14.7.2015   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 230/66

Esittelijä:

Denis MEYNENT

1.1

ETSK panee merkille komission laatiman REFIT-ohjelman täytäntöönpanon etenemisvaiheen. ETSK on tyytyväinen siihen, että komissio pyrkii parantamaan prosessia ja välineitä. Komitea muistuttaa, että se on käsitellyt periaatetta aiemmissakin lausunnoissaan (1).

1.2

ETSK kannattaa pieniin, keskisuuriin ja mikroyrityksiin kohdistuvien rasitusten (pk-yritystesti) ja kansalaisiin kohdistuvan taakan keventämistä silloin, kun tavoite ja tarkoitus, joita varten säädökset on annettu, voidaan saavuttaa yksinkertaisemmin. Komitea muistuttaa kuitenkin, että hyvän julkisen hallinnon turvaaminen edellyttää, että käytettävissä on poliittisten linjausten toteuttamisen, seuraamisen ja arvioinnin kannalta tarpeellista ja oleellista tietoa.

1.3

ETSK muistuttaa, että ”pienet ensin” -periaatteella ei tarkoiteta eikä voida tarkoittaa sitä, että mikro-organisaatiot ja pk-yritykset vapautetaan velvoitteesta noudattaa lainsäädäntöä. Ennemminkin kyse on siitä, että lainsäädäntöä muotoiltaessa otetaan huomioon, että sitä tullaan soveltamaan myös pieniin organisaatioihin, tämän vaikuttamatta lainsäädännössä asetetun tavoitteen toteutumiseen.

1.3.1

ETSK korostaa, että periaatteen soveltaminen ei saa olla ristiriidassa yleisen edun kanssa: yleinen etu edellyttää muun muassa kansalaisten, työntekijöiden ja kuluttajien suojelemista vaaroilta.

1.4

ETSK on erittäin huolissaan sosiaalisten vaikutusten ja ympäristövaikutusten arvioinneissa ja kuulemismenettelyjen jatkotoimissa havaituista puutteista. Komitea pyytää komissiolta enemmän avoimuutta ja perusteluja syille, joiden vuoksi tietystä säännöksestä tai säännösehdotuksesta tehdään vaikutustenarviointi ja/tai jälkiarviointi tai se jätetään tekemättä.

1.5

ETSK pyytää komissiota varmistamaan, että taloudellinen, sosiaalinen ja ympäristöön liittyvä ulottuvuus arvioidaan yhdennetysti ja tasapainoisesti. Komitea katsoo, että komission asettamia tavoitteita ei voida saavuttaa, ellei oteta huomioon kaikkia näitä ulottuvuuksia ja kaikkien sidosryhmien huolia.

1.6

ETSK:n mukaan järkevä sääntely ei vapauta noudattamasta kansalaisten, kuluttajien ja työntekijöiden suojelua koskevaa sääntelyä, naisten ja miesten tasa-arvovaatimuksia tai ympäristövaatimuksia eikä se saa vaikuttaa siten, ettei sääntelyä voitaisi parantaa.

1.7

ETSK katsoo, että järkevässä lainsäädännössä tulee kunnioittaa sisämarkkinoiden sosiaalista ulottuvuutta sellaisena kuin se on perussopimuksissa määritelty, erityisesti kun on kyse eurooppalaisen työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun kautta neuvoteltujen sopimusten käytännön täytäntöönpanosta.

1.8

ETSK kehottaa komissiota ottamaan nykyistä paremmin huomioon kuulemismenettelyissä esitetyt näkökannat ja perustelemaan, millä tavalla ne on otettu huomioon tai jätetty huomioimatta. Komitea ehdottaa yleisesti, että komissio organisoisi kuulemismenettelyt nykyistä järjestelmällisemmin muun muassa institutionaaliselta ja edustavuuden pohjalta hyödyntämällä jo olemassa olevien Euroopan laajuisten ja jäsenvaltioissa ja aluetasolla toimivien edustavien neuvoa-antavien elinten ja vastaavien elinten resursseja.

1.9

ETSK vastaa myönteisesti komission esittämään yleiseen kutsuun, joka koskee työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan yhteistoimintaa. Komitea on valmis osallistumaan nykyistä aktiivisemmin ohjelman toteuttamiseen tämän haittaamatta muita eurooppalaisen työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun muotoja.

1.10

ETSK voi ottaa vastuulleen komission ehdottamien jälkiarviointien tekemisen, jos ne tehdään pienellä viipeellä. Muussa tapauksessa REFIT-ohjelma aiheuttaa kansalaisille ja yrityksille jatkuvaa epävakautta ja oikeudellista epävarmuutta.

1.11

ETSK katsoo, että komissiosta löytyy jo nyt tarvittava kokemus prosessin parantamiseksi. Komitea kannattaa ehdotusta uuden korkean tason työryhmän perustamisesta tulevaa työtä varten vain siinä tapauksessa, että se tuo todellista lisäarvoa.

2.1

Euroopan komissio muistuttaa – kuten aiemmissakin REFIT-tiedonannoissaan (2), jotka liittyvät tiedonantoihin ”Sääntelyn parantaminen” (3) ja ”Järkevä sääntely” –, että Euroopan unionin harjoittamalla sääntelyllä on keskeinen tehtävä kasvun ja työllisyyden tukemisessa.

2.2

Komissio korostaa, että tämä herättää monia odotuksia sekä yrittäjien keskuudessa (tasavertaiset toimintaedellytykset, kilpailukyvyn edistäminen) että kansalaisten keskuudessa (etujen suojelu muun muassa terveyden ja turvallisuuden, ympäristön laadun ja yksityisyyden suojan alalla).

2.3

Haasteena on pitää lainsäädäntö yksinkertaisena. Tulee säätää vain siitä, mikä on ehdottomasti tarpeen politiikkatavoitteiden saavuttamiseksi ja päällekkäisen sääntelyn välttämiseksi.

3.1

ETSK kannattaa komission laatiman REFIT-ohjelman yleisiä tavoitteita ja viittaa muun muassa lausuntoihinsa (4), joissa käsitellään sääntelyn parantamista ja järkevää sääntelyä koskevia ohjelmia ja myös vastauksia pienten ja keskisuurten yritysten tarpeisiin.

3.2

ETSK kannattaa pieniin, keskisuuriin ja mikroyrityksiin sekä kansalaisiin kohdistuvien rasitusten ja taakan keventämistä. Komission tulisikin kiinnittää huomiota laatuun määrän sijasta ja asettaa etusijalle hallinnollisen rasituksen vähentäminen, sillä se aiheuttaa yrityksille kuluja ja haittaa niiden kilpailukykyä sekä innovointia ja työpaikkojen luomista. On selvää, että tähän pyrittäessä on samalla pidettävä mielessä tavoite ja tarkoitus, joita varten velvoitteet on asetettu.

3.3

Samojen tietojen pyytämistä moneen otteeseen on syytä välttää, mutta hyvän hallinnon turvaaminen edellyttää, että käytettävissä on poliittisten linjausten toteuttamisen, seuraamisen ja arvioinnin kannalta tarpeellista ja oleellista tietoa.

3.4

ETSK on samaa mieltä komission kanssa siitä, että pikaratkaisut eivät ole mahdollisia, kun otetaan huomioon oikeusvarmuuden ja ennustettavuuden tarve. Komitea katsookin, että lainsäädännön tarkistamista on pohdittava tarkkaan ja sen on sisällyttävä pitkän aikavälin suunnitelmaan, jotta turvataan ennakoitavuus, oikeusvarmuus ja avoimuus.

3.5

ETSK muistuttaa, että järkevä sääntely ei vapauta noudattamasta kansalaisten, kuluttajien ja työntekijöiden suojelua koskevaa sääntelyä (eikä saa heikentää työntekijöiden oikeuksia eikä alentaa heidän suojelunsa perustasoa etenkään työterveyden ja -turvallisuuden alalla (5)), naisten ja miesten tasa-arvovaatimuksia tai ympäristövaatimuksia. Järkevän sääntelyn tulee mahdollistaa myös sen kehittäminen ja parantaminen.

3.6

ETSK onkin tyytyväinen siihen, että komissio muistuttaa, että REFIT-ohjelmassa ei kyseenalaisteta vahvistettuja politiikkatavoitteita eikä sitä toteuteta kansalaisten, kuluttajien, työntekijöiden ja ympäristön terveyden ja turvallisuuden kustannuksella. ETSK korostaa kuitenkin, ettei tarkoituksena ole vain välttää kansalaisten terveyden heikentyminen vaan toimia yleisen edun mukaisesti ja suojella kansalaisia asianmukaisesti kaikilta terveyteen ja muihinkin asioihin liittyviltä vaaroilta. Eurooppa-neuvosto painotti samankaltaisia asioita 26.–27. kesäkuuta 2014 pidetyssä kokouksessaan ja Euroopan parlamentti istunnossaan 4. helmikuuta 2014 (6).

3.7

ETSK katsoo, että järkevässä lainsäädännössä tulee kunnioittaa sisämarkkinoiden sosiaalista ulottuvuutta sellaisena kuin se on perussopimuksissa määritelty, erityisesti kun on kyse työmarkkinaosapuolten välisen eurooppalaisen sosiaalisen vuoropuhelun kautta neuvoteltujen sopimusten käytännön täytäntöönpanosta.

3.8

ETSK:n mielestä REFIT-ohjelman tulee olla EU:n, jäsenvaltioiden, työmarkkinaosapuolten ja muiden sidosryhmien yhteinen tavoite, kuten komissiokin toivoo. On tärkeää, että luodaan luottamusta ja varmistetaan, ettei ohjelman tavoitteista ole minkäänlaista väärinkäsitystä. Eräät sidosryhmät ja kansalaiset ovat nimittäin suhtautuneet epäluuloisesti joihinkin ilmoitetuista tai toteutetuista toimenpiteistä (7).

3.9

ETSK katsoo, että komission asettamia tavoitteita ei voida saavuttaa, ellei oteta huomioon kaikkien sidosryhmien huolia.

4.1

ETSK panee merkille REFIT-ohjelman täytäntöönpanon etenemisvaiheen. Komitea on erityisen tyytyväinen siihen, että komissio pyrkii parantamaan välineitä muun muassa toteuttamalla kuulemismenettelyn vaikutustenarviointien toteutuksesta ja kuulemisprosessista itsestään. Onkin välttämätöntä varmistaa, etteivät nämä ohjelman horisontaaliset osa-alueet anna aihetta arvosteluun.

4.2

Jälkiarviointien ja vaikutustenarviointien toteuttaminen rinnakkain ei saa johtaa siihen, että demokraattisesti hyväksyttyjä sääntöjä ei noudateta käytännössä. ETSK voi ottaa vastuulleen komission ehdottamien jälkiarviointien tekemisen, jos ne tehdään pienellä viipeellä. Jälkiarviointi on mielekäs vain, jos jälkiarviointia tehtäessä on kulunut joitakin vuosia määräajasta, johon mennessä säännös on pitänyt saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Muussa tapauksessa REFIT-ohjelma aiheuttaa kansalaisille ja yrityksille jatkuvaa epävakautta ja oikeudellista epävarmuutta.

4.3

ETSK on tyytyväinen siihen, että komissio toistaa moneen otteeseen tarpeen ottaa työmarkkinaosapuolet, kansalaisyhteiskunta ja pk-yritykset mukaan toimintaan. Komitea toteaa, että tähän asti kyse onkin ollut pikemminkin periaatejulistuksesta kuin järjestelmällisestä käytännöstä, jossa tarkoituksena on keskustella ja tehdä selkoa jatkoehdotuksista.

4.3.1

ETSK katsoo myös, että kansalaisyhteiskunnan, ammattiliittojen ja pk-yritysten edustajien osallistuminen ja heidän mielipiteidensä kuuleminen mahdollisimman tarkoituksenmukaisien kanavien kautta on välttämätöntä.

4.4.1

Vaikutustenarviointilautakunnan vuosien 2012 ja 2013 raporteissa (8) todetaan puutteita prosessissa ja selostetaan tilanteen parantamiseksi tehtyjä toimia.

Esille nostetaan muun muassa seuraavat:

4.4.2

Vaikutustenarviointilautakunta huomautti vuoden 2013 raportissaan pk-yrityksiin ja mikro-organisaatioihin kohdistuvia vaikutuksia käsittelevien lausuntojen vähentyneen merkittävästi. Tämä selitetään siten, että komissio ottaa ne paremmin huomioon muun muassa mikro-organisaatioihin sovellettavan käänteisen todistustaakan tasolla. Vaikutustenarviointilautakunta korostaa, että kilpailukykyvaikutuksia käsittelevien analyysien määrä on kasvanut huomattavasti vuoteen 2012 verrattuna (+ 30 %). Kuulemismenettelyissä esitettyjä mielipiteitä ja kriittisiä kannanottoja koskevan avoimuuden puuttuminen nostetaan jälleen esiin, samoin kuin myös tarve selvittää, miten esitetyt huolet on otettu huomioon.

4.4.3

ETSK on hyvillään siitä, että komissio ja vaikutustenarviointilautakunta pyrkivät parantamaan prosessin laatua. Komitea panee merkille, että pk-yrityksiin ja mikro-organisaatioihin kohdistuvien vaikutusten arvioinnit on otettu aiempaa paremmin huomioon; tämä on sen aiemmin antamien, Small Business Act- ja pienet ensin -periaatteita ja pk-yritystestiä koskevien lausuntojen mukaista. ETSK painottaa, että tätä työtä on jatkettava. Komitea muistuttaa, että ”pienet ensin” -periaatteella ei tarkoiteta eikä voida tarkoittaa sitä, että mikro-organisaatiot ja pk-yritykset vapautetaan velvoitteesta noudattaa lainsäädäntöä. Ennemminkin kyse on siitä, että lainsäädäntöä muotoiltaessa otetaan huomioon, että sitä tullaan soveltamaan myös pieniin organisaatioihin, tämän vaikuttamatta lainsäädännössä asetetun tavoitteen toteutumiseen. Komitea katsoo, että nämä periaatteet eivät voi oikeuttaa sitä, että sääntelyn soveltamisala määräytyy ainoastaan yrityksen koon perusteella, tai olla ristiriidassa yleisen edun kanssa: yleinen etu edellyttää muun muassa kansalaisten, työntekijöiden ja kuluttajien suojelemista vaaroilta.

4.4.4

ETSK on lisäksi erittäin huolissaan eräistä ylemmillä tahoilla tehdyistä havainnoista. Komitea toteaa, että taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristöön kohdistuvien vaikutusten arviointien rinnalla käsitellään kaikenlaisia muitakin ulottuvuuksia (9), vaikka vaikutustenarviointilautakunta katsoo, että sosiaalista ja ympäristöön liittyvää ulottuvuutta käsittelevien arviointien laatu ei aina ole tyydyttävä. ETSK haluaakin varmistua siitä, että komissiolla on käytettävissään resurssit kaikkien näiden ennakkoarvioiden tekemiseen ja että tämä ei vaikuta haitallisesti laatuun, tasapainoon, tavoitteisiin, mittausvälineisiin ja ilmoitettuihin muuttujiin.

4.4.5

Syy, jonka vuoksi kaikista hankkeista tai ehdotuksista ei tehdä vaikutustenarviointia etenkään talous- ja rahoitusasioiden alalla (budjettikuripaketti, talouspolitiikan ohjauspaketti), ei ole selvä, ja tämä voimistaa eräiden sidosryhmien keskuudessa käsitystä, että prosessi on suuntautunut enemmän taloudellisiin näkökohtiin (ja kilpailukykyyn) kuin kahteen muuhun pilariin. Kuten komissio korostaa, yksinkertaistamistavoitteen tulee olla kaikkien hyväksymä ja kaikkien vastuulla ja perustua vankkoihin ja uskottaviin analyyseihin.

4.4.6

ETSK pyytää komissiota

4.4.7

ETSK pitää valitettavana, että Euroopan komission tiedonannossa ei mainita komitean roolia kansalaisyhteiskuntaa edustavana neuvoa-antavana elimenä, joka antaa lausuntoja EU:n lainsäädännön keskeisistä osa-alueista. Komitea vastaa myönteisesti komission esittämään yleiseen kutsuun, joka koskee työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan yhteistoimintaa, ja on siten valmis nykyistä aktiivisempaan yhteistyöhön prosessin parantamiseksi kuulemismenettelyjen ja asiantuntemuksensa avulla.

4.5.1

Komissio painottaa sidosryhmien mielipiteiden kuulemisen olennaisen tärkeää roolia prosessissa, mutta silti kuulemismenettelyjen tuloksia ei aina oteta huomioon. Lisäksi vastausaste komission käynnistämissä avoimissa kuulemismenettelyissä sekä epävarmuus vastaajien edustavuudesta eli siitä, ovatko vastaukset aina edustavia, heikentävät myös prosessin laatua. ETSK pohtii, voisiko syynä olla kuulemismenettelyjen monilukuisuus ja perusteellisten vastausten antamisen edellyttämät ajalliset ja muut resurssit ja valmiudet. Lisäksi tapa, jolla kysymykset esitetään, voi joskus vaikuttaa johdattelevalta, mikä saattaa herättää epäilyjä prosessin objektiivisuudesta ja puolueettomuudesta.

4.5.2

Laadukkaat, todeksi osoitettuihin seikkoihin perustuvat säädösehdotukset pohjautuvat nimenomaan ”kuulemismenettelyyn”. Yritysten, erityisesti pk-yritysten, ja niiden edustajien kuuleminen ajoissa ja tarkoituksenmukaisesti mahdollistaisi päätösten tekemisen tosiseikkojen ja kokemusten valossa ja ottaen huomioon lainsäädännön täytäntöönpanoon osallistuvien kohderyhmien näkökulmat. Sama pätee myös muihin kansalaisia edustaviin organisaatioihin (työntekijät ja sosiaalietuuksien saajat, kuluttajat jne.).

4.5.3

ETSK vaatii, että työmarkkinaosapuolille ja asiaankuuluville välittäjäorganisaatioille annetaan ehdoton etusija. Pk-yritysten ja kuluttajien kuuleminen suoraan ja yksitellen on osoittautunut tehottomaksi, vähämerkityksiseksi ja epäedustavaksi. Asianomaisille organisaatioille on lisäksi annettava todellinen mahdollisuus osallistua kuulemismenettelyjen ja kyselyjen valmisteluun.

4.5.4

ETSK pohtiikin, eikö olisi suotavaa organisoida kuuleminen paremmin institutionaaliselta ja edustukselliselta pohjalta hyödyntämällä jo olemassa olevien edustuksellisten neuvoa-antavien elinten resursseja ja perustamalla tarvittaessa uusia.

4.5.5

ETSK ehdottaa, että kuulemismenettelyjä voitaisiin toteuttaa myös aloittaen unionissa ja jäsenvaltioissa olemassa olevista edustuselimistä. Komitea muistuttaa myös, että vaihtoehtoisesti voidaan käyttää olemassa olevia konsultointirakenteita.

4.5.6

ETSK suosittaa, että hyödynnetään työntekijöiden, yrittäjien, ammattiliittojen ja kansalaisjärjestöjen eurooppalaisia liittoja ja että myös niille annetaan tehtäväksi toteuttaa tarvittavia kyselyjä ja tutkimuksia sen sijaan, että turvaudutaan yksinomaan yksityisiin konsultteihin.

4.5.7

ETSK on joka tapauksessa valmis hoitamaan tehtävänsä tällä alalla tämän haittaamatta muita eurooppalaisen työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun toteuttamistapoja.

5.1

ETSK katsoo, että REFIT-ohjelman tulisi olla kunnianhimoinen ja samalla yksinkertainen, selkeä ja avoin.

5.2

Suunnitelmien ja ohjelmien moninaiset nimitykset (sääntelyn parantaminen, järkevä sääntely, ”pienet ensin” jne.) ovat aiheuttaneet jonkin verran sekaannusta.

5.3

Prosessiin osallistuvien tahojen, kuulemismenettelyissä käytettävien kanavien ja ehdotusten käsittelytapojen moninaisuus heikentää toiminnan avoimuutta.

5.4

ETSK ei näiden samojen tehokkuus ja avoimuusperusteiden vuoksi ja ottaen huomioon olemassa olevat mekanismit myös Euroopan parlamentissa kannata komission ehdotusta uuden korkean tason työryhmän perustamisesta tulevaa työtä varten, ellei osoiteta, että se tuo todellista lisäarvoa. Komitea katsoo, että komissiosta löytyy jo nyt tarvittava kokemus prosessin parantamiseksi.

5.5

ETSK panee merkille, että komission mukaan vaikutustenarviointeja pitäisi tehdä kaikissa lainsäädäntäprosessin vaiheissa ja myös lainsäätäjien tekemien muutosehdotusten yhteydessä. Järjestelmässä, jossa on kaksi lainsäätäjää ja jossa sääntönä on kompromissiin pyrkiminen, ei ole asianmukaista, että toinen lainsäätäjistä voi sanoa viimeisen sanan vaikutustenarviointien alalla (vaarana on perussopimuksissa määrättyjen päätöksentekosääntöjen vesittyminen).

5.6

ETSK muistuttaa lisäksi, että REFIT-ohjelman tavoite liittyy oikeuden soveltamiseen EU:ssa. Vaikutustenarviointia koskevien komission suuntaviivojen mukaan olisi myös tarkasteltava, korjaisiko oikeuden tosiasiallinen soveltaminen esiin nousseen ongelman tietyissä tapauksissa.

5.7

ETSK pitää tervetulleina komission toteuttamia toimia, joilla tuetaan ja valvotaan direktiivien asianmukaista saattamista osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Komitea painottaa Euroopan unionin oikeuden soveltamisen valvonnasta annetussa 30. vuosikertomuksessa (10) esitettyjä havaintoja. Kertomuksessa todetaan, että viivästykset ja rikkomukset liittyvät erityisesti ympäristö-, liikenne- ja verotusalaan. ETSK on huolissaan siitä, että vuonna 2012 ongelmia esiintyi eniten seuraavilla aloilla (tässä järjestyksessä): liikenne, terveys- ja kuluttaja-asiat, ympäristö sekä sisämarkkinat ja palvelut.

5.8

ETSK katsoo, että vapautusten valikoimaton myöntäminen millä tahansa alalla mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot antavat säädöksiä kansallisella tasolla mielensä mukaan, mikä osaltaan lisää lainsäädännön vaikeaselkoisuutta sekä oikeudellista turvattomuutta ja epävarmuutta sisämarkkinoilla. ETSK muistuttaa, että se on aiemmissa lausunnoissaan pyytänyt käyttämään nykyistä järjestelmällisemmin – silloin kun se tulee kyseeseen – asetusta välineenä, joka tuo paremman oikeusvarmuuden mutta myös ratkaisee osittain tämän ongelman.

5.9

ETSK muistuttaa aiemmista ylisääntelyä (gold-plating) ja järkevää sääntelyä käsittelevistä lausunnoistaan, joissa on vaadittu hyväksytyiltä oikeudellisilta teksteiltä parempaa laatua. Komitea katsoo, että työtä tämän asian hyväksi on jatkettava, jotta Euroopan unionin poliittiset tavoitteet voivat toteutua käytännössä.

5.10

ETSK muistuttaa myös, että tietyissä tapauksissa itsesääntely ja/tai yhteissääntely voivat olla hyödyllinen lainsäädäntötoimintaa tukeva tai täydentävä väline sillä edellytyksellä, että ne sisällytetään asianmukaisesti laajaan lainsäädäntökehykseen, joka on selkeä ja hyvin määritelty ja jota ohjaavat muun muassa avoimuuden, riippumattomuuden, tehokkuuden ja vastuullisuuden periaatteet.