20.5.2005   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 120/37

1.1

Käesoleva omaalgatusliku arvamuse keskmes on tööstuse muutuste ning riigiabi vaheline seos, mida kujutatakse terasesektori näitel.

1.2

“Tööstuse muutuste” all mõistavad selle omaalgatusliku arvamuse autorid normaalset ja jätkuvat protsessi tööstussektoris reageerimaks proaktiivselt majandusharusisestele dünaamilistele muutustele, et säilitada konkurentsivõime ja luua kasvuvõimalusi.

1.3

Euroopa ei saa jääda kõrvale pidevatest muutustest tööstuses. Järjest globaalsemate turgude valguses tuleb varem või hiljem viia majanduslikud struktuurid vastavusse maailmaturu reaalsusega. Sellel taustal peab Euroopa Liit püüdlema selle poole, et mängida aktiivset rolli rahvusvaheliste raamtingimuste kindlaksmääramisel.

1.4

Käesolev omaalgatuslik arvamus on ajendatud järgnevast:

Käesolev omaalgatuslik arvamus analüüsib terasetööstuse näitel, kuidas riigiabi võib mõjuda vajalikele struktuurimuutustele.

1.5

Takistatud on nende ettevõtete areng, mis erinevalt toetatud konkurentidest ei saa riigiabi konkurentsivõime kindlustamiseks, ja need võidakse turult täielikult välja tõrjuda. Paljude aastakümnete kogemused restruktureerimisega näitavad Euroopa terasetööstuse varal, et poliitikutel on tihti raske loobuda riigiabi andmisest sulgemisest ähvardatud suure töötajate arvuga suurettevõtetele. Üldiselt tähendab see, et liigset tootmisvõimsust ja kahjutoovat majandustegevust hoitakse kauem kunstlikult elus, kui see toetamata turukonkurentsis püsiks.

1.6

Ja siiski valitseb tööstuse muutuste vältimatuse osas praegu poliitikas, majanduses ja ametiühingutes üksmeel, samuti nagu vajaduse osas kujundada neid muutusi rahvusvaheliste raamlepingute (nt WTO, OECD, ILO jne) kaudu. Need arusaamad põhinevad söe- ja terasetööstuse kogemustel aastakümnete pikkuste muutustega. Restruktureerimine ja konsolideerimine koos kaasneva sotsiaalse dialoogiga on tänasel päeval üldtunnustatud eeltingimused või raamistik kindlustamaks Euroopa ettevõtete konkurentsivõimet järjest enam omavahel põimunud müügiturgudel.

1.7

Euroopa Komisjon viitas oma tööstuspoliitikaalases teatises 2004. a aprilli lõpus (1) faktile, et tööstuse muutusi ei tohi samastada täieliku deindustrialiseerimisega. Viimast iseloomustab tööhõive, tootmise ja tootlikkuse kasvu samaaegne langus. Täieliku deindustrialiseerimise tagajärjeks on vähese tootlikkusega töökohtade kadu ja nende üleviimine arengu- ja edasijõudnud arengumaadesse, kus tööjõukulud on madalamad. Selle põhjuseks on esmajärjekorras ELi võrreldava kulude struktuuri muutus kolmandate riikide kasuks.

1.8

Euroopa Komisjon jõuab oma tööstuspoliitikaalases analüüsis ometigi järeldusele, et deindustrialiseerimine toimub peale mäenduse veel vaid vähestes sektorites (tekstiil, rõivad, nahktooted, laevaehitus, koksitehased, mineraalõli töötlemine, tuumakütuse ja plutooniumi lähtematerjali tootmine ja töötlemine). Struktuuripoliitilised muutused on küll kindlasti valulikud üksikute regioonide jaoks, ent need on kasulikud kogu rahvamajanduse vaatenurgast, eeldusel, et muutusi nähakse ette, tuntakse ära ja toetatakse õigesti.

1.9

Tööstuse osakaalu vähenemine rahvamajanduse kogutoodangus on pikaajalise strukturaalse protsessi väljenduseks. Enamikus tööstusharudes – nagu näiteks raua- ja terasesektoris – vähendati küll möödunud aastakümnetel märgatavalt töökohtade arvu, ent samaaegselt täheldati seal ka selget lisandväärtuse ja tööviljakuse kasvu.

1.10

Avalikkus peab teenindussektori ühiskondliku osatähtsuse kasvu tihti tõendiks strukturaalsetest muutustest tööstuse kulul. See nihe tuleb aga asetada mõlema sektori kasvava läbipõimumise konteksti. Töötlevas tööstuses on toimunud viimastel aastakümnetel mitmesuguste tegevuste (kaubaveod, logistika, andmetöötlus jne) delegeerimine allhanke korras ettevõttevälistele teenusepakkujatele. Seetõttu tuleb tööstuse muutuste kohaste statistiliste andmete tõlgendamisel olla hoolikas ja ettevaatlik. Valed järeldused põhjuste kohta, mille aluseks on pealiskaudsed analüüsid või poliitilistel kaalutlustel põhinevad pooltõed, toovad kiirelt kaasa saatuslikud tagajärjed tööstuspoliitikas.

1.11

Ka teadmistepõhises Euroopa Liidus jääb tööstuslik lisandväärtuse loomine vältimatuks. Võttes arvesse kogu lisandväärtust, mis luuakse tööstuse jaoks teistes sektorites, on ilmne, et tööstuse suur osatähtsus Euroopa Liidus on alates 90ndate aastate algusest jäänud muutumatuks. Näiteks Saksamaal on tööstuse osakaal – eeltoodud teiste sektoritega ühine lisandväärtuse loomine kaasa arvatud - jätkuvalt 40 % juures brutolisandväärtusest.

1.12

Peaaegu 30-aastase, osalt väga valulise kogumuse valgel erastamise ja restruktureerimisega, soovitab Euroopa Komisjon, et tulevased strukturaalsed meetmed (KIE riikides, aga ka teistes sektorites) tugineksid ELi terasesektori kogemustel kohandusmeetmetega.

1.13

Möödunud aastakümnetel on ELi terasesektori poliitilises, tehnilises ja majanduskeskkonnas toimunud märkimisväärseid muutusi. Naftakriisid, ELi siseturu loomine, ELi laienemine, samuti globaliseerumine on jätnud sügava jälje sellesse paljude tööstusharude jaoks olulisse toorainesektorisse. Alates esimesest kriisiaastast 1975 on terasetootmine siiski hoolimata kõigist konjunktuuri- ja strukturaalsetest kõikumistest ELis enam-vähem stabiilseks jäänud. Peaaegu kõigis 15-liikmelise ELi liikmesriikides toodetakse ka täna veel terast. Tänu tehnilisele progressile on täna siiski võimalik anda toodangut ainult umbes kolmandiku töötajate abil võrreldes 1975. aastaga. Riikliku enamusosaluse ettevõtete osakaal on tänaseks 15-liikmelises ELis vähenenud 53 %-lt (1985) alla 10 %-le. Lisaks sellele peavad riiklikud ettevõtted täna toime tulema samades majandustingimustes nagu eraettevõtted.

1.14

Selle taustal on Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee tööstuse muutuste nõuandekomisjoni jaoks väga meelitav ülesanne uurida, millist rolli mängib riigiabi üldiselt strukturaalsete muutuste kontekstis ja millist rolli on see mänginud eelkõige Euroopa terasetööstuses. Käesoleva omaalgatusliku arvamuse eesmärkide kontekstis langevad mõiste “terasesektor” alla kõik tööstuslikud tegevused seoses terase tootmise ja turustamisega, samuti selle oluliste funktsioonidega Euroopa terast tarbivate tööstusharude jaoks.

2.1

Riigiabi moodustavad valikulised soodustused, mida riiklikud institutsioonid võimaldavad valitud tootmisharudele ja lõppkokkuvõttes teatud rühmadele. Selgitamaks välja, kas tegemist on riigiabimeetmetega, tuleb eristada meetmeid, mis on mõeldud teatud ettevõtete toetuseks või teatud kaupade tootmiseks EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 kohaselt, ja üldisi meetmeid, mida on võimalik rakendada liikmesriikides ühtemoodi ja mille eesmärgiks on toetada kogu majandust. Viimasel juhul ei ole tegemist riigiabiga artikli 87 lõike 1 mõttes, vaid pigem üldiste majanduspoliitiliste meetmetega, mida saab võimaldada kõigile ettevõtetele ühtemoodi (näiteks üldised maksusoodustused investeeringutele).

2.2

Ometigi ei maksa unustada, et turumajanduse tingimustes juhitakse majandustegevusi nõudluse ja pakkumise vahekorra ja koordineeritakse hinnamehhanismi kaudu. Seega on põhimõtteliselt kõik potentsiaalselt kahjulik, mis kitsendab hindade informeerimis-, juhtimis- ja ergutusfunktsiooni.

2.3

Riigiabi võib vaba konkurentsi püsivalt kahjustada, see takistab ressursside efektiivset jaotumist ja on ähvardavaks ohuks ELi siseturule. Euroopa Liit peab seetõttu õigeks vaba ja moonutamata konkurentsi säilitamist ühena ühenduse põhiprintsiipidest.

2.4

Riigiabi (finantstoetused ja maksusoodustused) jaotamine on ainult siis põhjendatud, kui turg ei funktsioneeri täielikult ja on reaalne võimalus, et subsiidiumid annaksid parema majandusliku tulemuse. Riigi sekkumine finantstoetuste kujul võib turuhälvete korral aidata vältida ressursside suundamist valedesse valdkondadesse. Ent harva on riigi käsutuses teadmised, mida ta vajab, kasutamaks turuhälvete korral riiklikke vahendeid õiges ulatuses. Riigiabi pärast võitlevaid ettevõtteid saab infoallikana kasutada ainult piiratud ulatuses.

2.5

Lisaraskuseks on turutingimuste pidev muutumine. Algselt õigustatud riigiabil võib aja jooksul kaduda majanduslik vajadus, see jääb aga siiski püsima poliitilise protsessi inertsuse tõttu või regionaalsete või sektorispetsiifiliste huvigruppide mõjul.

2.6

Peale selle toob riigiabi tihti endaga kaasa muutusi turuosaliste käitumises. Subsiidiumid vähendavad nende valmisolekut võtta ette kohastumisi, mis on vajalikud ettevõtte konkurentsivõime säilitamiseks või taastamiseks; toetatavate ettevõtete hulgas võib kujuneda “toetusesaaja mentaliteet”.

2.7

Riigiabi võib – vähemalt keskpikas perspektiivis – suurendada maksukoormust. Riigiabi vähendamine ei ole hädavajalik mitte ainult eelarve jätkusuutlikuks konsolideerimiseks, vaid see on nõutav ka majanduslikel ja korralduslikel põhjustel. Kui valida vale lähenemine subsiidiumidele, pidurdavad need strukturaalseid muutusi.

2.8

Seoses riigiabi kogumahu vähendamise vajadusega nõuti erinevate ELi ministrite nõukogu kohtumiste lõppjäreldustes raskuspunkti nihutamist üksikute ettevõtete ja majandusharude toetamiselt ühist huvi pakkuvate horisontaalsete eesmärkide saavutamisele, kaasa arvatud ühtekuuluvuse eesmärgid. Horisontaalse eesmärgi saavutamisele suunatud riigiabi on tavaliselt määratud turuprobleemide tasakaalustamiseks ja selle tagajärjel tekib üldjuhul vähem konkurentsimoonutusi kui sektoraalsete ja sihttoetuste tagajärjel. Viimased on märkimisväärses ulatuses suunatud raskustesse sattunud ettevõtete päästmisele või nende restruktureerimisele.

2.9

Olulisimate horisontaalsete eesmärkide hulka, mille poole pürgitakse riiklike vahendite toel, kuuluvad:

2.10

Riigi mõju terasetööstuses oli traditsiooniliselt küllaltki suur; otsustava tähtsusega olid selles suhtes sugugi mitte viimases järjekorras kaitse- ja julgeolekupoliitilised kaalutlused. Riigi mõju ulatust illustreerib fakt, et 1980. a toodeti veel ligi 60 % maailma terasest ettevõtetes, mis olid otseselt või kaudselt riigi kontrolli all.

2.11

Kui teraseettevõtted on riigiomandis, siis viib see tavaliselt selleni, et riik võtab suures ulatuses kahjud enda kanda, mis võrdub põhimõtteliselt vastava ettevõtte püsimajäämise garantiiga. Konkurentsi tõhususe vaatenurgast on see sama kahjulik kui riigiabi andmine mitte otseselt riigile kuuluvatele ettevõtetele konkurentsivõime tugevdamiseks või muidu nende ettevõtete ähvardava turult lahkumise takistamiseks. Turult lahkumise majanduslikele takistustele lisanduvad siis poliitilised. Tagajärjeks võib olla kohandumise koorma nihutamine konkurentsivõimelisematele ettevõtetele või sekkumiste laviini vallandamine.

2.12

Jättes kõrvale ettevõtetele sulgemisel antava abi, on seepärast Euroopa terasetööstusele praegu võimalik eraldada veel vaid horisontaalset abi. Arvestades kuni hiliste 90ndate aastateni vaevaliselt kulgenud struktuurimuutusi, on Euroopa terasetööstuses lõpuks aktsepteeritud sektoraalsetelt ja sihttoetustelt horisontaalsetele ülemineku vajadus. Praegu läheb Euroopa terasetööstus oma abisüsteemis isegi nii kaugele, et loobutakse ka regionaalabist. (2)

2.13

Euroopa Liidus omistatakse järelvalvele kõigi siseriiklike kulutuste üle suurt tähtsus. Euroopa Komisjon peab oma ELi abi eraldamise poliitika rajama riigiabi läbipaistvale kasutamisele ja kontrollile - nii nagu see terasesektoris praegu juba toimub.

2.14

Euroopa Komisjon jätkab hetkel riigiabi kohaste üldiste suuniste ja põhisätete läbivaatamist. Need tuleb formuleerida lihtsamalt ja selgemalt. Lahknevused tuleb kõrvaldada. Komisjon seab prioriteediks raskustes ettevõtete päästmisele ja restruktureerimisele suunatud riigiabi regulatsioonide läbivaatamise, ühenduse laienemisjärgse regionaalabi normide reformi, uute põhisätete väljatöötamise väiksemate abisummade hindamiseks ning selgitused üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonnas.

2.15

Tulevatel aastatel eesseisev üldise Euroopa abisüsteemi edasiarendamine peab seejuures arvesse võtma rahvusvahelist konteksti ja eriti mitmepoolseid kohustusi. Mittepõllumajanduskaupade ja –toodetega seotud abi kuulub WTO subsiidiumide ja tasakaalustusmeetmete lepingu alla.

3.1

1952. a sõlmitud Euroopa Söe- ja Teraseühenduse asutamisleping sisaldas vaid ühtainust regulatsiooni seoses liikmesriikide poolt eraldatava abi söekaevanduse ja terasetööstuse valdkonna ettevõtetele lubatavusega: “Käesoleva lepingu kohaselt käsitatakse ühildamatuna söe- ja terase ühisturuga ja ... keelustatakse ühenduse siseselt: ... riigi poolt antud subsiidiumid ja abi ... ükskõik millisel kujul.” See ettevõtete igasuguse riikliku toetamise keeld artiklis 4c oli loogiliseks tagajärjeks kõigi siseriiklike kaitsemeetmete kaotamisele ühisel siseturul.

3.2

Varsti pärast ühisturu loomist selgus aga, et riikliku toetuseta ei ole Euroopas kodumaise söe baasil tagatud ei energiavarustus ega ka raua- ja terasetootmine. Otsides väljapääsu, mis ei nõuaks ESTÜ asutamislepingu muutmist, tuldi mõttele tõlgendada teatud riigiabi ümber põhimõtteliselt lubatud ühenduse abiks. Aluseks võeti seejuures artikkel 95, ESTÜ asutamislepingu sõlmimisel ettenägematuteks juhtudeks mõeldud klausel. Klausel võimaldas ühenduse sekkumist, kui see osutus vajalikuks ühe või mitme lepingu eesmärgi saavutamiseks.

3.3

Kivisöekaevandamise säilitamine ja eelkõige sellega seotud töökohtade säilitamine kuulutati sarnaseks eesmärgiks; abi, mida liikmesriigid oma mäetööstusettevõtetele energiavarustuse ja terasetootmise tagamiseks maksid, käsitati edaspidi ühenduse abina.

3.4

70ndatel aastatel ei valinud paljud liikmesriigid oma teraseettevõtete abistamiseks isegi mitte seda kaudset teed, vaid maksid esmalt oma peamiselt riiklike ettevõtete laiendamiseks ja siis säilitamiseks suures osa takistamatult välja miljarditesse küündivaid summasid. Veel 80ndate aastate alguses kõneles tollane komisjoni konkurentsi peadirektoraadi peadirektor avalikult ESTÜ asutamislepingu subsideerimiskeelust kui iganenust.

3.5

Eraomandis olevad teraseettevõtted, mis kannatasid märkimisväärselt “abi võidujooksust” tingitud konkurentsimoonutuste all, püüdsid subsideerimiskeeldu alates 1978. aastast kasvava eduga taas kehtima panna.

3.6

Artiklile 95 toetuvad terase subsiidiumide koodeksid nägid alates 1980. a ette, et teraseettevõtetele võib abi eraldada ainult täpselt kindlaksmääratud juhtudel. Siiski katsid algselt lubatud abitüübid veel peaaegu kogu abi, mida liikmesriigid oma ettevõtetele niigi maksid. Esimene subsiidiumide koodeks teenis seega veel põhiliselt tegeliku praktika legaliseerimise huve. Alles järk-järgult keelustati täielikult konkurentsi enim kahjustavad abitüübid nagu ettevõtte päästmis-, tegevus- ja investeeringuabi.

3.7

Alates 80ndate aastate teisest poolest olid vastavalt subsiidiumide koodeksile lubatud veel vaid teadus-, arendus-, keskkonna- ja tegevuse lõpetamise abi. Sellest hoolimata said veel kuni 90ndate aastate keskpaigani mõned riiklikud teraseettevõtted edasiste erandite alusel artikli 95 kohaselt riiklikke vahendeid oma võlgade likvideerimiseks ja ettevõtte restruktureerimiseks.

3.8

Selle täiendava “ühenduse abi” võimaldamise tingimuseks sai lõpuks tootmisvõimsuse vähendamine. Nii saavutati ELi liikmesriikide hulgas lõpuks siiski konsensus selles, et - välja arvatud subsiidiumide koodeksis sätestatud juhud - ei ole enam lubatud mingid muud erandid subsideerimiskeelust.

3.9

Seda ranget seadusandlust terasesektorile antava abi kohta, mille nägid ette juba ESTÜ asutamislepingu koostajad ja võttis üle ELi Komisjon pärast ESTÜ asutamislepingu kehtivuse lõppemist 2002. a, ei saavutatud sugugi mitte viimases järjekorras tänu terasetööstuse pidevatele individuaalsetele poliitiliste püüdlustele ja kaebustele. Isegi kui need kaebused ei toonud Euroopa Kohtus kõigil juhtudel kaasa vastava vaidlustatud lubatava abitüübi tühistamist, siis aitasid need siiski kaasa terasesektorile antava abi erandite õiguslike piiride täpsustamisele ja kitsendamisele.

3.10

Summad, mis kokku suunati ESTÜ teraseettevõtetesse, on märkimisväärselt suured: üle 70 miljardi € alates 1975. aastast! Need jagunevad järgnevalt:

3.11

Vastavalt Euroopa Komisjoni viimasele tulemustabelile antud abi kohta moodustab terasesektori osa praegu ELi kogu antud abi mahust vähem kui 2 tuhandikku. Terasele antud abi puudutab peaaegu eranditult keskkonnakaitsealaseid meetmeid. Tänane seadusandlus terasele antava abi kohta ja tegelik praktika selles valdkonnas on seega võrreldes EÜ teiste tööstusharude abisüsteemiga selgelt karmim.

3.12

Maailma terasetarbimine näitas kuuekümnendatel aastatel ja seitsmekümnendate esimesel poolel keskmiselt enam kui 5 %-ga aastas tugevat ja püsivat kasvu. 1974. aastal saavutas toorterasetoodang tollases üheksaliikmelises Euroopa Ühenduses oma rekordtulemuse — peaaegu 156 miljonit tonni, kasutades 87 % võimsusest.

3.13

Ent aasta hiljem, 1975. a, põhjustas naftakriis järsu languse terasetootmises, mille tagajärjel kahanes ühe aasta jooksul tootmine ühenduses 30 miljoni tonni (19 %) võrra. Vastav terasehindade järsk langus ületas isegi toodangu kahanemise. Samaaegselt olid ESTÜ teraseettevõtted vastamisi impordi tugeva kasvuga, mida saatis veel oma toodangu ekspordi märgatav langus. Siseturul soodustas terasetarbimise kahanemist terase laovarude vähendamine.

3.14

Esmalt näis, nagu oleks tegemist vaid eriti järsu majanduslangusega. Seepärast uskusid kõik eksperdid, et peatselt toimub taas pööre paremusele. Euroopa Komisjoni poolt küsitletud majandusinstituudid kinnitasid, et tõus saab olema pikaajaline ning eriti jõuline. Pikaajaline prognoos “Üldeesmärgid 1985”, mille koostas komisjon koostöös tootjate, tarbijate ja kaubandusringkondadega, nägi 1985. aastaks üheksas ühenduse riigis ette kogunisti 188 miljoni tonnini küündiva terasetoodangu. Tegelikkuses toodeti Euroopa Ühenduses aga vaid 120 miljonit tonni. Teraseettevõtete keskpikkade ja pikaajaliste investeeringute planeerimine lähtus seega täiesti valedest alusandmetest; tekkisid liigsed võimsused, nõudlus ja pakkumine eemaldusid üksteisest üha enam.

3.15

Eriti negatiivseks terasetarbimise jaoks osutus seejuures terasetarbijate ülemaailmse majanduskasvu aeglustumise tõttu tugevasti pidurdunud investeerimistegevus, kuna kaks kolmandikku kõrgeltarenenud tööstusmaade terasetarbimisest on seotud investeeringutega.

3.16

Alates 1975. a stagneerunud terasevajaduse veel üheks oluliseks põhjuseks on spetsiifilise terasetarbimise langus, kuna sarnastel eesmärkidel kasutatakse terast ratsionaalsemalt. Ka järjekindel üleminek kvantitatiivselt kasvult kvalitatiivsele ning kolmanda sektori esiletõus on viinud terasenõudluse järsule langusele Euroopas.

3.17

Hoolimata alates 1975. aastast stagneerunud terasetarbimisest suurendati siiski veelkord oluliselt terase tootmisvõimsusi. Nominaalne ülemaailmne toorterase tootmisvõimsus kasvas ainuüksi 1974. kuni 1983. aastani 150 miljoni tonni võrra, samal ajal kui kogu maailma terasetarve kahanes 44 miljoni tonni võrra. Eriti jõuliseks kujunes võimsuste suurendamine “uutes” terast tootvates riikides ja idabloki riikides. Tegeliku terasetarbimisega võrreldes ulatus 1974. a nominaalne tootmisvõimsuste ülejääk kogu maailmas 130 miljoni tonnini, mis järgneva kümne aasta jooksul peaaegu kolmekordistus (343 miljonit tonni).

3.18

Kuna järsku langust nõudluses käsitati tollal ikka veel ainult ajutisest majanduslikust madalseisust tingituna, siis säilitati võimsusi kriisimeetmetest hoolimata. Ei õnnestunud tagasi hoida pakkumissurvet, takistada hinnavõitlusi Euroopa teraseturul ega peatada hinnalangust. Kõrgete tootmiskulude ja madalate reservidega ettevõtted sattusid järjest enam kitsikusse. Nad nõudsid riiklikku toetust ja enamasti nad seda ka oma riikide valitsustelt said. Üksikute ettevõtete probleemidest said seega kogu sektori probleemid. Vabatahtlike piirangute süsteem, milles osalesid vastasutatud Euroopa Raua- ja Terasetööstuse Konföderatsiooni “Eurofer” liikmed, kukkus lõpuks kokku, kui kõik suured ettevõtted seal enam ei osalenud.

3.19

Pärast vabatahtliku süsteemi kokkuvarisemist oli komisjon sunnitud 1980. a sügisel välja kuulutama “ilmse kriisi” ja võtma kasutusele kõigile ühenduse tehastele siduva tootmiskvootide süsteemi (kohustuslike kvootide regulatsioon). Siitpeale määras tootmiskvoodid kvartalite kaupa komisjon. Süsteem nägi mittekinnipidamise korral ette võimaluse sanktsioonideks. Lisaks määrati ajutiselt kindlaks teatud toodete miinimumhinnad. Tähelepanu keskpunktis oli hindade stabiliseerimine ja sotsiaalselt ja regionaalselt vastuvõetav tootmisvõimsuste vähendamine. Igale ühenduse terast tootvale ettevõttele määrati kindlaks tootmiskvoodid ning ka kvoodid ühisturule tarnimiseks. 15 impordiriigiga sõlmiti lisaks vabatahtlike piirangute lepped. Maailmaturu madalate hindade valguses terasetoodetele tuli eksportimisel vältida kahjumeid, mis oleksid kriisisüsteemi tingimustes nõudnud EÜ-poolseid lisasubsiidiume. 80ndate aastate alguses kuulus ligikaudu 70 % Euroopa terasetootmisest kvoodisüsteemi alla.

3.20

Poliitiliselt soovitud järk-järgulist võimsuste vähendamist esialgu aga ei saavutatud. Vastavate ettevõtete lootused nõudluse elavnemisele ja konkurentide turult kõrvalejäämisele ning riigiabi ja pakkumise piiramine takistasid väikseima konkurentsivõimega ettevõtete tootmisvõimsuste vähendamist. Võimsuste vähendamine sai hoo sisse alles tasapisi, 2. subsiidiumide koodeksiga, kuna koodeks kirjutas ette, et abi lubamise eelduseks on restruktureerimisprogrammi teostamine. Kohustuslike kvootide regulatsiooni, mis pidi esialgu kehtima vaid 1981. aastani, tuli konkurentsi põhjustel üha uuesti pikendada.

3.21

Võimsuste vältimatu vähendamise elluviimiseks valis komisjon survevahendiks ESTÜ asutamislepingu kohaselt keelatud riigiabi ja legaliseeris samaaegselt rakendatud subsiidiumide koodeksiga seni illegaalse praktika. Samaaegselt nõudis komisjon aga loa väljastamise õigust, mille ta sidus võimsuste vähendamise kohustustega. See terasepoliitika faas kestis kuni 1985. a lõpuni. Kvoodisüsteem säilitati ja toorterase tootmisvõimsusi vähendati umbes 44 tonni võrra ja kuumvaltsterase võimsusi 32 tonni võrra vastusena riigiabi lubamisele.

3.22

Ainuüksi 1983. kuni 1985. aastani eraldati teraseettevõtetele ligi 15 miljardit eurot riigiabina. Konkurentsitingimuste ühtlustamise asemel jätsid poliitilised otsustajad suures osas kasutamata võimalust panna finantsiliselt tugevatele ettevõtetele sobivaid võimsuse vähendamise kohustusi. Sellega viivitasid nad turu poolt ammu nõutud liigsete võimsuste korrigeerimisega.

3.23

Väites, et ilmne kriis on möödas, kutsus Euroopa Komisjon 1985. a viimaks üles muutma radikaalselt EÜ teraseturu poliitika suunitlust. Varsti pärast riigiabi eraldamist summas 15 miljardit eurot pidid nüüd turujõud, esmalt kvoodisüsteemi paindlikumaks muutmise ja seejärel täieliku liberaliseerimise raames, vähendama liigseid võimsusi, mida Brüsseli interventsionistlike vahenditega ilmselgelt polnud võimalik saavutada. Selle äkilise suunamuutmise käigus jättis komisjon aga tähelepanuta fakti, et tema enese poolt 1985. a eraldatud abimiljardid annaksid alles tulevatel aastatel oma panuse konkurentsivõimesse. Kuni 1986. a lõpuni kahandas komisjon märgatavalt reguleeritud toodete osakaalu.

3.24

Hoolimata võimsuste korrigeerimisest ligi 40 miljoni tonni võrra ja kümnete tuhandete töökohtade kadumisest avaldas turule jätkuvalt survet ligikaudu 25 tonnine liigne tootmispotentsiaal.

3.25

Alates 1987. a lühiajaliselt kasvanud nõudlus toetas komisjoni väidet, et terasetööstust ei tuleks enam vaadelda kriisisolevana. Kaotati reguleerivad meetmed, näiteks tootmissertifikaadid ja tarnekoguste registreerimise kohustus. Surve liikmesriikide valitsustele ja komisjonile kasvas, nii et anti välja 3. (1985. a), 4. (1989. a) ja 5. (1992. a) subsiidiumide koodeks, et lüüa ühenduse subsiidiumide tünnile peale vastupidav kaas. Nüüdsest pidi ELi liikmesriikides olema lubatud veel vaid teadus-, arendus-, keskkonna- ja teatud tegevuse lõpetamise abi, (3) kusjuures abi pärines peaaegu eranditult ESTÜ fondist, mida finantseeriti söe- ja terasetööstuse osamaksudest.

3.26

Pärast lühiajalist kõrgseisu vähenes nõudlus terase järele taas 1990. a ning ka terasehind langes ligikaudu 20 % võrra. Nii muutusid 1992. a taas arvukamaks hääled, mis kutsusid komisjoni üles uuesti sekkuma. Ennekõike taotleti kord kvartalis tootmis- ja tarneprognoose iga eraldi toote kohta, liitumiste kergendamist, kaitset impordi eest Ida-Euroopa riikidest ja restruktureerimistoetusi. Liigsete võimsuste vähendamiseks tehti ettepanek sõlmida kartellikokkulepe struktuurikriisi ületamiseks, s t luua süsteem, mille abil jagada koorem ettevõtete vahel ja vähendada püsivalt võimsusi 20 % võrra 1996. a lõpuks, koondades 50 000 töötajat.

3.27

Komisjon lükkas aga struktuurikriisi kartellikokkuleppe idee ja uue tootmiskvootide süsteemi tagasi, esitades 1993. a oma kontseptsiooni, mis koosnes ainult kaudsetest meetmetest. Meetmed nägid ette tootmisvõimsuste sulgemise eelfinantseerimist komisjoni poolt, liitumiste ja tootmiskoostöö edendamist, teraseturu ajutist kaitset impordi eest Ida-Euroopa riikidest, turu läbipaistvuse suurendamist teavitamise kaudu tootmise ja Euroopa Liitu tarnimise kohta ning kaasnevaid sotsiaalseid meetmeid võimsuste vähendamise stiimulina. Alustati restruktureerimisprotsessiga, mille käigus vähendati tootmisvõimsusi veel 19 miljoni tonni võrra ja kaotati ligikaudu 100 000 töökohta ühenduse raua- ja terasetööstuses. Ministrite nõukogu poolt juba heakskiidetud eelfinantseerimise mudelit kasutusele ei võetud.

3.28

Hoolimata 5. subsiidiumide koodeksist kiitis ELi Ministrite Nõukogu 1993. a detsembris komisjoni ettepanekul ühehäälselt heaks lisariigiabi andmise erinevatele ELi teraseettevõtetele peaaegu 7 miljardi euro ulatuses, viidates aga selle abi ühekordsele olemusele, tasuks võimsuse vähendamise eest.

3.29

ESTÜ asutamislepingut iseloomustas riigiabi andmise range keeld artikli 4c kohaselt. Ent abikeeld takistas ELi liikmesriike vaid piiratud ulatuses oma terasetööstusi Euroopa kõrgeima tasandi täielikul heakskiidul jõuliselt toetamast. Kuni ESTÜ asutamislepingu lõppemiseni väljamakstud enam kui 70 miljardit eurot maksuraha aeglustasid kohandumisi vajalikke tööstusmuutustega, ent ei suutnud neid takistada. Euroopa Komisjon jäi ka 90ndatel aastatel KIE riikide terasetööstuste restruktureerimisel ELiga liitumise ettevalmistuste raames kindlaks juba praktikas äraproovitud põhimõttele: riigiabi eraldamine võimsuste vähendamise vastu.

3.30

Turupõhimõttest mööda minnes saavutasid EÜ liikmesriigid 1982. a poliitilise kokkuleppe jaotada vajalik tootmisvõimsuste vähendamine EÜ riikide vahel ühtlaselt; see oli vastuolus ESTÜ asutamislepingu artikliga 2, mille kohaselt tuleb terast toota seal, kus on soodsaimad tootmiskulud. Selle asemel, et soodustada kahjumiga töötavate ettevõtete varast turult lahkumist, pehmendades samaaegselt sotsiaalseid tagajärgi, ja saavutada seeläbi kiiresti uuesti tasakaal nõudluse ja pakkumise vahel, kasutasid ELi liikmesriigid ja Euroopa Komisjon ESTÜ asutamislepingus kriisiolukordadeks ettenähtud vahendeid ja seda sugugi mitte kõigi teraseettevõtete hüvanguks. Ebarentaableid tootmisvõimsusi säilitati sotsiaal-, regionaal- ja jaotuspoliitilistel põhjustel, rentaablid – eelkõige erasektoris – kadusid koos töökohtadega, mida võrdlushinnangu puhul oleks peetud kindlateks.

3.31

Ometigi ei saa eitada, et ELi terasetööstus suudeti nüüdseks – küll raskustega - pikki aastaid kestnud kriisist välja tuua. EÜ terasetööstus suutis lõpuks muutuda rahvusvahelises võrdluses piisavalt konkurentsivõimeliseks. Selleks tuli tal aga tasuda väga kõrge hind, milleks oli enam kui 550 000 töökoha koondamine, isegi kui enamasti välditi karmimaid sotsiaalseid tagajärgi. Selle protsessiga oli võimalik toime tulla ainult sotsiaalpartnerite vahelise intensiivse dialoogi kaudu.

3.32

Paljud tehnilised uuendused, tänu millele Euroopa terasetööstus ümber kujundati, on alguse saanud ja märgatavalt edasiarenenud ESTÜ teadusuuringute programmi raames, mida finantseeritakse omavahenditest, söe- ja terasetööstuse osamaksudest. ESTÜ asutamisleping nägi ette, et tuleb muuta kättesaadavaks teadusuuringute vahendid ühenduse teadusuuringute jaoks, et edendada üldiselt tööstuse konkurentsivõimet ja tööohutust.

3.33

Esimene ESTÜ teadusuuringute projekt käivitus juba 1995. a. Siitpeale häälestasid uurijad ja insenerid tehnoloogilise uuenduse lõikepunktis end järjest enam Euroopa mõtteviisile ja selles vaimus koostööle. Terasetööstus ja koos sellega Euroopa ühiskond võitsid sellisest koostööl põhinevast uurimisviisist, mille raames kooskõlastati püüdlused, võeti ette ühiseid pingutusi ning anti tulemused kõigi käsutusse. Nii õnnestus kiirendada tööstuse uuendamist tänu pidevatele parandustele.

3.34

Tänu ESTÜ teadusuuringutele oli ka ühiskonnale nii olulises valdkonnas nagu keskkonnakaitses võimalik saavutada mõõdetavaid tulemusi. Nii vähendati vääveldioksiidi emissiooni 70 % võrra, tahma emissiooni 60 % võrra. Süsihappegaasi atmosfääri paiskamine vähenes võrreldes 80ndate aastate alguse tasemega poole võrra. Euroopa terasetootjad tarbivad praegu iga toodetud tonni terase kohta 40 % vähem energiat kui 20 aasta eest.

3.35

ESTÜ eelarvest eraldati 1955. a esmalt vaid 7 miljonit eurot aastas ühenduse teadusuuringuteks. See summa küündis 90ndatel aastatel 15-liikmelises ELis ligi 50 miljoni euroni aastas. ESTÜ teadusuuringute programm toetas oma ühenduse projektides uurimistegevust meetodite, materjalide ja keskkonnakaitse parandamiseks tavaliselt 60 % ulatuses. Alates 1983. a võimaldati lisaks 40 % ulatuses teadusuuringute toetust piloot- ja teadusuuringute projektidele.

3.36

Iga ESTÜ teadusuuringute programmi investeeritud euro tootis seejuures 13 eurot. Sellel taustal ei üllata, et ELi liikmesriigid leppisid ühehäälselt kokku kulutada ESTÜ asutamislepingu lõppemisel allesjäänud vahendid, mis on kogutud söe- ja teraseettevõtete osamaksudena, eranditult sektoraalsete teadusuuringute jätkamiseks söe- ja terasetööstuses. Vastuvõetud suunised näevad ette, et iga-aastased ESTÜ-järgsed intressitulud ligi 60 miljoni euro ulatuses kasutatakse eranditult söe- ja teraseuuringuteks ning terase puhul eelkõige järgnevates valdkondades:

3.37

ELi terasetööstus on Euroopa Liidu laienemise kontekstis üleilmseks konkurentsiks hästi valmistunud. Viimastel aastatel on ELi terasetööstus tugevdanud oma positsiooni nii tehnilises ja majanduslikus kui ka keskkonnasõbralikkuse mõttes. Mõned varem riigiomandis olnud ettevõtetest kasutasid saadud toetusi sihipäraselt, tõusmaks tehnoloogilise kohanemise ja täiustatud struktuuridega maailmaturu liidrite hulka.

3.38

Terasetööstus on suutnud üleimastumise ja säästva arengu nõudmistega kohaneda. Ilmselgelt on Euroopa terasetööstus võtnud õppust 70ndate, 80ndate ja 90ndate aastate terasekriisidest. Tänasel päeval on see sektor niivõrd konkurentsivõimeline, et suudab ka majanduslikult rasketel aegadel põhiliselt plussi jääda.

3.39

Suur terasenõudlus ELi siseturul rõhutab kodumaiste ettevõtete suuri pingutusi, püüdlemaks kuluefektiivsuse poole, tõstes samaaegselt kvaliteeti ja suurendades kliendilähedust. Euroopa terasetootjad on oma liitumiste ja ülevõtmistega, efektiivsuse suurendamise ning kulude vähendamisega rajanud aluse 21. sajandi konkurentsivõimelisele sektorile. Ettevõtte päästmise ja restruktureerimisabi on ettevõtjate sõnavarast kadunud. Oma selge taotlusega säilitada riigiabi suhtes ranged reeglid ka pärast ESTÜ asutamislepingu lõppemist on liidu teraseettevõtjad toonitanud, et nad sooviksid, et toetusesaaja mentaliteedi ja konkurentsimoonutuste aega käsitataks lõppenuna.

3.40

Siiski pole konsolideerimine ja tööstuse muutused veel kaugeltki lõpule viidud. Üksikud ettevõtted töötavad juba kontinente ületavate ühinemiste kallal. Märkimisväärne mõju ettevõtete konkurentsivõimele tuleneb hetkel Hiina tõusust tööstusvaldkonna juhtivate riikide hulka. Hiina kiirelt kasvav terasevajadus teravdab nõudlust rahvusvahelistel tooraineturgudel. Näiteks Hiina rauamaagi ja vanaraua suur import põhjustab kitsaskohti maailmaturgudel ja toob toorainesektoris ja veotasudes kaasa hindade plahvatusliku tõusu.

3.41

Kiirendatud struktuurimuutus leiab hetkel aset ka uute liikmesriikide terasetööstustes. Väljakutsed, mille ees seisavad Kesk- ja Ida-Euroopa riigid oma terasetööstuste restruktureerimisel, on rohkem või vähem võrreldavad olukorraga, mida koges Lääne-Euroopa 25 aasta eest, isegi kui üleilmastumine on vahepeal märgatavalt kaugemale arenenud. Sellel taustal on vajalik, et ka Kesk-ja Ida-Euroopa partnerid võidaksid Lääne-Euroopa kogemustest restruktureerimisel, sotsiaalne dialoog kaasa arvatud.

3.42

Vastutasuks osutatud eriabi eest (“periode de grâce” – “armuaeg”) kohustati riike juba 90ndate aastate alguses sõlmitud Euroopa lepingutes efektiivsete restruktureerimismeetmete võtmiseks, ulatuslikuks liigsete tootmisvõimsuste vähendamiseks ja toetust saavate ettevõtete suurema elujõulisuse tõendamiseks. Tagamaks vaba ja õiglast konkurentsi Euroopa Liidu teraseturul ka pärast ELi laienemist on uued liikmesriigid liitumislepingute kaudu kohustatud kinni pidama ELi õigustikust (nt määrused ja raamotsused konkurentsi ja riigiabi, maksude, keskkonna, sotsiaalpoliitika jne valdkondades). Euroopa Komisjon peab rangelt jälgima, et Kesk- ja Ida-Euroopa riikide valitsused oma riigiabi osas peaksid kinni rangest ELi abirežiimist ja et ebaefektiivseid võimsusi vähendataks tõepoolest plaanipäraselt, arvestades tegelikku nõudlust.

4.1

Üleilmse teraseturu raske olukorra mõju Ühendriikidele ajendas USA valitust 2002. a märtsis vastuolus WTO kokkulepetes sätestatuga kaitsma ajutiselt oma teraseturgu imporditollidega USA kaubandusseaduse artikli 201 kohaselt. Terasekaubanduse märkimisväärse volatiilsuse taustal, mis oli põhjustatud ebaefektiivsetest liigsetest tootmisvõimsustest kogu maailmas, teatas Bushi valitsus ka oma valmisolekust toetada rahvusvaheliste läbirääkimiste alustamist ebaefektiivsete võimsuste vähendamise ja üleilmse terasetööstusele antava riigiabi ohjeldamise üle.

4.2

ELi liikmesriigid ja Euroopa Komisjon toetavad iga püüdlust teraseabi alase distsipliini parandamiseks maailmas. Mitmepoolsete läbirääkimiste alustamine OECD poolt Pariisis alates 2002. a detsembrist pakkus ELile võimalust oma praktikas järgiproovitud ELi teraseabirežiimi väljapakkumiseks rahvusvahelise terase subsideerimise kokkuleppe (SSA) alusena.

4.3

Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee toetab Euroopa Liidu Komisjoni tegutsemist, isegi kui Euroopa terasetööstusel on tõsiseid kahtlusi teiste riikide ja regioonide kavatsuse tõsiduses terasesubsiidiumide vähendamiseks ja järelikult efektiivsema, teatamis- ja sanktsioneerimiskohustust sisaldava SSA allkirjastamiseks. Lisaks on komitee mures, kuna abi ja võimsuse teemade arutelu ei seostata kaubandustõkete probleemidega, mida kasutatakse tihti põhjendamatult ning mis nõnda viivad turumoonutuste tekkele.

4.4

Seoses võimaliku SSA rakendusalaga lähevad Euroopa tootjad kaugemale kui enamik OECD riikide esindajaid. ELi terasetootjad nõuavad OECD läbirääkimistel ühehäälselt, et SSA keelustaks igasuguse riigiabi, mis aitab kaasa võimsuse suurendamisele või kahjutoovate võimsuste säilitamisele. See nõudmine ei seondu niisiis mitte ainult spetsiifilise, teatud teraseettevõtetele antud abiga, vaid ka mittespetsiifilise, niinimetatud geneerilise ehk üldise abiga.

4.5

Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee jagab Euroopa teraseettevõtete vaadet, mille kohaselt peaks riigiabi andmine olema lubatud vaid seni, kuni sel pole mingit negatiivset mõju terase tootmisvõimsuste arengule, õiglasele konkurentsile või kaubandusvoogudele. Sellel taustal annab komitee läbirääkimistel OECD-ga oma toetuse järgnevatele erandile:

4.6

Subsiidiumide kokkuleppe raames tuleks samuti arvesse võtta, et vähemalt mõnel arenevatest majandustest on juba täiesti konkurentsivõimeline terasetööstus. Edasijõudnud arengumaade ja arengumaade teraseettevõtted võidavad konkurentsieelistest nagu madalad palgakulud, juurdepääs toormaterjalile, madalamad keskkonnastandardid ning kõrgete imporditollide kaitsest. Seetõttu tuleb riigiabi andmine teraseettevõtetele neis rahvamajandustes kõne alla ainult tingimusel, et vastav riigiabi:

5.1

Kogemused Euroopa terasetööstuse restruktureerimisega näitavad, et riigiabi on kahe teraga mõõk. Kuna see eraldatakse ettevõtetele antava abina, siis toob see kasu vaid üksikutele ettevõtetele ning viib vahendite valele jagunemisele, sest keskpika ajaperioodi vältel hoitakse turul konkurentsivõimetuid tootmisvõimsusi. Kui riigiabi eraldatakse kokkulepitud restruktureerimisprogrammi raames, võib see aga leevendada ka sotsiaalseid probleeme ja edendada seega tööstusmuutuste tagajärgede aktsepteerimist. Selle protsessi juhtimine sotsiaalse dialoogi teel on end õigustanud.

5.2

Tekib ka küsimus, kas maksuraha tohutus ulatuses kulutamisega poleks olnud võimalik saavutada midagi muud, nt väljaõppe või teadusuuringute vallas.

5.3

Terasetööstuse kriisiaastatel oli problemaatiline ka see, et õiguslik olukord (ESTÜ asutamislepingu artikkel 4c) näis küll olevat ühemõtteliselt selge (igasuguse riigiabi andmine on keelatud), ent mitmesuguste subsiidiumide koodeksite, ministrite nõukogu poolt vastuvõetud otsuste ja kohtuotsuste tõttu oli võetud kurss pehmenenud ja muutunud sellega ettearvestamatuks. Teraseettevõtetel puudusid usaldusväärsed baasandmed ja kindlustunne oma majandustegevuse planeerimise osas.

5.4

Seda enam tuleb jälgida, et seoses kümne või kaheteistkümne uue ELi liikmesriigiga järgitaks täpselt üheselt mõistetavaid teraseabiregulatsioone ja igale rikkumisele järgneks karistus nagu näiteks USS Kosice juhtumil.

5.5

Vead, mida tehti 15-liikmelises ELis, ei tohi korduda.

5.6

Vahepeal katkenud läbirääkimistel OECD raames on mõtet vaid siis, kui saavutatakse tulemus, mis praegust olukorda kestvalt parandab, st: