Avis du Comité européen des régions — Les soins de santé transfrontaliers: mise en œuvre et perspectives

(2020/C 440/03)

Rapporteur: Karsten Uno PETERSEN (DK, PSE), membre du conseil régional du Danemark méridional Texte de référence: Avis de prospective

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Observations liminaires

1.

fait observer que la mobilité transfrontalière des patients représente un enjeu politique de taille. À concurrence de 34 %, soit une augmentation de 8 points de pourcentage par rapport à 2015 et de 10 points par rapport à 2012, les citoyens de l’Union européenne estiment que la santé est le principal enjeu politique dans leur région;

2.

rappelle que la dimension régionale et locale est au cœur du débat sur les soins de santé transfrontaliers. De nombreux citoyens qui vivent à proximité d’une frontière sollicitent un traitement dans un pays voisin, pour différentes raisons. Les régions jouxtant des frontières nationales représentent 40 % du territoire de l’Union européenne, et plus d’un européen sur trois vit dans l’une d’entre elles. Ce sont les collectivités locales et régionales qui font le lien entre tous les intervenants concernés (acteurs nationaux, régionaux et locaux, hôpitaux, médecins généralistes, pharmacies, citoyens, etc.);

3.

estime que la mobilité transfrontalière des patients soulève un certain nombre de questions, telles que l’accès aux informations sur le traitement à l’étranger, la continuité des soins, l’échange d’informations entre professionnels de santé de part et d’autre des frontières, les différences concernant l’offre de soins et les types de soins ou de traitements dispensés pour une indication médicale donnée, les possibilités dont disposent les services de santé pour établir des priorités et garantir que les patients soient soignés en toute égalité, ou encore les défis logistiques et administratifs qui ont une incidence sur le nombre de citoyens souhaitant exploiter les possibilités offertes par la directive sur les soins de santé dans un autre État membre que le leur;

4.

exprime sa satisfaction quant au budget du nouveau programme «L’UE pour la santé», qui donnera la possibilité de renforcer la sécurité sanitaire et d’améliorer la préparation aux crises futures en matière de santé. Ce programme solide et autonome sera doté de financements supplémentaires lors du prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027 (CFP), afin de pouvoir affronter de manière adéquate les défis recensés dans le programme de la Commission pour le mandat actuel, en particulier pour ce qui concerne la lutte contre le cancer, la prévention des maladies chroniques et maladies rares, leur détection précoce et leur traitement, la résistance aux antimicrobiens, l’accès à une médecine d’un coût abordable et les menaces sanitaires graves, comme les épidémies de coronavirus, et de déployer une politique de santé ambitieuse, prêtant attention à la coopération transfrontalière;

5.

se réjouit que tous les États membres aient achevé la transposition de la directive, mais n’en garde pas moins certaines inquiétudes pour ce qui est du contrôle de mise en conformité et du volume élevé de problèmes que la Commission a constatés jusqu’à présent. Le Comité a conscience que la directive a trait à un grand nombre de lois, concernant l’organisation et la gouvernance des soins de santé, les procédures de remboursement, les canaux d’information, les droits et prérogatives des patients ou la responsabilité professionnelle;

6.

se félicite, dans ce contexte, que Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission, ait invité le Comité des régions, dans une lettre adressée à son président, à élaborer un rapport de prospective à propos de l’application de la directive sur les soins de santé transfrontaliers, qui puisse contribuer à en améliorer l’application et à renforcer les droits des patients;

7.

tient à préciser que cette démarche doit s’effectuer de manière à garantir que l’organisation, la gestion, le financement et la fourniture des soins de santé restent du ressort des États membres de l’Union européenne. En outre, l’application de la directive doit se placer dans la perspective des missions générales qu’il incombe aux autorités sanitaires responsables de mener à bien pour servir au mieux les intérêts du citoyen;

8.

remercie l’ensemble des pôles régionaux du réseau RegHub (1) et acteurs concernés qu’il a consultés, pour s’être penchés soigneusement sur son enquête et lui avoir apporté des réponses éclairantes, dont le présent avis s’est nourri;

COVID-19

9.

considère que la crise de la COVID-19 a montré clairement que l’Europe a besoin de davantage de coopération dans le domaine de la santé;

10.

répercute l’appel qu’a lancé son président pour que soit créé un mécanisme européen d’urgence sanitaire, qui soit étroitement associé ou intégré aux structures existantes de l’Union européenne en matière de gestion de crise, comme le Fonds de solidarité de l’Union européenne et le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, et ait pour mission de mieux la préparer à faire face à toute crise pandémique dans le futur et à «aider les responsables régionaux et locaux à fournir des services et du matériel de santé aux hôpitaux et aux écoles, à recruter du personnel médical, à acheter des dispositifs médicaux et à soutenir les services de soins intensifs»;

11.

attire également l’attention sur l’article 10 de la directive, concernant l’assistance mutuelle et la coopération, qui donne aux États membres la possibilité de se prêter «assistance mutuelle» et de faciliter «la coopération en ce qui concerne la prestation de soins de santé transfrontaliers au niveau régional et local» dans les régions frontalières, et a la conviction qu’ils devraient étudier cette piste de manière plus créative pour affronter également les situations de pandémie;

12.

rappelle que, conformément à l’article 222 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité;

13.

juge réconfortante la solidarité qui a été démontrée en temps d’épreuve, lorsque des États membres ont accueilli des patients de leurs voisins surchargés afin de soulager la pression qui s’exerçait sur leurs capacités en soins intensifs, et est fermement persuadé qu’à l’avenir, elle pourrait être officialisée sous la forme d’une demande d’assistance au titre de la directive;

14.

recommande d’établir entre les régions frontalières des «corridors sanitaires» (2), grâce auxquels les patients et les professionnels de santé pourront, durant le confinement, continuer à franchir librement la frontière, de manière à garantir que les soins restent accessibles et assurés;

15.

met en évidence les dispositifs transfrontaliers utilisant les ressources du numérique, comme ceux qui offrent la possibilité de réaliser des opérations d’imagerie ou des analyses d’échantillons à distance, par exemple le transfert, pour examen à l’étranger, de clichés de radiographies pulmonaires aux rayons X, car ces mécanismes sont l’illustration d’une manière de coopérer qui est efficace et d’un coût intéressant en période de forte augmentation d’activité;

La mobilité accrue des patients n’est pas une fin en soi

16.

estime, comme le Parlement européen, que seule une infime partie des citoyens de l’Union européenne a recours aux possibilités offertes par la directive et que la mobilité des patients s’exerce pour l’essentiel de part et d’autre de frontières communes;

17.

renvoie à cet égard au rapport de la Commission, qui précise dans ses conclusions que les flux transfrontaliers de patients présentent une configuration stable et que les citoyens de l’Union européenne qui optent pour des prestations de soins de santé hors des frontières de leur État membre sont essentiellement mus par des considérations de proximité géographique et culturelle;

18.

prend note de la conclusion de la Commission posant que dans l’ensemble, on peut affirmer que la mobilité des patients dans l’Union et son ampleur financière restent faibles et que la directive sur les soins de santé transfrontaliers n’a pas eu d’incidence budgétaire majeure sur la viabilité des systèmes de santé;

19.

souligne que les soins de santé transfrontaliers peuvent être appropriés pour certains groupes de patients, parce qu’ils sont atteints de maladies rares ou pour des raisons de proximité géographique de l’offre en la matière, en particulier dans les régions frontalières;

20.

se félicite de l’impact positif que la directive semble avoir sur la mobilité transfrontalière des patients, laquelle affiche une légère tendance à la hausse depuis 2015. Dans l’ensemble des États membres, le nombre de demandes d’autorisation préalable a lui aussi augmenté sans discontinuer au cours des dernières années: entre 2015 et 2017, celles qui ont été déposées et approuvées ont plus que doublé;

21.

fait remarquer que les règlements et la directive ne constituent pas les seuls mécanismes donnant la possibilité de dispenser des soins à un patient dans un autre des États membres que le sien, étant donné que plusieurs d’entre eux ont adopté en parallèle des procédures bilatérales ou multilatérales pour répondre aux besoins spécifiques en la matière dans leurs régions frontalières: tel est le cas de la Belgique, du Danemark, de la Suède, de l’Allemagne, de la République tchèque, de l’Estonie, du Luxembourg, de la Hongrie, des Pays-Bas, du Portugal, de la Roumanie, de la Finlande ou de la Lituanie. Ces accords, qui sont souvent antérieurs à la directive, créent d’importants flux de patients qui ne sont pas repris dans les statistiques européennes;

22.

fait valoir que la directive sur la mobilité des patients n’a pas pour objectif d’obtenir que les personnes recourant à des soins à l’étranger soient aussi nombreuses que possible: les mécanismes prévus par la directive ont été conçus pour compléter le panier de services et produits qui, en matière de soins de santé, est disponible à l’échelle d’une région ou d’un pays, et préciser de quels droits disposent les patients européens souhaitant accéder à des soins ou à un traitement dans un pays de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen autre que le leur, de sorte que l’on ne peut considérer que le nombre des intéressés représente un baromètre du succès ou de l’échec de la législation afférente;

23.

observe, dans le contexte ainsi défini, que la mobilité transfrontalière accrue des patients doit trouver sa justification dans leur situation et qu’elle ne constitue pas une fin en soi;

Facilité d’accès aux informations sur les soins de santé au sens des dispositions de la directive

24.

estime, comme le Parlement européen, que le succès de l’application de la directive suppose que les patients, les professionnels de la santé et les autres parties prenantes soient bien informés des possibilités offertes par la directive en matière de traitement transfrontalier;

25.

insiste dès lors sur la nécessité que les citoyens aient facilement accès aux informations relatives aux conditions fixées par la directive pour le traitement dans d’autres États membres que le leur, afin qu’ils puissent effectuer leur choix en connaissance de cause s’ils envisagent un traitement à l’étranger;

26.

souligne qu’étant donné qu’il existe des différences importantes dans l’organisation des systèmes de santé entre les États membres, voire, dans certains d’entre eux, de telles disparités au niveau régional et local, les autorités compétentes doivent veiller à ce que les citoyens aient accès de manière appropriée aux informations pertinentes;

27.

fait remarquer que les points de contact nationaux (PCN) peuvent avoir des antennes régionales, être intégrés dans les sites web des régimes de santé régionaux, ou encore être hébergés sur les pages internet des organismes régionaux d’assurance-santé; bien qu’elles n’augmentent pas nécessairement la notoriété générale des points de contact, de telles configurations peuvent s’avérer plus fructueuses pour dispenser de l’information aux citoyens;

28.

recommande à la Commission de fournir des exemples de bonnes pratiques en matière de diffusion d’informations provenant de pays ou pouvoirs régionaux et locaux différents, afin que les autorités responsables de la santé dans les États membres puissent apprendre les unes des autres, sur la base de systèmes de santé similaires aux leurs;

29.

fait observer que même si les États membres ont amélioré leurs efforts d’information, de fortes différences subsisteront en matière de mobilité des patients, suivant la structuration de chacun des systèmes de santé et des prestations qu’ils assurent. Le rapport de la Commission a bien mis cet aspect en évidence. Les motivations qui incitent les patients à se déplacer au-delà des frontières tiennent à l’accès plus rapide à des soins de qualité, à des affinités culturelles et, tout particulièrement, à la possibilité d’économiser de l’argent sur des traitements dont une part importante reste à leur charge, comme les soins dentaires;

Coûts administratifs supplémentaires liés au traitement à l’étranger

30.

note que les budgets de santé des États membres sont en très grande partie dépensés sur le marché intérieur. La Commission estime que le coût des soins de santé transfrontaliers dans l’Union au titre de la directive ne s’élève qu’à 0,004 % du budget annuel total de la santé des États membres de l’Union;

31.

constate que seul un nombre infime de patients a recours aux possibilités de traitement dans un autre pays de l’Union européenne qui sont prévues par la directive. Selon le dernier relevé de la Cour des comptes européenne, le nombre de demandes de remboursement de ce type est d’environ 214 000 par an, chiffre correspondant à environ 0,04 % des citoyens de l’Union européenne. Dans leur grande majorité, pour plus de 210 000 d’entre elles, elles concernent des remboursements pour des traitements qui ne nécessitent pas d’autorisation préalable;

32.

souligne que les remboursements des soins ambulatoires ne nécessitant pas d’autorisation préalable (par exemple les soins dentaires) sont d’un montant relativement faible par rapport aux coûts d’administration et d’information supplémentaires que doivent supporter les autorités sanitaires pour l’application de la directive;

33.

relève que, dans un souci de respecter toutes les parties de la directive et de faciliter au maximum la possibilité pour leurs citoyens de solliciter un traitement dans un autre pays de l’Union européenne, les autorités sanitaires compétentes des États membres doivent également prendre en compte que dans leur grande majorité, les citoyens de l’Union préfèrent avoir recours à des soins de santé dispensés relativement près de leur domicile ou de leur famille. Il s’impose donc que s’agissant de la conception, de la qualité et de la capacité des services de santé, les États membres doivent par principe viser à donner aux citoyens la possibilité d’être traités relativement près de leur lieu de résidence ou de leur famille;

34.

fait observer que les dépenses des États membres en matière de traitements dans d’autres pays de l’Union européenne ne consistent pas exclusivement en remboursements. Les traitements induisent aussi des coûts d’administration et d’information, et ces sommes pourraient être consacrées à les améliorer dans les systèmes de santé des États membres concernés. Dans le cadre de l’application de la directive, les autorités sanitaires responsables doivent donc veiller à ce que la très faible proportion de patients qui souhaite bénéficier d’un traitement dans un autre pays de l’Union européenne ne pèse pas d’un poids excessif sur les ressources des systèmes de santé des États membres;

L’usage adéquat des autorisations préalables

35.

fait observer que l’obligation imposée par les États membres d’obtenir des autorisations préalables pour une hospitalisation ou un traitement médical hautement spécialisé dans un autre pays est perçue comme un obstacle à la mobilité transfrontalière des patients;

36.

relève à cet égard que, selon le rapport de la Commission, les patients désireux d’accéder aux soins de santé transfrontaliers n’exercent qu’une incidence marginale sur les budgets nationaux de santé et que ce constat vaut pour tous les pays, qu’ils aient ou non introduit un système d’autorisation préalable;

37.

note que la majeure partie des pôles régionaux, 63 % en l’occurrence, estiment que l’autorisation préalable est nécessaire pour assurer un accès à des soins de santé de qualité, tandis que de l’avis de 48 et 44 % d’entre eux, respectivement, elle joue un rôle essentiel pour éviter de gaspiller des ressources et pour garder les coûts sous contrôle au niveau de la région;

38.

souligne que le recours aux règles d’autorisation préalable qui sont prévues par la directive offre également une sécurité financière au patient, lequel, avant de recevoir un traitement dans un autre pays, aura la garantie qu’en vertu de la directive, l’assurance-maladie de son pays en couvrira le coût;

39.

exhorte les États membres à rendre l’octroi de l’autorisation préalable aussi rapide que possible, pour ne pas retarder inutilement le traitement concerné, et à fournir par ailleurs une estimation réaliste du coût de l’intervention envisagée;

40.

met en exergue la procédure, bien moins utilisée, de la notification préalable, qui est prévue par l’article 9, paragraphe 5, de la directive et dans laquelle les pôles régionaux voient un instrument précieux pour bien informer le patient et aider les pouvoirs publics à remplir leurs obligations. Le Comité invite les États membres à recourir bien plus largement à ce dispositif facultatif;

41.

attire l’attention sur le mécanisme d’indemnisation que les États membres, au titre de cet article 9, paragraphe 5, de la directive peuvent mettre en œuvre en lien avec l’autorisation préalable, pour instaurer une facturation directe entre les organismes compétents en lieu et place du paiement préalable des frais par le patient et de leur remboursement subséquent, car il s’agit d’un moyen de réduire la charge qu’ils doivent supporter et d’ouvrir à ceux qui appartiennent à des catégories moins aisées de la population la possibilité de demander à se faire soigner à l’étranger;

42.

préconise, à la lumière des observations qui précèdent, que dans l’application ultérieure de la directive, il soit garanti que le recours aux autorisations préalables pourra être maintenu lorsque les autorités compétentes des États membres l’estimeront nécessaire;

Poursuite de la coopération dans le domaine de l’application de la directive

43.

invite la direction générale Santé et sécurité alimentaire à poursuivre, en collaboration avec les autres directions générales compétentes, cette évaluation de la mise en œuvre de la directive sur la mobilité des patients et à récolter, analyser et publier des exemples d’activités transfrontalières en matière de soins de santé et de difficultés rencontrées par les collectivités qui y participent;

44.

demande que pour la prochaine période de programmation, un financement européen adéquat et à long terme soit prévu à cet effet, qui transite en particulier, mais non exclusivement, par le dispositif Interreg et s’attache notamment à mettre en œuvre des études ou projets de nature transfrontalière visant à démanteler des obstacles spécifiques et à assurer une coopération sans heurts;

45.

fait observer que le protocole d’accord qu’il a conclu avec l’OMS, bien que ne faisant pas spécifiquement référence à la directive, précise que le Comité s’engage à œuvrer en faveur de l’accès aux soins de santé, de la promotion de la santé et du partage des connaissances, qui sont autant de composantes essentielles de la directive;

46.

propose à la Commission de mener avec lui, y compris avec sa commission NAT et son groupe interrégional sur la santé, un dialogue régulier sur les défis à relever et les pistes possibles pour améliorer l’application de la directive sur les soins de santé transfrontaliers;

47.

fait part de son soutien constant en faveur de cette coopération européenne on ne peut plus nécessaire et se tient à disposition pour dispenser conseils et informations sur les exemples de bonnes pratiques émanant des régions;

48.

rappelle que les maladies ignorent les frontières et qu’en cas d’urgence sanitaire, la solidarité européenne ne devrait jamais être arrêtée par les barrières administratives ou juridiques;

49.

escompte que dans son futur troisième rapport sur la mise en œuvre de la directive, la Commission européenne tiendra pleinement compte de ses observations, telles qu’il les a formulées dans le présent avis.

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(1)  En novembre 2019, le Comité européen des régions a lancé, par le truchement de son réseau de pôles régionaux, une consultation destinée à étudier la manière dont la directive est mise en œuvre au niveau territorial. Ont participé à cette enquête 27 pôles régionaux, représentant 18 pays européens.

(2)  La France a créé un «corridor sanitaire» de ce type à sa frontière avec l’Espagne afin de permettre la continuité des soins dispensés par l’hôpital de Cerdagne, tandis que le Luxembourg a envisagé une dérogation spécifique pour les personnels de santé français, qui leur octroierait un statut spécial de «résidents» pour qu’ils puissent encore venir travailler au Grand-Duché.