10.3.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 75/111

Rapporteur:

Raymond HENCKS

Corapporteur:

Stefan BACK

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) est en faveur de la nouvelle approche fondée sur l’évaluation du risque et sur la performance, pour autant que soient conservées des dispositions prescriptives dès lors qu’assurer la sécurité l’exige. Le CESE estime qu’une mise en œuvre réussie de ce changement de méthodes de travail et de culture requiert du temps et des ressources adéquates. Le CESE souligne également que cette transition doit intervenir en y associant étroitement le personnel et les parties prenantes.

1.2.

Le CESE convient que l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) devrait assumer conjointement des responsabilités plus importantes en matière de sûreté, en coopération et en accord avec les États membres, y compris en ce qui concerne les règles spécifiques relatives aux situations d’urgence, à la condition que des ressources adéquates soient allouées afin que l’AESA soit en mesure de mener à bien ses tâches dans ce domaine. Par ailleurs, le CESE estime qu’au vu des évolutions intervenues depuis 2008, il convient de réviser le règlement (CE) no 300/2008.

1.3.

Le CESE attire l’attention sur les mutations rapides du contexte dans lequel opère l’aviation civile, en raison tant de la rapidité des évolutions techniques, notamment de la numérisation, que du développement de nouveaux modèles commerciaux, d’emploi et de prestation de services. Le CESE attache une grande importance à une évaluation régulière tous les cinq ans du nouveau règlement, telle que la prévoit la proposition. Il importe d’évaluer de manière exhaustive dans le cadre de l’analyse d’impact les aspects de sécurité et de sûreté liés à de telles évolutions et de prévoir et de prendre à temps les mesures appropriées.

1.4.

Le CESE se félicite de l’insertion de l’assistance en escale dans le champ d’application du règlement à l’examen et propose d’étudier une obligation de certification des prestataires de services d’assistance et du personnel qui joue un rôle critique pour la sécurité.

1.5.

Le CESE accueille favorablement l’élaboration de normes de certification pour l’équipage de cabine, mais regrette que pour ce dernier, la Commission ne propose pas de système d’octroi de licence.

1.6.

Le CESE approuve l’insertion des aéronefs sans équipage dans le champ d’application de la proposition, et fait valoir l’importance d’établir des normes élevées.

1.7.

Le CESE entend mettre en garde contre la complexité inutile et la redondance des exigences de certification ou de contrôle concernant les équipements d’aérodrome, sauf lorsqu’il est manifeste que des motifs de sécurité l’exigent.

1.8.

Le CESE accueille favorablement les tâches de supervision, de coopération et d’assistance qui concernent les autorités nationales et que prévoit la proposition à l’examen et il espère que celles-ci permettront d’aboutir à des normes toujours plus élevées, harmonisées et efficaces en matière de sécurité, d’améliorer les échanges d’informations et de mettre en place des systèmes de comparaison qui permettront d’accroître l’efficacité de l’utilisation des ressources. Dans ce contexte, le CESE prend note du plan et du programme européen de sécurité aérienne et de la possibilité qu’ils offriront de concevoir et de mettre en œuvre des normes de sécurité plus élevées et harmonisées.

1.9.

Le CESE approuve la proposition du mécanisme de transfert à l’AESA de fonctions des autorités nationales, y compris les règles spécifiques relatives aux situations d’urgence.

1.10.

Le CESE est d’avis que la possibilité prévue de permettre aux exploitants européens opérant dans plusieurs États de l’Union européenne de choisir l’AESA comme autorité compétente requiert une notification à l’autorité ou aux autorités nationales compétentes. Cette possibilité pour les exploitants visés ci-avant de choisir l’AESA comme autorité compétente ne peut s’appliquer dans le cas de mesures relevant des articles 59 et 60.

1.11.

Le CESE note toute l’importance des échanges d’informations et souligne que les informations obtenues en vue d’améliorer la sécurité ne devraient pas être utilisées dans le cadre du système judiciaire, sauf en des circonstances exceptionnelles telles qu’un manquement délibéré aux règles. Il est nécessaire de préserver la culture de l’équité et le CESE fait derechef état de sa proposition de concevoir et d’appliquer une charte de la culture de l’équité.

1.12.

Le CESE prend également note de la proposition d’introduire une disposition qui prévoit de recourir à des redevances pour des services du ciel unique dans le but de financer les activités de l’AESA, même si les règles de fond relatives à ces redevances viendront s’ajouter à des dispositions qui n’existent pas encore. De surcroît, il plane une incertitude sur la manière dont ces redevances s’articuleront avec le système commun de redevances de route que gère actuellement Eurocontrol pour le compte des États contractants de l’accord multilatéral y afférent. De ce fait, le CESE estime qu’il serait prématuré de légiférer sur l’usage d’une redevance qui n’existe pas encore et pour la configuration de laquelle se présentent plusieurs choix possibles. Par conséquent, le CESE suggère de rejeter cette proposition.

1.13.

Sachant que l’AESA établira des règles de certification et des critères de sécurité susceptibles de présenter un intérêt aussi pour le grand public, le CESE suggère de traduire les documents de cette nature dans toutes les langues officielles de l’Union européenne. Dans un souci de transparence, il convient que le site internet de l’AESA soit également disponible dans d’autres langues que l’anglais. À cet égard, le CESE souhaite aussi attirer l’attention sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et notamment son article 21.

1.14.

S’agissant de la proposition d’alléger les formalités de location d’aéronefs avec équipage, le CESE fait observer que la proposition à l’examen traite en premier lieu de sécurité, tandis que les questions de location avec équipage touchent l’exploitation commerciale, l’accès au marché et la concurrence. Elles peuvent également présenter une importante dimension socio-économique. Par conséquent, le CESE conseille de ne pas modifier à ce stade les dispositions de fond relatives à la location avec équipage et considère qu’il convient de traiter cette question lors de la révision du règlement no 1008/2008.

1.15.

S’agissant de l’évaluation en cours du règlement (UE) no 996/2010, le CESE fait état de l’importance du réseau européen des autorités responsables des enquêtes de sécurité dans l’aviation civile (connu sous son sigle anglais ENCASIA) et estime qu’il est essentiel de fournir des ressources adéquates pour cette activité importante. Le CESE fait également état de ses déclarations relatives à la culture de l’équité, formulées dans le paragraphe 1.11 ci-avant.

2.1.

La proposition de règlement relatif à la sûreté (1) (par la suite «la proposition») à l’examen est destinée à remplacer celui de 2008 (2). Elle en reprend et/ou actualise certaines dispositions, et introduit de nouvelles mesures. Elle se fonde sur les normes de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) et sur des consultations publiques auprès des États membres et des parties prenantes, y compris les partenaires sociaux. Elle s’appuie sur un rapport de la Commission relatif au programme européen de sécurité aérienne (3) et sur un certain nombre d’études. Elle constitue un pas vers la mise en œuvre de la communication «Une stratégie de l’aviation pour l’Europe» (4).

2.2.

La proposition introduit une approche de la réglementation en matière de sécurité fondée sur l’anticipation, l’évaluation du risque et la performance, afin d’accroître l’efficacité de l’utilisation des ressources et de mieux cibler les activités de surveillance à tous les niveaux. Elle vise à combler les lacunes en matière de sécurité et à prendre davantage en compte les interdépendances entre la sécurité aérienne et d’autres domaines, tels que la sûreté aérienne ou la protection de l’environnement.

2.3.

La proposition entend assurer un degré élevé de mise en œuvre et de surveillance dans toute l’Union européenne au moyen d’une coopération étroite entre les autorités au niveau européen et national, comprenant des échanges d’informations et un contrôle et un suivi efficaces. Elle met à jour le règlement de 2008 afin de prendre en compte les évolutions techniques telles que les aéronefs sans équipage.

2.4.

La Commission mène actuellement une évaluation du règlement (UE) no 996/2010 sur les enquêtes et la prévention des accidents et des incidents dans l’aviation civile (ci-après «le règlement»), et a souhaité connaître le point de vue du CESE (document de travail des services de la Commission sur la mise en œuvre du règlement (UE) no 996/2010). Ce dernier avait émis en 2010 un avis sur la proposition relative à ce règlement (5).

3.1.

Le CESE approuve les objectifs de la proposition de renforcer les règles dans le domaine de la sécurité et de la sûreté dans l’aviation civile et de clarifier le champ d’action de l’AESA en matière de sûreté. Le CESE souscrit également à la proposition qui prévoit que l’AESA apporte une assistance technique à la Commission dans la mise en œuvre de la législation sur la sécurité et qu’elle puisse prendre des mesures y afférentes, avec l’accord de la Commission et après consultation des États membres.

3.2.

Le CESE convient que l’AESA devrait assumer conjointement davantage de responsabilités en matière de sûreté, en coopération et en accord avec les États membres, y compris en ce qui concerne les règles spécifiques relatives aux situations d’urgence, à la condition que des ressources adéquates soient mises à disposition afin que l’AESA soit en mesure de mener à bien ses tâches dans ce domaine. Le CESE estime également que le règlement (CE) no 300/2008 relatif à l’instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l’aviation civile est dépassé par les évolutions intervenues depuis 2008 et qu’il devrait être remis sur le métier.

3.3.

La proposition entend préparer le cadre réglementaire de l’Union en matière de sécurité aérienne aux défis qui se présenteront dans les dix à quinze prochaines années. Le CESE estime que des prévisions sur une période aussi longue seront dépassées par l’évolution technologique et les risques de sécurité en permanente mutation comme l’apparition des aéronefs sans équipages, les nouvelles formes de cybercriminalité, le risque de perturbation des manœuvres d’atterrissage par laser, etc. Le CESE estime par conséquent qu’un réexamen du règlement concernant la sécurité dans l’aviation civile devrait intervenir régulièrement et fréquemment. Aussi, le CESE approuve-t-il la proposition d’effectuer une évaluation du nouveau règlement tous les cinq ans.

3.4.

Le CESE confirme que la sécurité constitue la clé de voute d’une stratégie aérienne durable et qu’il n’y a de place pour aucune compromission à ce sujet (6). Il convient donc d’évaluer l’approche de la proposition à l’aune de ces exigences, notamment au vu de l’objectif de la Commission d’identifier et de faire face aux risques de sécurité d’une manière plus rapide et plus efficace en introduisant un approche basée sur l’évaluation du risque et sur la performance en maintenant au moins le même niveau de sécurité globale (7).

3.5.

La méthode ainsi proposée constitue une approche plus proportionnée et plus souple de la réglementation en matière de sécurité. Il s’agit d’identifier et de réduire les risques pour la sécurité de manière plus rapide et plus efficace au moyen d’une approche fondée sur l’évaluation du risque et sur la performance permettant d’assurer un niveau supérieur de sécurité globale. Le CESE approuve cette approche mais fait observer qu’il est nécessaire de conserver certaines dispositions prescriptives afin de garantir l’égalité de traitement. En outre, une transition si importante nécessite des ressources adéquates et un processus de transition qui soit transparent à l’égard de toutes les parties prenantes, y compris le personnel, et qui donne le temps nécessaire pour le changement de culture qui s’impose afin de parvenir à une mise en œuvre parfaite de la nouvelle approche.

3.6.

Une étude commanditée par la Commission concernant la disponibilité, l’efficacité de l’utilisation et l’évolution des ressources humaines des autorités aériennes, ainsi que le financement du système européen de sécurité aérienne (étude sur les ressources) a démontré que l’équilibre entre les ressources et la charge de travail s’est détérioré au cours des dix dernières années et qu’il existe des lacunes en ce qui concerne les qualifications du personnel. L’étude définit une série d’options pour sortir de ce dilemme. Le CESE insiste sur la nécessité de trouver une solution dans le cadre du dialogue social.

3.7.

Une deuxième étude, consacrée aux systèmes d’amélioration des performances et à l’approche fondée sur la performance, a exploré la possibilité d’introduire des éléments de performance dans la gestion de la sécurité aérienne (l’étude sur la performance). Elle conclut qu’une telle possibilité est envisageable, mais elle met en garde contre une introduction rapide pour des raisons techniques. Cette étude conclut qu’il est impossible de quantifier les avantages d’une approche fondée sur la performance avant qu’elle ne soit mise en œuvre. De l’avis du CESE, les conclusions de cette étude mettent en exergue l’importance d’un travail prudent et cohérent de mise en œuvre de cette nouvelle approche.

3.8.

Dans ce contexte, le CESE attire l’attention sur la question des évolutions sociétales et sociales que sont, entre autres, les nouvelles formes de travail et les processus d’entreprise d’un genre nouveau, qui sont souvent en rapport avec l’économie numérique et qui interviennent également sur le marché de l’aviation. Le Comité met également en évidence les conséquences desdites évolutions en matière de sécurité. La communication sur une stratégie de l’aviation pour l’Europe (8) et plusieurs avis du CESE (9) font valoir qu’il convient d’accorder toute l’attention voulue à ces questions. Le CESE estime qu’il est également nécessaire d’en tenir compte lors de la mise en œuvre de la proposition, y compris lors de l’évaluation de l’impact des mesures de mise en œuvre.

3.9.

L’AESA doit évaluer la performance des organismes dans le contexte du plan européen pour la sécurité aérienne (en anglais, «European Plan for Aviation Safety», EPAS), mais elle n’a pas encore fixé d’objectifs de performance en matière de sécurité pour les organismes dont elle a la charge. Ceci met une fois de plus en évidence l’importance d’une solution rapide et efficace aux problèmes de ressources évoqués au paragraphe 3.6 ci-avant.

3.10.

Les règles, activités et procédures qui relèvent du programme européen de sécurité aérienne (en anglais, «European Aviation Safety Programme», EASP) devraient faire l’objet d’un suivi afin d’évaluer leur pertinence et leur efficacité. Ce contrôle devrait reposer sur des indicateurs tels que le respect de la réglementation, la fréquence de certains types d’événements affectant la sécurité, le nombre d’accidents, mortels ou non, et la maturité des systèmes de gestion de la sécurité. De tels indicateurs sont utilisés par les États pour déterminer le «niveau acceptable de performance de sécurité» sur leur territoire conformément aux prescriptions de l’OACI. La proposition met l’accent sur la coopération entre l’Agence et les autorités nationales, y compris le rôle de celle-ci en tant que gestionnaire du nouveau répertoire d’informations visé en ses articles 61 à 63. Le CESE souligne l’importance de cette mesure pour améliorer le régime de surveillance et de mise en œuvre.

4.3.1.

Le CESE se félicite de l’insertion de l’assistance en escale dans le champ d’application du règlement à l’examen, car celle-ci constitue un maillon important de la chaîne de la sécurité de l’aviation civile.

4.3.2.

Le CESE proposerait toutefois d’étudier une obligation de certification des prestataires de services d’assistance en escale, ainsi qu’à l’intention du personnel d’assistance en escale qui joue un rôle critique pour la sécurité. Il conviendrait d’étoffer et de détailler plus avant les exigences essentielles prévues par l’annexe VII de la proposition, notamment en matière de normes de formation et de qualifications.

4.3.3.

Parmi les autres questions à étudier, figurent également:

4.4.1.

S’agissant de l’obligation de certification pour les équipements d’aérodrome prévue par l’article 31 du règlement à l’examen, le CESE note que d’ordinaire, lesdits équipements sont certifiés dans le cadre de dispositifs concernant les équipements électriques et d’autres systèmes. Un dispositif supplémentaire de certification pourrait entraîner une double réglementation, avec des avantages nuls ou extrêmement ténus. Par conséquent, le CESE propose de remplacer l’article 31 de la proposition par des dispositions stipulant que l’AESA réagira de manière adéquate lorsque les données de sécurité démontrent que les équipements utilisés, ou destinés à l’être, sur des aérodromes soumis au nouveau règlement constituent un risque pour la sécurité.

4.6.1.

Le CESE attire l’attention sur l’extension des mesures d’urgence et des dispositions de flexibilité dans les articles 59 et 60 de la proposition par rapport à celles des articles 14 et 22 du règlement (CE) no 216/2008 en vigueur, s’agissant notamment des limitations des temps de vol et des autres mesures affectant les conditions de travail du personnel.

4.6.2.

Le CESE est d’avis qu’il n’est pas nécessaire de prolonger la période de deux mois sans obligation de notifier l’AESA en ce qui concerne les mesures liées à la sauvegarde (article 59) ou les dispositions de flexibilité (article 60). Dans le même ordre d’idées, le CESE s’oppose à la prolongation à huit mois que prévoit le paragraphe 4 de l’article 65 relatif aux mesures adoptées par l’Agence.

4.6.3.

Le CESE estime qu’il convient d’instaurer l’obligation de chercher l’accord du personnel concerné avant qu’il ne soit décidé de mesures d’urgence ou de flexibilité qui affectent ses conditions de travail. Lorsqu’une décision a été prise en l’absence d’un tel accord, l’AESA devrait immédiatement entamer l’évaluation prévue par les articles 59, paragraphe 2, et 60, paragraphe 2.

4.7.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de renforcer la coopération entre les autorités compétentes des États membres, la Commission et l’AESA en ce qui concerne la certification, la surveillance et l’application. Il soutient les mesures telles que la mise en place d’un mécanisme de mise en commun des inspecteurs et le transfert pour des raisons d’urgence de responsabilités à l’AESA, pour autant qu’elles n’aient pas d’incidences néfastes sur le statut et les conditions d’emploi des travailleurs concernés. Il convient de documenter sans ambiguïté tant les critères qui président à un tel transfert d’urgence que les exigences pour rétablir l’État membre concerné dans ses compétences en matière de supervision.

4.7.2.

Le CESE met en exergue la nature volontaire du transfert de responsabilités par un État membre à l’AESA en vertu de l’article 53, sauf dans le cas d’un transfert opéré pour des raisons d’urgence en vertu de l’article 55 afin de remédier à des lacunes urgentes en matière de sécurité. Le dernier alinéa du paragraphe 2 de l’article 53 garantit que les transferts s’opèrent en tenant dûment compte de la législation nationale de l’État membre concerné et avec l’accord de celui-ci. Le CESE estime que les garde-fous procéduraux et autres permettent de faire fonctionner le transfert de manière correcte et dans le respect de la sécurité juridique. Le CESE approuve donc le mécanisme de transfert proposé.

4.7.3.

La faculté des États membres de transférer la supervision à un autre État membre doit demeurer volontaire en prévoyant la possibilité pour un État de recouvrer les compétences déléguées.

4.7.4.

Le CESE prend note de l’introduction de la possibilité pour les exploitants multinationaux de choisir l’AESA comme autorité compétente. Dans le droit fil de son point de vue sur le transfert volontaire de responsabilités, le CESE est en mesure d’approuver cette proposition, à condition que l’autorité ou les autorités nationales concernées donnent leur accord et pour autant que cette mesure n’ait pas d’incidences néfastes sur le statut et les conditions d’emploi du personnel concerné.

4.8.1.

Comme dans le cas des propositions visant à accroître la coopération entre l’AESA et les autorités aéronautiques nationales, le CESE appuie les dispositions renforcées relatives à la collecte, l’échange et l’analyse d’informations. Il exige toutefois des mesures supplémentaires afin d’assurer la protection des données à caractère personnel, comme celles d’inclure cette question dans le système d’audit informatique ou d’améliorer le degré d’anonymat des données. Afin d’accroître la transparence, les données anonymisées devraient être mises à la disposition de toutes les parties prenantes.

4.8.2.

Le CESE se félicite également de l’établissement d’un répertoire reprenant les certificats, les accréditations, les mesures, les décisions de la Commission, les décisions des États membres, les transferts de responsabilités, les notifications, les demandes et autres informations.

4.9.1.

Tout en approuvant l’insertion d’une mention du programme européen pour la sécurité aérienne (EASP), ainsi que des programmes nationaux de sécurité aérienne, le CESE attire l’attention sur le défi de rendre les mesures et les documents compréhensibles pour les travailleurs en première ligne. Aussi, il est essentiel que ce programme européen et ces plans nationaux se fondent sur une approche ascendante chaque fois que cela est possible. S’il en allait autrement, les textes pourraient ne pas contribuer à produire les changements voulus.

4.10.1.

Le CESE approuve l’insertion des aéronefs sans équipage dans le champ d’application de la proposition, mais réitère ses appels à la prudence lors de la mise en œuvre de l’approche fondée sur la performance.

4.10.2.

Il convient donc de concevoir une réglementation exhaustive pour assurer une sécurité adéquate. Le CESE estime qu’il sera une gageure de rendre ces nouvelles activités aéronautiques en rapport avec les drones compatibles avec le trafic aérien; aussi, il est essentiel de réglementer en cette matière. La gestion du trafic aérien est dès à présent une affaire compliquée où des responsabilités considérables pèsent sur les épaules des contrôleurs de la circulation aérienne; le CESE demande de ne pas conférer à ces travailleurs de responsabilités injustifiées en vue de leur adaptation à une situation où de tels aéronefs sans équipage sillonnent les cieux. Il convient de mettre sur pied une démarche cohérente en matière d’octroi de licence pour l’exploitation et la possession de drones, y compris en matière d’enregistrement. L’obligation d’obtenir une licence, en fonction des caractéristiques du drone, permettrait de sensibiliser, exigerait une connaissance des réglementations et des restrictions en vigueur et aiderait à développer les compétences nécessaires.

4.11.1.

Le CESE se préoccupe tout particulièrement de la cybersécurité. En dépit de l’informatisation, le facteur humain restera crucial pour vérifier les données et se protéger contre des interventions illicites. Bien que le fait de disposer à bord de données pertinentes améliore la sécurité, le CESE fait valoir que les équipages des aéronefs doivent garder la maîtrise de leur avion. De la même manière, il convient de développer pour les drones un système solide de protection contre les cybermenaces.

4.12.1.

L’un des principaux avantages d’un système fondé sur le respect des règles réside dans l’égalité de traitement des différents opérateurs. Le CESE estime que la transition vers un système fondé sur l’évaluation des risques et sur la performance doit faciliter les adaptations à une nouvelle culture et doit maintenir la confiance dans le système de sécurité et sa capacité à assurer l’amélioration continue des niveaux de sécurité dans le cadre d’un système fondé sur la performance. Pour ce faire, des ajustements et des adaptations sont nécessaires à tous les niveaux. Pour étoffer les observations générales formulées dans les paragraphes 3.4 et 3.5 ci-avant, le CESE estime que les éléments suivants sont essentiels pour réussir cette transition:

4.12.2.

Le CESE estime qu’une transition vers un nouveau système et une nouvelle culture prendront du temps. Pour l’instant, il est permis de douter que la sécurité soit jamais pleinement couverte par une réglementation fondée sur la performance.

4.13.1.

Comme dans ses avis antérieurs (10), le CESE maintient qu’il est nécessaire d’appliquer les principes de la culture de l’équité à l’ensemble du secteur de l’aviation. Le CESE doute que la proposition ou toute autre législation en vigueur de l’Union européenne suffise à elle seule à garantir le respect de la culture de l’équité. Il reste beaucoup à faire au sein des États membres afin de promouvoir cette culture de l’équité et de maintenir une ligne claire et prévisible entre les comptes rendus en rapport avec la sécurité et le système judiciaire. Par conséquent, le CESE réitère sa proposition d’une charte ou d’un code de conduite afin de soutenir les bonnes pratiques.

4.14.1.

Le CESE estime que le système en vigueur d’amendes et de paiements périodiques d’astreintes a démontré son inefficacité. Il conviendrait de modifier le libellé de l’article 72, paragraphe 1, qui prévoit que «la Commission peut […] imposer à une personne physique ou morale […] une amende», en «la Commission impose […]». Il convient de rappeler que l’article 72, paragraphe 3, ménage toutefois une marge d’appréciation. Lorsque la Commission envisage s’il y a lieu d’imposer des astreintes, elle doit se concerter avec les autorités nationales concernées de manière à assurer une démarche cohérente avec l’application de la législation nationale.

4.16.1.

L’association des parties prenantes est, et doit demeurer, une pièce maîtresse des travaux de l’AESA. Par conséquent, le CESE propose de supprimer les termes «au besoin» du libellé de l’article 104, paragraphe 1, point b), afin d’éviter toute décision arbitraire quant à la nécessité d’associer ou non les parties prenantes aux activités de l’Agence.