23.3.2017   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 91/1

I.

Varainhoitoasetuksessa vahvistetaan ne periaatteet ja menettelyt, joita sovelletaan EU:n talousarvion laadinnassa ja toteutuksessa sekä Euroopan unionin (EU) varojen käytön valvonnassa.

II.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi hyödynnettävä varainhoitoasetuksen tarkistamisen tarjoama mahdollisuus lähentää hallintojärjestelmäänsä kansainväliseen parhaaseen käytäntöön. Tässä lausunnossa käsitellään etenkin integroitua raportointia, virhetason arvioimista ja tarkastuskomiteaa (kohdat 7–15).

III.

Komissio ehdottaa, että tilintarkastustuomioistuin muuttaisi erityiskertomustensa esitystapaa suuntaan, jota tilintarkastustuomioistuin pitää lukijan kannalta nykyistä epäkäytännöllisempänä. Tilintarkastustuomioistuin on huolissaan, että ehdotuksessa pyritään sääntelemään seikkaa, joka on tilintarkastustuomioistuimen itsemääräämisoikeuden näkökulmasta perustavanlaatuinen (kohdat 18–22).

IV.

Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin kannattaa EU:n varojen saajia koskevien menettelyjen yksinkertaistamista ehdotuksen mukaisesti (kohdat 28–34) ja ehdottaa, että komissio selkeyttää talousarvion toteuttamismenetelmien tai -välineiden yhdistämisestä tekemiään ehdotuksia (kohdat 35–41). Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että rahoitusvälineiden osalta ehdotetut muutokset ovat mahdollisesti myönteisiä mutta niitä olisi aiheellista selkeyttää (kohdat 42–50).

V.

Komissio ehdottaa yksityiskohtaisia muutoksia budjettihallintoon pohtimatta, ovatko nykyiset mekanismit yhä tarkoituksenmukaisia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että budjettijärjestelyjä olisi vielä mahdollista yksinkertaistaa merkittävästi (kohdat 51–63). Tilintarkastustuomioistuin ei kannata käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen käyttöön ehdotettuja muutoksia vaan pitää sisäisiä käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskevan luokan säilyttämistä tarpeettomana (kohdat 69–76).

VI.

Erityisrahastojen käytön ennenaikainen laajentaminen sisäisiin politiikkoihin herättää hallintoon, kuluihin ja tilivelvollisuuteen liittyviä kysymyksiä (kohdat 64–68).

VII.

Tilintarkastustuomioistuin kannattaa sitä, että maksujen suorittaminen perustuisi entistä useammin tiettyjen ehtojen täyttämiseen tai tulosten saavuttamiseen ja pyytää tarkempia tietoja ehdotetusta tuloskehyksestä (kohdat 77–89).

VIII.

Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti ajatukseen komission laatimien kertomusten konsolidoinnista mutta katsoo, että tällaisten muutosten vaikutuksia ei ole arvioitu kaikilta osin. Komission ehdottama integroitu talous- ja tilinpäätösraportointipaketti käsittäisi tuhansia sivuja ja sisältäisi merkittäviä päällekkäisyyksiä (kohdat 90–99).

IX.

Tilintarkastustuomioistuin käsittelee tässä lausunnossa myös muita ehdotettuja muutoksia, joita ei kuitenkaan ole tuotu esiin komission perusteluissa, kuten alakohtaisten sääntöjen muuttamisesta johtuvia näkökohtia (kohdat 109–148).

1.

Varainhoitoasetuksessa esitetään EU:n yleiseen talousarvioon sovellettavat periaatteet. Asetuksen tarkistamisesta aiheutuu vaikutuksia talousarvion laatimiseen ja varainkäyttöön, joten se tarjoaa mahdollisuuden kehittää EU:n varainhoitoa.

2.

Osa komission ehdottamista muutoksista saattaa yksinkertaistaa EU:n varojen hallinnointia ja saamista (esimerkiksi yksinkertaistettujen rahoitusmuotojen käytön lisääminen sekä maksujen suorittaminen tiettyjen ehtojen täyttämisen tai tavoitteiden saavuttamisen perusteella kaikkien hallinnointitapojen yhteydessä). Monet ehdotetuista muutoksista heijastelevat tilintarkastustuomioistuimen viimeaikaisissa vuosikertomuksissaan esittämiä suosituksia. Yksityiskohtaiset säännöt eivät kuitenkaan korvaa vakaata hallintotapaa ja vakaata hallinnointia. Ehdotettujen muutosten onnistuminen vaatii, että vastuuyksiköt panevat ne täytäntöön ja hallintoelimet kohdistavat muutoksiin seurantaa.

3.

Komission kuvauksen mukaan kyseessä ovat ”yleisten varainhoitosääntöjen kunnianhimoinen tarkistus sekä vastaavat muutokset alakohtaisiin varainhoitosääntöihin” (17). Komissio toteaa myös, että ehdotuksella tuetaan kahta monivuotisen rahoituskehyksen arvioinnin keskeistä tavoitetta: yksinkertaistamista ja joustavuutta. Tarkistuksessa ehdotetaan lukuisia yksityiskohtaisia muutoksia, jotka koskevat etenkin seuraavia aiheita:

4.

Tämän lausunnon ensimmäisessä osassa (kohdat 7–27) käsitellään kysymyksiä, jotka olisi tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan pitänyt sisällyttää varainhoitoasetusta koskevaan ehdotukseen. Kohdissa 28–148 aiheena ovat komission ehdottamat muutokset, ja tekstin rakenne vastaa komission perustelujen rakennetta.

5.

Paremmasta lainsäädännöstä tehdyn toimielinten välisen sopimuksen mukaan komission olisi tehtävä vaikutustenarviointi lainsäädäntöaloitteistaan ja muista aloitteistaan, delegoiduista säädöksistään ja täytäntöönpanotoimenpiteistään, joilla odotetaan olevan merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia tai ympäristövaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi pitänyt tehdä vaikutustenarviointi ennen ehdotuksen julkaisemista (18).

6.

Jotta toimielinten väliseen sopimukseen sisältyvä tavoite saavutettaisiin, tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että varainhoitoasetukseen lisätään vaatimus tehdä vaikutustenarviointi lainsäädäntöaloitteista ja muista aloitteista, delegoiduista säädöksistä ja täytäntöönpanotoimenpiteistä, joilla odotetaan olevan merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia tai ympäristövaikutuksia.

7.

Komissio ei sovella mitään tunnustettua hallinnointikehystä eikä tuo esiin vuosikertomuksissaan, missä määrin jotakin hallintokehystä noudatetaan (20). Tilinpäätös laaditaan julkisen sektorin kansainvälisten tilinpäätösstandardien (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) mukaisesti. Siihen ei kuitenkaan liitetä kertomusta, joka antaisi kokonaiskuvan komission hallinnointitavasta, tuloksellisuudesta sekä strategiasta, jolla se torjuu tavoitteidensa saavuttamiseen kohdistuvia riskejä. Komissio esittää vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa (Annual Management and Performance Report, AMPR) (vuotta 2015 koskevaan kertomukseen asti yhteenvetokertomuksessa) arvion laittomien tai sääntöjenvastaisten tapahtumien tasosta (ks. myös kohta 12). Kertomus toimitetaan kuitenkin sidosryhmille, kuten tilintarkastustuomioistuimelle, vasta vuotuisen tarkastuksen päätyttyä. Tiedot esitetään sirpaleisesti (ja toisinaan moneen kertaan) komission tason ja pääosastojen (PO) tason asiakirjoissa, joita annetaan yksitellen vuoden mittaan (usein niin myöhään, ettei tietoja ehditä enää ottaa huomioon vuositilinpäätöksen tarkastuksesta saatujen tietojen rinnalla eikä käsitellä tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa).

8.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi hyödynnettävä varainhoitoasetuksen tarkistamisen tarjoama mahdollisuus päivittää hallintojärjestelyjään. Varainhoitoasetusta koskeva ehdotus sisältää joitakin hallintoon liittyviä muutoksia, joista kaikki eivät kuitenkaan ole kansainvälisen parhaan käytännön mukaisia. Ehdotuksessa ei myöskään käsitellä kaikkia hallinnon keskeisiä osatekijöitä.

9.

Komission olisi edelleen yhdenmukaistettava raportointia antamalla (mieluiten) yksi yhtenäinen tilivelvollisuutta koskeva kertomus tai (vaihtoehtoisesti) sarja kertomuksia. Vastuuvapauden myöntävällä viranomaisella pitäisi olla käytettävissään selkeä yhtenäinen asiakirja, jossa komissio tekee tiliä toimistaan, talousarviovarojen käytöstään ja saavutetuista tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti komission aikeeseen konsolidoida joukko asiakirjoja integroiduksi talous- ja tilinpäätösraportointipaketiksi. Jotta raportointipaketista tulisi yhtenäinen tilivelvollisuutta koskeva kertomus (ja se siis tosiasiallisesti muodostaisi integroidun paketin), sen olisi täytettävä seuraavat ehdot:

10.

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 27/2016 suositetaan, että kertomus sisältäisi seuraavat osatekijät:

Osa näistä tiedoista on nykyisinkin saatavilla. Nykyiset kertomukset, komission ehdotus ja tilintarkastustuomioistuimen ehdotus eritellään liitteessä II .

11.

Komission olisi esitettävä yhtenäinen tilivelvollisuutta koskeva kertomus tai kertomusten sarja oikea-aikaisesti tilinpäätöksen tarkastusta varten ja annettava tarkastajan tehtäväksi tarkastaa, että muut kertomuksessa esitetyt tiedot ovat yhdenmukaisia tilinpäätöstietojen kanssa. Jäljempänä tässä lausunnossa käsitellään muitakin sellaisia muutoksia komission ehdotuksiin, joiden ansiosta EU:n raportointirakenteesta tulisi parempi (ja integroidumpi).

12.

Kun sääntöjenvastaisuuden riski on suuri, parhaan käytännön (21) mukaan on sekä tutkittava riskiä että kvantifioitava sen taso ja todennäköinen vaikutus. Komissiolla on paljon henkilöstöä tarkastus- ja valvontatehtävissä, ja myös EU:n lainsäädännössä vaaditaan, että EU:n varoja hallinnoivien elinten varainkäyttöä tarkastetaan laajalti. Aihetta koskevassa komission raportoinnissa kiinnitetään hyvin paljon huomiota oikaisukapasiteettiin (mahdollisuuteen olla korvaamatta menoilmoituksiin sisältyviä menoja, vaikka komissio on alun perin hyväksynyt ne) eikä niinkään komission havaitsemien virheiden kvantifiointiin ja niiden luonteen analysointiin. Asiasta laaditussa keskeisessä asiakirjassa (EU:n talousarvion suojaaminen) ei arvioida alkuperäisissä tai hyväksytyissä korvauspyynnöissä esiintyvien sääntöjenvastaisuuksien tasoa.

13.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että varainhoitoasetusta koskevaan ehdotukseen sisällytetään vaatimus, jonka mukaan komission (22) olisi julkaistava johdonmukaisiin menetelmiin perustuva arvioitu virhetaso ja esitettävä tämä informaatio tilintarkastustuomioistuimelle yhdessä alustavan tilinpäätöksen kanssa (eli yhtenäisessä tilivelvollisuutta koskevassa kertomuksessa).

14.

Julkissektorin hallintoelinten kohdalla paras käytäntö edellyttää tarkastuskomitean tai vastaavan ryhmän taikka toiminnon perustamista (23). Tilintarkastustuomioistuimen arvioi, että komission sisäisen tarkastuksen seurantakomitea eroaa parhaasta käytännöstä siinä, että vain pieni vähemmistö sen jäsenistä on riippumattomia toimielimestä (24). Seurantakomitean toimivalta ei myöskään kata tilinpäätösraportointia, sääntöjenvastaisuuksia tai riskienhallintaa (25).

15.

Komission olisi hyödynnettävä varainhoitoasetuksen tarkistamisen tarjoama mahdollisuus ottaa käyttöön erityisvaatimuksia, jotka koskevat tarkastuskomitean perustamista ja toimintaa määrärahoja käyttävissä EU:n toimielimissä. Tarkastuskomiteoiden koostumusta ja tehtäväalaa olisi tällöin lähennettävä kansainväliseen parhaaseen käytäntöön.

16.

On tärkeää, että tilintarkastustuomioistuimen käyttöön annetaan oikea-aikaisesti ja tehokkaasti tiedot, jotka se tarvitsee tarkastuksiaan varten. Tilintarkastustuomioistuin tarvitsee suoran pääsyn tietoihin niin, että se voi tarvittaessa analysoida tiedot omissa tiloissaan omilla analyysivälineillään. Asiakirjat, jotka tilintarkastustuomioistuimen on tarkoitus tutkia, olisi annettava sen käyttöön ajoissa (ja luonnosvaiheessa), jotta se voi varmasti esittää kertomuksensa oikea-aikaisesti.

17.

Varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen 249 artiklassa säädetään tilintarkastustuomioistuimen oikeudesta saada käyttöönsä tiedot ja asiakirjat, joita säilytetään sähköisessä muodossa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että asiaa olisi vielä selvennettävä etenkin pääsyä it-järjestelmiin koskevien säännösten osalta. Tilintarkastustuomioistuin esittää liitteessä I ehdotuksensa 249 artiklan muuttamiseksi.

18.

Komissio ehdottaa 250 artiklaan muutosta, joka lyhentäisi tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen sisällytettävien huomautusten toimittamiseen tarkoitettua aikaa siten, että määräaika olisi 30. kesäkuuta sijasta 15. kesäkuuta. Ajanjaksoa, jonka kuluessa komission on toimitettava tiedot tilintarkastustuomioistuimelle, ei kuitenkaan ehdoteta muutettavaksi vastaavasti. Vuonna 2016 tilintarkastustuomioistuin onnistui julkaisemaan vuosikertomuksensa kuukautta ennen määräaikaa. Jotta samaan päästäisiin jatkossa, komission ja muiden toimielinten tilinpäätösten ja liitetietojen toimittamiselle asetettuja määräaikoja olisi mukautettava vastaavasti. Esimerkiksi lopullisen konsolidoidun tilinpäätöksen lähettämisen määräaika (238 artiklan 5 kohta) olisi muutettava 31 päivästä heinäkuuta 30 päivään kesäkuuta ja tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa esitettäviin huomautuksiin annettujen toimielinten vastausten toimittamisen määräaika 15 päivästä lokakuuta 15 päivään heinäkuuta (250 artiklan 1 kohta) (ks. myös liite II ).

19.

Jotta säännökset paremmin kuvastaisivat kuulemismenettelyn tarkoitusta ja luonnetta, tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että 250 artiklan kaksi ensimmäistä virkettä muutetaan liitteessä I ehdotetulla tavalla.

20.

Sen osalta, miten toimielinten vastaukset sijoitetaan tilintarkastustuomioistuimen kertomuksiin, tilintarkastustuomioistuin pitää hallinnolliseen itsemääräämisoikeuteensa kuuluvana valtaa päättää siitä, miten se esittää kertomuksensa kansainvälisiä tarkastusstandardeja soveltaen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kunkin toimielimen vastausten julkaiseminen tilintarkastustuomioistuimen huomautusten ”yhteydessä” (”next to”) heikentää tekstin sujuvuutta ja luettavuutta – etenkin silloin, kun vastaus on pidempi kuin tilintarkastustuomioistuimen teksti. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että toimielinten vastaukset julkaistaan vuosikertomuksen kunkin luvun lopussa samaan tapaan kuin nykyisin erityiskertomuksissa.

21.

Tilintarkastustuomioistuimen kuulemismenettelystä esittämä kommentti (ks. kohta 19) koskee myös 251 artiklassa tarkoitettuja erityiskertomuksia. Tarkastettujen toimielinten on toimitettava tilintarkastustuomioistuimelle vastauksensa sen huomautuksiin kuuden viikon kuluessa. Tilintarkastustuomioistuin pitää tarpeettomana viittausta tämän määräajan kulumista koskevaan keskeytykseen ja mahdollisten keskeyttämissyiden esittämistä tämäntasoisessa lainsäädännössä.

22.

Vastausten sijoittamista erityiskertomuksiin koskevaan kohtaan ehdotetun muutoksen osalta tilintarkastustuomioistuin toistaa edellä kohdassa 20 esittämänsä kannan, jonka mukaan tällainen säännös rikkoisi tilintarkastustuomioistuimen lainmukaista hallinnollista itsemääräämisoikeutta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin on äskettäin alkanut julkaista asiakirjojaan ainoastaan sähköisesti ja kehittää parhaillaan siksi uusia tapoja esittää havaintonsa. Toisin sanoen tilintarkastustuomioistuin selvittää, millaisia eri vaihtoehtoja sähköinen julkaiseminen tarjoaa (muun muassa lukijan mahdollisuus päättää joustavasti, miten hän haluaa katsoa tekstiä). Tilintarkastustuomioistuin toivoo tästä syystä, että säilytetään nykyinen sanamuoto ”julkaistaan erityiskertomuksen yhteydessä” (”are published together with the special report”).

23.

Varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen 69 artiklan 6 kohdan mukaan riippumaton ulkopuolinen tarkastaja edelleenkin tarkastaisi SEUT-sopimuksen ja Euratomin perustamissopimuksen nojalla perustettujen, EU:n talousarviosta varoja saavien elinten (eli virastojen) tilit, ennen kuin ne konsolidoidaan EU:n tilinpäätökseen. Tilintarkastustuomioistuin ottaisi näin ollen kertomuksiaan laatiessaan edelleen huomioon riippumattomien ulkoisten tarkastajien tarkastustulokset. Tällainen järjestely, jossa riippumattomat ulkoiset tarkastajat tarkastavat tilien lisäksi myös niiden perustana olevien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden, olisi parannus aiempaan verrattuna.

24.

Virastojen talousarvioiden yhteisarvo vastaa vajaata kahta prosenttia EU:n kokonaistalousarviosta. Vähäisestä varainkäytöstään huolimatta virastot osallistuvat merkittävällä tavalla EU:n toimintapolitiikkojen kehittämiseen ja toteuttamiseen. Jos vuotuista tarkastusta koskevat järjestelyt olisivat tehokkaammat, tilintarkastustuomioistuimen olisi mahdollista keskittyä aiempaa paremmin virastojen tuloksellisuuteen.

25.

Nykyisin tilintarkastustuomioistuin antaa erityisvuosikertomuksen jokaisesta virastosta. Kertomus sisältää tarkastuslausuman (tilinpäätöstä ja toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta koskeva lausunto) sekä tarvittaessa huomautuksia erityisen tärkeistä näkökohdista. Vuonna 2016 tilintarkastustuomioistuin julkaisi 41 tällaista kertomusta, joihin sisältyi 82 lausuntoa ja noin 90 erityistä huomautusta. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa tehostamistarkoituksessa, että vuotuista raportointia koskevia sääntöjä muutetaan. Se ehdottaa harkittavaksi tulevaisuutta ajatellen, että tilintarkastustuomioistuin antaisi vain yhden konsolidoidun tarkastuskertomuksen, joka kattaisi kaikki virastot.

26.

Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa kyseisten elinten osalta seuraavia tarkastusjärjestelyjä: Riippumaton ulkoinen tarkastaja tarkastaisi tilien lisäksi niiden perustana olevien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden, mutta tilintarkastustuomioistuin olisi edelleen vastuussa lopullisen tarkastuslausuman antamisesta kaikkien elinten osalta. Tämän toimintamallin ansiosta tilintarkastustuomioistuin voisi mahdollisimman suuressa määrin luottaa riippumattomien ulkoisten tarkastajien tekemään työhön ja myös sisäisen tarkastuksen tekemään työhön. Tilintarkastustuomioistuin esittää liitteessä I ehdotuksensa asianomaisten artiklojen muuttamiseksi.

27.

Valittua ratkaisua olisi sovellettava myös julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen perustuviin elimiin, joista säädetään 70 artiklassa.

28.

Komission ehdottamat toimenpiteet liittyvät avustuksiin ja EU:n yksinkertaistettuihin rahoitusmuotoihin.

29.

Keskeisiä muutosehdotuksia ovat seuraavat:

30.

Varainhoitoasetusta koskevassa ehdotuksessa ei anneta ohjeita menojärjestelmien suunnitteluun. Siksi on vaikea tunnistaa hanketyypit, jotka hyötyvät tällaisesta yksinkertaistamisesta. Tässä vaiheessa ei myöskään ole selvää, miten toteutetaan käytännössä komission pyrkimys antaa suurempi painoarvo suoritteiden (tuotosten) laadulle ja tulojen ja menojen hyväksyjän kustannuslaskentakäytännöistä esittämien arvioiden laadulle.

31.

Tällä hetkellä komissio soveltaa muutamissa tapauksissa oikeuttaan periä osuus voitoista. Komissio toteaa (27), että tuloa tuottavien hankkeiden rahoittamiseen olisi tavallisesti käytettävä rahoitusvälineitä eikä avustuksia.

32.

Vapaaehtoistyön tunnustaminen yhteisrahoituksen yhteydessä avustuskelpoiseksi kustannukseksi kannustaa edunsaajia hyödyntämään tällaista panosta aiempaa enemmän. Tällä on se vaikutus, että kaikki muut aiheutuneet kustannukset korvataan edunsaajille täysimääräisinä ja epäasianmukaisen varainkäytön riski kohdistuu kokonaisuudessaan EU:n talousarvioon. Ehdotus monimutkaistaisi komission yhteisrahoituksen tarkastamista ja välillisten kustannusten laskentaa. Ehdotuksella pyritään lisäämään tulosperusteisen rahoituksen käyttöä tukikelpoisten kustannusten korvaamisen sijaan, joten tilintarkastustuomioistuin pitää tätä muutosta tarpeettomana monimutkaistuksena ja katsoo sen kasvattavan virheriskiä.

33.

Ehdotuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa 185 artiklassa tarkoitetuille luonnollisille henkilöille maksettujen avustusten hallinnointia niin, että tiettyihin ryhmiin kuuluvat edunsaajat voisivat saada useampaa kuin yhtä avustusta ja samat kustannukset voitaisiin rahoittaa EU:n talousarviosta useammin kuin kerran.

34.

Edellä olevan analyysin perusteella

35.

Komissio ehdottaa, että sovelletaan vain yhtä sääntökokonaisuutta

36.

Alakohtaisiin asetuksiin tehtäviin muutoksiin kuuluu myös mahdollisuus yhdistää Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) varoja Euroopan strategisten investointien rahastosta (ESIR-rahasto) tuettuun välineeseen.

37.

Komissio ottaa käyttöön rahoitusta koskevat puitekumppanuussopimukset, joita toteutetaan suoraan tai välillisesti. Puitekumppanuussopimukset antaisivat mahdollisuuden tehdä tarkastussopimuksia unionin varoja käyttävien yhteisöjen tai henkilöiden kanssa ja avustustensaajien kanssa.

38.

Komissio on laatinut uuden osaston ”Yhteiset säännöt”, johon pyritään kokoamaan kaikki useampaan kuin yhteen talousarvion toteutustapaan sovellettavat säännöt. Tilintarkastustuomioistuin kannattaa tätä pyrkimystä. Näitä aiheita käsitellään kuitenkin myös ehdotuksen muissa osissa. Sama koskee eräiden muiden osastojen aiheita (hankintoja ja avustuksia koskevat osastot – ks. tämän lausunnon kohdat 120–123). tekstiä ei siis ole onnistuttu yksinkertaistamaan halutulla tavalla.

39.

Eri rahoitusvälineiden yhdistäminen saattaa tuoda mukanaan kaksinkertaisen rahoituksen tai yksityisten investointien syrjäyttämisen kaltaisia riskejä, jotka on hallittava. Lisäksi komission on huolehdittava, että tällaiset yhdistelmät noudattavat yhteisrahoituksen periaatetta ja valtiontukisääntöjä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että rahoitusvälineiden yhdistelmiin olisi kohdistettava riittävää seurantaa muun muassa tulosten ja saavutettujen tavoitteiden osalta, ja välineitä koskevien kirjausten ja kertomusten olisi oltava asianmukaisia niin, että varmistetaan avoimuus ja tilivelvollisuus.

40.

Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen siitä, että 126 artiklan 3 kohdassa esitetty ehdotus tarkastusjärjestelyistä koskee komissiota. Selkeyden nimissä olisi aiheellista mainita, että tarkastus- tai tarkistusjärjestelyt eivät rajoita tilintarkastustuomioistuimen oikeutta saada tietoja, jotka se tarvitsee toimittaessaan unionin varoja koskevia tarkastuksia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteaa, että 126 artiklan 3 kohdan viimeisessä virkkeessä oleva viittaus tilintarkastustuomioistuimen, Euroopan investointipankin (EIP) ja komission väliseen kolmikantasopimukseen (josta säädetään SEUT-sopimuksen 287 artiklan 3 kohdassa) on tarpeeton ja pitäisi poistaa.

41.

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset:

42.

Rahoitustuen osalta ehdotetaan seuraavia keskeisiä muutoksia:

43.

Ehdotuksen 203 artiklassa rajataan EU:n rahoitusvelan enimmäismäärä kolmen rahoitustoimityypin yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että rahoitustakauksista ja rahoitusavusta voi aiheutua EU:lle myös ehdollisia vastuita ja että rahoitusomaisuus ei välttämättä riitä kattamaan rahoitusvelkoja.

44.

Rahoitustakauksista tai rahoitusavusta johtuva rahoitusriski katetaan varauksella, joka vastaa prosenttiosuutta (rahoitusaste) hyväksytyn rahoitusvelan määrästä. Rahoitusvälineitä koskevista varauksista hoidetaan tulevat maksut, jotka liittyvät kyseisestä rahoitusvälineestä johtuvaan talousarviositoumukseen. Ehdotuksen mukaan asianomaiset varat kootaan yhteiseen vararahastoon, jota komissio hallinnoi suoraan (205 artikla). Varainhoitoasetusta koskevassa ehdotuksessa mahdollistetaan lisäksi varojen ylijäämän siirtäminen rahoittamaan muita talousarviotakauksia tai rahoitusaputoimia (206 artiklan 3 kohdan a alakohta).

45.

Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti komission ehdotukseen, jonka mukaan talousarviotakaukset ja rahoitusapu sisällytetään varainhoitoasetuksen soveltamisalaan. Samoin tilintarkastustuomioistuin pitää tervetulleena ajatusta, että EU:n erityyppiset rahoitustoimet kootaan samaan osastoon.

46.

Yhteisen vararahaston perustamista koskevassa ehdotuksessa ei selitetä, miten rahasto toimisi, miten tosiasiallinen rahoitusaste laskettaisiin ja mikä olisi perussäädöksen mukaisen rahoitusasteen ja tosiasiallisen rahoitusasteen välinen suhde.

47.

Tilintarkastustuomioistuin pitää tuloksiin perustuvien palkkioiden (202 artiklan 1 kohdan g alakohta) käyttöönottoa myönteisenä suuntauksena mutta toteaa, että sopimukset ja tuloksellisuusmittaukset täytyy suunnitella hyvin ja toteuttaa huolellisesti. Komission ei kuitenkaan pitäisi sallia hallinnollisten palkkioiden laskemista prosenttiosuutena kumulatiivisesta sidotusta EU:n rahoituksesta (joka sisältää käyttämättömät talousarviositoumukset).

48.

Tilintarkastustuomioistuin kannattaa vaatimusta kohdistaa EU:n rahoitustoimiin ennakkoarviointeja. Se katsoo, että olisi annettava säännöksiä, jotka mahdollistavat väliarvioinnit niin, että markkinaolosuhteiden muutokset voidaan ottaa huomioon (29).

49.

EU:n rahoitustoimiin liittyvät tiedot ovat nykyisin saatavilla eri kertomuksista (30). Tilintarkastustuomioistuin pitää tervetulleena komission ehdotusta, jonka mukaan kaikki raportointivaatimukset (lukuun ottamatta tilinpäätöksessä ja sen liitetiedoissa esitettäviin tietoihin sovellettavia vaatimuksia) otetaan huomioon yhdessä valmisteluasiakirjassa, joka esitetään talousarvioesityksen yhteydessä (31). Tilintarkastustuomioistuin olettaa, että näin saadaan ainakin samantasoiset tiedot kuin nykyisissä kertomuksissa ja että asiakirjassa kuvataan tilanne 30. kesäkuuta julkaisuvuonna.

50.

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset:

51.

Komissio ehdottaa toimenpiteitä, joilla on tarkoitus parantaa talousarvion joustavuutta. Toimenpiteet voidaan tiivistää seuraavasti:

52.

Ehdotus monimutkaistaa talousarviojärjestelmää luomalla yhden varauksen lisää ja lisäämällä 12 artiklan 2 kohtaan vielä yhden poikkeuksen, joka koskee määrärahojen siirtämistä seuraavalle varainhoitovuodelle (ks. myös tämän lausunnon kohdat 57–60).

53.

Negatiivista varausta on käytetty ainoastaan varainhoitovuonna 2011. Ehdotuksessa ei esitetä vakuuttavia perusteluja sille, miksi negatiivinen varaus pitäisi kasvattaa 400 miljoonaan euroon.

54.

Ilman tätä uutta säännöstä varat, joita ei ole käytetty tiettyyn määräpäivään mennessä, palautettaisiin EU:n talousarvioon. Määrärahasiirtoja välineistä, joita toteutetaan yhteistyössä, välineisiin, joita toteutetaan suoraan tai välillisesti, voitaisiin todellakin tehdä paitsi jäsenvaltioiden välillä (34) myös talousarvion osastojen välillä. Näin voitaisiin muuttaa varojen jakautumista monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden kesken.

55.

Budjettivallan käyttäjän osallistumisesta ei näy ehdotetun lainkaan säännöksiä. Koska tätä säännöstä voitaisiin pitää siirtomekanismina, sen yhteydessä olisi sovellettava asiaankuuluvia menettelyjä, avoimuusvaatimuksia ja mahdollisuuksia julkiseen valvontaan.

56.

Komissio ehdottaa samassa artiklassa ESIR-rahaston riskinkantokyvyn vahvistamista. Ei ole selvää, kuinka tämä toteutettaisiin.

57.

Nykyisin yleissääntö on, että varainhoitovuoden lopussa käyttämättä olevat määrärahat peruuntuvat. Tähän sääntöön on kuitenkin olemassa useita poikkeuksia. Lisäksi eräissä muissa säännöksissä käsitellään kiinteistöhankkeisiin liittyviä jaksottamattomia määrärahoja sekä maksumäärärahoja, joilla katetaan olemassa olevia maksusitoumuksia tai jotka liittyvät seuraavalle varainhoitovuodelle siirrettyihin maksusitoumusmäärärahoihin, jos asianomaisiin budjettikohtiin seuraavaksi varainhoitovuodeksi osoitetut maksumäärärahat eivät kata rahoitustarvetta.

58.

Varainhoitoasetusta koskevassa ehdotuksessa poistetaan 12 artiklan 3 kohdasta sääntö, jonka mukaan kuluvan vuoden maksumäärärahat on käytettävä ennen varainhoitovuodelle siirrettyjä maksumäärärahoja. Tämä merkitsee, että tulojen ja menojen hyväksyjän olisi päätettävä, kummat maksumäärärahat käytetään ensin. Jos tätä säännöstä olisi sovellettu varainhoitovuosien 2014 ja 2015 osalta, asianomaiset määrät olisivat komissiolta saatujen tietojen mukaan olleet merkityksettömiä, joten tilintarkastustuomioistuin ei näe, miksi muutos olisi tarpeen.

59.

Ehdotuksen 12 artiklan 2 kohtaan liittyvä pääasiallinen muutos koskee jaksottamattomia määrärahoja, joita käytetään lähinnä hallintomenoihin. Nykyisen varainhoitoasetuksen mukaan vain kiinteistöhankkeisiin liittyviä jaksottamattomia määrärahoja voidaan siirtää seuraavalle varainhoitovuodelle toimielimen päätöksellä, jos tietyt ehdot täyttyvät. Ehdotuksessa puolestaan annettaisiin toimielimille mahdollisuus päättää kaikenlaisten jaksottamattomien määrärahojen siirtämisestä seuraavalle varainhoitovuodelle. Jos tätä uutta säännöstä sovellettaisiin laajalti, hallinnollisten menojen vuotuisuus saattaisi vaarantua merkittävällä tavalla. Ehdotuksesta ei käy ilmi, mitä erityistä hyötyä muutos toisi mukanaan ja kuinka suureen osaan varainkäytöstä se todennäköisesti vaikuttaisi. Lisäksi tekstin tekee monimutkaisemmaksi se, että jaksotettuja ja jaksottamattomia määrärahoja sekä kiinteistöjen muodostamaa erikoistapausta käsitellään samassa artiklassa.

60.

Ehdotuksen 12 artiklassa esitetyt säännöt, jotka koskevat määrärahojen siirtämistä seuraavalle varainhoitovuodelle, johtavat monipolviseen ja pitkälliseen menettelyyn, joka saattaa viivästyttää talousarviomenettelyä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen olisi pitänyt yksinkertaistaa tätä menettelyä. Tätä varten olisi voitu analysoida muun muassa sitä, voitaisiinko ottaa käyttöön yleinen (mutta ei kumulatiivinen) oikeus siirtää määrärahoja seuraavalle varainhoitovuodelle budjettikohdissa, jotka eivät koske henkilöstöä (esimerkiksi viisi prosenttia kunkin budjettikohdan määrärahoista). Tämä vaihtoehto voisi myönnetty lisäjoustavuus huomioon ottaen kytkeytyä hallintomäärärahojen vähentämiseen.

61.

Muutos, jota ehdotetaan 27 artiklassa, asettaisi muiden toimielinten talousarviota koskevan päätöksentekovallan talousarvion osastojen kesken ja lukujen kesken tehtävien määrärahasiirtojen osalta samalle tasolle komission päätösvallan kanssa. Ehdotuksen 28 artiklan muutos antaisi komissiolle mahdollisuuden siirtää varoja budjettikohdasta toiseen esittämättä pyyntöä budjettivallan käyttäjälle, jos budjettikohdat liittyvät samaan ohjelmaan tai järjestelmään ja jos niihin sovelletaan samaa perussäädöstä (kun järjestelmän täytäntöönpanoon osallistuu useita pääosastoja). Tilintarkastustuomioistuin pitää ehdotettuja muutoksia järkevinä.

62.

Komissio ei ole kvantifioinut ehdotuksensa todennäköisiä talousarviovaikutuksia. Ehdotuksen tarkoituksena on lisätä joustavuutta, mutta se myös vaarantaa EU:n talousarvion vuotuisuuden, erittelyn ja avoimuuden. Ehdotuksessa ei oteta näitä riskejä riittävästi huomioon. Budjettihallintoa koskeva raportointi ei nykyisin tarkoituksenmukaisella tavalla kuvaa varattujen varojen, seuraavalle varainhoitovuodelle tehtävien määrärahasiirtojen ja käyttötarkoitukseensa sidottujen varojen varantoja ja virtoja. Niin ollen raportointia olisi parannettava.

63.

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset:

64.

Ehdotuksessa halutaan antaa erityisrahastoille mahdollisuus toimia EU:ssa sisäisten politiikkojen välineiden kautta saadun rahoituksen avulla. Erityisrahastojen käyttöä laajennettaisiin siirtämällä erityisrahastoja käsittelevä (227) artikla yksinomaan ulkoisia toimia koskevasta osastosta osastoon XII ”Muut talousarvion toteuttamisvälineet”, jonka soveltamisala on laaja.

65.

Tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 6/2010 esitettiin hallintoon, kuluihin, tarkastukseen ja tilivelvollisuuteen liittyviä kysymyksiä ulkoisia toimia koskevien erityisrahastojen perustamisen osalta. Nämä kysymykset ovat yhä ajankohtaisia. Tällä hetkellä erityisrahastoja on vain kolme, ja ne ovat toimineet vasta vähän aikaa. Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin on sitä mieltä, että on ennenaikaista arvioida niiden käyttö onnistuneeksi.

66.

Erityisrahastot toimivat talousarvion ulkopuolella, joten on syytä varmistaa asianmukaista huolellisuutta noudattaen, että niiden toimia ja tuloksellisuutta koskevaa julkista raportointia, valvontaa ja tarkastusta varten on olemassa riittävät säännökset. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti 244 artiklassa esitettyihin raportointivaatimuksiin ja 39 artiklan 6 kohdan uuteen vaatimukseen, jonka mukaan talousarvion vahvistamismenettelyn yhteydessä on annettava tietoja erityisrahastojen toimista ja tuloksellisuudesta. Erityisrahastojen laajamittainen hyödyntäminen kuitenkin vaarantaisi EU:n talousarvion yhtenäisyyden.

67.

Ehdotuksen 227 artiklassa todetaan lisäksi, että erityisrahastoja voidaan perustaa myös aihekohtaisia toimia varten. Epäselväksi jää, mitä aihekohtaisilla toimilla tarkoitetaan sisäisten politikkojen yhteydessä.

68.

Tilintarkastustuomioistuin ei kannata ehdotusta erityisrahastojen käytön laajentamisesta.

69.

Yleiskatteisuusperiaatteen mukaisesti talousarvion tuloja ei voida osoittaa tiettyjen menoerien rahoittamiseen eikä tuloja ja menoja saa vähentää toisistaan. Tuloja käytetään siis erottelematta kaikkien menojen rahoittamiseen.

70.

Nykyisessä varainhoitoasetuksessa sallitaan tästä poiketen se, että tietyntyyppiset tulot sidotaan käyttötarkoitukseensa. Nämä tulot käytetään samassa budjettikohdassa uudestaan maksumäärärahoina (35) ja ne voidaan tavallisesti siirtää seuraavalle varainhoitovuodelle vain kerran (36). Nykyisessä varainhoitoasetuksessa tehdään ero ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen (peräisin jäsenvaltioilta, unionin ulkopuolisilta mailta jne.) ja sisäisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen (peräisin esimerkiksi ajoneuvojen ja tarvikkeiden myynnistä, vakuutuskorvauksista ja palautuksista rahoitusvälineisiin) välillä.

71.

Varainhoitoasetusta koskevassa ehdotuksessa komissio pyrkii laajentamaan tällaisten palautuneiden varojen käyttöä ja mahdollistamaan sen, että näiden varojen avulla luotaisiin maksumäärärahoja eri budjettikohtiin (30 artikla).

72.

Sisäisiin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin kuuluvat myös tulot kiinteistöjen myynnistä (20 artikla), ja tällaiset tulot siirretään varainhoitovuodelta toiselle ilman eri toimenpiteitä, kunnes ne on käytetty kokonaan (12 artiklan 3 kohta).

73.

Sisäisiin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin luetaan myös rahoitustoimista peräisin olevat tulot ja palautuneet varat. Komissio ehdottaa, että tällaiset varat käytettäisiin saman rahoitusvälineen tai talousarviotakauksen yhteydessä välineen tai takauksen koko täytäntöönpanojakson aikana. Täytäntöönpanojakson päätyttyä mahdolliset jäljellä olevat unionin talousarviosta peräisin olevat määrät olisi palautettava talousarvioon (202 artikla).

74.

Käyttötarkoitukseensa sidotut varat muodostavat poikkeuksen yleiskatteisuusperiaatteesta. Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2010 (37), ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot ovat hyödyllisiä, mutta on tarpeetonta säilyttää sisäisiä käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskeva luokka. Sisäisesti aiheutuneet tulot voitaisiin käsitellä tavanomaisen talousarviomenettelyn yhteydessä. Nyt esitetyssä ehdotuksessa säädetään paljon aiempaa laajemmista poikkeuksista yleiskatteisuusperiaatteeseen, sillä siinä sallitaan sisäisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen käyttö muuhun kuin alkuperäiseen tarkoitukseen.

75.

Sisäisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen poistaminen ja kaikkien asianomaisten palautuneiden varojen käsitteleminen yleisinä tuloina yksinkertaistaisi tilannetta merkittävästi. Budjettivallan käyttäjä päättäisi näiden varojen käytöstä kulloistenkin prioriteettien perusteella.

76.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että sisäisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen käyttöä ei laajennettaisi ja että kaikki sisäisesti aiheutuneet tulot olisi käsiteltävä yleisinä tuloina.

77.

Komissio ehdottaa 121 artiklan 1 kohdan e alakohdassa, että suoraan, välillisesti tai yhteistyössä toteutettaviin ohjelmiin aletaan soveltaa uutta rahoitusmuotoa, joka perustuu ehtojen täyttämiseen tai tulosten saavuttamiseen eikä kustannusselvityksiin. Jo olemassa olevia rahoitusmuotoja ovat kustannusten korvaaminen ja yksinkertaistetut kustannusvaihtoehdot.

78.

Konkreettisten tuotosten aikaansaaminen on oletusarvoisesti ehtona maksun suorittamiselle sellaisten yksinkertaistettujen avustusten kohdalla, joita toteutetaan suoraan (175 artiklan 4 kohdan f alakohta) tai välillisesti (150 artiklan 3 kohta). Poikkeuksen muodostavat tapaukset, joihin tällainen lähestymistapa ei sovellu ja jotka on perusteltava. Yksinkertaistettuihin avustuksiin liittyvissä edunsaajien tarkastuksissa ja tarkistuksissa painopisteeksi on asetettava tuotos (177 artikla). Maksuja ei enää voida asettaa kyseenalaisiksi jälkitarkastuksissa, jos toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä on arvioinut niiden edellytystenmukaisuuden ennakolta ja päättänyt sallia avustuksen saajan tavanomaiset kustannuslaskentakäytännöt (179 artikla).

79.

Komissio esittää 176 artiklassa kaikki avustuskelpoiset kustannukset kattavaan alustavaan talousarvioon perustuvan kokonaiskertakorvauksen uutena suoraan tai välillisesti toteutettavien yksinkertaistettujen avustusten rahoittamisvaihtoehtona. Alustavan talousarvion taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus täytyy arvioida ennalta.

80.

Uuden 219 artiklan 1 kohdan e alakohdassa laajennetaan mahdollisuus käyttää rahoitusmuotoja, jotka eivät ole kytköksissä asianomaisten toimien kustannuksiin, koskemaan myös Euroopan tason poliittisille puolueille myönnettäviä rahoitusosuuksia sillä edellytyksellä, että tietyt ehdot täytetään ennalta tai tietyt tulokset saavutetaan.

81.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset (38) ovat osoittaneet, että menojen korvaamisen (EU korvaa tukikelpoisten toimien tukikelpoiset menot) virhetasot ovat paljon korkeammat kuin tukioikeuksiin perustuvien menojen (tukimaksu perustuu tiettyjen ehtojen täyttämiseen) virhetasot.

82.

On myönteistä, että oletusvaihtoehtona on hankkeiden rahoittaminen avustuksilla sillä edellytyksellä, että hanke täyttää tietyt ehdot tai siinä saavutetaan ennalta määritetyt tulokset, eikä korvaaminen riipu edunsaajille aiheutuneista kustannuksista.

83.

Tilintarkastustuomioistuin kannattaa tätä edellä olevan kohdan 78 mukaista muutosta ja katsoo, että 121 artiklaa olisi muutettava kuvastamaan tuloksiin perustuvalle rahoitukselle annettua etusijaa.

84.

Edellä esitettyjen huomautusten perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että ehtojen täyttämiseen tai tulosten saavuttamiseen perustuville maksuille annetaan etusija EU:n koko talousarvion osalta.

85.

Komissio ehdottaa moitteetonta varainhoitoa käsitteleviin artikloihin muun muassa seuraavia muutoksia:

86.

Ehdotuksessa otetaan käyttöön tuloksellisuuden käsite, mutta sitä ei määritellä. Epäselväksi myös jää, onko käsitteen katsottava tarkoittavan samaa kuin moitteeton varainhoito.

87.

Arviointia koskeva terminologia ei täysin vastaa paremmasta lainsäädännöstä vuonna 2016 tehdyn toimielinten sopimuksen tai paremman sääntelyn suuntaviivojen terminologiaa.

88.

Ehdotuksen 32 artiklassa joustavoitetaan arviointien tekemistä antamalla komissiolle mahdollisuus valita arviointien laajuus ja ajoitus aiempaa paremmin. Tietyiltä osin artiklassa ei kuitenkaan edistetä ilmoitettua päämäärää eli tuloksiin keskittyvää talousarviota.

89.

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset:

90.

Talousarvioesitykseen liitetään ohjelmaselvitys, joka sisältää tuloksellisuustiedot toimintamenojen perusteeksi. Ehdotuksen 39 artiklan 3 kohdan h alakohdassa tuodaan esiin viralliset päivitykset (toimintoselvityksen sijaan mainitaan ohjelmaselvitys) ja muutokset ohjelmaselvitysten sisältöön: niistä olisi käytävä ilmi tiedot ohjelmalla tuettavista unionin toimintapolitiikkojen osa-alueista ja tavoitteista sekä ohjelmatavoitteiden saavuttamisesta. Vaatimus arviointituloksia koskevasta yhteenvedosta on poistettu.

91.

Komission 73 artiklan 9 kohtaa koskeva muutosehdotus kuvastaa lähestymistapaa, jota komissio on jo alkanut toteuttaa laatimalla jokaiselle pääosastolle strategisen suunnitelman ja päivittämällä vuotuisen toimintakertomuksen (40) roolia niin, että kertomukseen sisällytetään tietoja toteutetuista toimista.

92.

Varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen 239 artiklan 1 kohdan b alakohdassa otetaan käyttöön vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus osana Euroopan parlamentille ja neuvostolle suunnattua integroitua talous- ja vastuuvelvollisuusraportointia. Vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa esitetään

93.

Varainhoitoasetuksessa ei periaatteessa ole tarpeen käsitellä vuotuista toimintakertomusta. Vuotuinen toimintakertomus on lähinnä sisäinen asiakirja, joten hallinnollisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti komissio voi laatia sen ja muuttaa sitä haluamallaan tavalla. Vuotuisen toimintakertomuksen laatimisen vuoksi ei ole toivottavaa hidastaa koko komissiota koskevien kertomusten laatimista.

94.

Varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen 73 artiklan 9 kohdassa poistetaan nykyisen varainhoitoasetuksen 66 artiklan 9 kohdan sisältämä velvoite raportoida vuotuisessa toimintakertomuksessa siitä, ”vastaavatko saavutetut tulokset asetettuja tavoitteita”, ja sisällyttää kertomukseen ”tiedot kyseisten tapahtumien yleisistä vaikutuksista”. Sen sijaan artiklassa viitataan tietoihin ”toteutetuista toimista”. Ilmaisu on epätäsmällisempi, ja sen voidaan käsittää tarkoittavan, että vuotuisessa toimintakertomuksessa on mahdollista raportoida tuloksellisuudesta aiempaa rajoitetummin.

95.

Vuotuisen toimintakertomuksen roolia muutetaan, ja komissio ilmoittaa, että sille raportoidaan selkeästi valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vuotuisissa toimintakertomuksissa ja vahvistuslausumissa (41). Tarkistetun varainhoitoasetuksen 73 artiklan 1 kohdassa ei silti laajenneta tulojen ja menojen hyväksyjien vastuuta kattamaan raportoitujen tuloksellisuustietojen luotettavuutta, täydellisyyttä ja oikeellisuutta.

96.

Ehdotetussa muodossaan vaatimukset, jotka koskevat tuloksellisuustietojen sisällyttämistä ohjelmaselvityksiin, eivät ole riittävän täsmällisiä, koska

97.

Jos komissio julkaisee integroidun talous- ja tilinpäätösraportointipaketin viimeistään seuraavan vuoden 31 päivänä heinäkuuta (239 artikla), seuraavien asiakirjojen julkaiseminen siirtyy myöhemmäksi:

Tilintarkastustuomioistuin pitää raportointia koskevia ehdotuksia epätarkoituksenmukaisina. Integroitu talous- ja tilinpäätösraportointipaketti käsittäisi tuhansia sivuja ja sisältäisi merkittäviä päällekkäisyyksiä.

98.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että varainhoitoasetuksessa esitettäisiin seuraavat vaatimukset:

99.

Tekemällä nämä muutokset saataisiin aikaan kattava raportointipaketti, joka sisältäisi ne vuotuisten toimintakertomusten tiedot, jotka ovat merkittäviä ulkoisten sidosryhmien näkökulmasta. Tällä tavoin raportointia voitaisiin yksinkertaistaa merkittävästi.

100.

Ehdotuksen 123 artiklan mukaan komission pitäisi luottaa aiempiin tarkastuksiin, jos:

101.

Komission ensisijainen perustelu tälle muutokselle on, että näin vältyttäisiin kohdistamasta EU:n varoja saaviin yhteisöihin tarkastuksia monessa eri vaiheessa. Tämä koskee erityisesti kansainvälisiä organisaatioita, joita koskevia tarkastuksia tekevät riippumattomat ulkoiset tarkastajat. Tilintarkastustuomioistuin on samaa mieltä siitä, että komission olisi yksinkertaistettava suhteitaan kansainvälisiin organisaatioihin siten, että se mahdollisuuksien mukaan luottaisi niiden olemassa oleviin tarkastusjärjestelyihin. Näin voitaisiin välttää samojen hankkeiden moninkertainen tarkastaminen ja käyttää asianomaiset taloudelliset ja henkilöstövoimavarat tarkoituksenmukaisemmin.

102.

Ensisijaisesti olisi tavoiteltava tuloksellisuuteen perustuvia suhteita kansainvälisiin organisaatioihin ja sopimuksia, joissa komission rahoitusosuus on kytketty päätökseen viedyn toiminnan tuloksellisuuteen. Tilintarkastustuomioistuin kannattaa sitä, että tarkastuksia yksinkertaistetaan, siinä määrin kuin se on mahdollista, ja että komissio hyödyntää muiden elinten sisäisen tarkastuksen mekanismeja. Tämän edellytyksenä saattaa olla, että komissio lähentää tukikelpoisuusehtojaan kyseisen kansainvälisen organisaation yleisiin ehtoihin.

103.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 123 artiklan säännökset eivät ole riittävän selkeät. Artikla voitaisiin tulkita niin, että siinä mainittujen neljän ehdon täyttyessä vastavuoroinen hyödyntäminen on pakollista (”kyseinen tarkastus muodostaa yleisen varmuuden perustan”) ja että hankkeeseen ei voida kohdistaa muita tarkastuksia alun perin toimitetun tarkastuksen tuloksista riippumatta.

104.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että artiklassa ei varmisteta oikeutta perehtyä kyseisten tarkastajien työasiakirjoihin niin, että voitaisiin arvioida, täyttyvätkö vaatimukset ja kattaako tarkastustyö riittävällä tavalla kaikki tavallisesti katetut seikat.

105.

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset:

106.

Ehdotuksen 247 artiklan 1 kohdan loppuun on lisätty uusi virke, jossa todetaan, että tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tulojen ja menojen laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastuksessa ”on otettava huomioon ohjelmien monivuotinen luonne ja asiaan liittyvät seuranta- ja valvontajärjestelmät”.

107.

Riippumattoman tarkastajan on päätettävä muun muassa tarkastustavasta ja tarkastusevidenssistä, jotka ovat tarpeen kohtuullisen varmuuden saavuttamiseksi. Komission ehdotuksessa puututaan tilintarkastustuomioistuimen tarkastusmetodologiaan, joka kuuluu yksinomaan tilintarkastustuomioistuimen vastuualueeseen kansainvälisten tarkastusstandardien mukaisesti. Komissio raportoi nykyisin rahoitusoikaisuista ja takaisinperinnästä viidessä eri kertomuksessa, jotka annetaan eri aikaan. Nämä ovat EU:n talousarviota koskevista ennaltaehkäisevistä ja korjaavista toimista laadittu kertomus, tilinpäätöksen sisältö ja analyysi, vuotuiset toimintakertomukset, tilinpäätöksen liitetiedot sekä vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus (42).

108.

Tilintarkastustuomioistuimen täytyy riippumattoman ulkoisen tarkastajan roolinsa mukaisesti arvioida, miten ohjelmien monivuotinen luonne ja asiaan liittyvät seuranta- ja valvontajärjestelmät mahdollisesti vaikuttavat sen toimittamaan tarkastukseen, joten aihetta ei pidä sisällyttää varainhoitoasetukseen. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio velvoitetaan konsolidoimaan kaikki takaisinperintää ja oikaisuja koskevat tiedot yhdessä asiakirjassa, joka esitetään tilintarkastustuomioistuimelle alustavan tilinpäätöksen kanssa (237 artikla).

109.

Komissio ehdottaa 234 artiklaa muutettavaksi siten, että tilinpäätös määriteltäisiin koostuvaksi jatkossa tilinpäätöslaskelmista, talousarviotileistä ja konsolidoidusta tilinpäätöksestä. Lisäksi artiklassa viitattaisiin vastaisuudessa olennaisuusperiaatteeseen konsolidointiprosessin yhteydessä.

110.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, ettei uusi rakenne ole selkeä.

111.

Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo tuonut esiin vuosikertomuksissaan (43), pitkän aikavälin kassavirtaennuste auttaisi sidosryhmiä arvioimaan tulevia maksuvaatimuksia ja talousarvion painopisteitä. Menettely auttaisi myös komissiota tekemään päätöksiä, jotka ovat tarpeen varmistettaessa, että vuotuisista hyväksytyistä talousarvioista kyetään suorittamaan välttämättömät maksut. Lisäksi virastojen kohdalla voitaisiin ottaa käyttöön erityinen konsolidoitu yhteenveto, jonka tarkoituksena olisi sekä lisätä avoimuutta että järkeistää tarkastuksia. Myös yhteisyrityksistä ja erityisrahastoista voitaisiin laatia samanlaiset yhteenvedot.

112.

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset:

113.

Komissio on lisännyt yleiskatteisuutta käsittelevään lukuun uuden 24 artiklan, jossa säädetään uudentyyppisestä oikeushenkilön ja toimielinten välisestä sopimuksesta. Tällä tarkoitetaan sopimusta, jonka kautta oikeushenkilö tukisi luontoissuorituksin tapahtumaa tai toimintaa mainostarkoituksessa tai toteuttaakseen yrityksen yhteiskuntavastuuta.

114.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että yritysten harjoittamaa sponsorointia sääntelevää oikeudellista kehystä olisi lujitettava ja sen olisi sisällettävä enemmän suojatoimia. Eettiset ohjeet eivät ole tässä suhteessa riittävät. Mahdollisiin suojatoimiin voisivat kuulua muun muassa seuraavat:

115.

Olisi myös säädettävä, että sponsorisopimuksella ei voi olla negatiivista vaikutusta sponsoroinnin vastaanottajana olevan toimielimen tai elimen senhetkiseen tai tulevaan taloudelliseen tilanteeseen. Vaikka näitä luontoissuorituksia ei pidettäisi talousarvioon otettavina tuloina, komission olisi otettava huomioon seuraavat näkökohdat:

116.

Tilintarkastustuomioistuin pitää epätodennäköisenä, että yritysten harjoittama sponsorointi osoittautuisi kustannustehokkaaksi mekanismiksi. Tilintarkastustuomioistuin ei tue esitettyjä ehdotuksia.

117.

Ehdotuksen 57 artiklassa säädetään oikeusperustasta EU:n toimielinten ja muiden elinten välisille palvelutasosopimuksille. Artiklan mukaan sopimusten on tarjottava mahdollisuus niiden täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen.

118.

Palvelutasosopimukset liittyvät EU:n toimielinten ja elinten sisäiseen toimintaan. Tämän vuoksi on kyseenalaista, pitääkö kyseisten sääntöjen sisältyä varainhoitoasetukseen. Sopimuksia voitaisiin ajatella käsiteltävän erillisesti ja niin, että niiden toteuttamisen teknisistä yksityiskohdista annettaisiin lisäohjeita. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että palvelutasosopimusten pääasiallisena tarkoituksena pitäisi olla moitteettoman varainhoidon edistäminen tuottamalla mittakaavaetuja eikä ainoastaan kustannusten korvaamisen mahdollistaminen.

119.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komission ehdotus hyväksytään siten, että edellä olevat huomautukset otetaan huomioon.

120.

Varainhoitoasetusta koskevalla ehdotuksella ei päästä ilmoitettuihin selkeyttämistä ja yksinkertaistamista koskeviin tavoitteisiin. Keskeisiä säännöksiä ei ole konsolidoitu VII osastoon ”Julkiset hankinnat ja käyttöoikeussopimukset”, vaan ne on hajautettu eri osastoihin ehdotuksen ensimmäiseen osaan ja liitteeseen I. Joitakin aiheita käsitellään useissa tekstikohdissa ilman ristiviittauksia.

121.

Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen jako varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen ja liitteen I kesken monimutkaistaa esitystapaa entisestään.

122.

Tilintarkastustuomioistuin toi esiin erityiskertomuksessaan nro 17/2016, että julkisia hankintoja koskevien sääntöjen nykyinen jako varainhoitoasetukseen ja sen soveltamissääntöihin vaikeuttaa jo valmiiksi monimutkaisten sääntöjen ymmärtämistä entisestään. Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi lausunnossaan nro 1/2015 (45), delegoidut säädökset voivat SEUT-sopimuksen 290 artiklan mukaan koskea ainoastaan muita kuin varainhoitosääntöjen keskeisiä osia. Siksi eräät liitteessä I (delegoitu säädös) olevat keskeiset termit ja käsitteet olisi siirrettävä varainhoitoasetukseen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo lisäksi, että kaikki säännöt, jotka ovat tulosta yhdenmukaistamisesta julkisia hankintoja koskevien direktiivien kanssa, ovat varainhoitosääntöjen keskeisiä osia (46).

123.

Tilintarkastustuomioistuin toistaa erityiskertomuksessa nro 17/2016 esittämänsä suosituksen 2 ja ehdottaa, että

124.

Ehdotuksessa halutaan yhdistää varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän tutkintaelin (nykyisen varainhoitoasetuksen 108 artikla) taloudellisia sääntöjenvastaisuuksia käsittelevään tutkintaelimeen (nykyisen varainhoitoasetuksen 73 artiklan 6 kohta). Elin tutkisi varainhoitoasetuksen tai muiden taloushallintoa tai toimenpiteiden valvontaa koskevien säännösten rikkomistapauksia, jotka johtuvat henkilöstön jäsenen teosta tai laiminlyönnistä. Ehdotuksessa tätä perustellaan tehostamisella.

125.

On perusteltua pyrkiä siihen, että EU:n toimielimillä on määräaikaista erottamista ja poissulkemista sekä taloudellisia sääntöjenvastaisuuksia koskeva yhteinen lähestymistapa, mutta tilintarkastustuomioistuin ei näe, miksi pitäisi yhdistää kaksi tutkintaelintä, joiden tavoitteet ovat erilaiset.

126.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että perustetaan nimenomainen erillinen yhteinen tutkintaelin, jollaisesta jo säädetään nykyisen varainhoitoasetuksen 73 artiklan 6 kohdassa. Taloudelliset sääntöjenvastaisuudet kytkeytyvät toimielimen kurinpidolliseen toimivaltaan ja niin ollen väistämättä myös toimielimen hallinnolliseen itsemääräämisoikeuteen, joten tutkintaelimen toimielintenvälistä luonnetta olisi vahvistettava elimen kokoonpanon avulla.

127.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että jos kyseiset kaksi tutkintaelintä yhdistetään, varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen 90 artiklassa esitetty työprosessi ei noudata henkilöstösääntöjen liitteessä IX kurinpitomenettelyistä annettuja säännöksiä. Kurinpitomenettelyjä ei voida käynnistää ilman joko OLAFin laatimaa raporttia tai hallinnollisen tutkimuksen toteuttamista. Ehdotetussa työprosessissa toimielin kuitenkin päättää tutkintaelimen antaman lausunnon perusteella, aloittaako se kurinpitomenettelyn. Tässä järjestelmässä kurinpitolautakuntaa kuullaan kaikissa sääntöjenvastaisuustapauksissa, kun taas liitteessä IX olevassa 11 ja 12 artiklassa säädetään, että nimittävä viranomainen voi päättää seuraamuksen luonteesta riippuen, kuullaanko kurinpitolautakuntaa.

128.

Tilintarkastustuomioistuin ei kannata ehdotusta tutkintaelinten yhdistämisestä.

129.

Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 uudessa 43 a artiklassa (ehdotuksen 265 artikla) otetaan käyttöön sijoittajien eriytetyn kohtelun käsite. Tämä mahdollistaisi sen, että ERI-rahastot voivat tietyissä olosuhteissa olla heikommassa etuoikeusasemassa yksityiseen sijoittajaan ja EU:n myöntämän ESIR-takuun piiriin kuuluviin EIP:n rahoitustuotteisiin nähden (47).

130.

Muutoksen voidaan katsoa muodostavan kannusteen yksityisille sijoittajille ja EIP:lle, sillä ERI-rahastot vastaavat mahdollisista tappioista, ennen kuin nämä vaikuttavat yksityisiin sijoittajiin ja EIP:hen.

131.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ehdotukseen pitäisi sisällyttää selkeä eritetyn kohtelun määritelmä. Ehdotuksessa olisi myös varmistettava, että kannustaminen investointeihin ja investoijia koskeva ylikompensoinnin riski ovat tasapainossa.

132.

Komissio päätti huhtikuussa 2015 jatkaa yhteistyössä hallinnoituihin rahoitusvälineisiin liittyvää maksujen tukikelpoisuusaikaa komission päätöksellä sen sijaan, että se olisi pyytänyt neuvostoa ja parlamenttia muuttamaan asetusta (48).

133.

Käsillä olevassa ehdotuksessa asetukseen (EU) N:o 1303/2013 tehtävissä muutoksissa ei käsitellä tukikelpoisuusajan muutosta.

134.

Asetuksen (EU) N:o 1306/2013 nykyisissä säännöksissä säädetään, että jos takaisinperintää ei ole tehty tiettyihin määräaikoihin mennessä, kyseiset määrät jaetaan tasan unionin talousarvion ja jäsenvaltion kesken (niin kutsuttu 50/50-sääntö). Komissio toistaa 54 artiklan 2 kohtaan ehdottamassaan muutoksessa (asiakirjassa COM(2016) 605 oleva 268 artikla) ehdotuksensa (49), että takaisinperimättä olevasta tuesta aiheutuvista taloudellisista seurauksista vastaa kokonaisuudessaan asianomainen jäsenvaltio.

135.

Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi lausunnossaan nro 1/2012 (50), tällainen muutos tuo mukanaan riskin siitä, että jäsenvaltiot hoitavat raportointi- ja poistoprosessin siten, että ne välttävät menojen aiheutumisen kansalliseen talousarvioonsa.

136.

Minimoidakseen hallinnollisen työn komissio voisi määritellä vähimmäistason ja siten välttyä toteuttamasta jatkotoimia lukuisten pienten velkojen vuoksi.

137.

Asetuksen (EU) N:o 1307/2013 9 artiklaan (asiakirjassa COM(2016) 605 oleva 269 artikla) tehtävät muutokset antavat jäsenvaltioille mahdollisuuden

138.

Tilintarkastustuomioistuin totesi lausunnossaan nro 1/2012 vaarana olevan, että aktiiviviljelijän aseman osoittamista varten ehdotetuista toimenpiteistä saattaa aiheutua hallintoviranomaisille ja viljelijöille liikaa hallinnollista työtä. Aktiiviviljelijän aseman osoittamisessa sovellettavien kriteereiden määrää vähennetään, mikä tietyiltä osin on vastaus tilintarkastustuomioistuimen huoleen. Ehdotus, jonka mukaan jäsenvaltiot voisivat lakata soveltamasta säännöksiä, joissa edellytetään edunsaajien olevan aktiiviviljelijöitä, ei kuitenkaan vastaa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 5/2011 antamaa suositusta (51).

139.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ehdotus yksinkertaistaa aktiiviviljelijän aseman osoittamista koskevien kriteereiden soveltamista on tarkoituksenmukainen. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan kannata sitä, että säännöksissä ei lainkaan vaadittaisi edunsaajia osoittamaan, että he ovat aktiiviviljelijöitä.

140.

Komissio ehdottaa, että asetuksen (EU) N:o 1307/2013 50 artiklasta (asiakirjassa COM(2016) 605 oleva 269 artikla) poistetaan yläraja, jota sovelletaan nuorten viljelijöiden tukioikeuksien tai hehtaarien (90 ha) lukumäärään. Vain jäsenvaltioiden on määritettävä hehtaarien ja tukioikeuksien määrälle tietty yläraja ja sovellettava sitä, jos käytettävissä olevat varat eivät riitä kattamaan kaikkia tukihakemuksia.

141.

Nämä maksut on tarkoitettu helpottamaan nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista ja maatilojen rakenteellista mukauttamista toiminnan aloittamisen jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että maatila, johon kuuluu enemmän kuin 90 hehtaaria ei yleensä enää ole toiminnan aloittamista tai rakenteellista mukauttamista koskevassa vaiheessa. Tällaisten maatilojen pitäisi olla rahoituksellisesti riittävän elinkelpoisia vastaamaan mahdollisesti jäljellä olevista rakenteellisen mukauttamisen kustannuksista.

142.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että hehtaarien tai tukioikeuksien yläraja säilytetään.

143.

Komissio ottaa varainhoitoasetusta koskevassa ehdotuksessa käyttöön joitakin uusia määritelmiä ja muuttaa eräitä nykyisiä.

144.

Osa määritelmistä on puutteellisia taikka ne eivät ole yhdenmukaisia muiden komission asiakirjojen tai yleisesti hyväksytyn parhaan käytännön kanssa.

145.

Esimerkiksi talousarviotakuun määritelmässä (2 artiklan 9 kohta) ei ilmeisesti ole otettu huomioon sitä, että mahdollinen taloudellinen velvoite kestää siihen saakka, kunnes unionin myöntämän takuun lopullisen saajan kanssa tehdyn viimeisen sopimuksen voimassaolo lakkaa.

146.

Kuten tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 19/2016 (52) jo todettiin, vipuvaikutuksen määritelmä ei ole selvä, eikä se vastaa kansainvälisesti hyväksyttyjä suuntaviivoja. Asiaa ei selkeytetä varainhoitoasetusta koskevan ehdotuksen 2 artiklan 33 kohdassa. Lisäksi ehdotuksessa otetaan käyttöön uusi kerrannaisvaikutuksen määritelmä, joka on lähellä vipuvaikutuksen määritelmää. (Näitä kahta termiä käytetään 202 artiklan 1 kohdan d alakohdassa synonyymisesti, mikä tekee käsitteestä vieläkin epäselvemmän.)

147.

Sekä varainhoitoasetuksessa että alakohtaisissa asetuksissa ehdotetaan useita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on antaa suurempi painoarvo tuloksille ja tuotoksille. Viimeaikaiset tarkastustulokset (53) ovat kuitenkin tuoneet esiin, että komission eri toimien yhteydessä näitä termejä käytetään hyvin eri tavoin.

148.

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset: