28.1.2012   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 24/35

1.1

Le CESE formule les recommandations suivantes:

2.1

Les personnes sans abri ont constitué un domaine d'action prioritaire dans le cadre de l'Année européenne 2010 (3).

2.2

Le problème des sans-abri a été mentionné pour la première fois comme thème prioritaire dans le rapport conjoint sur la protection sociale et l'inclusion sociale de 2005. La Commission européenne a publié en 2007 une étude sur l'évaluation du «sans-abrisme» au niveau de l'Union européenne (4).

2.3

Il est devenu prioritaire de combattre ce problème, d'autant plus qu'il constitue un volet important de la stratégie de l'UE relative à la protection sociale et à l'inclusion sociale.

2.4

Par l'intermédiaire de la stratégie de l'UE relative à la protection sociale et à l'inclusion sociale (connue également sous l'appellation «méthode ouverte de coordination dans le domaine social»), l'Union européenne coordonne et encourage l'adoption de mesures nationales et le développement de politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale grâce à un mécanisme de rapport, d'indicateurs communs et de conclusions politiques finales adoptées par la Commission européenne en concertation avec le Conseil des ministres de l'UE.

2.5

Le Parlement européen a adopté une série d'initiatives importantes en faveur des personnes sans abri, notamment une déclaration écrite relative à la résolution du problème des sans-abri vivant dans la rue, adoptée en 2008 (5). Cette déclaration invite le Conseil à approuver que soit pris l'engagement, au niveau de l'ensemble de l'UE, de résoudre d'ici 2015 le problème des sans-abri qui vivent dans la rue. Le 6 septembre 2010, cinq députés européens ont publié une nouvelle déclaration écrite commune à différents partis sur la nécessité d'une stratégie européenne relative au «sans-abrisme». Ce document a été adopté en décembre 2010. Le CESE estime que la réalisation des objectifs ambitieux susmentionnés exige l'intervention de fonds européens (FSE + FEDER).

2.6

À la fin de l'année 2009, le réseau de l'UE d'experts indépendants dans le domaine de l'inclusion sociale a présenté un rapport (6) sur le problème des sans-abri et de l'exclusion liée au logement dans les États membres de l'UE. Il est demandé dans ce rapport que la question du «sans-abrisme» fasse partie intégrante de la méthode ouverte de coordination dans le domaine social et soit renforcée et poursuivie après 2010.

2.7

Le 17 juin 2010, le Conseil européen a adopté la nouvelle stratégie Europe 2020. Jusqu'en 2020, l'UE s'efforcera d'éliminer le risque de pauvreté et d'exclusion sociale pour au moins 20 millions de personnes. La proposition de la Commission pour 2020 prévoit une plateforme européenne de lutte contre la pauvreté afin de «créer et [à] appliquer des mesures répondant aux particularités des groupes à risque ([….] et sans abris)»  (7).

2.8

En octobre 2010, le Comité des régions a publié un avis intitulé «Lutter contre le sans-abrisme», dans lequel il affirme que l'UE doit consentir beaucoup plus d'efforts pour combattre ce fléau. Le Comité des régions propose de promouvoir la typologie ETHOS au niveau européen, de fonder une agence européenne chargée de coordonner et de soutenir la lutte contre le «sans-abrisme», de favoriser la prévention de ce phénomène et d'associer les régions à ces efforts.

2.9

Le rapport conjoint 2010 de la Commission et du Conseil sur la protection sociale et l'inclusion sociale (8) invite les États membres à élaborer des stratégies axées sur: la prévention, la recherche de formes de logement permanentes (logements subventionnés et permanents), une approche donnant la priorité absolue au logement et assortie de services sociaux complémentaires, ainsi que l'amélioration de la gouvernance.

2.10

Les recommandations les plus importantes de l'année 2010 sur le problème du «sans-abrisme» figurent dans les conclusions de la Conférence de consensus (9) qui a eu lieu à la fin de l'année européenne 2010 de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, à l'initiative de la Commission européenne et avec le soutien de la présidence belge de l'Union européenne.

2.11

En 2011, Eurostat (10) a publié un rapport sur les conditions de logement en Europe en 2009 («Housing Condition in Europe in 2009») qui indique que 30 millions de citoyens de l'UE souffrent d'un manque d'espace et de conditions de logement précaires.

3.1

Le phénomène des personnes sans-abri peut porter directement atteinte au respect des droits de l'homme énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (11).

3.2

L'article 34 de cette Charte stipule ce qui suit: «(3) Afin de lutter contre l'exclusion sociale et la pauvreté, l'Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes…»

3.3

La Déclaration universelle des droits de l'homme des Nations unies garantit le droit à des conditions de vie adéquates qui comprennent l'accès au logement et aux services médicaux et sociaux. En vertu de son article 25, paragraphe 1, «Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins médicaux, ainsi que pour les services sociaux nécessaires.»

3.4

La Charte sociale révisée du Conseil de l'Europe (12) dispose dans son article 31 que chaque citoyen a droit au logement et invite les parties à s'engager à «prendre des mesures destinées: à favoriser l'accès au logement d'un niveau suffisant; à prévenir et à réduire l'état de sans-abri en vue de son élimination progressive; à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes.»

3.5

Le droit au logement est stipulé dans de nombreuses constitutions nationales des États membres de l'UE. Un logement adéquat constitue une nécessité et un droit. Le CESE recommande à l'ensemble des États membres d'aider toute personne disposant de ce droit, conformément à la législation nationale en vigueur, à avoir accès à un logement. Le CESE invite les États membres et la société civile à assurer le suivi de ce processus. L'existence d'un droit légal constitue la base sur laquelle définir et développer des politiques efficaces de lutte contre le problème des personnes sans-abri.

4.1

Eurostat indique (13) que, dans l'Union européenne, 30 millions de citoyens souffrent d'un manque d'espace et de conditions de logement précaires. En 2009, 6 % de la population de l’UE ont souffert de conditions de logement très mauvaises. En outre, 12,2 % de la population de l’UE vivent dans des logements dont les charges sont élevées par rapport à leurs revenus.

4.2

Les personnes sans-abri vivant dans la rue représentent la forme la plus visible et la plus extrême de pauvreté et d'exclusion. Toutefois, le problème des sans-abri comprend une série d'autres situations, comme celle des personnes accueillies dans des hébergements d'urgence, temporaires ou de transition, des personnes provisoirement hébergées dans la famille/chez des amis, des personnes contraintes de quitter différents types d'institutions et qui n'ont pas de logement, des personnes menacées d'expulsion, ou encore de celles qui vivent dans un abri inapproprié ou peu sûr.

4.3

L'accès à un logement de qualité convenable peut être considéré comme un besoin humain fondamental.

4.4

Les mauvaises conditions de logement se définissent par les déficiences en équipements et s'évaluent à partir de la situation de l'hébergement: toit abîmé, absence de baignoire/de douche et de toilettes, ou encore logements trop sombres.

4.5

Quelques États membres qui ont rejoint l'UE après 2004 ont signalé qu'une partie importante de leur population était confrontée à des conditions de logement très mauvaises, notamment la Roumanie, la Pologne, la Bulgarie et les pays baltes (14).

4.6

Dans de nombreux pays, la pauvreté est liée au coût élevé du logement: 67 % des Européens considèrent qu'un logement décent coûte beaucoup trop cher. Cet avis est particulièrement partagé en République tchèque et à Chypre (89 %) ainsi qu'au Luxembourg, à Malte (86 %) et en Slovaquie (84 %).

4.7

Un Européen sur six affirme avoir des difficultés à payer les charges quotidiennes afférentes à son logement (15). 26 % des citoyens de l'UE considèrent qu'un logement décent coûte trop cher dans nos sociétés. Lorsqu'on interroge les citoyens sur les causes de la pauvreté, le coût du logement apparaît en quatrième position.

5.1

Il n'existe pas au niveau de l'UE de définition fonctionnelle commune des personnes sans abri: cette définition varie considérablement d'un État membre à l'autre. Le phénomène du «sans-abrisme» (homelessness) est un processus complexe et évolutif, les différents individus ou groupes concernés présentant des trajectoires diverses, et diverses modalités d'entrée dans la catégorie des sans-abri et de sortie de celle-ci.

5.2

On peut distinguer différents types et groupes cibles de personnes sans domicile, comme par exemple les hommes seuls vivant dans la rue, les enfants et les adolescents des rues, les jeunes sortant d'institutions pour enfants, les mères seules vivant dans la rue, les personnes connaissant des problèmes de santé comme l'alcoolisme, les personnes dépendantes, les personnes présentant des problèmes psychiques/psychiatriques, les personnes âgées sans domicile, les familles vivant dans la rue, les personnes sans domicile issues de minorités ethniques comme les Roms ou les populations au style de vie nomade, les personnes immigrées sans domicile, les demandeurs d'asile sans domicile (réfugiés), la deuxième génération d'enfants de la rue dont les parents sont sans-abri.

5.3

La FEANTSA (Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri) a développé une typologie des phénomènes du «sans-abrisme» et de l'exclusion liée au logement, baptisée ETHOS. Selon la typologie ETHOS, avoir un foyer peut signifier:

—   Du point de vue physique: avoir un logement (ou un espace) approprié, qui appartient exclusivement à la personne et à sa famille;

—   Du point de vue juridique: avoir un titre de propriété;

—   Du point de vue social: être en mesure de conserver une intimité et avoir des relations interpersonnelles.

5.4

Cette définition permet d'établir les quatre concepts principaux suivants: être sans-abri; être sans logement; en logement précaire; en logement inadéquat, lesquels peuvent être considérés comme indiquant une absence de foyer. À partir de là, ETHOS classifie les personnes sans-abri suivant leur situation de vie ou leur type de «foyer». Ces catégories conceptuelles sont divisées en 13 catégories opérationnelles qui peuvent être utilisées dans le cadre des différentes politiques, en ce qui concerne par exemple la cartographie des problèmes de «sans-abrisme» ainsi que l'élaboration, le suivi et l’évaluation de ces politiques (16).

6.1

À l'échelle de l'Union européenne, les offices nationaux de statistiques et les autres sources officielles de statistiques des États membres n'appliquent pas une méthode unique et uniforme de collecte des données sur les personnes sans domicile.

6.2

Il est possible d'utiliser le modèle développé par ETHOS avec ses catégories conceptuelles pour réaliser des statistiques et une cartographie des personnes sans abri, évaluer les besoins des bénéficiaires ainsi que les ressources locales ou organisationnelles, et assurer l'élaboration, le suivi et l'évaluation des politiques.

6.3

Il est nécessaire de réaliser des études et des recherches sur le phénomène du «sans-abrisme» au niveau de l'UE, tant pour en comprendre les causes et les structures que pour concevoir les politiques et coordonner et mettre en œuvre les stratégies. Le CESE demande à Eurostat (par le système de collecte de données EU-SILC (17)) et aux responsables des programmes européens qui ont permis de financer les efforts menés en faveur de l'inclusion des sans-abri de présenter une évaluation portant sur les cinq à dix dernières années et offrant une vue d'ensemble de l'évolution du «sans-abrisme» au niveau européen.

7.1

Les causes entraînant l'apparition du phénomène des sans-abri sont souvent complexes et interdépendantes. Ce type de situation est déterminé par un ensemble de facteurs convergents.

7.2

Il existe différents types de facteurs de vulnérabilité, sur lesquels il convient d'agir pour prévenir et résoudre le problème des personnes sans-abri:

—   structurels: processus économique; immigration; citoyenneté; processus lié au marché immobilier;

—   institutionnels: services sociaux principaux; mécanismes d'attribution des allocations; procédures institutionnelles;

—   relationnels: situation familiale; état des relations (par exemple, divorce);

—   personnels: handicap; éducation; dépendance; âge; situation des immigrants;

—   discrimination et/ou absence de statut juridique: peut concerner en particulier les immigrés et certaines minorités ethniques comme les communautés de Roms.

8.1

Il existe différents types de services d'assistance offerts aux personnes sans abri: services résidentiels ou non résidentiels. Promouvoir le partenariat public-privé est un élément-clé de la mise en œuvre des stratégies permettant d'accéder à un logement. Il importe au plus haut point de mettre à disposition des logements permanents et des services médico-sociaux d'urgence, ainsi que de promouvoir des partenariats, notamment pendant l'hiver et l'été, sachant que dans certains pays, un certain pourcentage de personnes sans domicile meurent dans la rue à chaque période de canicule ou de grand froid.

8.2

Le CESE recommande de diffuser des modèles novateurs ainsi que des guides de bonnes pratiques à l'échelon national et européen, qui promeuvent à ces niveaux des méthodes novatrices et interactives et dans lesquels le logement permanent et les services complémentaires nécessaires doivent être la première option. La méthode ouverte de coordination peut s'avérer très avantageuse pour promouvoir des politiques efficaces d'intégration des personnes sans abri.

8.3

Le CESE recommande de développer des services diversifiés et de promouvoir des normes minimales pour tous les services sociaux destinés aux personnes sans domicile (homeless) afin de répondre à la diversité de leurs besoins:

8.4

Le CESE suggère de mettre en œuvre des stratégies intégrées permettant de créer des services suffisants et complémentaires dans tous les domaines pour répondre à tous les besoins des bénéficiaires, et plus particulièrement des logements sociaux. Le CESE estime qu'il est nécessaire, pour éviter les décès de personnes sans-abri dans la rue, de promouvoir une législation imposant de créer dans chaque région au moins un centre de conseil et un lieu d'hébergement d'urgence pour les personnes sans domicile, d'une capacité correspondant au nombre de personnes vivant dans la rue. Le CESE souligne qu'il importe de trouver des solutions permanentes pour intégrer les personnes défavorisées, en construisant des hébergements et des logements permanents et en mettant en place des services sociaux supplémentaires, notamment pour permettre de maintenir les liens de solidarité intrafamiliale (parents-enfants, etc.) et, dans la mesure du possible, de réintégrer les enfants à la famille dans le cas où ceux-ci ont été retirés aux parents pour des raisons liées à la pauvreté ou aux conditions de vie difficile.

8.5

Le CESE recommande aux États membres d'élaborer en priorité des stratégies de prévention à moyen et à long terme.

8.6

Les services sociaux à destination des personnes sans abri ne doivent pas être systématiquement utilisés pour compenser les inconséquences de la classe politique en matière d'immigration ou le manque de services spécialisés pour l'accueil des immigrés.

9.1

L'absence d'abri ou d'un logement peut conduire à la dégradation de l'individu, à une discrimination fondée sur l'appartenance sociale (à un groupe défavorisé), voire parfois même à la mort (en particulier les saisons de froid ou de chaleur extrêmes). Le CESE considère que le phénomène du «sans-abrisme» (homelessness) peut directement porter atteinte aux droits de l'homme tels que visés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (aux articles 1, 2, 3, 6, 7, 21 et 34) (18), ainsi que dans la Charte sociale européenne révisée et dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

9.2

L'intégration sociale des personnes sans domicile est un processus complexe et difficile. Le CESE demande à la Commission européenne d'élaborer une stratégie ambitieuse en vue d'aider les États membres à éradiquer le phénomène social du «sans-abrisme» (homelessness) par la mise en place de stratégies nationales efficaces. Il convient que celles-ci soient centrées sur des définitions communes, des causes, des actions et des effets d'impact. Le CESE invite la Commission européenne à préparer une campagne de sensibilisation sur le phénomène du «sans-abrisme» (homelessness) et souligne qu'il s'agit d'une nécessité absolue. Il préconise que les politiques et les stratégies européennes soient élaborées en collaboration avec les organisations qui fournissent des services sociaux, les personnes privées de logement, les autorités publiques et la communauté des scientifiques et des chercheurs.

9.3

Le CESE recommande à la Commission d'encourager les États membres, à l'avenir, à consacrer des budgets et des fonds spécifiques au financement ou au cofinancement de programmes en faveur des personnes sans-abri (notamment au titre du FSE et du FEDER). Le CESE estime que les fonds structurels (FSE et FEDER) devraient être majorés sur la période 2014-2020 et que l'approche devrait être complémentaire; il recommande en outre aux États membres d'inclure dans les programmes nationaux opérationnels des stratégies relatives au problème des personnes sans-abri [en référence au règlement (CE) 1083/2006] et des mesures visant à réduire les conséquences négatives de la crise économique sur l'accès au logement.

9.4

Le CESE recommande de promouvoir des politiques européennes visant à limiter toute tendance spéculative sur le marché immobilier. Dans le cadre de l'analyse des politiques sociales européenne et nationales, il préconise de surveiller le rapport entre le salaire mensuel net et le prix d'un logement. Le CESE estime que l'accès à un logement décent doit être proportionnel au rapport entre le montant de la mensualité (ou du loyer) correspondant au coût du logement et majoré des dépenses quotidiennes, et le montant du salaire net d'un citoyen européen.

9.5

Le CESE attire l'attention sur le fait que le phénomène du «sans-abrisme» prend de plus en plus d'ampleur dans certains pays. En effet, s'il y a quelques décennies, cette problématique concernait spécifiquement des adultes vivant dans la rue, elle est devenue plus diverse et plus aiguë dans de nombreux États européens: il existe désormais des femmes sans domicile en nombre croissant, des familles vivant dans la rue, des jeunes et des enfants sans abri vivant dans la rue, des salariés ayant perdu leur logement suite à l'impossibilité de rembourser leurs crédits ou en raison de la crise immobilière et économique, et de plus en plus d'immigrés ou de personnes appartenant à des minorités ethniques sans abri. L'existence d'enfants des rues «de deuxième génération», qui vivent dans la rue et dont les parents sont des sans-abri, constitue la preuve manifeste et regrettable que le phénomène est devenu incontrôlable dans certaines zones.