17.2.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 41/1

I—X

1—19

1—4

5—6

7—15

16—19

20—37

21—33

34—37

38—74

38—65

66

67—71

72

73—74

75—87

75—84

85—87

88—95

88—91

92—95

96—107

96—102

103—107

I.

EU:n osuus koko maailman raakatupakan tuotannosta on noin viisi prosenttia, mikä tekee siitä viidenneksi suurimman tuottajan. EU kuitenkin vie yli puolet tuotannostaan, sillä suurin osa tuotetusta tupakasta ei tuoksultaan ja maultaan vastaa sisämarkkinoiden kysyntää. Eniten tuotetaan tuoksultaan ja maultaan mietoja Virginia- ja Burley-lajikkeita, joita käytetään savukkeiden pääasiallisena täyteaineena. Lisäksi tuotetaan pieniä määriä itäisiä lajikkeita, joiden tuoksu ja maku vastaavat kysyntää. EU tuo siis unionin ulkopuolelta tupakkalajikkeita, jotka täyttävät tuoksua ja makua koskevat vaatimukset. Tuonti vastaa yhdeksää prosenttia maailman koko tuotannosta, mikä tekee EU:sta suurimman tuojan. EU:n tärkeimmät tuottajamaat ovat Italia, Kreikka ja Espanja, joiden yhteenlaskettu osuus kokonaistuotannosta on 87 prosenttia. Tupakkatuotannolle on luonteenomaista, että tuottajia on lukuisia ja että yksittäiset viljelyalat ovat pieniä. Tuotanto ei ole kovinkaan koneellistettua, ja tuotantokustannukset ovat suuret. EU:n tupakanviljelijöille ei pystytä takaamaan kohtuullista elintasoa ilman EU:n tukea, sillä tupakkapalkkion osuus tuottajien tupakkatuotannosta saamista tuloista on noin 75 prosenttia. EU:n tupakkatuotannon lopettaminen ei vaikuttaisi tupakkatuotteiden valmistajiin, sillä heidän raaka-ainetoimituksensa varmistettaisiin tuontia lisäämällä.

II.

EU on tukenut tupakanviljelyään yhteisellä markkinajärjestelyllä vuodesta 1970, ja alan vuosibudjetti on noin 1 000 miljoonaa euroa. Markkinoita uudistettiin merkittävästi ensin vuonna 1992, sitten vuonna 1998 ja jälleen vuonna 2004 tarkoituksena tarjota tuottajille asianmukaista tulotukea talousarvion asettamissa rajoissa, tehdä tarjonnasta markkinoiden vaatimusten mukaista ja lisätä tällä tavoin tuotannon arvoa. Tarkoituksena oli, että tupakanviljelijöiden riippuvuus tuista vähenisi. Muilla toimenpiteillä pyritään helpottamaan vapaaehtoista tupakantuotannon lopettamista ja edistämään vaihtoehtoisten tuotteiden viljelyä.

III.

Tilintarkastustuomioistuin on laatinut tupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä kolme aiempaa kertomusta. Uusimmassa, vuoden 1997 kertomuksessaan se päätteli, ettei vuonna 1992 käyttöön otetuilla toimenpiteillä ollut konkreettisia vaikutuksia tuen korkeaan tasoon suhteessa tuotannon arvoon, viljelyaloihin, työllisyysasteeseen tai EU:n markkinatilanteeseen.

IV.

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, oliko vuonna 1998 toteutetuilla uudistuksilla vankat perusteet ja ovatko jäsenvaltiot panneet ne asianmukaisesti täytäntöön. Siinä tutkittiin myös, kuinka komissio oli valvonut ja arvioinut uudistusten täytäntöönpanoa ja onko uudistetun yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet saavutettu.

V.

Tutkimuksensa perusteella tilintarkastustuomioistuin päätteli, että menettely, jolla komissio laati vuoden 1998 uudistusta koskevat ehdotuksensa, perustui epäluotettaviin tietoihin ja epätarkoituksenmukaiseen markkina-analyysiin. Näiden puutteiden vuoksi toimenpiteet, jotka toteutettiin, olivat pitkälti alun perinkin epätarkoituksenmukaisia ja osoittautuivat tehottomiksi monilla alueilla. Yhteisen markkinajärjestelyn vaikutuksesta EU-tuotantoon kysynnän ja tarjonnan välistä epätasapainoa vähentävästi ei ole näyttöä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, ettei toteutetuilla toimenpiteillä pystytty merkittävästi lisäämään tupakanviljelystä saatavia tuloja eikä tasapainottamaan markkinoita halutulla tavalla. Tuotannon arvoa heikensivät kilpailunvastaiset käytännöt eli hintasopimukset kolmessa suurimmassa tuottajavaltiossa.

VI.

Jäsenvaltioissa havaittiin useita puutteita asetuksissa edellytettyjen tarkastusten toimittamisessa, ja näitä tarkastuksia koskevia olennaisia valvontatoimia ja rahoituskorjauksien tekemistä tilien hyväksymis- ja tarkastamismenettelyn yhteydessä olisi pitänyt jatkaa. Päätöstä tilien hyväksymis- ja tarkastamismenettelystä ei ollut tehty kesäkuuhun 2004 mennessä.

VII.

Komission toteuttama valvonta oli epätyydyttävää ja tupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn arviointi viivästyi. Ulkopuolisten konsulttien arvioon sisältyvät havainnot tuotiin esiin lokakuussa 2003 julkaistussa raportissa, ja ne ovat hyvin samanlaisia kuin tilintarkastustuomioistuimen samoista aiheista tekemät havainnot.

VIII.

Komissio julkaisi heinäkuussa 2002 yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan väliarviointinsa ja ehdotti siinä uutta koko maatalousalan kattavaa kestävän kehityksen strategiaa, joka perustuisi tukien irrottamiseen tuotantomääristä ja viljelijöiden tukemiseen maatilan tulotukijärjestelmästä. Tarkastuksessa selvitettiin myös sitä, miten tämä voisi vaikuttaa tupakka-alan yhteiseen markkinajärjestelyyn.

IX.

Neuvoston huhtikuussa 2004 (1) hyväksymä uudistus sisältää tuen asteittaisen irrottamisen tuotantomääristä. Tulevaisuudessa tupakantuottajien tuki sisällytetään maatilan tulotukijärjestelmään. Tupakan tuotantoalueita koskevaa uudelleenjärjestelyä varten määritellään myös tietty rahoituskehys.

X.

Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu uudistukseen myönteisesti, sillä niiden avulla pitäisi pystyä korjaamaan useita tarkastuksessa havaittuja puutteita, vaikka siihen meneekin aikaa. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio selvittää edelleen kilpailunvastaisia käytäntöjä jäsenvaltioissa, ja jos näyttöä löytyy, toteuttaa tarvittavat toimet. Jatkotoimia on toteutettava myös sen johdosta, etteivät jäsenvaltiot ole toimittaneet asetuksissa vaadittuja tarkastuksia, ja rahoituskorjauksia on tehtävä mahdollisuuksien mukaan.

1.

Raakatupakalla tarkoitetaan tupakanlehtiä, jotka viljelijät (tuottajat) ovat viljelleet ja jotka on ensimmäisen kerran kuivattu mutta joita ei ole vielä jalostettu. Seuraavassa vaiheessa raakatupakka käsitellään pidemmälle ensimmäisen jalostusasteen yrityksissä, jotka toimittavat jalostetun tupakan tupakkatuotteiden, kuten savukkeiden, sikarien ja piipputupakan, valmistajille. Liitteessä 1 kuvataan tupakan viljely-, jalostus-, valmistus- ja jakeluketjua.

2.

EU:n osuus maailman raakatupakan tuotannosta on noin viisi prosenttia, mikä tekee siitä viideksi suurimman tuottajan. Se kuitenkin vie yli puolet tuotannostaan, sillä tuotetun tupakan tuoksu ja maku eivät vastaa EU:ssa toimivien valmistajien kysyntää. EU tuo noin yhdeksän prosenttia maailman tupakantuotannosta saadakseen kysyntää vastaavaa tupakkaa, ja EU onkin maailman suurin tupakan tuoja.

3.

EU:ssa suurimpia tuottajamaita ovat Italia (noin 38 prosenttia kaikesta tuotannosta), Kreikka (noin 36 prosenttia) ja Espanja (noin 13 prosenttia). Taulukossa esitetään EU:n raakatupakan hankintatase kaudella 1996–2000.

Taulukko

EU:n raakatupakan hankintatase

4.

Raakatupakkaa viljelee EU:ssa noin 80 000 tuottajaa, joista useimmat ovat osoittaneet tupakan tuotantoon vain pieniä viljelyaloja. Tuotanto ei ole kovinkaan koneellistettua, ja tuotantokustannukset ovat korkeat. EU on tukenut raakatupakan viljelyä yli 30 vuoden ajan, ja vuosittaiset määrärahat ovat viime vuosina olleet noin 1 000 miljoonaa euroa.

5.

Ennen EU:n yhtenäismarkkinoiden perustamista tupakankasvattajia tuettiin kansallisia markkinoita koskevilla järjestelyillä, joilla tuottajille taattiin tietty hintataso ”kohtuullisen toimeentulon” varmistamiseksi (2). Tukea pidettiin välttämättömänä, sillä myynnistä saadut tulot eivät aina riittäneet kattamaan tuotantokustannuksia. Tupakan tuotantoalueilla tupakan osuus tuottajien tuloista oli merkittävä. Vuonna 1970 käyttöön otettu tupakka-alan yhteinen markkinajärjestely korvasi kansalliset järjestelmät niin, että tukitaso pysyi samana.

6.

Tämän jälkeen yhteistä markkinajärjestelyä uudistettiin vuonna 1992 (3), vuonna 1998 (4) ja uudelleen vuonna 2004 (5). Sen tarkoituksena on saavuttaa raakatupakkamarkkinoiden vakauttamista ja tuottajien kohtuullisen elintason takaamista koskevat yleiset tavoitteet, kuten perustamissopimuksen 33 artiklassa määrätään. Tämän lisäksi markkinajärjestelyllä pyritään erityisesti:

7.

Seuraavana käydään läpi toimenpiteet, joita on toteutettu edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

8.

Tuottajien on tehtävä viljelysopimukset ensimmäisen jalostusasteen yritysten kanssa. EU:n tukia maksetaan palkkiona kutakin näiden sopimusten mukaisesti toimitettua ja vastaanotettua tupakkakiloa kohti. Palkkio täydentää hintaa, jonka tuottajat saavat tupakastaan markkinoilla, ja sen pitäisi taata tuottajien kohtuullinen toimeentulo ja kannustaa hyvälaatuisen tupakan tuottamiseen. Neuvosto asetti vuonna 1992 palkkiomäärät kullekin yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluvalle kahdeksalle lajikeryhmälle. Palkkiot ovat pysyneet lähes samoina siitä lähtien (6).

9.

Palkkio käsittää sekä kiinteän osan että muuttuvan osan, joista jälkimmäisen osuus koko palkkiosta on tällä hetkellä 30–45 prosenttia tupakkalajikkeesta riippuen (7). Palkkion kiinteä osa maksetaan kokonaan kaikille tuottajille. Tuottajaryhmät jakavat muuttuvan osan jäsenilleen suhteessa siihen hintaan, jonka kukin jäsen on saanut ensimmäisen jalostusvaiheen yritykseltä toimituksistaan.

10.

Säännösten mukaan tupakantuotanto on tukikelpoista vain siinä tapauksessa, että ensimmäisen jalostusasteen yritykset ja tuottajaryhmittymät tai ryhmittymiin kuulumattomat yksittäiset tuottajat tekevät keskenään lajikekohtaiset viljelysopimukset. Jotta sopimushinnat heijastaisivat mahdollisimman hyvin markkinatilannetta, jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus soveltaa viljelysopimuksiin tarjouskilpailujärjestelmää kunakin satovuonna. Yksittäiset tuottajat, jotka eivät ole tuottajaryhmittymän jäseniä, tai tuottajaryhmittymät voivat järjestelmän avulla tarjota olemassa olevia viljelysopimuksia laajemmilla markkinoilla ensimmäisen jalostusvaiheen yrityksille. Tarjousten on oltava vähintään 10 prosenttia alkuperäistä sopimushintaa korkeampia ja sille ensimmäisen jalostusasteen yritykselle, jota sopimus aiemmin koski, on annettava mahdollisuus mukauttaa tarjouksensa uuteen hintaan.

11.

Jotta tuotantoa saataisiin ohjattua ja rajoitettua niin, että säilytetään budjettikuri, neuvosto on asettanut yleisen taatun enimmäismäärän, jolle tukea maksetaan. Enimmäismäärä asetetaan jokaiselle tupakkalajikkeelle ja jäsenvaltiolle kutakin satovuotta kohti ja jaetaan tuottajien kesken näiden viiteajalla tuottamiin määriin perustuvien kiintiöiden mukaisesti. Järjestelmä antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden siirtää taattuja enimmäismääriä toiseen lajikeryhmään komission luvalla vähintään edellyttäen, ettei toimenpiteellä ole vaikutusta talousarvioon.

12.

Lisäksi on olemassa kiintiöiden takaisinostojärjestelmä, jonka avulla yksittäiset tuottajat, jotka haluavat lopettaa tupakanviljelyn lopullisesti, voivat myydä kiintiönsä takaisin EU:lle, jos niitä ei saada myytyä muille tuottajille. Kun EU ostaa kiintiöt takaisin, jäsenvaltioiden ja EU:n tuotannon enimmäismäärät pienenevät pysyvästi.

13.

Lisäksi on olemassa kansallisten kiintiöreservien järjestelmä, jonka jäsenvaltiot ovat perustaneet pidättämällä tietyn määrän tuottajille myönnetyistä kiintiöistä. Kiintiöreservien tarkoituksena on kannustaa nykyisiä tuottajia siirtymään muiden tuotteiden viljelyyn ja/tai toteuttamaan tilallaan uudelleenjärjestelyjä sekä antaa niille uusille tuottajille mahdollisuus päästä markkinoille, jotka haluavat ryhtyä tuottamaan tupakkaa.

14.

Tuottajaryhmittymillä on merkittävä tehtävä markkinoiden tavoitteiden saavuttamisessa. Ryhmittymille myönnetään kaksi prosenttia tuottajille maksetuista kokonaispalkkioista edellyttäen, että ryhmittymät täyttävät säännösten vaatimukset ja että jäsenvaltiot ovat tunnustaneet ne virallisesti. Näistä varoista vähintään puolella on tarkoitus korvata kuluja, joita syntyy teknisen henkilökunnan palkkaamisesta ja tuotteiden laadun parantamiseen ja ympäristönsuojelutoimenpiteisiin tarkoitettujen sertifioitujen siementen sekä taimien hankinnasta. Jäljelle jääneet varat voidaan käyttää infrastruktuuriin liittyviin ja tupakan arvon lisäämiseen tarkoitettuihin toimenpiteisiin, kuten luokitteluun, varastointiin ja käsittelylaitteistoon sekä hallintohenkilökunnan palkkaamiseen.

15.

Rahastoa käytettiin tupakkalajikkeita ja tuotantomenetelmiä koskevan tutkimuksen rahoittamiseen sekä tupakoinnin torjumiseen tiedotuskampanjoilla, joilla lisättiin yleisön tietämystä tupakan haitallisista vaikutuksista. Tutkimustoiminta siirrettiin vuodesta 2003 alkaen EU:n tutkimuksen puiteohjelmaan. Satovuodesta 2002 alkaen rahaston varoilla rahoitetaan pääasiassa kaikenmuotoisen tupakankulutuksen haittavaikutuksia koskevan yleisön tietoisuuden lisäämiseen liittyviä toimia ja lisäksi sellaisten toimien toteuttamista, joilla pyritään helpottamaan tuottajien siirtymistä tupakanviljelystä muiden tuotteiden viljelyyn tai muuhun toimintaan. Rahastoa rahoitetaan tällä hetkellä pidättämällä kolme prosenttia palkkion määrästä.

16.

Tilintarkastustuomioistuin on laatinut kolme aiempaa kertomusta tupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä (8), ja näistä viimeisin sisältyi tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 1996. Nyt toimitetun tarkastuksen tavoitteena oli tutkia vuonna 1998 uudistettua markkinajärjestelyä.

17.

Päätavoitteena oli arvioida:

18.

Tilintarkastustuomioistuin tutki komission hoitamaa hallinnointia kriteerein, jotka perustuvat varainhoitoasetukseen ja joissa keskitytään siihen:

19.

Todentavaa aineistoa saatiin pääasiassa seuraavista lähteistä:

20.

Tilintarkastustuomioistuin tutki prosessin, jota komissio noudatti laatiessaan uudistusehdotuksensa, ja totesi ehdotuksen perustuneen tiettyihin keskeisiin oletuksiin. Näitä oletuksia olivat, että tupakka-ala on joillakin alueilla olennaisen tärkeä työllisyyden ja koko väestön toimeentulon kannalta, että vaihtoehtoisten tuotteiden viljely ei ole kannattavaa ja että nykyinen markkinoiden epätasapaino ja merkittävä tuen tarve johtuvat tuotetun tupakan heikosta laadusta, jonka vuoksi saadut hinnat ovat alhaiset. Ehdotuksessa pääteltiin, että yhteisön olisi perusteltua jatkaa tupakantuotannon tukemista ainoastaan, jos tuottajat parantaisivat tupakan laatua, saisivat siitä korkeamman hinnan ja vähentäisivät riippuvuuttaan tuesta. Toteutetut toimenpiteet heijastavat näitä päätelmiä. Komissio oletti siis, että uudistuksen osien yhteisvaikutuksella voitaisiin parantaa yhteisössä tuotetun tupakan laatua ja vähentää heikkolaatuisen tupakan tuettua vientiä.

21.

Yksi keskeisistä muuttujista, joita tarvitaan yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluvien toimenpiteiden vaikutusten mittaamiseen, on työllisyyttä koskeva luotettava tieto. Komission olisi pitänyt käyttää perusteena jäsenvaltioista saatuja ajantasaisia tietoja arvioidessaan tupakantuotannon merkitystä tuotantoalueiden työllisyydelle ja ehdottaessaan tuotantotukijärjestelmän jatkamista.

22.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission vuoden 1996 arvio, jota se käytti uudistusehdotuksia laatiessaan ja joiden mukaan tupakantuotannosta riippuvaisia kokopäiväisiä työntekijöitä oli 170 000, perustuivat tietoihin vuodelta 1986 (hehtaaria kohti lasketut henkilötyötunnit) ja vuodelta 1993 (viljelyala). Jäsenvaltioilta ei pyydetty ajantasaisia tietoja.

23.

Koska arvio ei ollut luotettava, tilintarkastustuomioistuin vertasi sitä uusimpiin, vuotta 1999 koskeviin tietoihin, jotka sisältyvät komission vuoden 2003 arviointikertomukseen. Kertomuksessa esitettiin, että noin 64 000 kokopäiväistä työntekijää vastaa 90 prosentista EU:n tuotantoa. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan tämä tarkoittaa, että alalla työskentelee yhteensä noin 72 000 työntekijää, mikä on yli puolet vähemmän kuin komission kolme vuotta aikaisempi arvio. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä arvio on todennäköisesti lähempänä sitä todellista tilannetta, joka vallitsi vuonna 1996, jolloin komissio esitti ehdotuksensa.

24.

Kun noin 1 000 miljoonan euron vuosittainen kokonaisbudjetti jaetaan arvioidulla 72 000 kokopäiväisen työntekijän määrällä, tuen arvoksi saadaan 13 653 euroa henkeä kohti. Ero komission mainitsemaan 7 600 euroon nähden johtuu siitä, että komissio käyttää eri lähteestä saatavaa yksiköiden määrää, kun taas tilintarkastustuomioistuimen käyttämä määrä perustuu komission sopimussuhteisen ulkoisen arvioijan tarkastamiin määriin.

25.

Komissio katsoi lisäksi, että tupakantuotanto oli joillakin tuotantoalueilla tärkeää koko väestön toimeentulon kannalta. Tämä päätelmä pohjautui jäsenvaltioiden lausuntoihin, joiden tueksi ne eivät tarkastuksenkaan aikana kyenneet esittämään näyttöä.

26.

Uutta markkinajärjestelyä valmistellessaan komissio päätteli, että tupakantuotanto EU:ssa loppuisi keskipitkällä aikavälillä, jos tuotetun tupakan laatu ei paranisi. Se katsoi, että EU:lla oli edelleen valmiudet tuottaa parempilaatuista tupakkaa, ja siitä syystä se päätti tarjota kannustimen sitomalla palkkion määrän tuotetun tupakan laatuun. Komissio oletti, että markkinahinnat nousisivat tupakan laadun parantuessa. Tällöin ei kuitenkaan otettu huomioon markkinoiden todellista tilannetta ja käytettyjen tietojen tulkinnassa tehtiin muitakin virheitä.

27.

Ensinnäkin komissio perusti uudistuksen siihen oletukseen, että EU:n tiettyjen lajikkeiden tuotannolla pystyttäisiin vastaamaan sisämarkkinoiden kysyntään, jos parempilaatuista tupakkaa tuotettaisiin enemmän, ja että tuotannon ja kysynnän välinen epäsuhta vähenisi näin. Komissio ei kuitenkaan ottanut riittävästi huomioon sitä, että EU:n kuluttajien kysynnän painopiste oli siirtynyt dark air-cured -lajikkeista valmistettavista ruskeista savukkeista American blend- ja English blend -sekoituksiin, joiden valmistuksessa tarvittavaa tupakkaa ei voida tuottaa EU:ssa. Ainoastaan tuotujen lajikkeiden tuoksu ja maku vastaavat vaatimuksia — ja nämä ominaispiirteet johtuvat tupakkalajikkeiden alkuperämaissa vallitsevista viljely- ja sääoloista. Tuotanto voi vastata vain rajallisesti EU:n kysyntää, sillä EU:ssa ei voida tuottaa joitakin vaadittuja tupakkalaatuja.

28.

Toiseksi komission päätelmä, jonka mukaan palkkion suhteuttaminen hintaan parantaisi laatua, perustui komission arvioon siitä, että EU:n ulkopuolelta peräisin olevan tupakan korkeammat hinnat johtuivat ainoastaan kyseisen tupakan paremmasta laadusta. Näin ollen komissio katsoi, että jos EU:ssa tuotettaisiin parempilaatuista tupakkaa, tuottajat saisivat siitä korkeamman hinnan. EU:n ulkopuolisten maiden korkeiden hintojen ja sisämarkkinoiden alhaisten hintojen hintavertailu ei kuitenkaan ollut luotettava seuraavista syistä:

29.

Komission neuvoa-antavan komitean (9) mukaan hintaan vaikuttivat muut tekijät kuin laatu, kuten vaihtokurssien muutokset, varastojen määrä ja EU:n ulkopuolisten maiden tuottajien merkittävä varastojen myynti maailmanmarkkinoilla. Lisäksi neuvoa-antava komitea oli ilmoittanut komissiolle, että puolueettomien laatuluokitusjärjestelmien puuttuminen esti laadun mittaamiseen perustuvan politiikan täytäntöönpanon.

30.

Näiden puutteiden vuoksi päätöksentekijät eivät saaneet komission tekemän markkinatutkimuksen välityksellä markkinoista riittävän kattavaa ja tasapainoista käsitystä, johon ne olisivat voineet perustaa eri markkinatoimenpiteiden valinnan.

31.

Komissio väitti, ettei vaihtoehtoisten tuotteiden viljely ollut joissakin tapauksissa mahdollista: Esimerkiksi Kreikassa aurinkokuivattuja (sun-cured) lajikkeita viljeltiin olosuhteissa, joissa vaihtoehtoisten tuotteiden viljely ei ollut mahdollista. Komission toimeksiantamassa kokeiluhankkeessa (10) todettiin kuitenkin vuonna 1995, että erilaisten vaihtoehtoisten tuotteiden viljely hyvin tuloksin olisi mahdollista (11).

32.

Vuoden 1998 uudistuksen jälkeinen yhteinen markkinajärjestely perustui edelleen siihen oletukseen, että ensimmäisen jalostusasteen yritykset saattoivat itsenäisesti päättää tuottajien kanssa neuvoteltavista, viljelysopimuksissa vahvistetuista hinnanmääritykseen vaikuttavista ehdoista. Oletus oli epärealistinen, sillä tilanne oli muuttunut. Ostot olivat keskittyneet muutamien monikansallisten ensimmäisen jalostusasteen yritysten, myyjien ja valmistajien käsiin, ja valmistajien määräysvalta hinnanmäärityksessä oli vahvistunut entisestään.

33.

Riittämätön kilpailu markkinoilla kahlitsee hintakehitystä ja vaarantaa yhteisen markkinajärjestelyn palkkiostrategian. Maatalouden ja kalastuksen pääosastot saivat helmikuussa 1997 yhteisen kirjeen tuottajilta ja osuuskuntien liitoilta, jossa todettiin alhaisia hintoja koskevan ongelman johtuvan jalostusmarkkinoiden oligopolistisesta rakenteesta, mutta asiaa ei tuolloin tutkittu tämän enempää. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tuli myöhemmin esiin, että kilpailunvastaisia menettelyjä oli olemassa (ks. kohdat 61–71). Erityiskertomuksessaan nro 8/1993 tilintarkastustuomioistuin oli jo todennut, että tuottajaryhmittymien lisääntyvä osallistuminen esijalostukseen oli johtanut siihen, että ne pystyivät heikentämään valmistajien mahdollisuuksia vaikuttaa hintoihin. Komission vuoden 1996 markkinatutkimuksessa ei mainittu kilpailuun kohdistuvista kielteisistä vaikutuksista, jotka johtuivat siitä, että tuottajaryhmittymiä kiellettiin vuonna 1993 suorittamasta esijalostusta (12).

34.

Tupakka-alan yhteinen markkinajärjestely sisältää tupakkapoliittisia tavoitteita ja toimenpiteitä, jotka vaikuttavat muihin politiikan aloihin. On tärkeää varmistaa eri politiikkojen yhdenmukaisuus, ja tämä tapahtuu yleensä yksiköiden välisen kuulemisen avulla. Kaikkia asianomaisia yksiköitä ei kuitenkaan kuultu komission ehdotuksia valmisteltaessa (kehitysyhteistyön pääosasto, kilpailun pääosasto).

35.

Kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun pääosaston kanssa ei keskusteltu siitä, mitä kielteisiä vaikutuksia kehitysmaiden vientiin voisi olla sillä, että suuri osa EU:n tuetusta tupakasta viedään erittäin halpaan hintaan. Kehitysmaiden vientitoiminta on olennaisen tärkeää maiden taloustilanteen parantamista koskevien EU:n toimien kannalta. Komissio myöntää esimerkiksi kehitysapua tupakan pientuottajille Malawissa, jossa raakatupakan osuus kaikista vientituloista on 70 prosenttia. Toisaalta taas tupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä tuetaan EU:n tuotantoa, josta suurimmalle osalle ei ole kysyntää sisämarkkinoilla ja joka näin ollen viedään. Tämä heikentää kehitysmaiden vientimahdollisuuksia.

36.

Ympäristön pääosaston toimeksiannosta vuonna 1994 laaditussa ympäristövastuuta ja yhteistä maatalouspolitiikkaa käsittelevässä raportissa todettiin, että eri tupakkalajikkeiden viljely edellyttää erilaista kastelua ja typen käyttöä ja että ne vaikuttavat tästä syystä eri tavalla ympäristöön. Yhteisen markkinajärjestelyn palkkiojärjestelmällä kannustetaan siirtymistä aurinkokuivattujen (sun-cured) ja fermentoitujen ilmakuivattujen (dark air-cured) lajikkeiden viljelystä riihikuivattujen (flue-cured) ja fermentoimattomien ilmakuivattujen (light air-cured) lajikkeiden viljelyyn. Tästä aiheutuu kielteisiä ympäristövaikutuksia, sillä jälkimmäiset lajikkeet tarvitsevat enemmän kastelua ja/tai lannoitteita. Tupakan riihikuivaaminen (flue curing) kuluttaa myös enemmän energiaa. Tällaiset muutokset ovat ristiriidassa komission yleisten ympäristötavoitteiden ja tupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteiden kanssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, ettei komissio ollut ottanut täysimääräisesti huomioon ympäristön pääosaston esittämiä varauksia vuoden 1998 uudistuksessaan. Nämä varaukset olivat kuitenkin tärkein peruste komission Göteborgin Eurooppa-neuvostolle vuonna 2001 tekemässä raakatupakan tuotantotukien asteittaista poistamista koskevalle ehdotukselle.

37.

Komissio ei kiinnittänyt neuvoston huomiota tullin ja välillisen verotuksen pääosastolta saatuihin tietoihin, joiden mukaan tuet vaikuttavat vähittäishintoihin alentavasti. Vähittäishintoihin kohdistuvia vaikutuksia lisää useimmissa tupakkaa tuottavissa jäsenvaltioissa käyttöön otettu valmisteveropolitiikka, jonka mukaan jäsenvaltiot kantavat tuottamastaan tupakasta vähemmän veroa. Esimerkiksi Ranska sovelsi paikallisesti valmistettuihin ruskeisiin savukkeisiin pienintä mahdollista valmisteverokantaa, joka on 20 prosenttia alhaisempi kuin maahantuotuihin vaaleisiin savukkeisiin sovellettu verokanta. Jäsenvaltiot suosivat tällä tavoin kansallisia tupakkamerkkejään, jotka sisältävät suuren määrän tuettua tupakkaa (13). Tämän johdosta vähittäishinnat alenivat. Asiantuntevat tahot, kuten Maailman terveysjärjestö ja Maailmanpankki (14), katsovat, että alhaisemmat hinnat lisäävät kulutusta ja sitä kautta myös tupakan aiheuttamia sairauksia.

38.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko vuoden 1998 uudistuksen jälkeen käyttöönotetuilla toimenpiteillä kaiken kaikkiaan saavutettu asetetut tavoitteet, ja havaitsi, että monin tavoin toimenpiteet eivät joko onnistuneet tavoitteiden mukaisesti taikka niiden mahdollista onnistumista ei pystytty mittaamaan.

39.

Palkkiojärjestelmällä pyrittiin korvaamaan suuremmat tuotantokustannukset ja saamaan tällä tavoin EU:ssa tuotettu tupakka paremmin kaupaksi, jotta tuottajien kohtuullinen tulotaso varmistuisi. Komissio ei määritellyt, mikä on tupakanviljelystä saatava kohtuullinen tulotaso; se ei asettanut parannuksia koskevia määrällisiä tavoitteita eikä varmistanut, että sille toimitettiin vaikutusten mittaamista varten luotettavista lähteistä peräisin olevat tiedot tuotantokustannuksista, hinnoista ja tuloista. Näin ollen komissio ei pystynyt arvioimaan palkkion vaikutuksia viljelijöiden tuloihin yleensä ja heidän elintasoonsa (15).

40.

Palkkion osuus tuottajien tupakantuotannosta saamista tuloista on noin 75 prosenttia ja erään Italiassa tuotetun lajikkeen osalta lähes 95 prosenttia. Palkkion muuttuvan osan tarkoituksena oli kannustaa tuottajia parantamaan laatua, jotta tuotteen arvo nousisi ja tätä kautta heidän riippuvuutensa tuesta vähenisi. Komissio oletti, että tuottajalle laadun parantamisesta aiheutuvat kustannukset voitaisiin kattaa palkkion muuttuvalla osalla ja korkeammilla myyntihinnoilla ja että näin voitaisiin vähentää riippuvuutta tuista. Komission käytettävissä ollut aineisto osoitti kuitenkin päinvastaista.

41.

Komission käytettävissä vuonna 1998 olleiden tietojen perusteella voitiin havaita, että jäsenvaltioiden ilmoittamat myyntihinnat ja EU:n palkkiot eivät kattaneet tuotantokustannuksia edes parempilaatuisen tupakan tapauksessa (ks. myös kohta 48). Lisäksi saatavissa ei ole tietoja siitä, missä määrin yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluvat eri toimenpiteet olisivat vähentäneet riippuvuutta tuista. Markkinoilta saadut tuoreimmat tiedot osoittavat, että keskimääräiset myyntihinnat olivat EU:ssa vuonna 2003 alhaisemmat kuin vuonna 2002, minkä vuoksi tuottajat olivat vuonna 2003 riippuvaisempia tuista kuin vuonna 2002.

42.

Maatalouden pääosasto oletti, että kunkin lajikkeen laadun paranemista voitaisiin mitata sillä, kuinka paljon korkealaatuisen tupakan tuotantomäärät ovat kasvaneet. Tämä edellyttää kuitenkin laatustandardien selkeätä määrittelyä ja tulosten säännöllistä mittausta.

43.

Useat tekijät ovat kuitenkin mainittua oletusta vastaan. Ensinnäkään olemassa ei ole vakioitua laatuluokitusjärjestelmää vaan jäsenvaltiot laativat eri tavalla omat luokituksensa samoja tupakkalajikkeita varten. Toiseksi, jotta ajan kuluessa tapahtuvaa laadun paranemista voitaisiin mitata, on otettava huomioon tuottajaryhmittymien koostumus ja tuotannon ominaispiirteet. Jos heikkolaatuisen tupakan tuottaja poistuu ryhmittymästä, ryhmittymän tuottama laatu paranee vaikkei tuotannossa tapahtuisi yleisesti ottaen lainkaan parantumista. Laadun paranemista ei siis pystytty mittaamaan tuottajaryhmittymissä tapahtuneiden muutosten vuoksi. Vuoden 1998 uudistuksen yhteydessä otettiin esimerkiksi käyttöön tuottajaryhmittymien vähimmäiskokoa koskeva vaatimus, mikä johti huomattavaan uudelleenorganisointiin. Useimpien tuottajaryhmittymien jäsenistö myös vaihtuu vuosittain.

44.

Tuottajaryhmittymien muodostamistapa voi haitata palkkion muuttuvan osan mukauttamista. Palkkion muuttuvan osan tavoitteena on kannustaa parempilaatuisen tupakan viljelyyn, mutta todellinen tilanne voi olla toisenlainen: jos kaikki tuottajaryhmittymän tuottajat tuottavat samanlaatuista (saman laatuluokan) tupakkalajiketta, tuottajaryhmittymälle kyseistä lajiketta varten myönnetty palkkion koko muuttuva osa jakautuu tuottajien kesken tasavertaisesti (ks. myös kohta 9). Näin on myös, jos saman heikompilaatuisen tupakkalajikkeen tuottajat perustavat tuottajaryhmittymän. Molempien ryhmittymien jäsenet saavat saman verran palkkion muuttuvaa osaa, vaikka ne tuottavat erilaatuista tupakkaa. Tästä voidaan havaita, että palkkiojärjestelmä ei vastoin tavoitettaan välttämättä toimi kannustimena laadun parantamiseen: sen avulla tuottajat voivat maksimoida saamansa tuen määrän ilman laadun parantamista, ja kuten joissakin tapauksissa tilintarkastustuomioistuin ja komission yksiköt ovat havainneet, hyvälaatuisen ja heikkolaatuisen tupakan tuottajien palkkioissa ei ole eroa.

45.

Eri lajikeryhmien palkkioiden eriyttämisellä oli tarkoitus edistää parempilaatuisten lajikkeiden viljelyä: korkeammasta laadusta maksettaisiin suuremmat palkkiot, sillä tuotantokustannuksetkin ovat suuremmat. Tämä olisi edellyttänyt palkkiotasojen vuosittaista muuttamista aina, kun siihen olisi syytä kustannuksissa ja tuloissa tapahtuneiden muutosten vuoksi. Neuvoston asettamat palkkiotasot ovat kuitenkin pysyneet vuodesta 1993 pääosin ennallaan.

46.

Koska komissio ei ole antanut riittävän tarkkoja kustannuksia ja tuloja koskevia tietoja, tilintarkastustuomioistuin teki oman analyysinsä selvittääkseen, millainen yhteys on palkkiotason, tupakkatuotannon laadun ja tuotantokustannusten välillä. Vuoden 1998 osalta se käytti Kreikan toimittamia tuotantokustannuksia koskevia tietoja ja komission toimittamia myyntihintoja koskevia tietoja. Selvitys koski ainoastaan Kreikkaa, joka oli toimittanut kaikkein täydellisimmät EU:n tupakkalajikkeita koskevat tiedot.

47.

Koska palkkiojärjestelmän tarkoituksena oli palkita laadusta ja korvata paremman laadun edellyttämiä korkeampia tuotantokustannuksia, tilintarkastustuomioistuin vertasi tupakan laatua (jonka komissio katsoi käyvän ilmi myyntihinnoista) tuotantokustannuksiin ja maksetun palkkion määrään. Vertailu on esitetty liitteessä 2, ja siitä käy ilmi, että korkealaatuiseen tupakkaan, kuten Basmas-lajikkeeseen, sovellettu palkkio kattoi 47 prosenttia tuotantokustannuksista, kun taas heikompilaatuiseen tupakkaan, kuten Katerini-lajikkeeseen, sovellettu palkkio kattoi niistä 87 prosenttia. Tämä oli ristiriidassa sen tavoitteen kanssa, jonka mukaan parempilaatuisten lajikkeiden tuottamiseen liittyvistä korkeammista tuotantokustannuksista pyrittiin kattamaan suurempi osa ja varmistamaan näin voittomarginaali, joka toimisi tuottajia kannustavana tekijänä.

48.

Korvaamalla tuotantokustannuksista suurempi osa oli tarkoitus lisätä tuloja. Selvityksestä käy ilmi, että Kreikassa tulot jäivät negatiivisiksi useimpien lajikkeiden osalta. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli myös jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien myyntihintojen luotettavuutta. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastukset useissa jäsenvaltioissa, myös Kreikassa, ja niiden perusteella se totesi, että komissiolle ilmoitetut keskimääräiset myyntihinnat eivät aina sisältäneet ensimmäisen jalostusasteen yritysten tuottajille maksamia lisämääriä tai niille annettuja luontoisetuja (ks. myös kohta 28). Nämä voivat olla tuottajille huomattavan suuri lisätulon lähde, ja eräässä jäsenvaltiossa näiden lisämaksujen osuus tuloista oli jopa 28 prosenttia. Tämän perusteella kasvattajien saamat tulot eivät käy jäsenvaltioiden komissiolle toimittamista myyntihinnoista riittävästi ilmi. Näin ollen komissio ei saanut tyydyttäviä tietoja, joihin se olisi voinut perustaa tupakan markkinajärjestelyn hallinnoinnin.

49.

Tilintarkastustuomioistuin tutki palkkiotason ja tupakan laadun välistä yhteyttä myös vuoden 2000 osalta. Vuoden 1998 tietojen kaltaista informaatiota ei ollut saatavilla, joten tilintarkastustuomioistuin vertasi keskimääräistä palkkiota hehtaaria, lajiketta ja jäsenvaltiota kohti komission laatimaan lajikkeiden laatuluokitukseen. Vertailusta kävi ilmi, että viidestä jäsenvaltiosta neljässä palkkio ei vastannut laatuluokitusta ja että suurimmat palkkiot maksettiin heikompilaatuisista lajikkeista. Tulokset esitetään yksityiskohtaisemmin liitteessä 3.

50.

Markkinoiden vakauttamiseksi ja tarjonnan varmistamiseksi yhteisen markkinajärjestelyn on tarkoitus muun muassa sovittaa tuotanto EU:n markkinoiden vaatimuksiin.

51.

EU:n hankintataseen analyysi esitetään taulukossa, ja siitä käy ilmi, ettei EU:n tuotannon kokonaiskulutus sisämarkkinoilla muuttunut merkittävästi vuosina 1996–2000, jolloin se oli 40 prosenttia. Tarkkoja lajikekohtaisia tietoja ei ole saatavilla. Tuonti on pysynyt samalla aikavälillä vakaana 65 prosentissa. Ei ole näyttöä siitä, että yhteinen markkinajärjestely olisi vaikuttanut EU:n tuotantoon niin, että tarjonnan ja kysynnän välinen epäsuhta olisi korjaantunut. Koska joitakin tupakkalajikkeita on tuotava muualta, järjestelyn onnistuessa osa tuonnista olisi korvautunut EU:n tuotteilla, mutta näin ei käynyt. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komission mielestä yhteistä markkinajärjestelyä koskeva politiikka oli onnistunut, vaikka komission mukaan riittäviä tietoja ei ollutkaan saatavilla eikä ennen vuoden 1998 uudistusta voimassa ollutta järjestelmää ollut mukautettu alan keskeisimpien ongelmien – kysyntää vastaavan tupakanviljelyn (ks. kohdasta 96 komission vastaukset) – ratkaisua varten.

52.

Tupakka-alan rahasto perustettiin vuonna 1993. Alun perin sitä rahoitettiin pidättämällä palkkiosta 0,5 prosenttia, ja osuus nostettiin asteittain kolmeen prosenttiin. Rahastosta oli tarkoitus rahoittaa tutkimus- ja tiedotusohjelmia, joissa käsitellään tupakan kulutuksen haitallisia vaikutuksia sekä ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja hoitotoimenpiteitä. Lisäksi tarkoituksena oli suunnata tuotantoa vähiten terveydelle haitallisten lajikkeiden ja laatujen tuotantoon. Rahoitetun toimen tyypistä riippuen hankkeiden hallinnoinnista vastasi joko maatalouden pääosasto tai terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto. Rahaston rahoituksen määrä kaksinkertaistettiin vuoden 1998 uudistuksen yhteydessä, vaikka toiminta oli ollut melko vähäistä.

53.

Tilintarkastustuomioistuin tutki rahaston käyttöä. Liitteestä 4 käy ilmi, että ensimmäisiä viittä vuotta (1996–2000) koskevien maksujen kokonaismäärä on keskimäärin 18 prosenttia käytössä olevasta rahoituksesta ja että viimeisten kolmen vuoden aikana jatkuvasti noussut käyttöaste ylsi 65 prosenttiin vuonna 2003. Rahaston käyttämättä jääneet varat olivat noin 68 miljoonaa euroa.

54.

Vaikka menot eivät olleet kovinkaan suuret, tilintarkastustuomioistuin havaitsi hankkeiden hallinnossa seuraavanlaisia puutteita: menot eivät olleet tukikelpoisia; menot olivat aiheutuneet ennen sopimuksen tekemistä tai muilla kuin sopimuksiin merkityillä ajanjaksoilla; ennakkomaksuja oli suoritettu ilman vakuutta; määrärahoja oli myönnetty jälkeenpäin; jokin osapuolista ei ollut allekirjoittanut sopimusta.

55.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että maatalouden pääosaston pääjohtaja esitti vuoden 2002 toimintakertomukseensa liittyvässä lausumassa varauman, jonka mukaan hän ei ollut saanut riittävää varmuutta siitä, oliko rahastoon vuodesta 1993 siirretyt varat käytetty asianmukaisuuden ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti.

56.

Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston pääjohtaja totesi sen sijaan vuotta 2001 koskevassa toimintakertomuksessaan, että hän oli arvioinut vastuullaan olevien hankkeiden hallinnoinnissa havaitut puutteet ja todennut, etteivät ongelmat olleet niin olennaisia, että niistä olisi tarpeen esittää varsinainen varaus. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että havaitut puutteet (kohta 55) liittyivät pääasiassa terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston toimintaan.

57.

Kuten edellä kohdassa 14 todetaan, tuottajaryhmittymien erityistuki otettiin käyttöön osaksi ympäristötoimien rahoittamista varten. Sitä ei kuitenkaan määritelty, kuinka suuri osa tuesta oli tarkoitus käyttää ympäristötoimiin, eikä tuen saamisen edellytyksenä ollut, että se käytettäisiin näiden toimien rahoittamiseen. Ympäristönsuojelutoiminnasta syntyneitä todellisia menoja on ollut hyvin vähän. Tarkastuksen toimittamisen aikaan käytössä oli täydelliset tiedot satovuodesta 1999, ja ainoastaan yksi tarkastuksen kohteena olleista 20 tuottajaryhmittymästä oli hakenut tukea ympäristönsuojelua koskevien toimenpiteiden rahoittamiseen, ja näiden toimenpiteiden osuus kaikesta sen saamasta erityistuesta oli ainoastaan yksi prosentti (2 648 euroa).

58.

Vapaaehtoisen poistumisen helpottamiseksi tupakka-alalta käyttöön otettiin kiintiöiden takaisinostojärjestelmä, jonka avulla sellaiset yksittäiset tuottajat, jotka haluavat lopettaa tupakantuotannon, voivat myydä kiintiönsä. Järjestelmän tarkoituksena oli tehdä mahdolliseksi resurssien uudelleenjakaminen alan sisällä ja lisätä rakennemukautusta edistävien toimenpiteiden osuutta. Järjestelmän mahdollinen menestys riippuu siitä, kuinka houkuttelevaksi osapuolet kokevat rahallisen korvauksen. Komissio katsoi, että hinta olisi järkevää määrittää tietyllä ajanjaksolla sovellettavaksi prosenttiosuudeksi palkkiosta. Hinnaksi asetettiin lopulta kolmen vuoden ajaksi noin 23 prosenttia tonnilta maksetusta palkkiosta.

59.

Komissio valitsi tulosindikaattorikseen kiintiömäärät, joista tuottajat halusivat luopua, muttei täsmentänyt kokonaistasoa, jonka se halusi saavuttaa. Komissio totesi kuitenkin vuonna 2001, että satovuosien 1999 ja 2000 takaisin ostettujen kiintiöiden määrä, joka oli ainoastaan 729 tonnia eli 0,20 prosenttia taatusta enimmäismäärästä, oli liian pieni. Näin ollen se nosti korvauksen määrän noin 25 prosenttiin tonnilta maksetusta palkkiosta. Markkinointiongelmista kärsineiden aurinkokuivattujen lajikkeiden (sun-cured, viides lajikeryhmä) takaisinostohintaa nostettiin kahden ensimmäisen vuoden aikana 75 prosenttia ja 50 prosenttia palkkiosta kolmantena vuonna. Vuonna 2002 komissio totesi, että vaikka kiintiöitä ostettiin takaisin huomattavasti edellisvuosia enemmän, järjestelmällä ei vieläkään ollut saavutettu odotettua vaikutusta, sillä takaisin ostettujen kiintiöiden määrä oli edelleen vain noin prosentti taatusta enimmäismäärästä (3 626 tonnia 348 844 tonnista). Komissio on nostanut uudelleen korvauksen määrää (joissakin tapauksissa jopa 100 prosenttiin), pidentänyt korvauksen maksukautta kolmesta viiteen vuoteen ja tehnyt mahdolliseksi lisärahoituksen myöntämisen tupakka-alan rahastosta. Takaisin ostettu määrä vuonna 2003 oli 7 228 tonnia tai 2 prosenttia taatusta määrästä. Koska komissio ei heti alussa asettanut asianmukaista korvausmäärää, se osaltaan hidasti järjestelmän tavoitteiden saavuttamista.

60.

Jotta tupakanviljelijöitä voitaisiin kannustaa vaihtoehtoiseen toimintaan, tupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn vuoden 1998 uudistuksessa määriteltiin ensimmäisen kerran mahdollisuus sisällyttää maaseudun kehittämisohjelmiin toimenpiteitä tuotantosuunnan muuttamiseksi tupakan tuotantoalueilla (16). Tarkastuksessa havaittiin, että Espanjassa Extremaduran alueella ja Italiassa Umbrian alueella toteutetuilla toimenpiteillä edistettiin tuottavuutta ja myyntiä eikä tuettu tuotantosuunnan muuttamista. Niillä Kreikan (Aitolia ja Akarnania, Traakia ja Itä-Makedonia) ja Italian (Campania) alueilla, joilla tuotantosuunnan muuttamista tukevia toimia olisi tarvittu eniten, ei toteutettu mitään tällaisia toimenpiteitä tupakka-alalla. Tämä osoittaa, ettei aloitteella tuolloin pystytty saavuttamaan sille asetettua tavoitetta.

61.

Vuoden 1998 uudistuksella oli tarkoitus joustavoittaa kiintiöjärjestelmää. Siinä helpotettiin taattujen enimmäismäärien siirtämistä toiseen lajikeryhmään jäsenvaltioissa ja tuotantokiintiöiden siirtämistä yksittäisten tuottajien välillä. Toisena aloitteena siinä otettiin lisäksi käyttöön kansallisten kiintiöreservien järjestelmä, jota rahoitetaan vuosittaisilla pakollisilla vähennyksillä, jotka ovat enintään kaksi prosenttia tuottajille myönnetyistä kiintiöistä. Tarkoituksena oli kannustaa tuottajia siirtymään muiden tuotteiden ja/tai lajikkeiden viljelyyn ja toteuttamaan tiloillaan uudelleenjärjestelyjä. Reservit oli jaettava nykyisille tai uusille tuottajille puolueettomien kansallisten kriteerien perusteella.

62.

Ennen uuden toimenpiteen käyttöönottoa tuottajat olivat lisänneet tuottavuuttaan uudelleenjärjestelyillä ostaen kiintiöitä suoraan muilta viljelijöiltä. Koska kansalliset kiintiöreservit perustuvat pakollisiin vähennyksiin, joista ei saanut korvauksia, tuottajat eivät enää olleet halukkaita jatkamaan tilojensa uudelleenjärjestelyjä lisäkiintiöitä ostamalla: vuosittaisten vähennysten vuoksi he menettäisivät osan lisäkiintiöistä, kun vähennyksiä kerran ei korvata.

63.

Komissio havaitsi, että eri toimenpiteistä huolimatta useimpien tuottajien kiintiöt olivat edelleen niin pienet, ettei niillä voitu varmistaa tilojen elinkelpoisuutta. Tilannetta kärjisti entisestään se, että kiintiöistä pidätettiin osa kansallisia kiintiöreservejä varten. Lisäksi kansallisista reserveistä myönnetyt kiintiömäärät olivat liian pieniä, jotta niillä olisi voitu taata uusien tuottajien tilojen elinkelpoisuus. Vuonna 2001 komissio tunnusti, että järjestelmän soveltaminen jäsenvaltioissa ei ollut riittänyt tavoitteiden saavuttamiseen, ja ehdotti toimenpiteen lakkauttamista. Vaikka toimenpiteen oli todettu epäonnistuneen, neuvosto hylkäsi ajatuksen sen lakkauttamisesta ja päätti tehdä toimenpiteestä jäsenvaltioille vapaaehtoisen. Tällä hetkellä järjestelmää käyttävät ainoastaan Belgia, Itävalta ja Portugali.

64.

Riittämättömäksi todetun kilpailun lisäämiseksi ja sen varmistamiseksi, että sopimushinnat vastasivat markkinatilannetta, komissio otti käyttöön jäsenvaltioille tarkoitetun viljelysopimuksia koskevan vapaaehtoisen tarjouskilpailujärjestelmän. Järjestelmän ansiosta tuottajat saattoivat tarjota voimassa olevia viljelysopimuksiaan ensimmäisen jalostusasteen markkinoilla saadakseen niistä parhaan mahdollisen hinnan, jonka on oltava ainakin 10 prosenttia aiemmassa sopimuksessa asetettua suurempi, jotta se voitaisiin ottaa huomioon. Toimenpiteen mukaisesti viljelysopimuksissa on ilmoitettava tuottajille maksettavat hinnat ja sopimukset on tehtävä ennen tupakan tuottamista. Tämä saattaa tapahtua noin vuosi ennen tupakan toimittamista. Ensimmäisen jalostusasteen yritykset suhtautuvat yleensä varovaisesti hintojen vahvistamiseen, ja sopimukset sisältävät usein määräyksiä toimitusten jälkeen suoritettavista lisämaksuista, joiden määrää ei aina ole täsmennetty. Tällainen varovainen toimintatapa kuitenkin estyy tarjouskilpailujärjestelmässä, jossa täydellisiä lopullisia maksuja koskevat ehdot on vahvistettava hyvissä ajoin etukäteen.

65.

Toimenpide ei saanut suosiota tupakka-alalla eikä yksikään jäsenvaltio ole vielä hyödyntänyt sitä. Näin ollen toimenpiteen tavoitteita ei ole saavutettu.

66.

Hallinnon keventämiseksi vuoden 1998 uudistuksessa otettiin käyttöön järjestelmä, jossa tuotantokiintiöitä ei enää jaeta yksittäisille tuottajille vuosittain vaan tuotantokiintiöt jaetaan tuottajaryhmittymille ja yksittäisille tuottajille joka kolmas vuosi. Kun jäsenvaltioissa otettiin käyttöön kansalliset kiintiöreservit, jotka muodostettiin tuottajien kiintiöistä vuosittain perittävistä osuuksista, kiintiöitä on kuitenkin mukautettava ja ajantasaiset kiintiötodistukset annettava vuosittain. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi jäsenvaltioissa tekemiensä tutkimusten perusteella, että kansallisten viranomaisten työmäärä oli käytännössä kasvanut verrattuna uudistusta edeltävään aikaan.

67.

EY:n perustamissopimuksen 81 artiklassa esitetään kilpailun ylläpitämistä koskevat periaatteet. Yleisesti ottaen siinä kielletään kaikki yritysten ja yritysten yhteenliittymien väliset sopimukset, joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla tai joista on tällaisia seurauksia. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti syyskuussa 2003, että ”toimivan kilpailun ylläpito maataloustuotemarkkinoilla kuuluu yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteisiin” (17). Näin ollen markkinoiden pitäisi varmistaa, että tuottajien saamat hinnat kuvastavat tavanomaista kilpailua.

68.

Jäsenvaltioiden tärkeimmissä tuottajamaissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi asiakirjoja, joiden se katsoi olevan epäasianmukaisia hintasopimuksia, jotka oli tehty ensimmäisen jalostusasteen yritysten ja/tai tuottajajärjestöjen kesken. Tutkituissa sopimuksissa asetetut enimmäishinnat olivat ristiriidassa perustamissopimuksen kanssa, sillä ne rajoittavat kilpailua.

69.

Esimerkiksi Espanjassa hintasopimusten lisäksi kansalliset viranomaiset vahvistivat tilintarkastustuomioistuimelle, että valtionmonopolin purkamisen jälkeen ensimmäisen jalostusasteen yritykset tekevät nykyisin tuottajien kanssa sopimuksia, jotka vastaavat niiden tuotantovalmiuksia. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tuottajaryhmittymien ja ensimmäisen jalostusasteen yritysten väliset sopimussuhteet perustuvat jalostajan tuotantovalmiuksiin eivätkä niinkään hintakilpailuun.

70.

Italiassa viljelijät ja ensimmäisen jalostusasteen yritykset ovat perinteisesti olleet läheisessä yhteydessä toisiinsa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tuottajajärjestöjen ja ensimmäisen jalostusasteen yritysten liittojen välillä oli voimassa yleinen kolmivuotinen hintasopimus, joka kattoi noin 85 prosenttia raakatupakkatuotannosta. Tällaisissa sopimuksissa vahvistetaan hinnat ilman osapuolten välistä vapaata kilpailua. Kreikassa kansalliset viranomaiset, tuottajajärjestöt ja ensimmäisen jalostusasteen yritysten liitot ilmoittivat niin tilintarkastustuomioistuimelle kuin komissiollekin, että voimassa on kollektiivisia sopimuksia, joissa on määrätty viljelysopimusten hintaehdot koko tuotannonalalle.

71.

Edellä mainitut käytännöt rajoittavat hintakilpailua tai pahimmassa tapauksessa estävät sen kokonaan. Tilintarkastustuomioistuin ilmoitti kyseisiä sopimuksia koskevista havainnoistaan komissiolle. Kilpailun pääosasto tutkii parhaillaan kaikkia kyseisiä tapauksia.

72.

Jäsenvaltioilta edellytettyjen tarkastusten tarkoituksena on varmistaa, että yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet saavutetaan ja että menot ovat säännösten mukaiset. Komissio oli aiemmin havainnut erityisesti Kreikan ja Italian osalta sääntöjenvastaisuuksia, ja niiden korjaamiseksi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjen yhteydessä uudistuksessa otettiin käyttöön uusia menettelyjä tarkastusten tiukentamiseksi. Käyttöön otettiin muun muassa ensimmäisen jalostusasteen yritysten ennakkohyväksyntä, jonka tarkoituksena oli varmistaa, että yritykset ovat vakavaraisia ja että ne todellakin harjoittavat esijalostusta. Näin suljettiin pois välittäjien keinottelu, joka pienentäisi tuottajien tuloja. Lisäksi otettiin käyttöön menettely, jossa tarkistettiin tuottajien ilmoittamat tupakanviljelyyn käytetyt alat tupakkalajikkeittain ja sadoittain ja jonka tarkoituksena oli varmistaa, että tuen hakijat olivat itse viljelleet tupakan, jolle tukea haettiin. Näiden menettelyjen ja muiden yhteisessä markkinajärjestelyssä edellytettyjen tarkistusten täytäntöönpanoa koskevissa tutkimuksissa havaittuja puutteita on kuvattu seuraavassa.

73.

Liitteessä 5 esitetään yhteenveto tapauksista, joissa ei ole suoritettu asetuksissa edellytettyjä tarkastuksia ja valvontatoimia ja jotka havaittiin tilintarkastustuomioistuimen edellä mainituissa viidessä jäsenvaltiossa toimittamissa tarkastuksissa. Seuraavaksi esitetään tärkeimmät havainnot, joiden yhteyteen on merkitty ristiviittaukset liitteessä oleviin sarakkeisiin:

74.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, ettei komissio ollut kesäkuuhun 2004 mennessä saanut työtään päätökseen ja esitti sovellettaviksi rahoituskorjauksia tarvittavissa kohteissa (Espanja, Kreikka, Italia).

75.

Tilintarkastustuomioistuin tutki tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä toteutetut tupakka-alan tukea koskevat toimet. Menettelyssä komission edellytetään toimittavan tarkastuksia sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot ovat tulkinneet oikein tukijärjestelmiä koskevat asetukset ja soveltaneet niitä asianmukaisesti (19). Maatalouden pääosaston tarkastuksesta vastaava linja teki tupakka-alaan liittyviä tarkastuskäyntejä neljään jäsenvaltioon vuoden 1998 uudistuksen jälkeen, jotka kattoivat liitteessä 6 mainitut olennaiset valvontatoimet.

76.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että taloudellisten seurausten laskemista koskevien komission suuntaviivojen mukaan EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia päätöksiä valmisteltaessa olisi pitänyt luokitella olennaisiksi valvontatoimiksi useita muita valvontatoimia (ks. liite 7). Ne pitäisi tarkastaa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä, jotta tilien oikeellisuudesta saadaan riittävä varmuus.

77.

Jäsenvaltioiden sovellettaviksi tarkoitetuissa yksityiskohtaisissa säännöissä edellytetään, että ne varmistavat palkkiohakemuksessa ilmoitetun tupakan kosteuspitoisuuden. Tämä on tarpeen, jotta tupakkalajikkeiden sallitut kosteuspitoisuudet voidaan tarkistaa ja jotta saadaan lasketuksi tukeen oikeutetun tupakan paino. Tilintarkastustuomioistuimen Kreikassa toimittamasta asiakirja-aineiston tarkastuksesta kävi ilmi, että satovuosien 1999–2001 osalta toteutettuja kosteuspitoisuutta koskevia testejä ei ollut tehty säännösten mukaisesti eikä painoon perustuvia mukautuksia ollut tehty. Tilintarkastustuomioistuimen tekemissä lisätutkimuksissa selvisi, ettei asianmukaisia tarkastuksia ollut toimitettu vuoden 1993 jälkeen. Tämä saattaa olla syy siihen, miksi ongelmaa ei havaittu komission tekemissä tarkastuksissa. Maatalouden pääosaston tarkastamisesta vastaavalle linjalle ilmoitettiin monin tavoin tästä puutteesta, mutta tämä oli päättänyt olla tekemättä rahoituskorjauksia, vaikka sääntöjen noudattamatta jättäminen oli ollut järjestelmällistä. Jos rahoituskorjaus olisi päätetty tehdä, sen suuruus olisi ollut 2–10 prosenttia (20) ja sitä olisi sovellettu kaikkiin kyseisen kauden tukihakemuksiin.

78.

Vuoden 1998 uudistusta koskevissa ehdotuksissaan komissio esitti tämän valvontavaatimuksen jättämistä pois siksi, että se oli epätarkka ja sitä oli vaikea noudattaa. Neuvoston lopulta hyväksymissä uudistustoimenpiteissä kuitenkin säilytettiin kosteuspitoisuustestiä koskeva vaatimus ja vahvistettiin sitä. Komissio ilmoitti vuonna 2000 aikovansa tehdä rahoituskorjauksia tapauksissa, joissa säännöksiä ei ole noudatettu, mutta ainoastaan uusien tapausten osalta. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että koska EMOTRin varainhoitovuodet ovat päättämättä vuodesta 1997 alkaen, niihin voidaan vielä soveltaa korjaavia toimia.

79.

Varainhoitoasetuksessa edellytetään vuosittaisessa budjettimenettelyssä varmistettavan, että ”ennen yhteisön varojen käyttöönottoa on suoritettava arviointi, jolla pyritään varmistamaan, että saavutettava voitto on suhteessa käyttöön otettuihin varoihin”. Lisäksi siinä edellytetään, että kaikkia parhaillaan toteutettavia toimia ”on ajoittain tarkasteltava uudelleen”, jotta voidaan varmistua siitä, että niitä on aiheellista jatkaa.

80.

Komission kaudella 1999–2002 (21) tekemien tupakka-alan määrärahoja koskevien esitysten todettiin toistuneen samankaltaisina, eivätkä ne sisältäneet edellä mainittujen vaatimusten mukaisia arvioita.

81.

Markkinoiden tehokkaan ja vaikuttavan valvonnan varmistamiseksi komissio tarvitsee asiaankuuluvia, tarkkoja, täydellisiä, ajantasaisia ja puolueettomia tietoja. Tämä on tärkeää hallinnoijana toimivan komission näkökulmasta, sillä sen on pääteltävä, onko toimenpiteitä tarpeen mukauttaa, ja myös siksi, että komission on julkaistava tietoja asianomaisten osapuolten käyttöön. Tätä tavoitetta ei saavutettu, kuten jäljempänä selvitetään.

82.

Tupakka-alan yhteistä markkinajärjestelyä koskevissa asetuksissa (22) edellytetään, että jäsenvaltiot toimittavat tietoja viljelyaloista, sopimusten määrästä, määristä, viljelijöistä ja ensimmäisen jalostusasteen yrityksistä sekä arvioidusta ja tosiasiallisesta tuotannosta, jotta komissio pystyy valvomaan tupakkamarkkinoita. Yleisesti ottaen asetuksia noudatettiin tyydyttävästi. Jäsenvaltioiden on lisäksi toimitettava viljelysopimuksiin liittyviä tietoja, jotka koskevat hintoja, ensimmäisen jalostusasteen yrityksiä, tuottajia, kiintiöitä ja viljelyaloja. Sadonkorjuun jälkeen on toimitettava lisätietoja tupakkatoimituksista, myynnistä ja varastoista. Vuoden 1999 osalta ainoastaan Saksa, joka on pieni tuottajamaa, toimitti nämä tiedot ajoissa. Satovuoden 2000 osalta kaikki asianomaiset jäsenvaltiot Italiaa lukuun ottamatta toimittivat kyseiset tiedot. Satovuosina 2001 ja 2002 tilanne heikkeni ja ainoastaan kolme (2001) ja neljä (2002) jäsenvaltiota toimitti tiedot ajoissa.

83.

Komission on julkaistava oikea-aikaisesti ajantasaiset luettelot ensimmäisen jalostusasteen yrityksistä, joille on annettu hyväksyntä viljelysopimusten allekirjoittamista varten (23). Tutkimuksista ilmeni, että komissio julkaisi nämä luettelot vasta sopimusten allekirjoittamista koskevan eräpäivän jälkeen. Tämän vuoksi vaarana oli, että viljelijät tai tuottajajärjestöt tekisivät sopimuksia sellaisten ensimmäisen jalostusasteen yritysten kanssa, joita ei ole hyväksytty, ja menettäisivät oikeutensa tukeen.

84.

Vuoden 1998 uudistuksen myötä komission edellytettiin toimittavan Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen raakatupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn toiminnasta ennen 1. huhtikuuta 2002. Komissio katsoi, etteivät sen pyytämät tiedot riitä vaaditun kertomuksen laatimiseen ja pyysi jäsenvaltioilta lisätietoja. Komissio teki lisätyötä saadakseen tarvittavat tiedot, ja ne käsiteltiin ja toimitettiin parlamentille ja neuvostolle marraskuun 2002 kertomuksessa (24).

85.

Komissio palkkasi ulkopuolisia konsultteja laatimaan selvityksen ja/tai arvion tupakka-alan markkinoista kaudelta 1993–2001. Raportti julkistettiin lokakuussa 2003 (25), ja siihen sisältyvät havainnot ovat samansuuntaisia kuin tilintarkastustuomioistuimen tekemät havainnot. Raportti sisälsi perusteellisen arvion, johon kuului yksityiskohtainen selvitys tupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn vaikutuksista.

86.

Raportin päätelmät olivat seuraavat:

87.

Tilintarkastustuomioistuimen mukaan raportista voidaan kaiken kaikkiaan päätellä, ettei yhteisellä markkinajärjestelyllä ole saatu aikaan merkittävää suotuisaa muutosta useimmilla alueilla (tai asiaa ei voida todeta asianmukaisten tietojen puuttumisen vuoksi), vaikka tuen jatkaminen onkin mahdollistanut viljelijöiden toiminnan jatkumisen. Tupakantuotanto ei tällä hetkellä (26) ole tupakanviljelijöiden kannalta kannattavaa ilman tukia.

88.

Komissio julkaisi heinäkuussa 2002 koko yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan väliarvioinnin. Se ehdotti uutta kestävän kehityksen strategiaa, jossa tuet irrotettaisiin tuotannosta ja viljelijöitä tuettaisiin sellaisen maksujärjestelmän kautta, joka perustuu viljelijän aiemmin tietyllä viiteajanjaksolla saamiin tukimaksuihin. Neuvosto pyysi komissiota laatimaan syyskuuhun 2003 mennessä tupakka-alalle uuden strategian mukaisen ehdotuksen. Ehdotuksensa perustaksi komissio arvioi laajasti markkinoiden uudistamisen eri vaihtoehtojen vaikutuksia. Komissio tarkasteli kolmea seuraavaa vaihtoehtoa:

89.

Komissio totesi, että vaihtoehtojen a ja c avulla ei pystyttäisi saavuttamaan yhteisen maatalouspolitiikan uusia tavoitteita tai ratkaisemaan nykyiselle yhteiselle markkinajärjestelylle ominaisia ongelmia. Komissio päätti, että vaihtoehto b tarjoaisi tehokkaamman keinon tukea tilojen tuloja niin, että samalla vältettäisiin nykyisen tuotantoon sidotun tuen kielteiset vaikutukset (kuten sellaisen tuotannon jatkaminen, jolla ei ole markkinoita EU:ssa, sekä Maailman kauppajärjestön (WTO) kanssa käytävien neuvottelujen mahdollinen mutkistuminen).

90.

Komissio esitti nykyisen tuen asteittaista irrottamista tuotannosta kolmen vuoden kuluessa, mihin liitettäisiin tupakka-alan rahaston asteittainen lopettaminen (tällä välin rahastosta rahoitettaisiin edelleen tupakanvastaisia tiedotuskampanjoita). Tupakan tuotantoalueiden uudelleenjärjestelyyn varattaisiin määrärahoja.

91.

Hyväksytyn uudistuksen toteuttaminen on tarkoitus aloittaa vuonna 2006, jolloin nykyiset tupakkapalkkiot sisällytettäisiin kokonaisuudessaan tai osittain maatilan tulotukeen. Uudistuksen toteutuessa kokonaisuudessaan 50 prosenttia nykyisestä tupakkapalkkiosta siirtyisi maatilan tulotukeen ja 50 prosenttia rakenneuudistuksen rahoituskehykseen. Vähemmän voittoa tuottavien tupakkalajikkeiden viljelyn oletetaan lyhyellä aikavälillä loppuvan EU:ssa ja uudistuksen kannustavan viljelijöitä suuntautumaan muuhun maataloustoimintaan.

92.

Uudistuksella on mahdollista vähentää sisäisen tuotannon ja kysynnän välistä epäsuhtaa. Tuottajien ei enää kannattaisi tuottaa tupakkaa pääasiassa palkkion saamiseksi, ja heitä kannustettaisiin vastaamaan markkinoiden vaatimuksiin. Tuotannon enimmäismäärää koskevaa järjestelmää, jonka tarkoituksena on tuotannon ohjaaminen, ei enää tarvittaisi. Uudistuksen myötä poistuisi myös tuotantokiintiöjärjestelmä ja sitä kautta kiintiöiden siirtämisen ja takaisinoston sekä reservien tarve.

93.

Rakennetoimenpiteitä lisäämällä voidaan lisäksi parantaa tupakanviljelytilojen elinkelpoisuutta. Tätä on toistaiseksi rajoittanut jäykkä tuotantokiintiöjärjestelmä. Tämä myös tehostaisi tuottajien ammatillista koulutusta, jotta he voisivat parantaa tuotantotekniikoitaan ja tuotteidensa laatua.

94.

Siirtyminen maatilan tulotukijärjestelmään ja täydentäviä ehtoja koskevaan järjestelmään johtaisi siihen, että maksuja suoritettaisiin ympäristövaatimusten noudattamisen perusteella, jolloin päästäisiin nykyisestä tehottomasta järjestelmästä, joka liittyy tuottajaryhmittymille maksettaviin erityistukiin.

95.

Lisäksi uudistuksella poistettaisiin yksi maatalouden tukijärjestelmän monimutkaisimmista ja kalleimmista valvontajärjestelmistä.

96.

Tilintarkastustuomioistuin pitää valitettavana komission vastausten ristiriitaisuutta, mikä vaikeuttaa tämän kertomuksen lukemista.

97.

Vuoden 1998 uudistusta koskevat komission ehdotukset perustuivat epäluotettaviin tietoihin, ja komission toteuttama markkinatutkimus oli puutteellinen. Tupakantuotannon merkittävää työllistävää vaikutusta koskeva päätelmä perustui vanhentuneisiin ja puutteellisiin tietoihin; lisäksi palkkiojärjestelmän parempilaatuista tuotantoa edistävää sekä tarjonnan ja kysynnän epäsuhtaa pienentävää vaikutusta, jonka mahdollisuudet olivat jo itsessään rajalliset, ei ollut pystytty osoittamaan. Komissio ei kyennyt antamaan näyttöä tukeakseen väitettään siitä, että parempi ”laatu” nostaisi markkinahintoja ja vähentäisi tuottajien riippuvuutta tuesta. Oletus, ettei vaihtoehtoisten tuotteiden viljely ollut mahdollista, oli ristiriidassa yhdessä merkittävässä tuottajamaassa tehdyn tutkimuksen kanssa. Lisäksi komission yksiköiden välinen yhteistyö oli ollut puutteellista, mikä näkyi siinä, että tupakka-alan yhteistä markkinajärjestelyä ei ollut sovitettu riittävän hyvin yhteen EU:n kehitysyhteistyö-, ympäristö- ja veropolitiikan kanssa. Näiden puutteiden vuoksi on hyväksytty toimenpiteitä, jotka ovat hyvin pitkälti tupakka-alan markkinoiden kannalta epätarkoituksenmukaisia ja joiden avulla ei voida perustella nykyisen tukijärjestelmän (toimenpiteet) jatkamista (ks. kohdat 20–37).

98.

Yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteet olivat suurelta osin epätarkoituksenmukaisia alusta lähtien, kun otetaan huomioon edellä mainitut puutteet ja se, että toimenpiteet osoittautuivat tehottomiksi useimmilla alueilla. Vallitsevien ilmasto-olojen takia tuotanto ei EU:n sisällä voi vastata kaikkea kysyntää, joten palkkiojärjestelmällä ei pystytty menestyksekkäästi lisäämään tällä hetkellä kysytyn korkealaatuisen tupakan tuotantoa EU:ssa. Tästä syystä palkkiojärjestelmällä ei pystytty vähentämään viljelijöiden riippuvuutta tuesta (tuen osuus kaikista viljelijöiden tuloista on noin 75 prosenttia). Järjestelmästä on vastoin sille asetettuja tavoitteita lisäksi muodostunut kannustin heikkolaatuisen tupakan tuotantoon, sillä kyseisestä tuotannosta saatavat korvaukset ovat joissakin tapauksissa suhteettomat, kun otetaan huomioon, ettei kyseisellä tupakalla ole markkinoita EU:ssa.

99.

Vapaaehtoisen poistumisen edistäminen tupakka-alalta ei onnistunut takaisinostojärjestelmän avulla (noin prosentti vuonna 2002 ja kaksi prosenttia vuonna 2003 taatusta enimmäismäärästä) kannustimien puutteen vuoksi. Viljelysopimuksia koskevalla tarjouskilpailujärjestelmällä ei pystytty lisäämään kilpailua markkinoilla, sillä sitä ei hyödynnetty. Tämän lisäksi vapaan kilpailun vaaransivat epäasianmukaiset hintasopimukset kolmessa suurimmassa tuottajajäsenvaltiossa. Tuotannon suuntaamisessa vähemmän haitallisten tupakkalajikkeiden tuotantoon, vaihtoehtoisen taloudellisen toiminnan edistämisessä ja ympäristönsuojelussa edistyttiin vain vähän. Tupakka-alan rahaston varoista käytettiin vain pieni osa ensimmäisinä vuosina. Lisäksi rahaston määrältään vähäisissä menoissa havaittiin heikkouksia hankkeiden hallinnoinnissa (ks. kohdat 38–73).

100.

Komissio toimitti tarkastuksia varmistaakseen, että jäsenvaltiot soveltavat ja tulkitsevat tukijärjestelmää asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämän työn olisi pitänyt myös kattaa liitteessä 7 esitetyt olennaiset valvontatoimet. Päätöstä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä ei ollut tehty ennen kesäkuuta 2004, eikä komissio sen vuoksi toteuttanut tarvittavaa korjaavaa toimea.

101.

Yhteisen markkinajärjestelyn täytäntöönpanon edistymistä koskeva valvonta oli riittämätöntä, sillä saadut tiedot olivat puutteellisia ja vuosittaisen budjettimenettelyn yhteydessä toteutettu uudelleenarviointi, jota markkinatoimenpiteen perusteltu jatkaminen edellytti, oli riittämätön (ks. kohdat 74–83).

102.

Parlamentin ja neuvoston komissiolta pyytämät kertomukset, joissa arvioitiin vuoden 1998 uudistuksen vaikuttavuutta, laadittiin myöhässä. Tuloksista ilmoitettiin marraskuussa 2002 ja syyskuussa 2003. Uudesta uudistuksesta on tehty päätös. Maatalousministerien neuvosto päätti 22 päivänä huhtikuuta 2004 perusteellisesti uudistaa raakatupakka-alan saamaa tukea. Tämän mukaan vuodesta 2010 lähtien tupakan tuotantotukea maksetaan täysin riippumatta tuotantomääristä (ks. kohdat 84–99).

103.

Tupakkatuotannon tilanne ei ole muuttunut merkittävästi vuosien varrella (markkinat ovat epätasapainossa, tupakkatilojen toiminta ei ole kannattavaa ja niin edelleen), joten komission olisi jatkettava strategiaansa, jossa kansanterveys ja kestävä kehitys asetetaan (tässä tapauksessa) tupakantuotannon kyseenalaista kannattavuutta tärkeämmäksi. Tilintarkastustuomioistuin katsoo huomautuksistaan käyvän ilmi, ettei komissio kyennyt vuonna 1998 käyttämään hyväkseen mahdollisuutta esittää nyt ehdotetun kaltaista markkinauudistusta.

104.

Komission olisi korjattava vuoden 1998 uudistuksen valmistelun osalta havaitut puutteet ja varmistettava, että kaikki tulevat uudistusehdotukset perustuvat riittäviin, asiaankuuluviin ja luotettaviin tietoihin ja että ehdotusten vaikutukset tupakka-alaan selvitetään.

105.

Neuvosto on vuonna 2004 kuitenkin päättänyt hyväksytyllä uudistuksellaan jatkaa tupakka-alan osittaista tukemista vuosina 2006–2009, vaikka kokonaistukipaketti jakautuukin eri tavalla kuin ennen. Niiden parannusten lisäksi, joita uudistuksen pitäisi tuoda mukanaan, komission olisi varmistettava, että se valvoo ja ottaa huomioon sen, ettei EU:ssa tuotettu tupakka pysty täyttämään kaikkia vaatimuksia; ettei EU:n tuotanto kannata ilman tukea; että tupakka-alan markkinajärjestely on yksi kalleimmista markkinajärjestelyistä; ettei se ole kansanterveyttä ja kestävää kehitystä koskevien EU:n kehitystavoitteiden mukainen ja että kilpailun vastaiset käytännöt kahlitsevat markkinahintoja.

106.

Jos nämä edellytykset täyttyvät, tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti neuvoston hyväksymiin komission uudistusehdotuksiin. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että tässä erityiskertomuksessa määritellyt puutteet on korjattava, sillä tuotantoon perustuva tuki on tarkoitus lakkauttaa asteittain. Jos jotkut tuottajat saavat tuotantoon sidottua tukea ja toiset tuotannosta irrotetun kertamaksun, voi käydä niin, että tuottajat toimivat yhteistyössä maksimoidakseen kummastakin järjestelmästä saatavan tuen määrän ja jakaakseen sen keskenään.

107.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio tekee selvitysten tulosten perusteella kilpailunvastaisten käytäntöjen osalta asianmukaiset päätelmät, ja jos vaadittu näyttö saadaan, ryhtyy tarvittaviin toimiin. Jatkotoimia olisi toteutettava myös sen johdosta, etteivät jäsenvaltiot ole suorittaneet niiltä edellytettyjä tarkastuksia ja valvontaa, ja tarvittaessa olisi toteutettava korjaavia toimia.

17.2.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 41/35

1

2—6

3

4—6

7—16

1.

Euroopan jälleenrakennusvirasto (jäljempänä ”virasto”) perustettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 1628/96 (1), joka korvattiin asetuksella (EY) N:o 2667/2000 (2). Helmikuussa 2000 toimintansa aloittaneen viraston tehtävänä oli alun perin unionin avustusohjelmien hallinnointi Kosovossa. Viraston toimikautta jatkettiin kahdesti, sekä vuonna 2001 että vuonna 2002, minkä johdosta sen toiminnan piiriin kuuluivat myös Serbia ja Montenegro sekä entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia. Viraston toimipaikka on Thessalonikissa, ja sillä on toimintakeskuksia Belgradissa, Podgoricassa, Pristinassa ja Skopjessa. Virasto toteuttaa ohjelmia, joiden tarkoituksena on tukea hallintorakenteita ja hyvää hallintoa, edistää markkinatalouskehitystä ja keskeisten infrastruktuurien kehittämistä sekä lujittaa kansalaisyhteiskunnan asemaa. Taulukossa 1 esitetään yhteenveto viraston toimivaltuuksista ja toiminnasta viraston toimittamien tietojen perusteella.

2.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti viraston tilinpäätöksen 31. joulukuuta 2003 päättyneeltä varainhoitovuodelta sekä tilien perustana olevat toimet. Tilintarkastustuomioistuin on toimittanut tarkastuksen omien tarkastusperiaatteidensa ja -standardiensa mukaisesti. Niissä sovelletaan yleisesti hyväksyttyjä kansainvälisiä tarkastusstandardeja yhteisön näkökulmasta. Tilintarkastustuomioistuin sai tarkastuksen perusteella riittävän varmuuden jäljempänä esitettyä kantaa varten.

3.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että viraston tilit eivät anna oikeata kuvaa viraston varallisuudesta ja taloudellisesta tilanteesta (ks. kohdat 8 ja 10).

4.

Koska tilintarkastustuomioistuimella ei ole riittävästi tietoa viraston kansallisille ja kansainvälisille yhteisön ulkopuolisille elimille myöntämien varojen lopullisesta käytöstä, se ei voi antaa lausumaa vuonna 2003 suoritettuja 21,4 miljoonan euron maksuja koskevien tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (ks. kohta 15). Muilta osin tilintarkastustuomioistuin katsoo, että viraston tilinpäätökseen sisältyvät tilien perustana olevat toimet ovat lailliset ja asianmukaiset, kuitenkin jäljempänä olevissa kohdissa 5 ja 6 esitetyin varauksin.

5.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi maksuissa virheitä, jotka liittyivät tositteiden tarkoituksenmukaisuuteen, sopimusehtojen noudattamiseen ja julkiselle vallalle kuuluvien oikeuksien siirtämiseen (ks. kohta 13).

6.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joka viidennessä tarkastamassaan tapauksessa hankintoihin liittyvissä sopimuksissa menettelyyn liittyviä poikkeamia, joissa tarjoustentekijöiden tasavertaisuuden periaatteen noudattaminen asetetaan kyseenalaiseksi (ks. kohta 14).

7.

Varainhoitovuotta 2003 koskevien määrärahojen ja edelliseltä varainhoitovuodelta siirrettyjen määrärahojen toteuttamista kuvataan taulukossa 2. Viraston varainhoitovuotta 2003 koskevista tulostilistä ja taseesta esitetään yhteenveto taulukoissa 3 ja 4  (3).

8.

Viraston varainhoitoasetuksen 1 artiklassa säädetään, että viraston talousarvio on vahvistettava jaksotettujen määrärahojen periaatetta soveltaen; kyseisessä periaatteessa tehdään ero maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen välillä. Edellä mainitun varainhoitoasetuksen 3 artiklassa todetaan, että tulojen kokonaismäärän on katettava maksujen kokonaismäärä, mikä tarkoittaa sitä, että talousarvion on oltava tasapainossa, jotta myös talousarvion toteuttaminen olisi mahdollisimman tasapainossa. Johtokunnan hyväksymään viraston talousarvioon ei kuitenkaan käytännössä sovelleta jaksotettujen määrärahojen periaatetta, minkä johdosta virasto on esittänyt menoina sekä varainhoitovuoden määrärahoista kyseisenä kautena suoritetut maksut että myös kaikki muut varainhoitovuoden maksattamatta olevat maksusitoumukset (4) sitoumusten täytäntöönpanotasosta riippumatta. Täten varainhoitovuoden kirjanpitotulos ei mitenkään kuvasta viraston todellista taloudellista tilannetta. Tappio, joka 31. joulukuuta 2003 oli 140,95 miljoonaa euroa, on näin ollen suurelta osin keinotekoinen, sillä se johtuu maksattamatta olevista maksusitoumuksista ja koskee taloudellisia toimia, joita ei ole vielä toteutettu.

9.

Viraston kirjanpitojärjestelmässä oli vielä vuonna 2003 vakavia puutteita. Liikekirjanpito oli edelleen yhdenkertainen siitä huolimatta, että käytäntö muodostaa tietojen eheyden kannalta riskin ja että viraston varainhoitoasetuksen 55 artiklan mukaisesti kirjanpidon on oltava kahdenkertainen.

10.

Tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuoden 2002 vuosikertomuksessa (5) tekemästä huomautuksesta huolimatta lainaohjelmien yhteydessä rahoituksen välittäjille maksettuja varoja ei ollut kirjattu taseen vastaavaa-puolelle. Varojen käytöstä annettiin tietoja ainoastaan tilinpäätöksen liitteenä olevassa selvityksessä (6). Virasto on perustamisensa jälkeen maksanut kyseisten ohjelmien yhteydessä 52,4 miljoonaa euroa (7). Tämän lisäksi vuonna 2003 toteutettiin useita ohjelmia, joissa varojen hallinnointivastuu kuului viraston sopimuspuolille. Täten maksettuja varoja on tilintarkastustuomioistuimen havainnon mukaan 43,38 miljoonaa euroa. Molemmissa tapauksissa varainhoitovuoden 2003 lopussa vielä käytettävissä olevat määrärahat olisi pitänyt esittää viraston laatiman taseen vastaavaa-puolella.

11.

Viraston olisi panostettava entistä enemmän budjettihallinnon, kirjanpidon ja varainhoidon tehostamiseen ottaen huomioon, että varainhoitovuodesta 2005 lähtien viraston tilinpäätös ja yhteisön toimielinten tilinpäätökset konsolidoidaan (8). Viraston talousarvio on itse asiassa hyväksyttävä viraston varainhoitoasetuksessa säädetyssä muodossa (ks. kohta 8) ja kirjanpitosäännöt on muutettava sekä tulojen että menojen osalta suoriteperusteisen kirjanpidon periaatteiden mukaisiksi.

12.

Viraston Kosovoon perustaman rahoituslaitoksen johtamisessa, joka on annettu ulkopuolisen konsultin tehtäväksi, on merkittäviä puutteita (kirjanpito on puutteellista, lainanottajiin liittyvien riskien analyysi on riittämätöntä, lainahakemusten tueksi esitetyt asiakirjat ovat epätarkoituksenmukaisia). Virasto ei valvonut rahoituslaitosta siten, että olisi voitu yksilöidä puutteet ja ryhtyä tarvittaviin korjaaviin toimenpiteisiin mahdollisimman nopeasti.

13.

Vuonna 2003 suoritetuissa maksuissa havaittiin poikkeamia. Joissain tapauksissa sopimus- tai maksuehtoja ei ollut noudatettu (tositteet olivat epäasianmukaisia tai jopa riittämättömiä). Muissa tapauksissa suurin osa poikkeamista johtui siitä, että säädökset, joiden nojalla maksut oli suoritettu, eivät ole julkiselle vallalle kuuluvien oikeuksien siirtämistä koskevien sääntöjen ja/tai jo tehtyjen sopimusten muuttamista koskevien sääntöjen mukaisia. Poikkeamat osoittavat, että viraston on tehostettava sitoumuksiin ja menojen maksattamiseen liittyvien menettelyjen valvontaa.

14.

Havaittiin myös poikkeamia, jotka saattavat vaikuttaa sopimusten tekemistä koskeviin päätöksiin. Tarjoustentekijöitä oli hylätty vedoten kyseenalaisiin tai heikosti perusteltuihin hallinnollisiin tai teknisiin syihin. Oli myös tapauksia, joissa projektipäällikkö oli sopimuksen täytäntöönpanon vasta alettua vaihdettu henkilöön, jolla ei ollut vastaavia ammatillisia tietoja ja taitoja kuin alkuperäisellä projektipäälliköllä, jonka ansiosta tarjouksentekijä oli saanut sopimuksen. Viraston olisi virhemahdollisuuksia karsiakseen tehostettava sisäisen valvonnan järjestelmäänsä valitsemalla huolellisemmin tarjouspyyntöjen arviointiin osallistuvat henkilöt ja varmistamalla, että arviointikomiteat antavat päätöksilleen selkeät perustelut.

15.

Useissa tapauksissa virasto oli tehnyt sopimuksia julkisten tai puolivaltiollisten, kansallisten tai kansainvälisten yhteisön ulkopuolisten elinten kanssa. Viraston olisi kaikissa näissä tapauksissa valvottava tarkemmin, että olemassa olevia mekanismeja sovelletaan, varmistaakseen, että kyseiset elimet antavat sille tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden arviointiin tarvittavat tiedot.

16.

Tilintarkastustuomioistuin korosti varainhoitovuotta 2002 koskevassa kertomuksessaan (9), että valtuutettuja ja edelleenvaltuutettuja tulojen ja menojen hyväksyjiä on liikaa. Vuoden 2003 lopussa niitä oli III osaston osalta 45 henkilöä ja I ja II osastojen osalta 11 henkilöä, eli yhteensä 56 vuoden 2003 kesäkuun 67 henkilöön verrattuna. Valtuutettujen ja edelleenvaltuutettujen määrää tai toimikautta ei ole rajoitettu. Viraston olisi jatkettava ponnistelujaan niiden määrän vähentämiseksi.