11.4.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 88/15

1.1

Cette communication établissant un programme cadre «Solidarité et gestion des flux migratoires» propose dans un ensemble d'autres propositions (1), un programme d'application qui met en œuvre les «Perspectives financières 2007/2013» (2) et les «Défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie 2007/2013» (3); avis du CESE, rapporteur M. DASSIS (4), qui proposaient de doter l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice de crédits d'engagements (Ligne 3, Citoyenneté, liberté, sécurité et justice) pour un montant global de 1.381 millions d'euros en 2006 devant progressivement atteindre le montant de 3.620 millions d'euros en 2013.

1.2

L'ensemble devrait viser à promouvoir avec le même degré d'intensité les trois objectifs que sont la liberté, la sécurité et la justice, dans le cadre d'une approche équilibrée, fondée théoriquement sur les principes démocratiques, le respect des libertés et des droits fondamentaux.

1.3

Sur l'ensemble initialement proposé (9.500 millions d'euros) le montant global prévu pour le programme cadre «Solidarité et gestion des flux migratoires» était de 5.866 millions d'euros pour la période 2007-2013, dont 1.184 millions d'euros prévus pour l'asile; 759 millions d'euros pour le Fonds pour le retour; 1.771 millions d'euros pour l'intégration des ressortissants de pays tiers et enfin 2.152 millions d'euros pour la gestion des frontières extérieures. Les montants attribués aux États membres et aux actions communautaires directes (ONGs et projets) ne sont pas transférables d'un Fonds à l'autre.

1.4

Le programme cadre «Solidarité», ne comprend pas les agences et autres instruments communautaires relevant du domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice, tels que l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, active dans le cadre du programme cadre proposé et celui des nouvelles perspectives financières, le système Eurodac (comparaison des empreintes digitales), le système d'information sur les visas et le système d'information Schengen II, représentant des engagements de long terme dont les actes législatifs les instituant ne prévoient pas de disposition limitant leur durée.

1.5

Le présent programme cadre vise notamment à assurer la cohérence nécessaire entre les interventions dans chaque domaine d'action, en liant les finalités politiques aux ressources disponibles. La Commission tente de simplifier et de rationaliser le soutien financier actuel. Ce programme cadre a aussi pour ambition de renforcer la transparence et une meilleure souplesse dans la fixation des priorités.

1.6

D'après ce projet, la solidarité financière de l'Union européenne devrait ainsi pouvoir contribuer à quatre piliers constituant une approche globale et équilibrée des flux migratoires:

1.7

La proposition de la Commission a fait l'objet d'une étude d'impact (6) y annexée.

2.1

Bien que le programme en appelle à la cohérence donnée par le Sommet de Tampere et le programme de La Haye, ainsi qu'au Traité articles 62 et 63, le cadre programmatique ne s'appuie que sur peu de législation harmonisée en dépit des efforts du Conseil pour adopter quelques mesures communes, dans le cadre du programme de Tampere (7). Ainsi, le Conseil européen tenu les 4 et 5 novembre 2004 a approuvé le deuxième programme pluriannuel pour la création d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, dit programme de La Haye.

2.2

Le Comité observe que malgré le «programme de La Haye» il n'existe pas à proprement dire une orientation politique commune réellement satisfaisante à ce jour. Le Comité s'est prononcé dans son avis sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Le programme de La Haye: Dix priorités pour les cinq prochaines années — Un partenariat pour le renouveau européen dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice»  (8), de façon détaillée sur le plan d'action de la Commission afférant au programme de La Haye. Les États membres ont des pratiques bien différentes selon leur emplacement géographique. Ils sont conduits à des orientations et des responsabilités différentes, vis-à-vis des citoyens communautaires ou des ressortissants de pays tiers et entre États et à des juxtapositions de politiques parfois contraires ou antagonistes à l'intérieur de la Communauté, selon qu'ils sont ou non ou partiellement parties aux accords de Schengen (I et II), de Dublin I et II (9) ou encore aux programmes communautaires pour des solutions durables de réinstallation des réfugiés (10) pour exemple. L'expérience montre que pour conduire des politiques visant à améliorer les pratiques d'une part, équilibrer et intégrer les responsabilités vers un objectif commun d'autre part, il ne suffit pas d'instituer des Fonds et des instruments financiers.

2.3

Dans le domaine de l'asile politique ou humanitaire, l'établissement d'une liste des états tiers sûrs restant sujette à controverse en particulier de la part d'ONGs reconnues dans le domaine des droits de l'homme et actives dans l'aide humanitaire, le Comité n'estime pas pertinent de traiter l'asile et l'immigration dans le même cadre, alors que les contraintes et les marges d'action sont sensiblement différentes.

2.4

Bien que le Comité soit conscient de l'objectif global et holistique du programme, il est réservé sur la façon dont sont traités dans une même initiative la protection des frontières et l'intégration des migrants. Il considère cependant qu'il est nécessaire de gérer ces Fonds d'une manière coordonnée et cohérente, et ce pour les raisons suivantes:

D'autre part, toujours en prenant en compte l'objectif global, le Comité insiste sur le fait que ces deux programmes doivent être suffisamment clairs pour éviter l'amalgame qui pourrait s'ensuivre.

3.1

Le Comité soulève que le Projet de Communication ne peut être le même avec ou sans ratification du Traité Constitutionnel et sans Charte des Droits fondamentaux intégrée au Traité.

3.2

Le Comité se prononce en faveur de l'institution de Fonds solidaires, mais incite la Commission à l'adapter en fonction du programme de La Haye, en tenant compte de l'avis du CESE (11).

4.1.1

Asile, Immigration, intégration, Aspect multidimensionnel, réponse crédible, durable font partie des objectifs poursuivis. Or pour compléter l'approche économique de la Commission dans le livre vert sur une approche communautaire de la migration (12), il conviendrait que la Communication approfondisse les aspects de droits individuels et universels en matière de migrations, en établissant des liens avec le programme général «Droits fondamentaux et justice», et elle devrait s'appuyer sur la Convention internationale de protection des migrants et de leurs familles (13).

Le Comité incite aussi la Commission à s'appuyer davantage sur le rapport d'évaluation établi tous les 4 ans par le Comité indépendant d'experts juristes et soumis au Comité intergouvernemental qui constitue le contrôle institutionnel de la Charte Sociale révisée du Conseil de l'Europe et en tenir compte dans ses propositions complémentaires.

Le Comité note que la plus grande part de ces Fonds structurels est destinée à une gestion déléguée aux États membres dans le cadre de leurs prérogatives, en vertu des principes de subsidiarité. Concernant le principe de proportionnalité et comme déjà spécifié dans son avis d'évaluation du programme de La Haye et du plan d'action, le Comité estime que «le programme de La Haye donne clairement la priorité à la mise en place de mécanismes d'évaluation sur les politiques existantes. Il faut procéder à une étude détaillée et indépendante de l'efficacité, la valeur ajoutée, la proportionnalité et la légitimité (en terme de respect des droits de l'homme et des libertés publiques) de ces initiatives avant de les adopter» (14).

Le Comité est également soucieux de la suite qui sera donnée à l'audition des ONGs et associations de la Société civile organisée et des partenaires sociaux du 14 juin 2005, concernant le livre vert précité, au cours de laquelle un grand nombre d'organisation se sont exprimé contre l'approche économique primant sur les droits des personnes et sur la nécessité d'appréhender les conséquences humaines, culturelles, sociales et juridiques dans toutes leurs dimensions pour l'ensemble des populations accueillies et d'accueil.

4.1.2

Enfin, le Comité aurait aimé retrouver dans l'initiative de la Commission les suggestions dont il a fait part dans ses avis antérieurs.

4.1.3

Le Comité souligne que les questions liées aux migrations des personnes ne devraient pas être traitées comme a priori un problème. L'immigration d'aujourd'hui donne lieu à une nouvelle réalité politique, économique et sociale qui s'ajoute à l'immigration plus ancienne que la société dans son ensemble doit porter en tenant compte du droit des personnes de choisir leur destin dans le cadre juridique international, européen et national adopté par les États membres et par lequel ils sont liés. (15)

4.1.4

Les retours retenus comme «solution» par la Commission ne devraient pas mettre en opposition les droits de supposés «légaux» et supposés «irréguliers». L'irrégularité n'est pas un état permanent délibérément choisi pour prétendument bénéficier d'un statut hypothétique. Il existe plusieurs et diverses causes d'irrégularité: Le Comité a produit plusieurs avis dans lesquels il a tenté d'éclairer les institutions européennes sur la réalité des enjeux économiques et sur celle des victimes (16).Toute politique de retour doit respecter les droits de l'homme et les libertés fondamentales. .

4.1.5

La «gestion» des frontières et des visas ne devrait pas primer sur les aspects humanitaire, social, politique, juridique.

Des causes profondément inscrites dans la durée comme par exemple la sécheresse qui sévit en Afrique subsaharienne demandent d'autres moyens en matière de développement, de coopération et de lutte contre le réchauffement climatique que 750 millions d'euros prévus pour des retours forcés et 2,15 milliards d'euros pour la gestion des frontières extérieures dans le domaine consulaire. Elle nécessite une appréciation politique et un ferme engagement dans l'action de long terme. Alors que la lutte contre la faim et la sécheresse ne figure malheureusement même pas aux objectifs du millénaire, le Comité incite la Commission et le Conseil à se préoccuper activement de cette question et:

Le Comité ne considère pas le report sur les pays de transit de la responsabilité du refoulement comme une solution appropriée ou acceptable. Il estime nécessaire d'améliorer la coordination entre d'une part les institutions de l'Union européenne et d'autre part les autorités de pays tiers d'où proviennent les immigrants. La question de l'immigration devrait aussi faire partie des relations extérieures de l'Union.

4.1.6

La libre circulation des personnes ne peut se «gérer», pour reprendre l'intitulé de la Communication, de la même manière que celle des finances ou des services.

4.1.7

Les quatre instruments financiers proposés par la Commission pour appuyer l'action des États membres en matière d'immigration devraient se traduire par l'application d'une politique coordonnée dans ce domaine, qui inclue, outre une gestion adéquate des flux migratoires, l'intégration de ressortissants de pays tiers résidant légalement dans les États membres aux mêmes conditions que les ressortissants nationaux.

Le Comité prend ici l'occasion de dénoncer le dumping social qui peut découler de la prestation de services transfrontaliers étant donné qu'elle constitue la principale voie d'immigration légale, ce problème concerne aussi les travailleurs des nouveaux pays membres de l'Union européenne du fait des normes transitoires les concernant.

Le travail des partenaires sociaux et des organisations de la société civile organisée joue à cet égard un rôle essentiel, qui doit être soutenu et considéré.

Les «mouvements secondaires irréguliers»: Du fait d'une réglementation très restrictive, et le Comité le rappelle, de la directive «Admission» non adoptée par le Conseil en 2002, malgré le soutien du Comité et de celui du Parlement, les mouvements secondaires «réguliers» sont en droit et en fait ceux des résidents de plus de 5 ans et qui font une deuxième demande de séjour dans un deuxième État membre ou des résidents de moins de 5 ans qui font une demande de séjour de courte durée dans un 2e État membre. Le Comité suppose donc que par «mouvements secondaires irréguliers» la Communication veut parler des déplacements de personnes en séjour irrégulier et des demandeurs d'Asile déboutés dans un premier pays d'accueil. Or, ceux-ci ont droit non seulement de déposer une demande ce qui ne leur est pas toujours permis dans tous les États membres, mais aussi à un examen individuel et à un recours judiciaire suspensif. Ces recours sont inexistants, rendus impossibles, ou non suspensifs dans certains États membres. Le Comité comprend que la mise en œuvre des accords de Dublin et Dublin II sur lequel il s'est exprimé doit pouvoir être facilitée par un instrument financier. Dans cette optique, même si la Commission doit garantir une distribution équitable des fonds et contribuer à une juste répartition des responsabilités, elle devrait accorder une attention particulière aux états membres les plus concernés par la pression migratoire en tenant compte non seulement de leur position frontalière mais également de leur taille (exemple: Chypre, Malte …) et de leur capacité générale d'accueil (Asile, réinstallation, immigration) et des meilleures pratiques en matière de respect de leurs obligations. La Communication ne fixe pas d'orientations suffisamment précises pour faire partager équitablement les responsabilités. Elle ne devrait pas octroyer de soutien financier aux états membres qui ferment ou réduisent la capacité de leurs centres d'accueil.

4.1.8

«Gestion intégrée» des retours: Le Comité dans son approche strictement consultative d'Assemblée représentant la société civile soulève qu'il s'agit d'êtres humains et de personnes individuelles. Il s'agirait plutôt de développer des coopérations durables qui satisfassent des objectifs pacifiques et de définir quels critères seraient retenus pour déterminer du degré de volontariat.

4.1.9

Le Comité est surpris de lire dans le texte proposé, que dans le cadre des objectifs spécifiques définis pour le Fonds européen pour le retour les actions pourraient «veiller à apporter une aide spécifique aux catégories vulnérables, comme les enfants, et les personnes victimes de la torture, d'un viol ou d'une autre forme grave de violence morale, physique ou sexuelle». Il faut toutefois rappeler que la Convention de Genève stipule les procédures, examens individuels et recours auxquels ont droit ces personnes. La législation européenne ayant adopté la directive «qualification et statut» (17), et les États membres étant partis à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés publiques, le Comité imagine mal que des personnes dans une telle situation puissent entrer dans le champ des «retours volontaires».

4.1.10

La Commission devrait réfléchir aux critères de réussite d'un projet de retour volontaire. Le Comité comprend qu'il ne s'agit pas ici de coopération ni de développement de projets personnels d'individus mais du rapatriement après décision judiciaire ou administrative et de décision de retour et d'éloignement. Le Comité défend la nécessité de respecter et de soutenir la Convention européenne des droits de l'homme et la Charte des droits fondamentaux et d'en suivre les principes applicables: aucune personne ne devrait être forcée au retour lorsque ce retour met sa vie en danger. A cet égard, il faudrait privilégier les moyens d'accès à la justice. Les recours devraient toujours être suspensifs. Enfin les retours ne devraient intervenir que de manière exceptionnelle en accord avec l'approche de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du Conseil de l'Europe. Ce n'est pas ce que laissent entendre certains termes de la proposition (chapitre 5.1.3 des dispositions financières par ex.).

La Commission devrait proposer des dispositions plus détaillées de mise en œuvre qui garantissent conseil, assistance matérielle et autres formes appropriées de soutien au retour. Elle devrait également proposer des dispositions incluant les modalités de suivi et de contrôle indépendants et crédibles en matière de sécurité, de protection et de bien être des personnes rapatriées.

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Le Comité soutient la proposition d'instituer un Fonds européen d'intégration des ressortissants de pays tiers pour la période 2007-2013, un Fonds européen pour les réfugiés dans le prolongement du Fonds existant, un Fonds pour les frontières extérieures,

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Renvoie le Conseil à examiner et adopter ensemble la proposition de Communication définissant le cadre du programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires» et les décisions portant création de Fonds spécifiques pour la mise en œuvre du programme général,

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Invite la Commission à tenir compte dans son plan d'action afférant au programme de La Haye, des recommandations du CESE,

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Recommande au Conseil et à la Commission d'assurer la transparence du fonctionnement de ces nouveaux Fonds structurels en donnant une cohérence explicite entre le programme de La Haye et la Communication à l'examen,

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Prendre des dispositions concrètes dans les décisions d'instituer ces différents Fonds pour que les opérateurs non étatiques soient associés le plus en amont possible au cadre annuel et pluriannuel d'orientations définies par les États membres et par la Commission elle-même.