(1)

Euroopan komissio otti komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2019/159 (3) käyttöön tiettyjä terästuotteita koskevan lopullisen suojatoimenpiteen, jäljempänä ’suojatoimenpide’, joka koostuu tiettyihin terästuotteisiin, jäljempänä ’tarkasteltavana oleva tuote’ sovellettavista tariffikiintiöistä, jotka kattavat 26 terästuoteluokkaa ja jotka on vahvistettu perinteiset kauppavirrat turvaavalle tasolle tuoteluokittain. Ylimääräistä 25 prosentin tullia sovelletaan ainoastaan, jos näiden tariffikiintiöiden määrälliset kynnysarvot ylitetään. Suojatoimenpide otettiin käyttöön aluksi kolmen vuoden ajaksi eli 30 päivään kesäkuuta 2021 saakka, jäljempänä ’lopullisia suojatoimenpiteitä koskeva asetus’.

(2)

Komissio jatkoi komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2021/1029 (4), jäljempänä ’voimassaolon jatkamista koskeva asetus’, suojatoimenpiteen voimassaoloa 30 päivään kesäkuuta 2024.

(3)

Lopullisia suojatoimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 161 kappaleessa komissio sitoutui arvioimaan tilannetta säännöllisesti ja vähintään kunkin toimenpiteiden soveltamisvuoden lopussa. Tämän mukaisesti komissio toteutti tarkastelua koskevan tutkimuksen vuonna 2019 ja vuonna 2020.

(4)

Voimassaolon jatkamista koskevan asetuksen johdanto-osan 85 kappaleessa komissio totesi seuraavaa: ”Jotta suojalausekkeen toiminta voitaisiin tällä välin pitää markkinoiden kehitykseen mukautettuna ja kaikkien sidosryhmien edun mukaisena, komissio toteuttaa, kuten vuosina 2019 ja 2020, suojalausekkeen toiminnan tarkastelun. Tällainen toiminnan tarkastelu aloitetaan riittävän ajoissa, jotta mahdollisesti tarvittavat muutokset voidaan tehdä 1 päivästä heinäkuuta 2022 alkaen eli ensimmäisen voimassaolon jatkamisvuoden jälkeen.”

(5)

Tämän mukaisesti komissio pani vireille toiminnan tarkastelua koskevan tutkimuksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä17 päivänä joulukuuta 2021 julkaistulla ilmoituksella (5), jäljempänä ’vireillepanoilmoitus’, ja kehotti asianomaisia osapuolia esittämään näkökantansa ja toimittamaan näyttöä erityisesti seuraavista tarkastelun perusteista:

(6)

Asianmukainen menettely toteutettiin kaksivaiheisena kirjallisena menettelynä, jossa osapuolet esittivät aluksi huomautuksensa ja asiaa tukevaa näyttöä ja jossa niillä oli myöhemmin mahdollisuus vastata muiden osapuolten ensimmäisiin huomautuksiin. Kaiken kaikkiaan komissiolle toimitettiin yli sata huomautusta ja vastaväitettä.

(7)

Toiminnan tarkastelua koskevan tutkimuksen ollessa vielä käynnissä ja ennen sen päätelmien esittämistä suojatoimenpiteeseen tehtiin useita muutoksia. Maaliskuussa 2022 EU asetti asetuksella (EU) 2022/428 (6) tuontikiellon tietyille Venäjältä ja Valko-Venäjältä (7) peräisin oleville terästuotteille. Kielto oli osa neljättä pakotepakettia, jolla reagoitiin Venäjän hyökkäykseen Ukrainaan. Kiellon mahdollisesti aiheuttaman tarjonnan puutteen välttämiseksi unionin teräsmarkkinoilla komissio muutti suojatoimenpidettä asetuksella (EU) 2022/434 (8) ja jakoi Venäjän ja Valko-Venäjän maakohtaiset kiintiöt kunkin asianomaisen tuoteluokan osalta uudelleen suhteellisesti muiden toimittajamaiden kesken.

(8)

Asetuksella (EU) 2022/664 (9) komissio alkoi soveltaa suojatoimenpidettä Etelä-Afrikkaan ja muihin eteläisen Afrikan kehitysyhteisön (SADC) maihin, jotka ovat talouskumppanuussopimuksen osapuolia, 1 päivästä toukokuuta 2022 alkaen sen jälkeen, kun niitä kahdenvälisen talouskumppanuussopimuksen nojalla koskeneen poikkeuksen voimassaolo päättyi.

(9)

Lisäksi komissio keskeytti väliaikaisesti suojatoimenpiteen soveltamisen Ukrainaan (10). Keskeyttäminen vaikuttaa siten, että sen voimassaolon aikana Ukrainasta tulevaa tuontia ei lasketa maakohtaiseen kiintiöön eikä jäännöskiintiöön (11). Myöskään Ukrainan tuontimääriä alkuperäisen tutkimuksen viitekaudella (2015–2017) (12) ei oteta huomioon jäännöskiintiöitä laskettaessa.

(10)

Komissio teki päätelmänsä kaikkien saatujen huomautusten syvällisen analyysin ja käytettävissään olevien tietojen perusteella. Päätelmät on järjestetty seuraaviin alakohtiin vireillepanoilmoituksen rakenteen mukaisesti.

(11)

Jotkin asianomaiset osapuolet (tietyt kolmannet maat ja käyttäjät) pyysivät kiintiöiden neljännesvuosittaisen hallinnoinnin korvaamista vuosittaisella hallinnoinnilla, kun taas toiset (unionin tuotannonala) pyysivät kuukausittaisen hallinnon käyttöönottoa. Jotkin osapuolet (unionin tuotannonala) pyysivät rajoittamaan käyttämättömien kiintiöiden siirtämisen neljään prosenttiin, kun taas toiset (tietyt kolmannet maat ja käyttäjät) pyysivät jakamaan tietyt käyttämättömät maakohtaiset kiintiöt uudelleen. Lisäksi useat osapuolet (tietyt kolmannet maat ja käyttäjät) pyysivät, että maakohtaisia kiintiöitä koskeva järjestelmä poistetaan ja kiintiöitä hallinnoidaan yleisinä kiintiöinä. Jotkin asianomaiset osapuolet pyysivät myös, että tiettyjen maiden kiintiöt poistetaan ja ne jaetaan uudelleen muiden alkuperämaiden kesken ja että tietyille jäännöskiintiön mukaisesti vientiä harjoittaville maille myönnettäisiin maakohtainen kiintiö.

(12)

Niin maakohtaiset kuin jäännöskiintiöt myönnettiin alkuperäisen tutkimuksen viitekauden vientimäärien perusteella (13). Kiintiöiden neljännesvuosittainen hallinnointi on osoittautunut tehokkaaksi unionin markkinoiden vakauden kannalta ja estänyt markkinoilla epävakautta aiheuttavat äkilliset tuontihuiput (14) sekä varmistanut hallitun ja ennustettavan tuonnin koko vuoden ajan. Järjestelmä mahdollistaa myös sen, että perinteisten kauppavirtojen määrät ja alkuperät voidaan säilyttää ilman lisätullia.

(13)

Järjestelmällä saavutetaan tasapaino eri intressien välillä. Ensinnäkin siitä on hyötyä unionin tuotannonalalle, koska se estää tuonnin äkillisen kasvun lyhyessä ajassa, millä olisi kielteisiä vaikutuksia markkinoihin. Toiseksi siitä on hyötyä tietyille kolmansille maille ja tietyille unionin käyttäjille, jotka suuret tuottajat muutoin syrjäyttäisivät markkinoilta ja jotka eivät siksi voisi toimittaa tuotteita unionin käyttäjille, jotka puolesta eivät voisi hankkia tarvitsemiaan tuotteita näistä lähteistä. Lisäksi siinä annetaan suuremmille viejämaille mahdollisuus ylittää perinteiset kauppavirrat melkein kaikissa tuoteluokissa käyttämällä jäännöskiintiötä sen ajanjakson viimeisellä neljänneksellä, jona nykyiset toimittajat eivät kyenneet käyttämään kiintiöitään kokonaan.

(14)

Asianomaisten osapuolten esittämien, kappaleessa (11) yhteen koottujen pyyntöjen hyväksyminen rikkoisi tasapainon ja vaarantaisi toimenpiteen tehokkuuden. Osapuolet eivät myöskään ole huomautuksissaan esittäneet näyttöä siitä, miksi nykyinen järjestelmä ei olisi asianmukainen ja miten niiden esittämät mukautukset olisivat unionin yleisen edun (eikä vain niiden oman edun) ja toimenpiteen tarkoituksen ja asianmukaisen toiminnan mukaisia.

(15)

Näistä syistä komissio katsoi, että nykyinen kiintiöiden hallinnointijärjestelmä (neljännesvuosittainen hallinnointi maakohtaisine ja jäännöskiintiöineen), jossa käyttämättömät kiintiöt siirretään ja jäännöskiintiöiden käyttö sallitaan neljännellä vuosineljänneksellä, on edelleen asianmukainen ja oikeudenmukainen kaikille asianomaisille osapuolille.

(16)

Vaikka nykyinen kiintiöiden jako- ja hallinnointijärjestelmä on asianmukainen, komissio katsoo, että siihen on kuitenkin tehtävä joitakin teknisiä mukautuksia järjestelmän toiminnan parantamiseksi muuttuneissa olosuhteissa. Mukautukset koskevat tuoteluokkia 7 (kvarttolevyt) ja 17 (profiilit).

(17)

Ukraina on perinteisesti ollut merkittävä viejä (15) näissä kahdessa tuoteluokassa (33 prosenttia kummankin tuoteluokan kokonaiskiintiöistä), ja se on johdonmukaisesti myös käyttänyt varsin suuren osan kiintiöistään. Komissio on kuitenkin todennut (16), että Venäjän Ukrainaa vastaan kohdistaman provosoimattoman sotilaallisen hyökkäyksen alkamisen jälkeen Ukrainasta ei ole tuotu unioniin käytännössä lainkaan näihin kahteen luokkaan kuuluvia tuotteita. Tämä viittaa siihen, että Ukraina ei tällä hetkellä pysty tuottamaan ja/tai viemään unionin markkinoille merkityksellisiä määriä näihin tuoteluokkiin kuuluvia tuotteita. Analysoituaan muiden toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvien viejämaiden kiintiöiden käyttöä komissio katsoi, että näissä olosuhteissa kyseisiin luokkiin kuuluvista tuotteista saattaa syntyä pulaa unionin käyttäjien keskuudessa, jos mitään toimenpiteitä ei toteuteta.

(18)

Tästä syystä komissio katsoi, että unionin edun vuoksi niitä kiintiöitä, jotka jäävät toimenpiteen (17) piiriin luokissa 7 ja 17, on tarpeen hallinnoida yleisinä kiintiöinä. Toisin sanoen nykyiset maakohtaiset kiintiöt poistetaan ja niiden sijaan avataan yksi yleinen kiintiö kaikille alkuperämaille. Tällä lisätään huomattavasti käyttäjien joustavuutta tuoda tarvitsemansa teräs mistä tahansa lähteestä, joka on saatavilla näiden luokkien kiintiömäärässä.

(19)

Komissio päätteli, että kun otetaan huomioon viimeaikaiset tuonnin määrät (kiintiöiden käyttö) ja alkuperä, mukautus ei vaaranna toimenpiteen vaikuttavuutta unionin tuottajien kannalta, että syrjäyttämisvaikutukset ovat epätodennäköisiä ja että perinteiset kauppavirrat säilyvät. Mukautusta arvioidaan uudelleen huomioiden kauppavirtojen kehitys näissä luokissa ja suojatoimenpiteen soveltamisen keskeyttäminen Ukrainan osalta, tai jos havaitaan kohtuuttomia syrjäyttämisvaikutuksia.

(20)

Lopullisella toimenpiteellä komissio otti käyttöön mekanismin, jossa maakohtaisen kiintiönsä (tulliton kiintiön loppumiseen asti) loppuun käyttäneet maat voisivat käyttää myös jäännöskiintiötä, joka oli alun perin käytettävissä toimenpiteen kunkin vuotuisen kauden viimeisellä neljänneksellä (huhtikuusta kesäkuuhun).

(21)

Komissio perusteli tätä mekanismia unionin tuojien ja käyttäjien edulla, koska sillä varmistetaan paitsi perinteisten kauppavirtojen säilyminen myös vältetään se, että osa jäännöstariffikiintiöstä jää joissakin tapauksissa käyttämättä.

(22)

Ensimmäisessä toiminnan tarkastelussa vuonna 2019 komissio totesi, että kahdessa tuoteluokassa maat, joilla on maakohtainen kiintiö, olivat käyttäneet neljännellä vuosineljänneksellä lähes kokonaan jäännöskiintiön koko määrän vain muutamassa päivässä. Tämän seurauksena perinteiset – pienemmät – toimittajat eivät voineet viedä tullitta kauden viimeisellä neljänneksellä. Tämä vaikutti kielteisesti perinteisten kauppavirtojen alkuperään tiettyjen kolmansien maiden ja tiettyjen unionin käyttäjien vahingoksi. Tämän tahattoman kielteisen vaikutuksen kompensoimiseksi komissio otti käyttöön 30 prosentin maakohtaisen ylärajan luokkien 13 (betoniteräs) ja 16 (valssilanka) jäännöskiintiöiden käytössä neljännellä vuosineljänneksellä.

(23)

Toisen toiminnallisen tarkastelun yhteydessä vuonna 2020 ja sen jälkeen, kun useissa tuoteluokissa oli havaittu lisää syrjäyttämistapauksia, komissio kehitti järjestelmän, jossa mahdollisuus käyttää neljännen vuosineljänneksen jäännöskiintiötä riippuisi havaituista tuontisuuntauksista ja pienempien toimittajien, jotka ovat tariffikiintiön tämän osan luonnollisia edunsaajia, osalta toteutuneessa jäännöskiintiön käytössä (18).

(24)

Jotta voidaan minimoida perinteisten alkuperien siirtyminen jäännöskiintiöön ja myöntää samalla lisää käyttömahdollisuuksia niissä luokissa, joissa se on tarpeen kiintiön käytön maksimoimiseksi, komissio on luonut järjestelmän, jossa kukin tuoteluokka kuuluu johonkin seuraavista järjestelyistä kolmen käyttöskenaarion perusteella. Tämä järjestelmä täyttää suojatoimenpiteen pääperiaatteista ja tavoitteista yhden eli sen, että perinteisten kauppavirtojen alkuperä säilyy.

(25)

Nämä tällä hetkellä käytössä olevat kolme järjestelyä ovat:

(26)

Jotkin asianomaiset osapuolet (jotkin kolmannet maat ja käyttäjät) pyysivät, että pääsy jäännöskiintiöihin neljännellä vuosineljänneksellä poistettaisiin kokonaan. Osa pyysi, että tiettyihin tuoteluokkiin tehdään joitakin muutoksia, kun taas toiset (mukaan lukien jotkin kolmannet maat ja käyttäjät sekä unionin tuotannonala) pyysivät, että tietyissä luokissa suurilta viejämailta kielletään jäännöskiintiöiden käyttö kokonaan tai että sovelletaan rajoittavampaa lähestymistapaa.

(27)

Tarkasteltuaan saatuja huomautuksia ja toimenpiteen toimintaa komissio katsoi, että nykyinen järjestelmä oli edelleen tarkoituksenmukaisin, koska sillä varmistetaan paitsi se, että käyttäjät maksimoivat mahdollisuutensa käyttää jäännöskiintiö loppuun, myös se, että perinteiset kauppavirrat säilyvät (mikä on myös käyttäjien edun mukaista). Jäännöskiintiöiden käyttö sallittiin kaikissa tuoteluokissa neljää luokkaa lukuun ottamatta.

(28)

Asianomaisten osapuolten pyyntöjen hyväksyminen johtaisi joko siihen, että tietyt käyttäjät estyvät lisäämästä tullitonta tuontiaan unionin markkinoiden kysynnästä huolimatta, tai siihen, että muut unionin käyttäjät estyisivät hankkimasta unionin markkinoilla niin ikään tarpeellisia tuotteita tietyistä alkuperämaista syrjäyttämisvaikutusten vuoksi. Samaan aikaan järjestelmällä varmistetaan, että lisämäärät, joita tietyt maat voivat viedä järjestelmän puitteissa, pysyvät rajoissa, joilla varmistetaan, että ne eivät heikennä toimenpiteen tehokkuutta unionin tuottajien kannalta. Sen vuoksi nykyinen järjestelmä on unionin yleisen edun kannalta sopivin.

(29)

Meneillään olevassa tarkastelussa komissio arvioi, onko syrjäyttämisvaikutuksia esiintynyt. Sitä varten komissio päivitti mainittuja järjestelyjä toisen tarkastelun yhteydessä toteutettua analyysiä vastaavan analyysin ja nyt saatavilla olevien tietojen perusteella. Komissio analysoi tuontitietoja ja kiintiöiden käyttöä alkuperän ja luokan mukaan 1 päivän huhtikuuta 2020 ja 31 päivän maaliskuuta 2022 väliseltä ajalta.

(30)

Jo toisessa toiminnan tarkastelussa käytetyn menetelmän, jonka tietoja päivitettiin, perusteella pääsyä koskevia järjestelyjä päivitetään tuoteluokkien osalta seuraavasti (tarkat määrät esitetään liitteessä II):

(31)

Edellisessä toiminnan tarkastelussa sovellettujen periaatteiden mukaisesti seuraaviin luokkiin sovelletaan erityisjärjestelyä:

(32)

Luokkia 7, 8, 17 ja 25A hallinnoidaan yleisinä kiintiöinä. Sen vuoksi mahdollisuutta käyttää neljännen vuosineljänneksen kiintiötä ei sovelleta, koska yksikään maa ei harjoita vientiä maakohtaisen kiintiön puitteissa.

(33)

Luokkien 1 ja 4B osalta nykyistä järjestelyä, jossa kukin viejämaa voi käyttää neljännen vuosineljänneksen kiintiötä 30 prosentin rajaan asti, pidetään asianmukaisena sen varmistamiseksi, että hankintalähteitä on riittävän paljon mutta perinteisten kauppavirtojen ulkopuoliset lisätuontivirrat eivät aiheuta syrjäyttämisvaikutuksia.

(34)

Kaiken kaikkiaan tällä mukautuksella säilytettäisiin mahdollisuus käyttää neljännen vuosineljänneksen jäännöskiintiötä useimmissa tuoteluokissa (paitsi kolmessa).

(35)

Lopullista toimenpidettä ei sovelleta WTO:n kehitysmaajäseniin niin kauan kun niiden tuontiosuus on alle 3 prosenttia kunkin tuoteluokan kokonaistuonnista. Toimenpiteen hyväksymisen jälkeen komissio sitoutui seuraamaan tuonnin kehitystä ja tarkastelemaan soveltamisalan ulkopuolelle jätettyjen maiden luetteloa säännöllisesti.

(36)

Toimenpidettä päivitettiin viimeksi unionin ja Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimuksen (ero tuli voimaan 1 päivästä tammikuuta 2021) jälkeen tehdyn tarkastelua koskevan tutkimuksen puitteissa, ja se on pysynyt muuttumattomana 1 päivästä tammikuuta 2021. Mukauttaakseen niiden kehitysmaiden luetteloa, joihin toimenpidettä sovelletaan tai jotka on jätetty soveltamisalan ulkopuolelle, komissio teki laskelmat uudelleen tuoreimpien käytettävissä olevien konsolidoitujen tuontitietojen eli vuoden 2021 tuontitilastojen perusteella (19).

(37)

Tästä päivityksestä johtuvat muutokset ovat seuraavat (päivitetty taulukko on liitteessä I).

(38)

Suojatoimenpiteen nykyinen vapauttamisaste on 3 prosenttia. Komissio arvioi tässä tutkimuksessa, onko vapauttamisen taso edelleen tarkoituksenmukainen.

(39)

Jotkin asianomaiset osapuolet (erityisesti vientiä harjoittavat tuottajat ja unionin käyttäjät) pyysivät, että komissio nostaa vapauttamisen tason yli 3 prosenttiin (monet pyysivät 5 prosentin vapauttamisastetta), kun taas unionin tuotannonala pyysi, että vapauttamisen taso lasketaan 1 prosenttiin.

(40)

Suojatoimen on tarkoitus olla luonteeltaan väliaikainen. Heinäkuun 1 päivästä 2022 alkaa toimenpiteen viides soveltamisvuosi. Vapauttamisen (joka on WTO:n (21) ja EU:n (22) sääntöjen nojalla oikeudellinen velvoite) tavoitteena on sallia asteittain suurempi tuontikilpailu markkinoilla kotimainen teollisuuden mukautuessa lisääntyneeseen tuonnin tasoon. Näin pyritään välttämään toimenpidettä, joka ei kannusta kotimaista teollisuutta toteuttamaan mukautuksia sen voimassaoloaikana ja joka aiheuttaisi kilpailukykyongelmia siinä vaiheessa, kun suojatoimenpide ei ole enää voimassa ja markkinoille tulee enemmän ulkomaista kilpailua.

(41)

Tämän ajatusmallin mukaan komissio katsoi, että tässä vaiheessa (toimenpiteen oltua voimassa neljä vuotta) olisi harkittava hieman suurempaa vapauttamisen tasoa, joka rohkaisi kotimaista teollisuutta jatkamaan mukauttamista mutta ei heikentäisi toimenpiteen tehokkuutta.

(42)

Komissio katsoi asianmukaiseksi asettaa vapauttamisen vuotuisen tason 4 prosenttiin 1 päivästä heinäkuuta 2022 alkaen.

(43)

Tämän kasvun pitäisi myös osaltaan lievittää unionin käyttäjiin tietyissä tuoteluokissa kohdistuvia jännitteitä tilanteessa, jossa markkinoilla vallitsee suurta epävarmuutta. Toisaalta näin vähäinen korotus ei muodostaisi uhkaa unionin tuotannonalalle eikä heikentäisi toimenpiteen tehokkuutta.

(44)

Maaliskuussa 2018 Yhdysvallat otti käyttöön 25 prosentin tullin tiettyjen terästuotteiden tuonnissa 232 §:n mukaisen toimenpiteen nojalla. Toimenpide on edelleen voimassa, vaikka siihen on tehty joitakin muutoksia. Tässä tarkastelua koskevassa tutkimuksessa komissio on arvioinut näitä muutoksia määrittääkseen, onko niillä vaikutusta EU:n suojatoimenpiteeseen, etenkin siltä osin kuin on kyse riskistä, että kauppa suunnataan uudelleen unionin markkinoille.

(45)

Tähän liittyvät pyynnöt voidaan jakaa kolmeen tyyppiin. Kahdenlaisissa pyynnöissä tietyt käyttäjät ja kolmannet maat väittivät, että kaupan uudelleensuuntaamisen riski on vähäinen (vähäisempi), koska 232 §:n mukaista toimenpidettä on mukautettu. Jotkin osapuolet väittivät myös, että unionin viejille myönnettyjen tariffikiintiöiden vuoksi unionin tuotannonala ohjaa myyntiä Yhdysvaltojen markkinoille kotimaisen myynnin kustannuksella ja aiheuttaa siten pulaa kotimarkkinoilla.

(46)

Toisaalta unionin terästeollisuus katsoo, että kaupan uudelleensuuntautumisen riski on edelleen olemassa ja että EU:n parempi pääsy Yhdysvaltojen markkinoille ei vaikuta sen kykyyn toimittaa kotimarkkinoille (unionin markkinoille).

(47)

Lokakuussa 2021 Yhdysvallat päätti soveltaa EU:n tuontiin tariffikiintiöjärjestelmää 232 §:n mukaisen toimenpiteen nojalla. Tässä uudessa järjestelmässä EU voisi viedä tullitta tiettyyn tasoon asti (joka perustuu aiempiin vientimääriin) (23), ja vasta tämän määrän jälkeen vientiin sovelletaan 25 prosentin tullia. Toimella pyrittiin parantamaan EU:n viejien asemaa Yhdysvaltojen markkinoilla, sillä siihen asti jokaiseen vietyyn tonniin sovellettiin 25 prosentin tullia. Tätä uutta järjestelmää on sovellettu 1 päivästä tammikuuta 2022 alkaen.

(48)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että koska hinnat Yhdysvalloissa ovat yleensä korkeammat kuin unionissa, tämä kannustaisi EU:n tuottajia harjoittamaan vientiä Yhdysvaltoihin kotimarkkinamyynnin kustannuksella, mikä saattaisi aiheuttaa pulaa unionin markkinoilla joissakin luokissa.

(49)

Komissio katsoi useista syistä, että nämä väitteet olisi hylättävä. Ensinnäkin käsite kaupan uudelleensuuntaamisesta unionin markkinoille ei voi kattaa EU:n tuotannonalan Yhdysvaltoihin suuntautuvan viennin rajoittamista. Toisin sanoen unionin tuotannonala ei voi koskaan vaarantaa oman myyntinsä uudelleen suuntaamista. Tämä on vastoin kaupan uudelleensuuntaamisen logiikkaa. Sen vuoksi se, että EU voi parantaa läsnäoloaan Yhdysvaltojen markkinoilla, ei vaikuta riskiin, että viejämaat suuntaavat myyntiään unionin markkinoille.

(50)

Toiseksi väitteelle, jonka mukaan unionin tuotannonala käyttäisi tariffikiintiönsä (pääasiassa tai jopa kokonaan) kotimarkkinamyynnin kustannuksella, ei esitetty näyttöä. Näissä väitteissä ei oteta huomioon sitä, että teoriassa unionin tuotannonala voisi lisätä tuotantomääräänsä (24) – eikä sen tarvitsisi luopua kotimarkkinamyynnistä – ja saada lisätuloja vientimyynnistä Yhdysvaltoihin ja että se voisi suunnata myyntiä Yhdysvaltoihin viennistä muille markkinoille, jotka ovat mahdollisesti vähemmän houkuttelevia useistakin syistä, kuten hintojen vuoksi (25).

(51)

Kaikista näistä teoreettisista mahdollisuuksista huolimatta tosiasia on, että ensimmäisellä vuosineljänneksellä tariffikiintiöjärjestelmän voimaantulon jälkeen EU ei ollut käyttänyt kiintiöitään läheskään loppuun. Se oli itse asiassa käyttänyt kiintiöstä ensimmäisellä neljänneksellä vain noin 42 prosenttia (26).

(52)

Sen vuoksi joidenkin asianomaisten osapuolten keskeinen oletus ja samalla niiden väitteen peruste eli se, että EU:n vientiä harjoittavat tuottajat voisivat käyttää kaikki kiintiönsä Yhdysvalloissa, on osoittautunut alusta alkaen virheelliseksi.

(53)

Komissio päätteli, että sillä, että EU:hun sovelletaan 232 §:n mukaisia Yhdysvaltojen toimenpiteitä, ei ole minkäänlaista vaikutusta suojatoimenpiteen toimintaan kaupan uudelleensuuntaamisen riskin osalta. Yksikään osapuoli ei ole myöskään osoittanut missään määrin, että viennin harjoittaminen 232 §:n mukaisen kiintiöjärjestelmän nojalla sinänsä aiheuttaisi pulaa tarjonnasta unionin markkinoilla.

(54)

Muita kolmansia maita koskevien väitteiden osalta, siltä osin kuin on kyse 232 §:n mukaisen Yhdysvaltojen toimenpiteeseen tehtyjen muutosten vaikutuksista kolmansiin maihin, komission käytettävissä olevat tiedot osoittivat, että 232 §:n mukaiseen toimenpiteeseen on tehty seuraavat muutokset:

(55)

Tutkimuksessa pääteltiin, että näillä 232 §:n mukaiseen Yhdysvaltojen toimenpiteeseen tehdyillä muutoksilla on useista syistä vain vähän vaikutusta EU:n suojatoimenpiteen toimintaan ja perusteisiin. Ensinnäkin näiden muutosten suhteuttamiseksi todetaan, että useimmat näistä maista (27) vievät unioniin hyvin vähän terästä (jos lainkaan), eivätkä ne ole perinteisiä toimittajia (28). Kolmeen niistä maista, joiden vientimäärät unioniin ovat merkityksellisiä eli Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, Japaniin ja Korean tasavaltaan, sovelletaan edelleen 232 §:n mukaista toimenpidettä eli niiden Yhdysvaltoihin suuntautuvaan tullittomaan vientiin liittyy ehtoja. Korean tasavalta saa harjoittaa vientiä vain tietyn kiintiön puitteissa (määrällinen rajoitus) eikä se voi viedä kyseistä määrää enempää, ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Japaniin sovelletaan tariffikiintiötä, jonka ulkopuoliseen vientiin sovelletaan 25 prosentin tullia. Tariffikiintiön olemassaolo ei myöskään välttämättä tarkoita sitä, että nämä maat pystyisivät käyttämään niille myönnetyt kiintiöt tehokkaasti, kuten EU:n tariffikiintiön esimerkki osoittaa. Lisäksi useimpiin niistä alkuperämaista, joista unioniin suuntautuva tuonti pääosin on peräisin, sovelletaan edelleen 25 prosentin tullia Yhdysvaltoihin suuntautuvassa viennissä.

(56)

Tältä osin kaupan uudelleensuuntautumisen riski johtuu pääasiassa tärkeimmistä teräksen toimittajamaista, joilla on (joissakin tapauksissa merkittävästi) käyttämätöntä kapasiteettia ja jotka näin ollen pystyvät nopeasti (29) lisäämään läsnäoloaan unionin markkinoilla (30), jotka ovat hintojen ja koon kannalta houkuttelevat, kuten aikaisemmissa tutkimuksissa on todettu (31).

(57)

Osapuolet eivät ole myöskään osoittaneet (tai edes maininneet) huomautuksissaan, miksi komission aiemmissa tutkimuksissa (32) tekemät havainnot olisivat muuttuneet merkittävästi. Esimerkiksi teräsalan maailmanlaajuinen ylikapasiteetti pitää pintansa (33), tuonti Yhdysvaltojen markkinoille on vähentynyt verrattuna 232 §:n mukaisen Yhdysvaltojen toimenpiteen käyttöönottoa edeltävään ajanjaksoon (34) ja markkinoita, jotka korvaisivat menetetyt määrät, ei ole (35).

(58)

Jos (54) kappaleessa tarkoitetulla tiettyjen kolmansien maiden Yhdysvaltojen markkinoille pääsyn parantumisella olisi ylipäätään vaikutuksia, se vaikeuttaisi entisestään muiden maiden vientiä Yhdysvaltojen markkinoille, koska 25 prosentin lisätullin vuoksi niiden kilpailuasema on huonompi. Itse asiassa tuonti sellaisista maista, joihin ei sovelleta etuuskohteluun perustuvaa markkinoille pääsyä 232 §:n mukaisen toimenpiteen nojalla, vähentyi huomattavasti keskimääräistä nopeammin (36). Sen vuoksi Yhdysvaltojen toimenpiteeseen tehdyt oikaisut voisivat entisestään lisätä kaupan uudelleensuuntaamisen todennäköisyyttä niistä kolmansista maista, joihin ei sovelleta minkäänlaista etuuskohtelua 232 §:n mukaisen toimenpiteen nojalla ja joista osa on maita, joista tuleva tuonti voi todennäköisemmin aiheuttaa unionin markkinoille tulevan tuonnin äkillisen kasvun.

(59)

Tässä alajaksossa esitetyistä syistä komissio päätteli, että 232 §:n mukaiseen toimenpiteeseen tehdyt eivät vaikuta EU:n teräsalan suojatoimenpiteen toimintaan eivätkä muuta kaupan uudelleensuuntaamisen riskin perustana olevia komission arvioita.

(60)

Edellä 3 jaksossa käsiteltyjen seikkojen lisäksi asianomaiset osapuolet esittivät myös muita väitteitä, joita käsitellään tässä jaksossa.

(61)

Tutkimuksen aikana ja menettelyn kirjallisen vaiheen päättymisen jälkeen useat asianomaiset osapuolet ottivat yhteyttä komissioon oma-aloitteisesti ja väittivät, että suojatoimenpiteen soveltaminen olisi keskeytettävä tai lopetettava, koska teräksen hinnat ovat nousseet unionissa. Kyseiset osapuolet väittivät, että suojatoimenpiteen soveltamisen lopettaminen tai keskeyttäminen olisi ratkaisu, jolla teräksen hinnat saataisiin laskemaan.

(62)

Ensinnäkään tarkastelun soveltamisalaan ei sisältynyt toimenpiteen mahdollinen lopettaminen tai keskeyttäminen. Sen vuoksi tutkimuksen aikana kerätty näyttö ja tehty analyysi eivät olleet sellaisia kuin suojatoimenpiteen mahdollinen lopettaminen edellyttää. Näin ollen suojatoimenpiteen lopettaminen ei kuulunut tämän tarkastelun piiriin.

(63)

Kaikesta huolimatta komissio katsoi kuitenkin aiheelliseksi tarkastella näitä pyyntöjä asianmukaisessa yhteydessä ja analysoida markkinoiden viimeaikaista kehitystä tässä asetuksessa. Tältä osin komissio vahvisti, että teräksen hintojen kehitys unionissa oli noususuuntainen vuoden 2022 alkukuukausina ja ne nousivat huippulukemiin heti sen jälkeen, kun Venäjä oli käynnistänyt provosoimattoman ja perusteettoman hyökkäyksen Ukrainaa vastaan, ja että ne osoittivat merkkejä jatkuvasta laskusta (21 prosenttia verrattuna vuoden 2022 huippuun (37)) huhtikuun 2022 lopussa (38).

(64)

Hintakehitys tapahtui yleisessä inflaatiotilanteessa, joka vaikutti myös teräksen valmistuksen raaka-aineisiin ja energiaan. Vuosia 2022 ja 2023 koskevassa katsauksessaan Short Range Outlook (39) World Steel Association (WSA) totesi, että Venäjän provosoimaton ja perusteeton hyökkäys Ukrainaa vastaan lisää entisestään inflaatiopainetta yhtäältä terästuotannon korkeampien energian ja raaka-aineiden hintojen vuoksi ja toisaalta jatkuvien toimitusketjujen häiriöiden vuoksi. Sama vahvistetaan myös terästuotannon raaka-aineiden (mukaan lukien energia) hintakehityksestä saatavilla olevissa tuoreimmissa tiedoissa, joiden lähteitä ovat esimerkiksi OECD (40), Maailmanpankki (41) ja S&P Platts (42) ja jotka osoittavat aiempia ajanjaksoja huomattavasti korkeamman hintojen nousun ja yleisen noususuuntauksen.

(65)

Myös komission oma tilastollinen arviointi (43) vahvisti, että tärkeimpien maailmanlaajuisten teräsmarkkinoiden hintakehitys oli ollut samansuuntaista kuin unionin markkinoiden hintakehitys eli unionin markkinoilla havaittu hintakehitys oli täysin johdonmukainen tärkeimmillä maailmanlaajuisilla markkinoilla vallitsevan kehityssuuntauksen kanssa. Tätä taustaa vasten komissio päätteli, että suojatoimenpide ei olisi missään tapauksessa voinut olla syynä unionin hintakehitykseen.

(66)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että unionin markkinoilla on pulaa teräksestä ja että teräsalan suojatoimenpide pahentaa sitä, koska tietyt kiintiöt oli käytetty loppuun. Näin ollen ne väittivät, että teräksen hinnannousun vuoksi toimenpiteen soveltaminen olisi keskeytettävä tai lopetettava.

(67)

Komissio totesi, että tariffikiintiöstä käytettiin toimenpiteen voimassaolon neljännen vuoden kolmen ensimmäisen vuosineljänneksen aikana (1 päivän heinäkuuta 2021 ja 31 päivän maaliskuuta 2022 välisenä aikana) 77 prosenttia eli siitä oli käyttämättä yli 5,6 miljoonaa tonnia, kuten jäljempänä olevasta taulukosta käy ilmi. Näin ollen voidaan osoittaa, että unionin käyttäjillä oli mahdollisuus lisätä tullittoman teräksen tuontia kunakin ajanjaksona. Tietyissä luokissa kiintiöiden käyttöön on saattanut liittyä enemmän jännitteitä kuin muissa luokissa, mutta suurimmassa osassa tuoteluokista tullitonta kiintiötä on ollut käytettävissä jokaisella vuosineljänneksellä.

Taulukko 1

Tariffikiintiöiden käytön kehitys vuoden 4 kolmella ensimmäisellä vuosineljänneksellä  (44)

(68)

Komissio totesi myös, että tuonnin taso vuonna 2021 oli hyvin lähellä vuoden 2018 tuontihuippua (45). Lisäksi World Steel Associationin (WSA) vuosia 2022 ja 2023 koskevassa Short Range Outlook (46) -katsauksessa korostettiin talousnäkymiin liittyvää epävarmuutta. Vuoden 2022 teräsmarkkinanäkymät ovat heikentyneet erityisesti sodan vuoksi ja teräksen kysynnän uskotaan kasvavan 0,4 prosenttia vuonna 2022 ja 2,2 prosenttia vuonna 2023.

(69)

Tätä taustaa vasten ja ottaen huomioon, että kiintiöiden tasoa korotetaan 4 prosenttia 1 päivästä heinäkuuta 2022 alkaen, kuten 3.4 jaksossa selitetään, komissio katsoi, että paine, jota tietyillä markkinasegmenteillä väitetään esiintyvän, joka tapauksessa vähenee mutta toimenpiteen tehokkuus säilyy.

(70)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että Venäjälle ja Valko-Venäjälle asetettu tuontikielto vaikuttaa merkittävästi niiden tuontimahdollisuuksiin, ja katsoivat, että komission olisi sen vuoksi lopetettava toimenpiteen soveltaminen.

(71)

Tältä osin komissio totesi, että Venäjän Ukrainaa vastaan kohdistaman provosoimattoman ja perusteettoman hyökkäyksen ja EU:n sen vuoksi käyttöön ottamien teräsalaa koskevien pakotteiden aiheuttama epävarmuus ovat väistämättömiä markkinatekijöitä, joihin kaikkien sidosryhmien on mukauduttava vähitellen.

(72)

Komissio ryhtyi kuitenkin suojatoimenpiteen nojalla välittömiin toimiin minimoidakseen mahdollisuuksien mukaan tuontikiellon oheisvaikutukset ja jakoi kiintiöt uudelleen huhtikuusta 2022 alkaen. Tällä toimenpiteen mukautuksella lievennetään suurelta osin Venäjälle ja Valko-Venäjälle asetetun tuontikiellon joillekin käyttäjille aiheutuvia häiriöitä myöntämällä niille pääsy muiden alkuperämaiden tullittomiin määriin. On kuitenkin väistämätöntä, että unionin käyttäjiltä kestää jonkin aikaa sopeutua tilanteeseen ja vaihtaa toimittajia (47). Komissio myönsi myös, että joissakin tapauksissa tiettyjen käyttäjien olisi vaihdettava käytännössä kaikki toimittajat, koska ne olivat erittäin riippuvaisia teräksen tuonnista Venäjältä ja Valko-Venäjältä. Teräsalan pakotteiden olemassaolo ei kuitenkin sinänsä voi kyseenalaistaa suojatoimenpiteen oikeutusta tai tarvetta.

(73)

Jotkin asianomaiset osapuolet pyysivät komissiota jakamaan uudelleen Ukrainalle myönnetyt maakohtaiset kiintiöt, koska Venäjän Ukrainaa vastaan kohdistaman provosoimattoman ja perusteettoman hyökkäyksen vuoksi Ukraina ei pystyisi viemään unioniin merkityksellisiä määriä. Jotkin näistä osapuolista ehdottivat, että komissio noudattaa samaa lähestymistapaa kuin Venäjän ja Valko-Venäjän kiintiöiden uudelleenjaossa.

(74)

Komission analyysi Ukrainan kiintiöiden käytöstä ennen suojatoimenpideasetuksen soveltamisen keskeyttämistä (9 kappale) osoitti, että useimmissa tuoteluokissa, joissa sillä oli maakohtainen kiintiö, se oli jatkanut kiintiöiden käyttöä. Niiden luokkien osalta, joihin ei kirjattu vientiä, komissio muutti kussakin tällaisessa tuoteluokassa yleisiksi kiintiöiksi kaikkien niiden alkuperämaiden kiintiöt, joihin toimenpidettä sovelletaan, kuten 3.1.1 jaksossa selitetään. Komissio muistutti, että kiintiöt, jotka (ilman keskeyttämistä) kuuluisivat Ukrainalle, eivät ole käytettävissä niin kauan kuin toimenpiteen keskeyttäminen kyseisen maan osalta on voimassa.

(75)

Useat asianomaiset osapuolet esittivät tiettyjä tuoteluokkia koskevia pyyntöjä (luokat vaihtelivat pyynnön esittäneen osapuolen mukaan). Pyynnöt koskivat muun muassa tietyn tuoteluokan jättämistä toimenpiteen ulkopuolelle, tietyn alkuperän erilaista kohtelua tietyssä tuoteluokassa ja erilaisen vapauttamisen tason soveltamista tuoteluokasta riippuen.

(76)

Kuten komissio on aiemmissa asetuksissa selittänyt, toimenpiteen soveltamisala koskee yhtä tiettyä tuotetta eli tiettyjä terästuotteita. Näin ollen komissio ei voi kohdella kutakin tarkasteltavana olevan tuotteen muodostavaa tuoteluokkaa yksittäisenä tarkasteltavana olevana tuotteena. Komissio mukautti toimenpidettä kiintiöiden hallinnoinnin osalta ja silloin, kun se oli unionin edun mukaista, varmistaakseen, että suojatoimen tavoitteet voidaan saavuttaa. Komissio ei kuitenkaan voi muuttaa toimenpiteen perusrakennetta, esimerkiksi tuotteen määritelmää, ottaakseen huomioon asianomaisten osapuolten pyynnöt, jotka johtaisivat muiden tuoteluokkien ja asianomaisten osapuolten syrjivään kohteluun, ja mikä vielä tärkeämpää, olisi ristiriidassa lopullisia suojatoimenpiteitä koskevassa asetuksessa määritellyn toimenpiteen rakenteen ja tuotemääritelmän kanssa.

(77)

Jotkin asianomaiset osapuolet pyysivät, että komissio kumoaa suojatoimenpiteen niiden tuoteluokkien osalta, joihin sovelletaan polkumyynti- ja/tai tasoitustulleja, koska niiden mukaan tullit antavat unionin tuotannonalalle riittävän suojan.

(78)

Komissio muistutti, että suojatoimenpiteen perusta ja tavoite ovat erilaiset kuin muilla kaupan suojatoimilla, koska niissä ei puututa samaan ongelmaan. Suojatoimenpiteillä puututaan tuonnin kasvuun, joka johtuu ennakoimattomasta kehityksestä, kun taas polkumyynti- ja tasoitusvälineillä puututaan eräreiluihin kauppakäytäntöihin. Kyseessä voi olla tilanne, jossa tietyn maan todetaan harjoittavan tiettynä ajankohtana polkumyyntiä tietyssä tuoteluokassa ja myöhemmin ennakoimattomasta kehityksestä johtuen tuonti kasvaa tästä huolimatta äkillisesti. Lisäksi alkuperän osalta välineiden soveltamisala ja suoritettujen tutkimusten tyyppi ovat yleensä hyvin erilaisia. Molempien välineiden samanaikainen soveltaminen tiettyyn tuoteluokkaan on näin ollen täysin sekä WTO:n että EU:n sääntöjen mukaista (48).

(79)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että Yhdistyneelle kuningaskunnalle myönnettyjä kiintiöitä olisi korotettava Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin välisen perinteisen kaupan huomioon ottamiseksi.

(80)

Tältä osin komissio muistutti, että Irlantia/Pohjois-Irlantia koskeva pöytäkirja (49), jäljempänä ’pöytäkirja’, on asianmukainen säädös, jolla säännellään Pohjois-Irlannin asemaa suhteessa EU:n kauppa- ja tullisääntöihin. Sen vuoksi ja pöytäkirjan määräysten mukaisesti teräksen myyntiä Pohjois-Irlantiin (joko Isosta-Britanniasta tai mistä tahansa muusta kolmannesta maasta) ei laskettu perinteiseksi tuonniksi unioniin eikä sitä siksi otettu huomioon kiintiölaskelmassa (50). Tällä toimintatavalla varmistettiin, että suojatoimenpiteitä koskeva EU:n täytäntöönpanolainsäädäntö pysyy täysin pöytäkirjan mukaisena. Näin ollen tämä väite hylättiin.

(81)

Jotkin osapuolet viittasivat tapauksiin, joissa toimenpidettä mahdollisesti kierretään. Erityisesti jotkin osapuolet viittasivat Venäjän tuonnin kiertämiseen luokissa 12 ja 13 ja yleisesti luokassa 28.

(82)

Tältä osin komissio toteaa, että Venäjää koskee tällä hetkellä tuontikielto. Sen vuoksi EU ja kansalliset tulliviranomaiset valvovat kaikkia pyrkimyksiä kiertää nykyisiä toimenpiteitä.

(83)

Komissio huomauttaa vielä, että tämä voimassa olevien suojatoimenpiteiden muuttamista koskeva tarkastelu on myös tiettyjen kolmansien maiden kanssa allekirjoitetuista kahdenvälisistä sopimuksista johtuvien velvollisuuksien mukainen.

(84)

Tässä asetuksessa säädetyt toimenpiteet ovat asetuksen (EU) 2015/478 3 artiklan 3 kohdalla ja asetuksen (EU) 2015/755 22 artiklan 3 kohdalla perustetun suojatoimenpidekomitean lausunnon mukaiset,