6.3.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 67/160

1.1

Le CESE appuie la stratégie d'adaptation au changement climatique proposée par la Commission, tout en soulignant le caractère prioritaire et essentiel des politiques d'atténuation, compte tenu des effets négatifs du changement climatique déjà constatés en Europe.

1.2

Dans la mise en œuvre du nouveau plan d'adaptation, il faudra tenir compte du fait que les dommages causés aux personnes, à l'économie et à l'environnement risquent d'être supérieurs aux prévisions initiales, étant donné l'augmentation des températures en Europe et la possibilité d'une accélération des phénomènes extrêmes.

1.3

Il convient que la stratégie d'adaptation comprenne des mesures spécifiques pour les zones urbaines – dans lesquelles vivent les trois quarts de la population européenne – et pour les zones rurales, qui sont particulièrement sensibles aux variations du climat.

1.4

Alors qu'il est crucial que les États membres entreprennent des actions, force est de constater que, depuis la publication du livre blanc en 2009, certains domaines ont enregistré peu de progrès. La Commission, en application des compétences que lui confère le TFUE, doit envisager la nécessité de jouer un rôle plus actif.

1.5

Le CESE estime très important que le cadre financier pluriannuel (CFP) consacre 20 % du montant total du budget aux actions ayant trait au climat. Le montant de 192 milliards d'euros prévu à cette fin représente une augmentation importante.

1.6

Tant la nouvelle stratégie d'adaptation que le CFP nécessitent d'importants progrès en matière d'intégration des différentes politiques et instruments financiers de l'Union.

1.7

La proposition de la Commission devrait présenter un panorama financier plus large, incluant également les contributions indispensables que devront apporter les États membres, les entreprises et les familles.

1.8

Le Comité invite instamment les États membres qui ne l'ont pas encore fait à agir rapidement pour élaborer et mettre en œuvre avec rigueur des stratégies nationales d'adaptation.

1.9

Dans les observations formulées dans le présent avis, le CESE marque globalement son accord avec les actions proposées par la Commission.

1.10

Le CESE suggère de mener des études spécifiques sur les changements structurels que nécessitera la stratégie d'adaptation dans certaines politiques et dans la production de biens et services, en tenant compte – entre autres – des incidences sur l'emploi, l'industrie, le secteur de la construction et la RDI.

2.1

Le livre blanc sur l'adaptation au changement climatique de 2009 (1) proposait un plan d'action en deux phases, dont la première (2009-2012) consistait en une stratégie d'adaptation fondée sur 33 mesures.

2.2

La communication à l'examen se réfère à une seconde phase, centrée autour de trois objectifs:

Au regard de ces objectifs, huit lignes d'action sont proposées.

2.3

Si l'on privilégie des approches cohérentes, souples et participatives, il devient moins onéreux de prendre des mesures d'adaptation programmées suffisamment à l'avance que de payer le prix de l'inadaptation. Selon diverses estimations, étant donné la tendance actuelle du changement climatique, si des mesures adéquates ne sont pas prises, il en résultera des coûts économiques importants pour l'UE, surtout dans les cas les plus défavorables (2).

2.4

Les mesures d'adaptation devront être prises à tous les niveaux, aussi bien local que régional et national.

3.1

Le CESE appuie la stratégie d'adaptation au changement climatique proposée par la Commission et considère comme elle que l'incertitude ne peut être invoquée pour justifier la passivité. En même temps, il souligne le caractère prioritaire et essentiel des politiques d'atténuation, puisque les données disponibles démontrent amplement que le changement climatique a déjà eu un impact négatif en Europe et qu'il est appelé à s'aggraver encore à l'avenir.

3.2

Au milieu des années 1990, l'UE a lancé une campagne afin de limiter le réchauffement de la planète à 2 °C par rapport aux températures de l'ère préindustrielle, ce qui fut finalement décidé lors de la Conférence de Cancún (2010). Pour atteindre cette limite, il faudrait réduire considérablement les émissions de gaz à effet de serre, mais la tendance semble aller dans le sens opposé. Dans la mise en œuvre du plan d'adaptation, il faudra tenir compte du fait que la température en Europe augmente plus rapidement que la température moyenne dans le reste du monde, et qu'il est possible qu'il y ait une accélération des phénomènes extrêmes, avec pour la population, l'économie et l'environnement des dommages plus graves qu'on ne l'avait estimé initialement.

3.3

Le CESE souligne que dans les zones urbaines – dans lesquelles vivent les trois quarts de la population européenne – le remplacement de la végétation naturelle par des bâtiments et des constructions de toutes sortes amplifie les dommages causés par certains phénomènes naturels. Les effets de la chaleur et les inondations, entre autres, affecteront les familles, et plus particulièrement les personnes vulnérables (enfants, personnes âgées), l'activité économique, le tourisme et les infrastructures, avec des retombées négatives sur l'emploi et le niveau de vie de la population. Quant aux zones rurales, elles sont particulièrement sensibles aux variations du climat, étant donné l'incidence de celui-ci sur l'agriculture, l'élevage et la foresterie, avec le risque afférent d'exode rural et d'augmentation de la pauvreté.

3.4

En matière de changement climatique, un paramètre important est que les indicateurs climatiques sont fluctuants à la fois dans le temps et d'une microrégion à l'autre. C'est essentiellement une question de températures, de neige et de pluie, de vent et d'humidité. Les normes en matière d'urbanisme et de constructions devront s'adapter aux futures valeurs maximales et minimales. Par exemple, s'agissant des forêts, il faudra s'assurer qu'elles possèdent une faculté de résilience suffisante face au risque de l'ouragan le plus fort qu'elles peuvent rencontrer durant leur cycle, lequel est généralement de cent ans.

3.5

L'adaptation au changement climatique générera inévitablement des coûts, lesquels ressortissent à la "dette implicite", si l'on se réfère à la définition des principes de base qui sous-tendent la méthode de calcul de la dette publique. Lorsqu'un déficit supplémentaire de cette nature frappe les finances publiques, la dette implicite se transforme en dette explicite. Il est néanmoins possible d'éviter des dommages importants, par exemple en prenant des mesures de protection contre les inondations. Les résultats des investissements dans l'adaptation varient considérablement en fonction de la source de financement: utilisée: UE, source nationale, professionnelle ou familiale. Seules les sources de financement de l'Union sont quantifiées de manière relativement détaillée dans la proposition de la Commission. Il est toutefois nécessaire de recourir à toutes les sources susmentionnées, selon des structures et avec des volumes aptes à en garantir l'efficacité.

3.6

Jusqu'à présent, quinze États membres de l'UE ont adopté des stratégies nationales d'adaptation, mais treize seulement ont élaboré des plans d'action spécifiques. Quatre ans après l'adoption du livre blanc et en dépit de l'urgence, le processus d'adaptation, selon la Commission, "est néanmoins encore embryonnaire dans la plupart des cas, les mesures concrètes mises en œuvre sur le terrain étant relativement peu nombreuses". C'est pourquoi le Comité invite instamment les États membres qui ne l'ont pas encore fait à agir rapidement pour élaborer et mettre en œuvre avec rigueur des stratégies nationales d'adaptation.

3.7

S'agissant de la stratégie d'adaptation de l'UE, la Commission a jusqu'ici joué un rôle essentiel en soutenant, promouvant et coordonnant les décisions des États membres, qui sont les premiers responsables de l'adoption de mesures efficaces et coordonnées pour la prévention des risques liés au changement climatique. Les interventions des États membres sont cruciales, mais force est de constater que les progrès d'adaptation réalisés dans certains domaines depuis l'adoption du livre blanc sont insuffisants. La Commission, en application des compétences que lui confère le TFUE, doit envisager la nécessité de jouer un rôle plus actif face au changement climatique.

3.8

Dans la proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 (3), la Commission a proposé de consacrer 20 % au moins du budget total à des actions liées au climat. Le CESE juge très important que le Conseil et le Parlement européen aient accepté ce critère. Dans le nouveau CFP, les actions liées au climat s'élèvent au total (mitigation et adaptation) à quelque 192 milliards d'euros. Cela représente une forte augmentation si l'on considère que dans le CFP 2007-2013, les mesures d'adaptation n'ont bénéficié que de 6 milliards d'euros.

3.9

Le CESE estime essentiel d'intégrer de manière horizontale les mesures en faveur du climat dans les différentes politiques et les divers instruments financiers de l'Union (Fonds de cohésion, Fonds structurels, R&D, PAC, réseaux transeuropéens, etc.). Tant la nouvelle stratégie que le CFP 2014-2020 comportent des avancées dans cette direction.

3.10

L'aggravation des effets du changement climatique et les politiques de l'UE en matière de mitigation et d'adaptation impliquent un surcroît de travail pour l’Agence européenne pour l’environnement (AEE); le CESE estime donc que l'on devrait envisager d'augmenter les ressources humaines et financières de celle-ci.

3.11

Le CESE insiste sur le fait que la stratégie d'adaptation doit tenir compte des effets du changement climatique sur la santé humaine, aspect sur lequel il existe déjà des études disponibles (voir par exemple" Impacts of climate change in human health in Europe. PESETA-Human health study", 2009), et qu'il faut disposer de services d'urgence appropriés pour faire face aux phénomènes extrêmes.

4.1.1

La Commission se réfère à la création, en 2014, d'un tableau de bord consacré à la préparation à l'adaptation. En 2017, se fondant sur les rapports qui lui seront adressés conformément au règlement sur le mécanisme de surveillance (actuellement en discussion) et sur ce tableau de bord, elle évaluera si les actions entreprises sont suffisantes et pourra proposer, si nécessaire, un instrument juridiquement contraignant.

4.1.2

Le CESE soutient la possibilité d'appliquer l'article 192 du TFUE concernant la procédure législative en matière d'environnement. Une réglementation européenne devrait éventuellement prévoir des mesures spécifiques, des délais d'application, des mécanismes de contrôle et d'éventuelles sanctions en cas de non-respect. Étant donné l'urgence de la question, il conviendrait de revoir les délais prévus à cet égard.

4.2.1

Le Comité s'est déjà prononcé favorablement sur la proposition de règlement relative au programme LIFE, estimant que l'augmentation du budget à 3,2 milliards d'euros pour la période 2014-2020 constituait un signal positif (4). Le sous-programme "Action pour le climat" (904,5 millions d'euros dans la proposition initiale de la Commission) se compose de trois domaines prioritaires qui, en principe, devraient rester les mêmes: atténuation du changement climatique (45 %), adaptation au changement climatique (45 %) et gouvernance et information en matière de climat (10 %).

4.2.2

La Commission a identifié cinq domaines vulnérables entre lesquels les fonds se répartiront équitablement:

4.3.1

Le Pacte des maires – établi à l'initiative de la Commission – se propose d'aller au-delà de l'objectif de réduction des émissions de 20 % fixé par l'UE pour 2020, ambition qui mérite sans aucun doute d'être pleinement approuvée.

4.3.2

La Commission se contente d'indiquer brièvement qu'elle "soutiendra" l'adaptation dans les villes, sans plus de précision. Étant donné le caractère volontaire du Pacte, il est souhaitable que ses signataires établissent, avec l'aide de la Commission, des objectifs quantifiables ainsi que des mécanismes de suivi des mesures à mettre en œuvre en matière d'adaptation. Le CESE estime que la Commission devrait concrétiser ces aspects afin de donner vie à une véritable politique de l'UE en ce qui concerne l'adaptation dans les zones urbaines, qui a déjà donné lieu à des expériences dans certains États membres (par exemple, l'indicateur de performance sur l'adaptation au changement climatique (Performance Indicator for Climate Change Adaptation) – NI188 – au Royaume-Uni).

4.4.1

La Commission mentionne quatre lacunes principales et indique qu'elle "poursuivra sa collaboration" avec les États membres et les parties prenantes pour y remédier:

4.4.2

Dans le cadre d'Horizon 2020 (période 2014-2020), le Centre commun de recherche se voit attribuer 1 962 millions d'euros, auxquels il faut ajouter 656 millions d'euros issus d'Euratom. Cela représente une augmentation considérable par rapport au 7e programme-cadre (environ 17 milliards d'euros).

4.4.3

Le Comité tient à souligner que l'absence de données spécifiques sur certains aspects ne saurait être une excuse pour différer les décisions, car il existe de nombreuses preuves des effets négatifs du changement climatique.

4.5.1

Le CESE soutient la décision de centraliser au niveau de la plate-forme Climate-ADAPT la collecte et la diffusion d'informations relatives au changement climatique. L'interaction entre Climate-ADAPT et les plates-formes nationales nécessitera un effort supplémentaire de la part des États membres, sachant qu'à l'heure actuelle, seuls six d'entre eux disposent de portails Web complets sur le sujet. Les informations fournies par les autorités régionales et le secteur privé sont actuellement insuffisantes.

4.5.2

Le CESE estime que les services climatologiques du programme Copernicus (collecte d'informations par le réseau européen des satellites et des systèmes mis en œuvre sur le terrain) sont essentiels en vue de l'adoption de mesures. En recoupant ses observations avec celles d'autres services, notamment la NASA, l'Europe contribue à la lutte mondiale contre le changement climatique.

4.6.1.1

PAC: globalement, l'agriculture est directement ou indirectement responsable d'environ 30 % des émissions des gaz à effet de serre, ce qui signifie qu'elle peut largement contribuer à réduire ces émissions, en appliquant des méthodes de culture plus efficaces. Contrairement à ce qui se passe dans d'autres secteurs, les émissions directes générées par l'agriculture sont inhérentes au mode de production; aussi convient-il de reconnaître leur caractère spécifique.

4.6.1.2

Dans son avis sur les "Rapports entre changement climatique et agriculture à l'échelon européen" (5), le Comité a souligné les graves répercussions qu'aura la sécheresse sur les régions du sud de l'Europe et signalé, entre autres, que "l'agriculture n'est pas qu'une victime du changement climatique mais contribue également à l'émission de gaz à effet de serre." C'est pourquoi il "invite la Commission à analyser plus précisément les spécificités des différentes formes de pratique de l'agriculture [en termes d'incidence climatique], afin d'en dégager des pistes d'action politique, par exemple dans le domaine de la politique d'aides".

4.6.1.3

Le CESE prend acte du fait que, selon l'accord politique sur la PAC du 26 juin 2013, entre 2014 et 2020, plus de 100 milliards d'euros seront investis pour aider l'agriculture à faire face aux défis que constituent la qualité des sols, l'eau, la biodiversité et le changement climatique. À cet effet, 30 % des paiements directs seront liés au respect des pratiques agricoles bénéfiques pour l'environnement et au moins 30 % du budget des programmes de développement rural devront être consacrés à l'"agriculture verte".

4.6.1.4

Cohésion: l'inaction ou la procrastination pourrait mettre en péril la cohésion de l'UE. Les effets du changement climatique devraient également accentuer les différences sociales au sein de l'UE. Il faut donc accorder une attention particulière aux groupes sociaux et aux régions les plus exposés et déjà défavorisés (par des problèmes de santé, de faibles revenus, des mauvaises conditions de logement, des difficultés de mobilité, etc.).

4.6.1.5

Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission doit lancer un message fort pour faire en sorte que la mitigation du changement climatique et l'adaptation à celui-ci soient intégrées dans toutes les politiques européennes. L'adaptation doit figurer explicitement dans chaque cadre de référence stratégique national ainsi que dans les programmes opérationnels. Dans cet esprit, le CESE suggère de subordonner l'autorisation des projets à la réalisation des objectifs environnementaux. Les projets ayant une incidence négative sur le changement climatique devraient être réduits au minimum ou être totalement exclus. Les propositions législatives de la Commission sur la politique de cohésion, qui entreront en vigueur en 2014, mentionnent l'adaptation au changement climatique mais, de l'avis du CESE, il convient de renforcer le niveau d'exigence requis.

4.6.1.6

PCP: la Commission n'indique pas de mesures spécifiques concernant cette politique. Selon la FAO, les politiques d'adaptation doivent avoir pour objectif fondamental le caractère durable des écosystèmes aquatiques, dont la pêche dépend.

4.6.1.7

Un des domaines qui seront durement touchés par le changement climatique est celui de la foresterie, magasin naturel de CO2 d'une importance capitale. De vents très forts du type des ouragans détruiront les zones boisées, ce qui nécessitera leur remplacement prématuré. Le nombre de feux de forêt destructeurs est appelé à augmenter dans les périodes de temps chaud et sec. Ces facteurs ont une influence importante sur l'économie du secteur et les différents rôles qu'il peut jouer.

4.7.1

C'est probablement là le plus gros défi à relever par les autorités publiques dans le cadre d'une stratégie d'adaptation au changement climatique. Les menaces pour les infrastructures concernent principalement les dommages ou les destructions provoquées par les phénomènes météorologiques extrêmes, susceptibles d'être exacerbés par le changement climatique: inondations côtières, crues et inondations liées au relèvement du niveau de la mer; difficultés d'approvisionnement en énergie électrique et en eau potable et effets de l'augmentation de la température sur les coûts de fonctionnement des entreprises. Certaines infrastructures peuvent ne pas être affectées directement, mais ne pas être opérationnelles en raison d'une inaccessibilité physique aux services (cas des TIC).

4.7.2

Les investisseurs publics et privés doivent tenir compte des effets prévisibles du réchauffement climatique dans les plans de financement des projets d'infrastructure. Certains chantiers nécessiteront des efforts d'investissements de la part des États membres, lesquels sont dans bien des cas soumis à des restrictions budgétaires en raison de la crise économique.

4.7.3

Conformément au mandat qui lui a été confié, consistant à évaluer les répercussions du changement climatique sur les Eurocodes, la Commission se propose de travailler avec les institutions européennes de normalisation (CEN, CENELEC et ETSI), les institutions financières et les organisations scientifiques, pour déterminer les changements à apporter aux programmes de normalisation relatifs aux édifices et aux ouvrages publics. Le CESE signale à cet égard que dans les modèles de normalisation, la robustesse et la fiabilité des infrastructures doivent primer sur les critères purement économiques de rentabilité pour les investisseurs. Sachant qu'en Europe, certains exemples montrent que le rétrécissement des cours d'eau ou l'élimination de marais ont aggravé les effets des inondations, il conviendrait d'établir des modèles de rationalité urbanistique. De même, l'on pourrait conseiller des mesures telles que l'installation de couvertures ou de façades végétales sur les bâtiments, lorsque cela est possible.

4.7.4

La stratégie d'adaptation doit tenir compte du vieillissement de la population, étant donné que les personnes âgées, en particulier celles d'un âge très avancé, sont très vulnérables dans les périodes de température et d'humidité extrêmes. À titre d'exemple, l'on peut envisager l'installation, dans les services et maisons de soins de santé, d'équipements d'air conditionné suffisamment puissants, à faibles émissions et fiables.

4.7.5

Dans des avis antérieurs (CES1607-2011 et CES492-2012), le CESE, mû par la volonté de créer un réseau de transport cohérent pour les principaux flux de transports de marchandises et de passagers, s'est montré favorable à la mise en place d'une approche à deux niveaux concernant les réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) et la création de corridors européens de transport. Le CESE estime que cette approche est un objectif utile, et qu'elle se fonde aussi sur la nécessité de fixer des priorités en matière d'utilisation des ressources financières limitées. Toutefois, la concentration des investissements d'infrastructures sur ces couloirs accroît également la vulnérabilité du système de transport de l'UE en cas d'interruptions. Le CESE insiste sur la nécessité de prendre en compte cet aspect lors de la planification et du financement des investissements destinés à de tels couloirs. Il est nécessaire de prévoir pour lesdits couloirs, outre une bonne résistance des structures de construction, un système de détournements et de contournements planifié à l'avance.

4.8.1

Le rapport sur les assurances couvrant les catastrophes naturelles au sein de l'Union (Centre commun de recherche de la Commission européenne (2012), Natural catastrophes: Risk relevance and insurance coverage in the EU) met en évidence la nécessité d'améliorer l'information statistique. Si l'on s'en tient toutefois aux informations disponibles, le taux de pénétration (couverture par des assurances privées et intervention ex ante ou ex post du gouvernement rapportée au PIB) est généralement faible. En matière d'inondations par exemple, les taux de pénétration ne sont pas très élevés dans la plupart des États membres, sauf dans les cas où une assurance contre les inondations est prévue simultanément à d'autres couvertures. Ces taux sont également faibles en ce qui concerne les risques de tempête et de sécheresse, même si les épisodes de sécheresse paraissent avoir un impact limité sur les États membres.

4.8.2

Le CESE accueille favorablement la décision de la Commission de présenter un livre vert sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine (6), afin de développer le marché des assurances et de réduire la charge excessive que représente pour les budgets publics la couverture des risques afférents, en précisant à cet égard les éléments suivants:

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L'emploi. Jusqu'à présent, aucune étude analytique détaillée n'a été menée sur l'impact que les mesures d'adaptation ont sur la formation professionnelle des travailleurs et sur l'emploi.

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L'industrie. Étant donné la grande diversité des secteurs industriels, les effets du changement climatique ne sont pas uniformes. Dans les cas pour lesquels elle s'impose, l'adaptation nécessitera des investissements, et pour certaines industries, comme la sidérurgie, réduire les émissions implique déjà un effort important en matière de technologie et de financement. Il conviendra de prendre en considération les investissements nécessaires, dans les prévisions financières et l'information adéquate des investisseurs.

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La construction. Les secteurs de la construction résidentielle et des travaux d'infrastructure seront profondément affectés par les mesures d'adaptation, ce qui devrait se traduire par une augmentation des coûts. Les "Eurocodes" n'ont pas jusqu'à présent imposé d'exigences en la matière, et il faudra certainement remédier à cette lacune (7).

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RDI. Le changement climatique a déjà eu au cours des dernières décennies une influence sur la répartition des ressources (le nouveau plan financier de l'Union en est une preuve) et sur les programmes de recherche des universités et des centres spécialisés. De nouvelles carrières et profils professionnels ont été créés. Il s'agit d'une tendance qui devrait s'accentuer à l'avenir.