(1)

Euroopan yhteisöjen komissio (jäljempänä ’Euroopan komissio’ tai ’komissio’) on antanut tiedonannon lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta. Tiedonanto liittyy yleisesti Euroopan ilmatilan avaamiseen. EU:ssa vuonna 1993 ja ETA:ssa vuonna 1994 voimaan tulleeseen niin sanottuun kolmanteen toimenpidekokonaisuuteen sisältyvien vapauttamistoimenpiteiden ansiosta kaikilla lentoliikenteen harjoittajilla, joilla on ETA:n toimilupa, on huhtikuusta 1997 ollut pääsy alueelle, jolla ETA-sopimusta sovelletaan, ilman minkäänlaisia, edes hinnoittelua koskevia rajoituksia (1). Jos ETA-valtio haluaa varmistaa, että sen kansalaisten saatavilla on jatkuvasti laadukkaita ja kohtuuhintaisia palveluja valtion koko alueella, se voi ottaa käyttöön selkeään lainsäädäntöön perustuvia julkisen palvelun velvoitteita, joissa voidaan määritellä liikennevuorojen tiheys ja täsmällisyys, paikkojen riittävyys ja alennetut hinnat tietyille käyttäjäryhmille. Tällaisten julkisen palvelun velvoitteiden avulla lentoliikenneala on voinut osallistua taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden luomiseen ja alueiden tasapainoiseen kehittämiseen.

(2)

Näiden toimien lisäksi lentoliikenteen alalla on toteutettu monenlaisia toimenpiteitä, joilla pyritään hallitsemaan markkinoiden vapauttamista ja mahdollistamaan alan toimijoiden välinen kilpailu tasavertaisilla säännöillä. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevat säännöt (2), maahuolintaa koskevat toimenpiteet (3) ja tietokonepohjaiset varausjärjestelmät (4).

(3)

EFTAn valvontaviranomainen (jäljempänä ’valvontaviranomainen’) katsoo, että Euroopan komission suuntaviivat ovat ETAn kannalta merkitykselliset ja antaa vastaavat suuntaviivat käyttäen sille valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamista koskevan EFTA-valtioiden välisen sopimuksen (jäljempänä ’valvonta- ja tuomioistuinsopimus’) (5) 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa annettuja valtuuksia.

(4)

Valvontaviranomainen katsoo, että lentoasemilla voi olla vaikutusta paikalliseen talouselämään sekä paikallisten palvelujen, esimerkiksi koulutus- ja terveyspalvelujen, säilymiseen. Lentomatkustajilla ja rahtiliikenteellä onkin suuri vaikutus eräiden alueiden kilpailukykyyn ja kehittymiseen. Hyvin toimivat lentoasemat voivat vetää puoleensa lentoyhtiöitä ja edistää siten yritystoimintaa sekä taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta ETA-sopimuksen soveltamisalueella.

(5)

Valvontaviranomainen pitää tätä tervetulleena kehityksenä ja arvostaa sitä, että halpalentoyhtiöiden ansiosta Euroopan lentoliikenteen hinnat ovat yleisesti alentuneet, tarjonta on monipuolistunut ja lentoliikenne on tullut entistä useampien matkustajien ulottuville. Valvontaviranomaisen on kuitenkin varmistettava, että ETA-sopimusta noudatetaan, erityisesti valtiontukia koskevien kilpailusääntöjen osalta.

(6)

Erilaisten lentoasemien välillä esiintyy nykyisin eritasoista kilpailua. Tämän vuoksi yksi valtiontukien tutkinnan perusnäkökohdista on selvittää, missä määrin kilpailu voi vääristyä ja mitkä ovat vaikutukset ETA-sopimuksen toimintaan. Kilpailutilanteita arvioidaan tapauskohtaisesti asianomaisten markkinoiden lähtökohdista. Tutkimus (6) on kuitenkin osoittanut, että yleensä suuret kansainväliset keskuslentoasemat kilpailevat samanlaisten lentoasemien kanssa kaikilla liikenteen aloilla, jotka voivat tulla kysymykseen, jolloin kilpailun taso voi riippua esimerkiksi ruuhkautumisesta tai vaihtoehtoisen kuljetusmuodon saatavuudesta. Joissain tapauksissa (ks. jäljempänä) keskuslentoasemat voivat kilpailla myös suurten alueellisten lentoasemien kanssa. Suuret alueelliset lentoasemat voivat kilpailla paitsi muiden suurten alueellisten lentoasemien kanssa myös ETA:n suurten keskuslentoasemien ja maaliikenteen kanssa, etenkin jos niillä on hyvät maaliikenneyhteydet. Saman tutkimuksen perusteella pienet lentoasemat eivät yleensä kilpaile muiden lentoasemien kanssa. Joissakin tapauksissa samankokoisten naapurilentoasemien asiakashankinta-alueissa voi tosin olla päällekkäisyyksiä, ja silloin kyseiset lentoasemat saattavat kilpailla keskenään.

(7)

Valvontaviranomainen esittää näissä suuntaviivoissa käytettäväksi neljää lentoasemaluokkaa:

(8)

EFTAn valvontaviranomaisen antamien valtiontukea koskevien suuntaviivojen 30 luvussa viitataan Euroopan komission vuonna 1994 antamiin suuntaviivoihin EY:n perustamissopimuksen 92 (nykyisen 87) ja 93 (nykyisen 88) artiklan ja ETA-sopimuksen 61 artiklan soveltamisesta lentoliikenteen alan valtiontukiin (7) (jäljempänä ’lentoliikennettä koskevat suuntaviivat’). Lentoliikennettä koskevat suuntaviivat eivät kata kaikkia lentoasemien rahoitukseen liittyviä uusia näkökohtia eivätkä uusien lentoyhtiöiden aloitustukia.

(9)

Komission vuonna 1994 antamissa suuntaviivoissa keskitytään lähes yksinomaan lentoyhtiöille myönnettävän valtiontuen edellytyksiin ja hyväksytään suorat tuet lentoyhtiöiden toimintaan ainoastaan silloin kun on kyse julkisen palvelun velvoitteista ja sosiaalisista tuista. Lentoasemien osalta komission vuoden 1994 suuntaviivojen II osassa olevassa 3 kohdassa käsitellään julkisia investointeja infrastruktuureihin. Näistä todetaan, että ”infrastruktuurihankkeiden (lentoasemien) toteuttaminen on yleisluonteinen talouspoliittinen toimenpide, jota komissio ei voi valvoa perustamissopimuksen valtiontukisääntöjen nojalla. Tämä yleinen periaate koskee ainoastaan jäsenvaltioiden toteuttamia infrastruktuureja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sellaisten tukien mahdollista arvioimista, jotka ovat seurausta tietyille yhtiöille myönnetystä suosituimmuuskohtelusta infrastruktuurin käytössä.”

Nykyiset suuntaviivat eivät siis korvaa vuoden 1994 suuntaviivoja vaan täydentävät niitä. Suuntaviivoissa määritellään, miten kilpailusääntöjä on sovellettava lentoasemien rahoituksen eri muotoihin (ks. 30A.4 jakso) sekä alueellisilta lentoasemilta liikennöiville lentoyhtiöille myönnettäviin aloitustukiin (ks. 30A.5 jakso).

(10)

Tukea arvioidessaan valvontaviranomainen ottaa huomioon alueellisten lentoasemien kehittämisen vaikutukset. Esimerkiksi:

Alueellisilla lentoasemilla on kuitenkin usein epäedullisemmat edellytykset kehittää tarjontaansa kuin Lontoon, Pariisin ja Frankfurtin kaltaisilla suurilla eurooppalaisilla keskuslentoasemilla. Niillä ei ole tukenaan suurta lentoyhtiötä, joka keskittäisi niille toimintansa tarjotakseen matkustajilleen mahdollisimman paljon jatkoyhteyksiä ja hyötyäkseen lentoasemarakenteen tarjoamista suurista mittakaavaeduista. Ne eivät välttämättä ole saavuttaneet riittävän suurta kokoa ollakseen kyllin houkuttelevia. Alueellisilla lentoasemilla on lisäksi usein heikko julkisuuskuva ja maine, mikä johtuu niiden sijainnista talousvaikeuksista kärsivällä alueella.

(11)

Siksi valvontaviranomainen suhtautuu näissä suuntaviivoissa myönteisesti alueellisten lentoasemien kehittämiseen, mutta haluaa toki samalla varmistaa, että avoimuuden, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita noudatetaan täysimääräisesti, niin että alueellisille lentoasemille myönnettävä julkinen rahoitus ja lentoyhtiöille myönnettävä valtiontuki ei vääristä kilpailua yhteisen edun vastaisella tavalla.

(12)

Kehittämistyössä on myös noudatettava yhteisön liikennepolitiikan yleisiä tavoitteita ja otettava huomioon erityisesti lentoliikenteen yhteiskäyttö raideliikenteen kanssa. Viime vuosina tähän työhön on osallistuttu monin tavoin sekä poliittisesti että antamalla rahoitusta useisiin kunnianhimoisiin ohjelmiin, joilla on tarkoitus kehittää suurten nopeuksien rautatieverkkoa. Suurten nopeuksien junat ovat hyvin houkutteleva vaihtoehto lentoliikenteelle sekä ajankäytön, hinnan, matkustusmukavuuden että kestävän kehityksen kannalta. Vaikka tarvitaankin vielä paljon työtä ennen kuin suurten nopeuksien rautatieyhteydet kattavat koko ETA-sopimuksen soveltamisalueen, on pyrittävä hyödyntämään suurnopeusjunien kapasiteettia tarjota tehokkaita ja korkealaatuisia yhteyksiä ja kannustamaan rautatie- ja lentoliikennealan toimijoita ETA-sopimuksen 53 artiklan mahdollistamaan yhteistyöhön, jotta voidaan kehittää rautateiden ja lentoliikenteen keskinäistä täydentävyyttä käyttäjien edun mukaisesti.

(13)

Siltä osin kuin näissä suuntaviivoissa otetaan kantaa siihen, millainen tuki on katsottava valtiontueksi, ne ilmentävät valvontaviranomaisen tämänhetkistä tulkintaa näistä kysymyksistä. Nämä kannanotot ovat kuitenkin vain alustavia eivätkä ne vaikuta siihen, miten EFTAn tuomioistuin tai yhteisöjen tuomioistuimet tulkitsevat valtiontuen käsitettä.

(14)

Näissä suuntaviivoissa määritellään, missä määrin ja millä edellytyksillä valvontaviranomainen arvioi lentoasemien julkista rahoitusta sekä valtiontukia, jotka on tarkoitettu lentoreittien avaamiseen, valtiontukia koskevia sääntöjä ja menettelyjä noudattaen. Tällaisia arvioita tehdessään valvontaviranomainen soveltaa ETA-sopimuksen 59 artiklan 2 kohtaa tai 61 artiklan 3 kohdan a, b tai c alakohtaa.

(15)

ETA-sopimuksen 59 artiklan 2 kohdassa annetaan EFTA-valtioille mahdollisuus poiketa valtiontukisäännöistä tapauksissa, joissa julkinen tuki koskee yrityksen tuottamia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, silloin kun valtiontukisääntöjen soveltaminen oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estäisi yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä ja kun kaupan kehitykseen ei vaikuteta tavalla, joka olisi ristiriidassa sopimuspuolten etujen kanssa.

(16)

ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdassa luetellaan valtiontuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan ETA-sopimuksen toimintaan. Kyseisen kohdan a ja c alakohdassa sallitaan poikkeukset tiettyjen alueiden ja/tai tietyn taloudellisen toiminnan kehitystä edistäville tai helpottaville tuille.

(17)

Valvontaviranomainen on alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 25 luvussa esittänyt edellytykset, joiden perusteella alueellisen tuen voidan katsoa soveltuvan ETA-sopimuksen toimintaan sen 61 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan mukaisesti. Näiden säännösten nojalla lentoasemille tai lentoyhtiöille (toiminnan aloittamiseen) myönnetty toimintatuki (9) voitaisiin katsoa soveltuvan ETA-sopimuksen toimintaan vain poikkeuksellisesti ja tiukkojen edellytysten täyttyessä Euroopan köyhimmillä alueilla, kuten alueilla, joilla voidaan soveltaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädettyä poikkeusta sekä harvaan asutuilla alueilla (10).

(18)

ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen voidaan pitää ETA-sopimuksen toimintaan soveltuvana. Erityisesti viitataan Euroopan laajuisten verkkojen hankkeisiin, joihin voi sisältyä myös lentoasemia koskevia hankkeita.

(19)

Silloin kun edellä mainittuja säännöksiä ei voida soveltaa, valvontaviranomainen arvioi lentoasemille ja toiminnan aloittamiseen myönnettyä tukea ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Seuraavassa esitetään periaatteet, joita valvontaviranomainen noudattaa tällaisia arvioita tehdessään.

(20)

ETA-sopimus on puolueeton sen suhteen, onko valtio valinnut lentoasemille julkisen vai yksityisen omistuksen. Valtiontuen arvioinnissa olennainen kysymys on, harjoittaako tuensaaja taloudellista toimintaa (11). On selvää, että lentoyhtiöt harjoittavat taloudellista toimintaa. Kun lentoasema harjoittaa taloudellista toimintaa, se on näin ollen oikeudellisesta asemastaan ja rahoitustavastaan riippumatta yritys ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, ja siihen sovelletaan ETA-sopimuksen sääntöjä valtiontuesta (12).

(21)

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (jäljempänä ’yhteisöjen tuomioistuin’) on todennut asiassa Aéroports de Paris (13), että lentoasemien hallinnointi ja käyttö, mukaan luettuna lentoasemapalvelujen tuottaminen lentoyhtiöille ja eri palvelujen tarjoajille lentoasemalla, on taloudellista toimintaa, sillä ensinnäkin ”siinä lentoaseman rakennelmat ja laitteet annetaan lentoyhtiöiden ja erilaisten palvelujen tarjoajien käyttöön sellaista maksua vastaan, jonka määrän hallinnoija vahvistaa vapaasti, ja toiseksi se ei kuulu julkisen vallan käyttöön ja se voidaan erottaa julkisen vallan käyttöön liittyvästä toiminnasta”. Lentoaseman pitäjä siis harjoittaa periaatteessa taloudellista toimintaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, ja siihen sovelletaan valtiontukea koskevia sääntöjä.

(22)

Kaikki lentoaseman pitäjän harjoittama toiminta ei kuitenkaan välttämättä ole taloudellista toimintaa. On tarpeen erottaa toisistaan erilaiset toiminnot ja määritellä, ovatko ne taloudellista toimintaa (14).

(23)

Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, toiminta, joka kuuluu tavallisesti julkista valtaa käyttävän valtion vastuulle, ei ole luonteeltaan taloudellista eikä siten kuulu valtiontukisääntöjen soveltamisalaan. Tällaiseen toimintaan kuuluvat ilmailun turvaaminen, lennonjohto, poliisi, tulli jne. Kyseiseen toimintaan annetun tuen tulee yleensä rajoittua ainoastaan toiminnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseen, eikä sitä saa siirtää muun taloudellisen toiminnan (15) hyväksi). Euroopan komissio totesi syyskuun 11. päivänä 2001 tehtyjen terrori-iskujen jälkeen 10. lokakuuta 2001 antamassaan tiedonannossa: ”On itsestään selvää, että jos tiettyjä toimenpiteitä tehdään suoraan pakollisiksi lentoyhtiöille ja muille alan toimijoille, kuten lentoasemille ja maahuolinta- tai lennonvarmistuspalvelujen tarjoajille, niiden rahoittaminen valtiovallan toimesta ei saa johtaa perustamissopimuksen vastaisiin toimintatukiin”.

(24)

Julkinen viranomainen voi pitää joitakin lentoasemien toimintoja tarpeellisina yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamiseksi. Tällaisessa tapauksessa viranomainen asettaa lentoaseman pitäjälle tiettyjä julkisen palvelun velvoitteita, joiden tarkoituksena on varmistaa, että yleinen julkinen etu toteutuu asianmukaisesti. Tällaisissa olosuhteissa lentoaseman pitäjä voi saada julkisilta viranomaisilta korvauksen julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten kattamiseen. Poikkeustapauksissa voidaan koko lentoaseman pitäminen katsoa yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyväksi palveluksi. Tällaisessa tapauksessa julkinen viranomainen voi määrätä julkisen palvelun velvoitteita tällaiselle – esimerkiksi syrjäisellä alueella sijaitsevalle – lentoasemalle ja päättää niistä aiheutuvien kustannusten mahdollisesta korvaamisesta. On kuitenkin huomattava, että lentoaseman pito kokonaisuutena yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvänä palveluna ei saisi sisältää muuta kuin lentoaseman perustoimintaan suoraan liittyvää toimintaa, joka määritellään tarkemmin kohdassa 43 (iv).

(25)

Valvontaviranomainen haluaa tässä yhteydessä muistuttaa asiassa Altmark (16) annetusta yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta, jossa vahvistetaan tätä koskeva oikeuskäytäntö. Tuomioistuin totesi, että julkisen palvelun korvaukset eivät ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan mukaista valtiontukea, jos seuraavat neljä edellytystä täyttyvät:

(26)

Jos Altmark-tuomiossa vahvistettuja edellytyksiä noudatetaan, lentoaseman pitäjälle määrättyjen julkisen palvelun velvoitteiden korvaukset eivät ole valtiontukea.

(27)

Muiden kuin edellä tarkoitettujen lentoasematoimintojen julkista rahoitusta voidaan todennäköisesti pitää ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan mukaisena valtiontukena, jos se vaikuttaa kilpailuun ja ETA-sopimuksen osapuolten väliseen kauppaan.

(28)

Lentoasemien välistä kilpailua voidaan arvioida lentoyhtiöiden käyttämien valintaperusteiden avulla vertaamalla esimerkiksi lentoasemien tarjoamia lentoasemapalveluja ja niiden asiakaskuntia, alueen väestöä ja taloudellista toimintaa, ruuhkia, maaliikenneyhteyksiä sekä lentoaseman infrastruktuurin ja palvelujen käytöstä perittäviä maksuja. Maksujen taso on yksi merkittävä tekijä siksi, että lentoasemalle myönnettyä julkista rahoitusta voidaan käyttää lentoasemamaksujen pitämiseen keinotekoisesti niin alhaisina, että tämä houkuttelee liikennettä ja vääristää siten merkittävästi kilpailua.

(29)

Näissä suuntaviivoissa valvontaviranomainen katsoo kuitenkin, että 7 kohdassa määriteltyjen luokkien avulla voidaan arvioida, missä määrin lentoasemat voivat kilpailla keskenään ja missä määrin lentoasemalle myönnetty julkinen rahoitus voi vaikuttaa vääristävästi yhteisön sisäiseen kilpailuun.

ETAn ja valtakunnallisille lentoasemille (luokat A ja B) myönnetyn julkisen tuen katsotaan näin ollen yleensä vääristävän tai uhkaavan vääristää kilpailua ja vaikuttavan ETA-sopimuksen osapuolten väliseen kauppaan. Sen sijaan pienille alueellisille lentoasemille (luokka D) myönnettävään rahoitukseen ei juuri liity riskiä kilpailun vääristymisestä tai siitä, että ne vaikuttaisivat kaupan kehitykseen yhteisön etujen kanssa ristiriitaisella tavalla.

(30)

Näitä yleisiä suuntauksia lukuun ottamatta ei kuitenkaan ole mahdollista antaa yleispätevää arviota eri tilanteista etenkään luokkiin C ja D kuuluvien lentoasemien osalta.

Sen vuoksi valvontaviranomaiselle onkin ilmoitettava etukäteen kaikista lentoasemien hyväksi toteutettavista toimenpiteistä, jotka saattavat olla valtiontukea, jotta se voi arvioida toimenpiteen vaikutukset kilpailuun ja ETA-sopimuksen osapuolten väliseen kauppaan ja tarvittaessa sen soveltuvuuden ETA-sopimuksen toimintaan.

(31)

Heinäkuun 13 päivänä 2005 tehtyä komission päätöstä perustamissopimuksen 86 artiklan soveltamisesta julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävään valtiontukeen sovelletaan, kun luokkaan D kuuluvalle lentoasemalle on annettu tehtäväksi tarjota yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnetty valtiontuki vapautetaan kuitenkin ennakkoilmoitusvelvollisuudesta, jos tuki täyttää tietyt päätöksessä asetetut edellytykset (17). Komission päätöstä ei ole vielä sisällytetty ETA-sopimukseen.

(32)

ETA-sopimuksen 125 artiklassa todetaan, että sopimus ei puutu sopimuspuolten omistusoikeusjärjestelmiin. Sopimuspuolet voivat näin ollen omistaa ja johtaa yrityksiä sekä hankkia osakkeita tai muita osakkuuksia julkisista tai yksityisistä yrityksistä.

(33)

Tästä periaatteesta johtuu, että valvontaviranomaisen toiminta ei saa rangaista eikä suosia sellaisia julkisia viranomaisia, jotka ovat tehneet pääomasijoituksia tiettyihin yrityksiin. Ei myöskään ole valvontaviranomaisen asia ottaa kantaa siihen, millaisia valintoja yritykset tekevät eri rahoitusmuotojen suhteen.

(34)

Tämän vuoksi näissä suuntaviivoissa ei erotella erilaisia tuensaajia niiden oikeudellisen rakenteen perusteella eikä sen mukaan, toimivatko ne julkisella vai yksityisellä sektorilla. Kaikki viittaukset lentoasemiin tai niiden pitäjiin voivat koskea minkä tahansa tyyppistä oikeussubjektia.

(35)

Syrjimättömyyden ja tasavertaisen kohtelun periaatteet eivät sitä paitsi vapauta julkisia viranomaisia tai yrityksiä kilpailusääntöjen soveltamisesta.

(36)

Riippumatta siitä, onko kyseessä lentoasemalle myönnetty julkinen rahoitus vai julkisten viranomaisten lentoyhtiöille suoraan tai epäsuorasti myöntämä rahoitus, valvontaviranomainen yleensä tutkii, onko kyseessä valtiontuki, arvioimalla, olisiko ”yksityinen sijoittaja, joka perustaa toimintansa odotettavissa olevaan tuottoon jättäen kaikki yhteiskunnalliset sekä aluepoliittiset ja alakohtaiset näkökannat huomioon ottamatta, tehnyt tällaisen pääomasijoituksen samanlaisissa olosuhteissa” (18).

(37)

Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että ”yhdenvertaisuuden periaate, johon hallitukset vetoavat julkisten ja yksityisten yritysten suhteissa yleensä, edellyttää, että molempien ryhmien tilanne on toisiinsa rinnastettava. Yksityiset yritykset määrittävät (…) teollisen ja kaupallisen strategiansa ottaen huomioon erityisesti kannattavuustekijät. Julkisten yritysten päätöksiin voivat sitä vastoin vaikuttaa tästä poikkeavat tekijät, sillä kyseisiin päätöksiin voivat vaikuttaa julkiset viranomaiset, jotka pyrkivät yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin.” (19) Odotettavissa olevan tuoton käsite on siis keskeinen sen toimijan kannalta, joka talouden toimijana antaa kyseiset varat käyttöön.

(38)

Yhteisöjen tuomioistuimet ovat niin ikään todenneet, että julkisen sektorin sijoittajan toimintaa on verrattava keskimääräistä tuottoa tavoittelevaan yksityiseen sijoittajaan, jonka toimintaa voidaan perustella pitkän aikavälin tuottavuusnäkymien ohjaamilla rakenne-, yleis- tai aluepolitiikalla (20). Nämä näkökohdat soveltuvat erityisesti infrastruktuureja koskevien sijoitusten tarkastelemiseen.

(39)

Kaikkia EFTA-valtioiden tai julkisten viranomaisten valtion varoista myöntämiä tukia lentoaseman pitäjille ja lentoliikenteen harjoittajille on siten tutkittava näiden periaatteiden pohjalta. Jos EFTA-valtiot tai viranomaiset toimivat kuten edellä tarkoitettu yksityinen talouden toimija, niiden myöntämä taloudellinen etu ei ole valtiontukea.

(40)

Jos sen sijaan julkisia varoja annetaan yrityksen käyttöön suotuisammin edellytyksin (taloustermein ilmaistuna pienemmin kustannuksin) kuin ne, joita markkinoilla toimiva yksityinen sijoittaja soveltaisi vastaavassa rahoitus- ja kilpailutilanteessa olevaan yritykseen, kyseisen yrityksen saamaa taloudellista etua on pidettävä valtiontukena.

(41)

Kun tuki on tarkoitettu toiminnan aloittamiseen, julkisessa omistuksessa oleva lentoasema voi myöntää lentoyhtiölle taloudellisia etuja omista varoistaan, jotka se on saanut omalla taloudellisella toiminnallaan, ilman että on kyse valtiontuesta, jos se voi osoittaa toimivansa yksityisen sijoittajan tavoin esimerkiksi esittämällä liiketoimintasuunnitelman, josta käyvät ilmi sijoituksen tuottavuusnäkymät sijoittajan lentoasemalla harjoittaman taloudellisen toiminnan kannalta. Ja päinvastoin, jos yksityinen lentoasema myöntää lentoyhtiölle rahoitusta niin, että se käytännössä vain jakaa edelleen julkisyhteisöltä saamiaan julkisia varoja, tätä tukea on pidettävä valtiontukena, koska päätös julkisten varojen uudelleenjakamisesta on julkisten viranomaisten tekemä.

(42)

On syytä korostaa, että yksityisen sijoittajan periaatteen soveltaminen, jolloin kyseessä ei siis ole valtiontuki, edellyttää, että sijoittajaksi katsotun toimijan talousmalli on kokonaisuutena luotettava: jos lentoasema ei kykene rahoittamaan omia investointejaan tai ei pysty vastaamaan niistä aiheutuvista kustannuksista tai jos osa sen käyttökustannuksista maksetaan julkisista varoista yli sen osuuden, joka aiheutuu yleistä etua koskevista tehtävistä, sitä ei yleensä voida pitää markkinataloudessa toimivana yksityisenä sijoittajana, paitsi jos näin todetaan tapauskohtaisessa tutkimuksessa. Näin ollen tällaiseen lentoasemaan olisi erittäin vaikea soveltaa tätä argumentointia.

(43)

Lentoaseman toiminta voidaan luokitella seuraavasti:

(44)

Näitä suuntaviivoja sovelletaan kaikkeen lentoasematoimintaan lukuun ottamatta lentoturvallisuuteen ja lennonjohtoon liittyviä toimintoja tai muita toimintoja, joista jäsenvaltio on julkisen vallan käyttäjänä vastuussa (21).

(45)

Tässä jaksossa käsitellään lentoasemien varsinaisen infrastruktuurin ja varusteiden rakentamiseen myönnettävää tukea eli suoraa tukea siten kuin se määritellään edellä 43 kohdan i alakohdassa ja 44 kohdassa.

(46)

Infrastruktuuri on lentoaseman pitäjän taloudellisen toiminnan perusta. Se tarjoaa kuitenkin myös valtiolle mahdollisuuden vaikuttaa alueelliseen taloudelliseen kehittämiseen sekä aluesuunnittelu- ja liikennepolitiikkaan ja niin edelleen.

(47)

Kun lentoaseman pitäjä harjoittaa kohdassa 21 mainitussa tuomiossa tarkoitettua taloudellista toimintaa, sen tulisi rahoittaa hallinnoimiensa infrastruktuurien käyttö- tai rakennuskustannukset omista varoistaan. Jos siis EFTA-valtion julkiset (myös alue- tai paikallistason) viranomaiset antavat lentoaseman pitäjän käyttöön lentoaseman infrastruktuureja tavalla, joka ei vastaa yksityisen sijoittajan toimintaa, eli ilman asianmukaista rahallista korvausta, tai jos lentoaseman pitäjälle myönnetään julkista tukea infrastruktuurien rahoittamiseen, tämä voi antaa lentoaseman pitäjälle kilpailijoihin nähden sellaista taloudellista etua, josta on ilmoitettava etukäteen ja joka on arvioitava valtiontukisääntöjen perusteella.

(48)

Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että Euroopan komissio ja valvontaviranomainen ovat jo aiemmin täsmentäneet, millä edellytyksin ne katsovat, että esimerkiksi maa-alueen tai rakennuksen myymiseen (22) tai yrityksen yksityistämiseen ei sisälly valtiontukea. (23) Näin on yleensä silloin, kun myynti tapahtuu markkinahintaan ja varsinkin jos hinta on määritelty avoimella tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja ja joka on riittävästi julkistettu ja syrjimätön ja takaa mahdollisten hakijoiden tasavertaisen kohtelun. Vastaavaa logiikkaa on sovellettava soveltuvin osin periaatteessa myös silloin, kun julkiset viranomaiset myyvät infrastruktuureja tai antavat niitä toimijoiden käyttöön, rajoittamatta kuitenkaan julkisiin hankintoihin ja toimilupiin sovellettavista säännöistä aiheutuvia velvoitteita, silloin kun kyseisiä menettelyjä on sovellettava.

(49)

Kaikissa esimerkkitapauksissa ei kuitenkaan ole mahdollista sulkea etukäteen pois valtiontuen mahdollisuutta. Valtiontuesta saattaa olla kyse esimerkiksi silloin, kun infrastruktuuri on myönnetty ennalta määrätylle toimijalle, joka saa siitä perusteetonta etua, tai jos uuden infrastruktuurin myyntihinta poikkeaa rakennuskustannuksista aiheetta tavalla, joka tuo uudelle omistajalle perusteetonta etua.

(50)

Etenkin jos lentoaseman pitäjälle luovutetaan sellaista infrastruktuuria, jota ei vielä ollut olemassa kun aiemman infrastruktuurin käyttöoikeus myönnettiin, lentoaseman pitäjän on maksettava uudesta infrastruktuurista vuokra, joka vastaa markkinahintaa ja erityisesti siitä aiheutuvia kustannuksia ja käyttöoikeuden kestoa. Jos infrastruktuurin kehittämistä ei mainita alkuperäisessä sopimuksessa, edellytetään lisäksi, että uusi infrastruktuuri liittyy läheisesti aiemman infrastruktuurin käyttöön ja että lentoaseman pitäjän alkuperäisen sopimuksen kohde säilyy ennallaan.

(51)

Kun valtiontuen mahdollisuutta ei voida sulkea pois, toimenpiteestä on tehtävä ennakkoilmoitus. Jos todetaan, että kyseessä on valtiontuki, tuki voidaan julistaa ETA-sopimuksen toimitaan soveltuvaksi erityisesti ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan a, b tai c alakohdan tai 59 artiklan 2 kohdan ja tarvittaessa niiden soveltamissäännösten nojalla. Tätä varten valvontaviranomainen selvittää erityisesti seuraavat seikat:

(52)

Valvontaviranomainen on periaatteessa sitä mieltä, että lentoaseman pitäjän on toimittava kuten muutkin markkinoiden toimijat eli katettava lentoaseman infrastruktuurin hallintaan ja ylläpitoon liittyvät tavanomaiset kustannukset omista varoistaan. Näin ollen kaikki näihin palveluihin annettu julkinen rahoitus vähentäisi lentoaseman pitäjän menoja, joista sen olisi tavallisesti vastattava normaalin toimintansa yhteydessä.

(53)

Tällainen rahoitus ei ole valtiontukea, jos sillä ainoastaan korvataan lentoaseman pidolle asetettu julkisen palvelun velvoite asiassa Altmark (24) omaksutussa oikeuskäytännössä vahvistettujen edellytysten mukaisesti. Muussa tapauksessa lentoaseman toimintaan myönnettyä tukea pidetään valtion varoista myönnettynä toimintatukena. Kuten näiden suuntaviivojen 30A.3.1 osassa todetaan, tällainen tuki voitaisiin katsoa ETA-sopimuksen toimintaan soveltuvaksi ainoastaan perustamissopimuksen 61 artiklan 3 kohdan a tai c alakohdan nojalla, jos tuki on myönnetty Euroopan köyhimmillä alueilla ja täyttää tietyt edellytykset, tai ETA-sopimuksen 59 artiklan 2 kohdan nojalla, jos tuki täyttää tietyt edellytykset, joiden avulla varmistetaan, että se on välttämätöntä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamiseksi eikä vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa sopimusosapuolten etujen kanssa.

(54)

Kun kyseessä on ETA-sopimuksen 59 artiklan 2 kohdan soveltaminen, näiden suuntaviivojen 31 kohdassa on jo todettu, että heinäkuun 13 päivänä 2005 tehtyä komission päätöstä perustamissopimuksen 86 artiklan soveltamisesta julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävään valtiontukeen sovelletaan silloin, kun luokkaan D kuuluvalle lentoasemalle on annettu tehtäväksi tarjota yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja (25).

(55)

Arvioinnin yhteydessä valvontaviranomainen tarkistaa, että lentoasemalle on todella annettu yleishyödyllisen palvelun tehtävä ja että siitä maksettavan korvauksen määrä ei ylitä sitä, mikä on välttämätöntä tähän palveluun liittyvien velvoitteiden toteuttamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, ottaen huomioon myös toiminnasta saatavat tulot ja kohtuullinen voitto.

(56)

Julkisen palvelun tehtävä on osoitettava lentoasemalle vähintään yhdellä virallisella asiakirjalla, jonka muodon kukin EFTA-valtio voi määritellä itse. Näiden asiakirjojen on sisällettävä kaikki tarvittavat tiedot julkisen palvelun kustannusten määrittelemiseksi ja niissä on ilmoitettava erityisesti seuraavat seikat:

(57)

Korvauksen määrää laskettaessa on menoina ja tuloina otettava huomioon kaikki yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta aiheutuvat kustannukset ja siitä saatavat tulot. Jos lentoaseman pitäjällä on muita erityis- tai yksinoikeuksia, jotka liittyvät tähän yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvään palveluun, huomioon on otettava myös kaikki tällaisista varatuista sopimuksista saadut tulot. Tämän vuoksi on laadittava selkeä erillinen kirjanpito ja erotettava lentoaseman pitäjän eri toimintojen tilit toisistaan (26).

(58)

Maahuolinta on liiketoimintaa, joka on direktiivin 96/67/EY (27) nojalla avattu kilpailulle sellaisilla lentoasemilla, joiden vuotuinen matkustajamäärä on yli kaksi miljoonaa. Lentoaseman pitäjä, joka tarjoaa myös maahuolintapalveluja, voi periä näistä palveluista eri lentoyhtiöiltä eri maksun, jos maksun suuruuden vaihtelu johtuu tarjottujen palvelujen luonteesta tai laajuudesta (28).

(59)

Kun lentoaseman vuotuinen matkustajamäärä on alle 2 miljoonaa, maahuolintapalveluja tarjoava lentoaseman pitäjä voi tehdä voittojen ja tappioiden tasaamiseksi siirtoja eri liiketoimintojensa välillä (esimerkiksi maahuolinnan ja pysäköintipalveluiden välillä), kunhan se ei koske niihin julkisiin varoihin, jotka lentoasema on saanut viranomaistoimintaa tai yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamista varten. Silloin kun maahuolintapalveluissa ei ole kilpailua, lentoaseman pitäjän on kuitenkin huolehdittava erityisesti siitä, ettei se riko kansallisia tai ETA-sopimuksen säännöksiä ja ettei se varsinkaan käytä määräävää markkina-asemaansa väärin ETA-sopimuksen 54 artiklassa tarkoitetulla tavalla (artiklassa muun muassa kielletään yrityksiä, joilla on määräävä asema yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla, soveltamasta eri lentoyhtiöiden samankaltaisiin suorituksiin erilaisia ehtoja niin, että ne joutuisivat epäedulliseen kilpailuasemaan).

(60)

Jos lentoaseman vuotuinen matkustajamäärä ylittää 2 miljoonan matkustajan rajan, maahuolintapalvelujen tarjoamisella on voitava kattaa siitä aiheutuvat kustannukset niin, että siihen ei saa käyttää lentoaseman muita kaupallisia tuottoja kuten julkisia varoja, jotka lentoasema on saanut viranomaistoimintaa tai yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamista varten.

(61)

Pienten lentoasemien matkustajamäärät eivät useinkaan riitä riittävän suuren koon saavuttamiseen ja kannattavuusrajan ylittämiseen.

(62)

Kannattavuusrajaa ei ole määritelty absoluuttisina lukuina. Euroopan alueiden komitea on arvioinut, että se vastaa 1,5 miljoonan matkustajan vuotuista matkustajamäärää, mutta edellä mainittu Cranfieldin yliopiston tutkimus, jossa esitetään rajaksi 500 000 ja jopa miljoona matkustajaa vuodessa, osoittaa, että vaihtelua esiintyy paitsi maittain myös sen mukaan, miten lentoasematoiminta on organisoitu (29).

(63)

Jotkin alueelliset lentoasemat voivat laskea selviytyvänsä sen ansiosta, että julkisen palvelun velvoitteita täyttävät lentoyhtiöt tuovat niille matkustajavolyymia (30) tai että kansalliset viranomaiset ottavat käyttöön sosiaalisia tukijärjestelyjä. Lentoyhtiöt sijoittavat kuitenkin toimipaikkansa mieluummin hyvin toimiville suurille lentoasemille, joilla on edullinen sijainti ja nopeat jatkoyhteydet, joita matkustajat ovat tottuneet käyttämään ja joissa niille tarjotaan hyviä lähtö- ja saapumisaikoja. Lisäksi lentoasema- ja lentoliikennepolitiikassa ja investoinneissa on jo vuosien ajan keskitetty liikennettä kansallisesti merkittäviin suurkaupunkeihin.

(64)

Tämän vuoksi lentoyhtiöt eivät aina ole valmiita ottamaan ilman kannustimia riskiä siitä, että ne avaisivat reittejä, jotka liikennöidään tuntemattomilta ja vielä testaamattomilta lentoasemilta käsin. Siksi valvontaviranomainen voikin hyväksyä sen, että lentoyhtiöille myönnetään julkista tukea väliaikaisesti ja tietyin edellytyksin, jos niitä voidaan tällä tavoin kannustaa ottamaan alueellisilla lentoasemilla käyttöön uusia reittejä tai vuoroja, joiden avulla ne voivat lisätä matkustajamääriään ja saavuttaa siten tietyssä ajassa kannattavuusrajan. Valvontaviranomainen valvoo, ettei tällainen tuki hyödytä suuria lentoasemia, joilla on jo paljon kansainvälistä lentoliikennettä ja kilpailua.

(65)

Kun otetaan huomioon edellä esitetty yleistavoite, jonka mukaan on tuettava intermodaaliliikennettä ja pyrittävä käyttämään infrastruktuureja mahdollisimman tehokkaasti, ei kuitenkaan ole hyväksyttävää antaa aloitustukea uuden lentoyhteyden avaamiseen, jos on jo olemassa vastaava suurten nopeuksien rautatieyhteys.

(66)

Euroopan komissio on antanut suuntaviivat (31) syrjäisimpien alueiden harmonisesta kehittämisestä. Niiden kehitysstrategia perustuu kolmeen päälinjaan, jotka ovat kulkuyhteyksien parantaminen, kilpailuedellytysten kehittäminen ja alueellinen yhdentyminen; nämä alueethan sijaitsevat kaukana Euroopan markkinoista.

(67)

Tämän vuoksi Euroopan komissio hyväksyy sen, että liikenneyhteyksien avaamiseen myönnettävän tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille tarkastellaan syrjäisimmillä alueilla joustavammin sekä tuen intensiteetin että keston suhteen, eikä se vastusta tällaista tukea, jos reitit suuntautuvat naapurissa sijaitseviin kolmansiin maihin.

Tuen intensiteetin ja keston osalta sovelletaan valvontaviranomaisen mukaan vastaavia sääntöjä ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuilla sekä harvaan asutuilla alueilla.

(68)

Toiminnan aloittamista varten myönnetyt taloudelliset kannustimet antavat tuensaajayrityksille etua ja voivat siten aiheuttaa suoraan kilpailun vääristymistä yritysten välillä, koska ne alentavat tuensaajayritysten käyttökustannuksia. Tämä ei koske tapauksia, joissa julkiset viranomaiset toimivat kuten markkinataloudessa toimiva yksityinen sijoittaja (ks. 30A.3.2.4 jakso).

(69)

Tällaiset tuet voivat aiheuttaa myös välillisesti kilpailun vääristymistä ETA:n lentoasemien välillä, jos niillä tuetaan tiettyjen lentoasemien kehitystä tai peräti kannustetaan lentoyhtiöitä siirtämään toimintansa lentoasemalta toiselle ja siirtämään jonkin reitin liikennöinti yhteisön lentoasemalta alueelliselle lentoasemalle. Tällaisen tuen katsotaan yleensä olevan valtiontukea, josta on ilmoitettava valvontaviranomaiselle etukäteen.

(70)

Ottaen huomioon edellä mainitut tavoitteet ja uuden reitin avaamiseen liittyvät suuret vaikeudet valvontaviranomainen voi hyväksyä tällaisen tuen, jos se täyttää seuraavat edellytykset:

(71)

Tuen kasautuminen: aloittamistukia ei saa yhdistää muihin reitin toteuttamista varten myönnettäviin tukiin, esimerkiksi tietyntyyppisille matkustajille myönnettäviin, luonteeltaan sosiaalisiin tukiin tai julkisen palvelun korvauksiin. Tällaisia tukia ei myöskään saa myöntää silloin, kun tietyn reitin liikennöinti on varattu tietylle lentoliikenteen harjoittajalle asetuksen (ETY) N:o 2408/92 (37) 4 artiklan ja erityisesti sen 1 kohdan d alakohdan mukaisesti. Suhteellisuutta koskevien sääntöjen mukaisesti tuet eivät myöskään saa olla päällekkäisiä muiden, samoja kustannuksia koskevien tukien kanssa, vaikka ne maksettaisiinkin toisessa valtiossa.

(72)

Aloittamistuista on ilmoitettava valvontaviranomaiselle etukäteen. Valvontaviranomainen kehottaa EFTA-valtioita ilmoittamaan mieluummin aloittamiseen tarkoitetuista tukijärjestelmistä kuin yksittäisistä tuista, koska järjestelmien avulla voidaan varmistaa suurempi yhdenmukaisuus ETA-sopimuksen soveltamisalueella. Valvontaviranomainen voi tutkia tapauskohtaisesti yksittäisen tuen tai tukijärjestelmän, joka ei noudata täysin edellä esitettyjä kriteereitä, mutta joka johtaa vastaavan tilanteen muodostumiseen.

(73)

Jos yritykselle on myönnetty laitonta tukea, josta valvontaviranomainen on tehnyt kielteisen päätöksen ja määrännyt tuen perittäväksi takaisin, mutta sitä ei ole tehty niin kuin valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan II osan 14 artiklassa säädetään, on kaikkien lentoaseman rahoittamiseen tai toiminnan aloittamiseen myönnettyjen tukien arvioinnissa otettava huomioon ensinnäkin uuden tuen kasautuminen aiemmin myönnetyn tuen kanssa ja toiseksi se, että aiemmin myönnettyä tukea ei ole peritty takaisin (38).

(74)

Valvontaviranomainen ehdottaa valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan I osan 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti, että EFTA-valtiot muuttavat näissä suuntaviivoissa tarkoitettuja valtiontukia koskevia järjestelmiään siten, että ne ovat näiden suuntaviivojen mukaisia viimeistään 1 päivänä kesäkuuta 2007. EFTA-valtioita pyydetään vahvistamaan kirjallisesti 1 päivään kesäkuuta 2006 mennessä, että ne hyväksyvät nämä valvontaviranomaisen ehdotukset.

(75)

Jos EFTA-valtio ei vahvista hyväksymistään kirjallisesti kyseiseen päivämäärään mennessä, valvontaviranomainen soveltaa valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan II osan 19 artiklan 2 kohtaa ja aloittaa tarvittaessa kyseisessä artiklassa säädetyn menettelyn.

(76)

Näitä suuntaviivoja sovelletaan siitä päivästä lähtien, kun valvontaviranomainen on ne hyväksynyt. Ilmoitukset, jotka valvontaviranomainen kirjaa vastaanotetuiksi ennen kyseistä päivämäärää, tutkitaan ilmoitushetkellä voimassa olevien sääntöjen mukaan.

Valvontaviranomainen tutkii kaikki tuet, jotka on myönnetty lentoasemien infrastruktuurin rahoittamiseen tai toiminnan aloittamiseen ilman sen lupaa eli valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan I osan 1 artiklan 3 kohdan vastaisesti, näiden suuntaviivojen perusteella, jos tuen myöntäminen on aloitettu sen jälkeen kun suuntaviivat on hyväksytty. Muussa tapauksessa se arvioi tukea niiden sääntöjen pohjalta, joita sovellettiin silloin kun tuen myöntäminen alkoi.

(77)

Valvontaviranomainen ilmoittaa EFTA-valtioille ja asianomaisille osapuolille, että se aikoo arvioida näiden suuntaviivojen soveltamista perusteellisesti neljän vuoden kuluttua siitä kun niitä aletaan soveltaa. Valvontaviranomainen saattaa tarkistaa näitä suuntaviivoja arvioinnin tulosten perusteella.