvesse olemasolevaid mehhanisme, sealhulgas Euroopa Parlamendi tasandil, toetab komitee komisjoni ettepanekut luua edaspidise töö toetamiseks uus kõrgetasemeline töörühm üksnes siis, kui sellega luuakse tõelist lisaväärtust. Komitee on seisukohal, et komisjon on omandanud protsesside täiustamiseks vajaliku sisemise asjatundlikkuse.

5.5.

Komitee märgib, et komisjoni arvates tuleks mõjuhindamisi läbi viia õigusloomeprotsessi kõikides etappides, sealhulgas kaasseadusandjate esitatud muudatusettepanekute kohta. Süsteemis, kus on kaks kaasseadusandjat ja kus on reegliks kompromissile jõudmine, ei tundu asjakohane, et ühele neist jääb mõjuhindamises viimane sõna (aluslepingutega otsustusprotsessi kohta kehtestatud eeskirjade moonutamise oht).

5.6.

Komitee tuletab lisaks meelde, et programmi REFIT eesmärk on seotud ka ELi õiguse kohaldamisega. Komisjoni mõjuhindamise suuniste kohaselt tuleb ka uurida, kas teatud juhtudel ei saaks tekkinud probleemi lahendada õiguse tõhusa rakendamisega.

5.7.

Komitee tervitab komisjoni jõupingutusi direktiivide tõhusa ülevõtmise toetamiseks ja jälgimiseks liikmesriikide tasandil. Komitee rõhutab tähelepanekuid, mis on esitatud 30. aastaaruandes ELi õiguse kohaldamise järelevalve kohta (10). Selles aruandes mainitakse, et kõige rohkem hilinemisi ja rikkumisi esineb keskkonna, transpordi ja maksunduse valdkonnas. Komitee tunneb muret asjaolu pärast, et 2012. aastal esines peaasjalikult probleeme transpordi, tervise- ja tarbijaküsimuste, keskkonna, siseturu ja teenuste valdkonnas (kahanevas järjekorras).

5.8.

Komitee leiab, et süstemaatiline erandite tegemine ükskõik millises valdkonnas avab liikmesriikidele võimaluse töötada riigi tasandil oma suva järgi välja õigusakte, mille tõttu võivad suureneda seadusandluse keerukus ning turvatunde puudumine ja õiguslik ebakindlus siseturul. Komitee meenutab, et oma varasemates arvamustes on ta kutsunud üles kasutama – vajaduse korral – süstemaatilisemalt õigusvahendina määrust, mis lisaks paremale õiguskindlusele lahendab osaliselt selle probleemi.

5.9.

Komitee tuletab meelde oma varasemaid arvamusi seoses õigusaktide ülemäära range rakendamise (gold-plating) ja aruka reguleerimisega, kutsudes üles parandama vastuvõetud juriidiliste tekstide kvaliteeti. Komitee peab vajalikuks jätkata sellekohaste jõupingutuste tegemist Euroopa Liidu kehtestatud poliitikaeesmärkide tõhusa rakendamise huvides.

5.10.

Samuti tuletab komitee meelde, et mõnel juhul võib isereguleerimine ja/või kaasreguleerimine olla tõhus ennetusmeetod või kasulik täiendus seadusandlikele meetmetele, kui need on asjakohaselt hõlmatud ulatusliku õigusraamistiku kontekstis, mis on selge, hästi määratletud ja juhindub muu hulgas läbipaistvuse, representatiivsuse, sõltumatuse, tõhususe ja vastutuse põhimõtetest.