11.4.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 88/15

1.1

Teatis, millega rajatakse “Solidaarsuse ja rändevoogude juhtimise” raamprogramm, on osa ettepanekute paketist (1), millega tagatakse 2007.–2013. aasta finantsperspektiivi (2) ning laienenud Euroopa Liidu poliitiliste väljakutsete ja eelarvevahendite teatises sätestatud meetmete loomine aastateks 2007–2013 (3) (EMSK arvamus; raportöör: hr Dassis (4)), milles tehti ettepanek eraldada 2006. aastal Euroopa vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala kulukohustuste assigneeringuteks kokku 1 381 miljonit eurot (rubriik 3: kodakondsus, vabadus, turvalisus ja õigus), mis suureneks järk-järgult 3 620 miljoni euroni aastaks 2013.

1.2

Üldine eesmärk peaks olema ühesuguse intensiivsusega arendada vabaduse, turvalisuse ja õiguse kolme eesmärki tasakaalustatud lähenemisviisi osana, mis on rajatud demokraatia, põhiõiguste ja -vabaduste austamise ning õigusriigi põhimõtetele.

1.3

Algselt pakutud kogueelarvest (9 500 miljonit eurot) raamprogrammile “Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” ette nähtud kogusumma aastateks 2007–2013 oli 5 866 miljonit eurot, millest 1 184 miljonit eurot nähti ette varjupaigapoliitikale; 759 miljonit tagasisaatmisfondile; 1 771 miljonit kolmandate riikide kodanike integreerimiseks ja 2 152 miljonit välispiiride haldamiseks. Liikmesriikidele ja ühenduse otsemeetmetele (valitsusvälised organisatsioonid ja projektid) eraldatud summasid ei saa ühest fondist teise kanda.

1.4

Raamprogramm “Solidaarsus” ei hõlma ameteid ja agentuure ega teisi vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonda kuuluvaid ühenduse instrumente, näiteks Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur, mis tegutseb pakutud raamprogrammi ja uue finantsperspektiivi raames; EURODAC süsteem (digitaalsete sõrmejälgede võrdlemiseks); viisainfosüsteem ja Schengeni infosüsteem (Schengen II). Kõnealused infosüsteemid on pikaajalised kohustused ja neid asutavad õigusaktid ei sisalda kestust piiravaid sätteid.

1.5

Kõnealuse raamprogrammi eesmärk on tagada vajalik sidusus iga poliitikavaldkonna asjaomaste meetmete vahel, sidudes selgelt poliitilised eesmärgid ning nende toetamiseks olemasolevad vahendid. Komisjon kavatseb praegust rahalise toetuse andmise korda lihtsustada ja ratsionaliseerida. Kõnealuse raamprogrammiga püütakse suurendada prioriteetide seadmise läbipaistvust ja paindlikkust.

1.6

Vastavalt komisjoni kavale peaks Euroopa Liidu finantssolidaarsus suutma ergutada ja toetada rändevoogude tervikliku ja tasakaalustatud lähenemisviisi nelja alustala järgmiselt:

1.7

Komisjoni ettepaneku suhtes viidi läbi laiendatud mõjuhindamine (6), mis on ettepanekule lisatud.

2.1

Kuigi programmi aluseks on Tampere tippkohtumisel pakutud sidusus, Haagi programm ning asutamislepingu artiklid 62 ja 63, põhineb programmi raamistik vaid vähesel määral ühtlustatud õigusaktidel, vaatamata nõukogu jõupingutustele võtta vastu mõned ühismeetmed Tampere programmi raames (7). 4.–5. novembril 2004 toimunud Euroopa Ülemkogu kiitis heaks teise mitmeaastase programmi vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomiseks — Haagi programmi.

2.2

Komitee märgib, et vaatamata Haagi programmile ei ole veel olemas tegelikult rahuldavat ühist poliitilist lähenemisviisi. Oma arvamuses teemal“Komisjoni teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile: Haagi programm — Viie järgneva aasta kümme prioriteeti — Euroopa vabaduse, turvalisuse ja õiguse uuenemispartnerlus”  (8) esitab komitee üksikasjalikult oma seisukohad komisjoni Haagi programmiga seotud tegevuskava kohta. Liikmesriigid rakendavad väga erinevaid tavasid, sõltuvalt nende geograafilisest asukohast. Seetõttu esineb erinevusi liikmesriikide poliitikas ja kohustustes ühenduse kodanike ja kolmandate riikide kodanike suhtes, mille tulemusena kehtivad ühenduse sees kõrvuti vahel vastuolulised ja vastandlikud poliitikad, olenevalt sellest, kas riigid on Schengeni (I ja II) või Dublini (I ja II) konventsiooni (9) või näiteks pagulaste ümberasustamise püsivaid lahendusi pakkuvate ühenduse programmide (10) liikmed (täis- või osaliikmed). Kogemused näitavad, et uute fondide ja finantsinstrumentide rajamisest ei piisa tavade parendamise poliitika edendamiseks ühest küljest ning ühise eesmärgi nimel võetavate kohustuste tasakaalustamiseks ja vastastikuseks täiendamiseks teisest küljest.

2.3

Varjupaigapoliitika poliitiliste ja humanitaarmeetmete alal, eelkõige inimõiguste valdkonnas tunnustatud aktiivselt humanitaarabiga tegelevate valitsusväliste organisatsioonide seas, on jätkuv vastuoluline küsimus ohutute kolmandate riikide nimekirja koostamine. Komitee arvates ei ole sobilik käsitleda varjupaiga- ja sisserändepoliitikat samas raamistikus, kui nii nende piirangud kui tegevusulatus on erinevad.

2.4

Kuigi komitee on teadlik programmi üldisest ja terviklikust eesmärgist, suhtub ta kahtlevalt piirikaitse ja sisserändajate integreerimise käsitlemisse sama algatuse raames. Komitee on seisukohal, et kõnealuseid fonde tuleb juhtida kooskõlastatult ja ühtselt, ning seda järgmistel põhjustel:

Lisaks rõhutab komitee programmi üldeesmärki arvestades programmi selgust, hoidmaks ära võimalikku ebaselgust.

3.1

Komitee juhib tähelepanu asjaolule, et komisjoni dokumendi sisu ei saa olla sama, sõltumata sellest, kas põhiseaduse leping ratifitseeritakse või kas põhiõiguste harta kaasatakse lepingusse.

3.2

Komitee väljendab toetust solidaarsusfondide loomisele, kuid kutsub Euroopa Komisjoni üles järgima seejuures Haagi programmi, võttes arvesse EMSK arvamust (11).

4.1.1

Seatud eesmärkide hulka kuuluvad varjupaigapoliitika, sisseränne, integratsioon, mitmemõõtmeline aspekt, usaldusväärne vastus ja püsivad lahendused. Komisjoni poolt majandusmigratsiooni rohelises raamatus (12) tutvustatud majandusliku lähenemise täienduseks tuleks teatises põhjalikumalt käsitleda nii üksikisikute kui üldisi õigusi rände valdkonnas, luua seosed eriprogrammiga “Põhiõigused ja õigusasjad” ning lähtuda võõrtöötajate õiguste kaitse rahvusvahelisest konventsioonist (13).

Komitee kutsub Euroopa Komisjoni üles pöörama suuremat tähelepanu iga nelja aasta tagant sõltumatute õigusekspertide poolt esitatavale hindamisaruandele, mis esitatakse Euroopa Nõukogu muudetud sotsiaalharta üle järelevalvet teostavale valitsustevahelisele komiteele, ning võtma seda arvesse oma täiendavates ettepanekutes.

Komitee märgib, et kõige suurem osa kõnealustest struktuurifondidest on antud liikmesriikide vastutuse alla vastavalt nende õigustele ja lähtudes subsidiaarsuse põhimõttest. Proportsionaalsuse põhimõtte osas, nagu komitee Haagi programmi hindamist käsitlevas arvamuses ja tegevuskavas juba välja tõi, leiab komitee, et “Haagi programm seab olemasolevate või kavandatavate poliitikate hindamise vajaduse selgelt esikohale. Enne kõnealuste algatuste heakskiitmist on vajalik nende tõhususe, lisaväärtuse, proportsionaalsuse ja õiguspärasuse sõltumatu ja üksikasjalik uurimine (vastavus inimõigustele ja kodanikuvabadustele)” (14).

Komiteele teeb muret ka see, milliseid järelmeetmeid kavandatakse valitsusväliste organisatsioonide ja organiseeritud kodanikuühiskonna ühenduste ja sotsiaalpartnerite 14. juunil 2005 toimunud kuulamistele, mis käsitlesid eelnimetatud rohelist raamatut. Kõnealuste kuulamiste käigus väljendasid paljud organisatsioonid vastuseisu sellele, et majanduslik lähenemine seatakse tähtsamale kohale kui inimeste õigused, ning toonitasid vajadust prognoosida pagulaste ja neid vastu võtvate riikide kõiki inimlikke, kultuurilisi, sotsiaalseid ja õiguslikke tagajärgi.

4.1.2

Komitee soovinuks, et komisjoni dokumendis oleks arvesse võetud ka komitee varasemaid soovitusi.

4.1.3

Komitee rõhutab, et inimeste sisserännet ei tuleks tingimata juba ette probleemiks pidada. Tänapäeval on sisseränne kujundamas uut, kõige varasemate aegade sisserännet täiendavat poliitilist, majanduslikku ja sotsiaalset reaalsust, millega kogu ühiskond tervikuna peab tegelema, lähtudes sealjuures isikute õigusest oma saatuse üle otsustada, seda nii rahvusvahelises ja Euroopa õigusraamistikus kui liikmesriikide kehtivates õigusraamistikes (15).

4.1.4

Tagasipöördumine, mida komisjon lahendusena välja pakub, ei peaks vastandama riigis seaduslikult ja ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike õigusi. Ebaseaduslikult riigis viibimine ei ole alaline staatus, mis on sihilikult valitud hüpoteetilisest staatusest eeldatavalt kasu saamiseks. Ebaseaduslikult riigis viibimisel on arvukaid põhjuseid. Komitee on koostanud mitu arvamust, mille eesmärk on selgitada Euroopa institutsioonidele probleeme nii majanduse kui ohvrite seisukohast (16). Tagasisaatmispoliitika peab igati austama inimõigusi ja põhivabadusi. .

4.1.5

Piiride ja viisade haldamist ei tohiks seada sotsiaalsest, poliitilisest ega õiguslikust aspektist tähtsamaks.

Pikaajaliste püsivate põhjuste, näiteks Aafrikas Lõuna-Saharas valitseva põua puhul on vaja rohkem arengu-, koostöö- ja kliimamuutuste vastu võitlemise vahendeid kui sunniviisilise tagasisaatmise jaoks ette nähtud 750 miljonit eurot ja konsulaarvaldkonnas välispiiride haldamise jaoks ette nähtud 2,15 miljardit eurot. Selleks on vaja poliitilist hindamist ja järjepidevat pikaajaliste kohustuste täitmist. Kuna võitlus nälja ja põua vastu ei kuulu kahjuks millenniumieesmärkide hulka, kutsub komitee Euroopa Komisjoni ja nõukogu üles pöörama kõnealusele küsimusele suurt tähelepanu ning:

Komitee ei pea sobivaks ega vastuvõetavaks lahenduseks lükata vastutus väljasaatmise eest transiidiriikidele. Komitee peab vajalikuks parandada kooskõlastamist ühelt poolt Euroopa Liidu institutsioonide ja teiselt poolt sisserändajate lähtepunktiks olevate kolmandate riikide ametivõimude vahel. Sisserändetemaatika peaks olema osa Euroopa Liidu välissuhetest.

4.1.6

Isikute vaba liikumist ei saa “juhtida” samamoodi nagu rahavoogusid või teenuseid.

4.1.7

Komisjoni pakutud neli finantsmeedet liikmesriikide sisserändealaste algatuste toetamiseks peaksid viima kooskõlastatud poliitika rakendamiseni kõnealuses valdkonnas. Nimetatud poliitika peaks lisaks rändevoogude sobivale juhtimisele hõlmama ELi liikmesriigis seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike integreerimist samadel tingimustel liikmesriikide kodanikega.

Komitee mõistab siinkohal hukka sotsiaalse dumping'u, mille põhjus võib olla teenuste piiriülene kasutamine, kuna see on peamine seadusliku rände viis. Kõnealune probleem puudutab ka Euroopa Liidu uutest liikmesriikidest pärit töötajaid neile kehtivate üleminekunormide tõttu.

Sotsiaalpartnerite ja organiseeritud kodanikuühiskonna organisatsioonide tööl on selles osas oluline roll ning seda tuleb toetada ja arvesse võtta.

Ebaseaduslik edasiliikumine: väga range eeskirja põhjal ja, nagu komitee soovib märkida, 2002. aastal EMSK ja Euroopa Parlamendi toetusele vaatamata varjupaiga andmist käsitleva direktiivi vastu võtmata jätmise tõttu viitab seaduslik edasiliikumine nii õiguslikult kui tegelikult isikutele, kes on elanud asjaomases liikmesriigis vähemalt viis aastat ja taotlevad elamisluba mõnes teises liikmesriigis, ning neile, kes on elanud asjaomases liikmesriigis vähem kui viis aastat ja taotlevad mõne teise liikmesriigi lühiajalist elamisluba. Komitee oletab seega, et ebaseadusliku edasiliikumise all peetakse teatises silmas ebaseaduslikult riigis viibivate isikute ja selliste varjupaigataotlejate liikumist, kelle avaldus lükati esimeses riigis tagasi. Lisaks õigusele esitada avaldust, mida neil aga kõigis liikmesriigis ei võimaldata, on neil õigus ka individuaalselt juhtumi läbivaatamiseks ja vaidlustamiseks peatava toimega menetluse kaudu kohtus. Kirjeldatud õigused on mõnes liikmesriigis aga olematud või võimatuks muudetud, või siis puudub neil peatav toime. Komitee mõistab, et tuleb võimaldada finantsinstrumendi kasutamist, edendamaks Dublin I ja Dublin II konventsioonide (mille kohta komitee on ka arvamuse koostanud) elluviimist. Euroopa Komisjon peab tagama ressursside õiglase eraldamise ja aitama vastutuse jagamisel, ent samas peab ta pöörama erilist tähelepanu rändeprobleemide all kõige enam kannatavatele riikidele, võttes arvesse nii nende geograafilist asukohta ELis, suurust (näiteks Küpros, Malta), pagulaste vastuvõtmise üldist suutlikkust (varjupaiga andmine, edasisaatmine, sisseränne) ning võetud kohustustega kooskõlas olevaid parimaid tavasid. Teatises ei ole põhieesmärke esitatud piisavalt täpselt, et oleks võimalik vastutust õiglaselt jagada. Rahalist toetust ei tuleks anda neile liikmesriikidele, kus suletakse pagulaste vastuvõtukeskusi või kus väheneb pagulaste vastuvõtmise suutlikkus.

4.1.8

Tagasisaatmismenetluste integreeritud haldamine: komitee kui läbinisti nõuandev kodanikuühiskonda esindav kogu meenutab, et küsimus puudutab inimesi, üksikisikuid. Seega võiks pigem välja kujundada kestva koostöö, mille sihiks on rahulikud eesmärgid, ning otsustada, milliste kriteeriumide alusel mõõta vabatahtlikult tagasi pöörduda soovijate hulka.

4.1.9

Komitee on üllatunud, et kavandatava teksti tagasisaatmismeetmete osas on Euroopa tagasisaatmisfondi kindlate eesmärkide hulka loetud ka “vastava abi tagamine haavatavamatele inimestele, näiteks lastele, eakatele, puuetega inimestele, lapseootel naistele ning vägistamise või muu ränga vaimse, füüsilise või seksuaalse vägivalla ohvritele”. Tuleks meenutada, et Genfi konventsiooniga nähakse ette menetlused, üksikjuhtumite analüüsid ja apelleerimise võimalused, milleks on kõnealustel isikutel õigus. Arvestades, et vastu on võetud kolmandate riikide kodanike pagulasteks kvalifitseerimist ja kõnealuse seisundi miinimumnõudeid käsitlev direktiiv (17) ning et ELi liikmesriigid on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni osalised, on komiteel raske uskuda, et kirjeldatud olukorras isikud võiksid jääda vabatahtliku tagasipöördumise klauslite kehtivusalasse.

4.1.10

Komisjon peaks uuesti läbi mõtlema vabatahtlikult tagasi pöördumise edukuse hindamise kriteeriumid. Komitee mõistab, et kõnealusel juhul ei ole tegemist koostöö ega üksikisikute isiklike plaanidega, vaid justiits- või haldusasutuse otsuse põhjal kodumaale tagasi pöördumisega ning naasmise ja kolimise otsusega. Komitee toetab vajadust järgida ja toetada Euroopa inimõiguste konventsiooni ja põhiõiguste hartat ning nende põhimõtteid: kedagi ei tohiks sundida kodumaale tagasi pöörduma, kui see seab ohtu tema elu. Seetõttu tuleb seada esiplaanile õigusele juurepääsu võimalused. Vaidlustamismenetlused peavad alati olema peatava mõjuga. Tagasipöördumine peaks toimuma üksnes erandjuhtudel, kooskõlas Euroopa Nõukogu koostatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis sätestatud lähenemisega. Seda aga mõned ettepanekus kasutatud terminid (nt finantsselgituse punkt 5.1.3) ei võimalda.

Komisjon peaks ettepanekus soovitama üksikasjalikumaid meetmeid, millega tagatakse nõustamine, materiaalne abi ja muu sobiv toetus kodumaale tagasipöördumisel. Samuti tuleks ette näha sõltumatud ja usaldusväärsed järelmeetmed ja järelevalve kodumaale tagasi pöörduvate isikute turvalisuse, kaitse ja heaolu jaoks.

—

toetab ettepanekut asutada aastateks 2007–2013 Euroopa fond kolmandate riikide kodanike integreerimiseks, olemasoleval fondil põhinev Euroopa pagulaste fond ning välispiiride fond;

—

palub nõukogul analüüsida ja tervikuna vastu võtta teatise ettepanek, millega luuakse üldprogrammi “Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” raamistik, ning otsused, millega asutatakse erifondid üldprogrammi elluviimiseks;

—

palub komisjonil võtta Haagi programmiga seotud tegevuskavas arvesse EMSK soovitusi;

—

soovitab nõukogul ja komisjonil tagada kirjeldatud uute struktuurifondide toimimise läbipaistvus, luues selged seosed Haagi programmi ja arutatava teatise vahel;

—

sätestada kõnealuste fondide asutamise otsustes konkreetsed meetmed, et valitsusvälised osalejad oleksid juba võimalikult varases järgus kaasatud liikmesriikide ja komisjoni enda määratletud iga-aastase ja mitmeaastase juhiste raamistiku järgimisse.