5.12.2013   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 356/124

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souligne que la proposition de directive a été élaborée alors qu'un certain nombre d'États membres appliquent déjà des politiques de planification de l'espace maritime et de gestion intégrée des zones côtières, dont les collectivités territoriales sont des acteurs essentiels; considère que la proposition ne doit avoir aucune incidence sur les compétences détenues par les États membres ou au sein de ces derniers dans le domaine de l'aménagement du territoire;

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considère que la question de savoir si l'UE doit légiférer reste ouverte et que la manière dont elle doit légiférer doit également être examinée; estime à cet égard que la proposition, dans son libellé actuel, ne respecte pas le principe de proportionnalité;

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estime que la proposition de directive ne prévoit pas la flexibilité suffisante pour la mise en œuvre, dans la mesure où: (a) elle recoupe des procédures informelles bien établies pour la gestion intégrée des zones côtières dans certains États membres; (b) les propositions relatives à la gestion intégrée des zones côtières, en particulier, empiètent directement sur les compétences existantes en matière de politique et de pratiques d'aménagement du territoire au niveau régional et/ou local;

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souligne qu'une directive-cadre ne doit pas établir la teneur des programmes de planification de l'espace maritime;

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est d'avis qu'une directive-cadre devrait fixer des principes communs et faciliter la coopération transfrontalière ainsi qu'entre administrations nationales dotées de compétences en matière de littoral, mais laisser aux autorités des États membres le soin de définir le concept de «zone côtière»;

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souligne que la proposition de directive, dans son libellé actuel, aura des conséquences négatives sur la politique et les procédures d'aménagement de niveau local/régional, étant donné que la proposition prévoit de soumettre les plans d'aménagement ayant une dimension côtière à des exigences minimales de contenu en fonction des secteurs, qui compromettent fortement l'autonomie dont jouissent les autorités de planification pour trouver un équilibre entre toutes les possibilités d'utilisation appropriées.

Rapporteur

M. Paul O'DONOGHUE (IE/ADLE), Membre du Conseil du comté de Kerry et de l'Autorité régionale du Sud-Ouest

Texte de référence

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour la planification de l'espace maritime et la gestion intégrée des zones côtières

– COM(2013) 133 final

1.

soutient les objectifs généraux de la directive proposée, à savoir: instaurer une gestion plus efficace des activités maritimes et parvenir à une utilisation efficiente des ressources marines; mettre en place un processus décisionnel cohérent et fondé sur des données probantes, ainsi qu'une coopération renforcée pour la gestion des zones marines et côtières; faciliter la mise en œuvre cohérente des objectifs politiques essentiels de l'UE (1) et contribuer à la croissance durable et au développement de «l'économie bleue»;

2.

salue les efforts accomplis pour instaurer une meilleure coordination entre les activités terrestres et maritimes; approuve une politique européenne cohérente fondée sur les bonnes pratiques internationales et tolérante vis-à-vis des pratiques nationales établies; soutient enfin la définition de principes communs pour la planification de l'espace maritime et la gestion intégrée des zones côtières;

3.

souligne que la proposition de directive a été élaborée alors qu'un certain nombre d'États membres appliquent déjà, ou développent actuellement, des politiques de planification de l'espace maritime et de gestion intégrée des zones côtières, dont les collectivités territoriales sont des acteurs essentiels; considère que la proposition ne doit avoir aucune incidence sur les compétences détenues par les États membres ou au sein de ces derniers dans le domaine de l'aménagement du territoire;

4.

sachant que la «planification de l’espace maritime» nécessite des concertations régulières entre les États, le rôle de l'UE en la matière doit se limiter à la formulation d’un cadre procédural ou de normes procédurales;

5.

regrette que l'analyse d'impact n'ait pas fait l'objet de consultations ciblées avec les collectivités locales et régionales, en tant qu'autorités de planification et acteurs-clés de la mise en œuvre de la directive proposée;

6.

reconnaît que la directive proposée découle de la mise en place de la Politique maritime intégrée en 2007 et de l'adoption d'un agenda sur la Croissance bleue en 2012; comprend néanmoins un certain nombre des préoccupations suscitées par la base juridique multiple de la directive proposée;

7.

à cet égard, prend note de l'avis du service juridique du Conseil (2) concernant la base juridique multiple de la directive proposée; considère qu'une plus grande clarté devra être de mise lorsque la Commission européenne élaborera de futures propositions recourant à des bases juridiques multiples ou à l'article 3 (TUE — Cohésion territoriale), qui pourraient avoir des incidences directes et/ou indirectes sur la politique de planification de l'espace et les pratiques des États membres;

8.

souligne que l'analyse de la subsidiarité par les parlements nationaux (et régionaux) a abouti à neuf avis motivés négatifs (3); convient que les éléments de la proposition de directive ne satisfont pas de manière appropriée aux exigences de nécessité et de valeur ajoutée que doit respecter la législation de niveau européen;

9.

estime qu'il existe des problèmes concernant: (a) la compétence — absence de compétences bien définies au niveau de l'UE, alors que la planification de l'espace maritime et la gestion intégrée des zones côtières relèvent déjà des compétences nationales, régionales et/ou locales dans certains États membres; (b) le fait que la directive proposée ne tienne pas compte de manière appropriée des spécificités régionales/locales des zones côtières et des pratiques de gestion et de planification existantes; (c) la question de savoir s'il est opportun d'utiliser la législation de l'UE pour traiter de questions transfrontalières spécifiques et s'il appartient à l'UE de définir la coopération avec les pays tiers, alors qu'il existe déjà des conventions maritimes internationales sur ce sujet;

10.

considère que la question de savoir si l'UE doit légiférer reste ouverte et que la manière dont elle doit légiférer doit également être examinée; estime à cet égard que la proposition, dans son libellé actuel, ne respecte pas le principe de proportionnalité;

11.

considère que la proposition de directive est trop prescriptive; n'approuve pas la liste des exigences minimales mentionnées aux articles 6 à 8, car elles limitent les possibilités de fixer des priorités au niveau local et régional et contredisent les objectifs déclarés de la directive, censée être de nature uniquement procédurale et ne devant pas intervenir dans le détail de la planification;

12.

estime que la proposition de directive ne prévoit pas la flexibilité suffisante pour la mise en œuvre, dans la mesure où: (a) elle recoupe des procédures informelles bien établies pour la gestion intégrée des zones côtières dans certains États membres; (b) les propositions relatives à la gestion intégrée des zones côtières, en particulier, empiètent directement sur les compétences existantes en matière de politique et de pratiques d'aménagement du territoire au niveau régional et/ou local;

13.

remet en question, par ailleurs, l'approche prescriptive adoptée pour d'autres aspects de la proposition, comme les délais fixés pour la révision des programmes et stratégies (article 6) et les exigences relatives aux rapports (article 15); considère que l'accroissement de la bureaucratie et de la charge administrative ainsi que les coûts supplémentaires qui en découlent pour la mise en œuvre de la directive, au niveau local notamment, réduisent encore sa valeur ajoutée;

14.

exprime certaines réserves quant à la proposition de recourir à des actes d'exécution supplémentaires en ce qui concerne les étapes opérationnelles pour l'établissement des programmes et des stratégies (article 16); a le sentiment que cela va au-delà de ce qui est nécessaire pour contribuer à remplir les obligations découlant de la directive et laisse supposer que la Commission européenne estime que la proposition de directive, dans sa forme actuelle, doit être encore renforcée; suggère de réexaminer la proposition de recours à des actes d'exécution, afin que ceux-ci ne concernent que les aspects procéduraux;

15.

soutient sans réserve le développement de la planification de l'espace maritime en tant qu'outil multisectoriel conçu pour faciliter la mise en œuvre de l'approche écosystémique, encourager l'utilisation rationnelle des ressources maritimes, concilier les activités humaines simultanées et minimiser l'impact sur l'environnement marin, ainsi qu'assurer que les zones côtières et marines soient résilientes au changement climatique; soutient en outre une approche fondée sur la planification qui fournisse des règles claires pour encourager les investissements à long terme et accroître ainsi la contribution des activités marines à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020;

16.

souligne que la planification de l'espace maritime doit être développée en tant qu'outil de planification neutre, doté d'une certaine souplesse pour tenir compte de processus politiques adaptés à différents environnements marins; demande également des éclaircissements sur la portée de l'approche écosystémique de la directive proposée, dans la mesure où un équilibre devra être trouvé entre développement économique et protection de l'environnement; s'oppose dès lors à la fixation de priorités «descendantes» et d'exigences minimales pour les programmes de gestion, ainsi qu'au recours à la planification de l'espace maritime en tant qu'instrument permettant de garantir la mise en œuvre d'objectifs politiques sectoriels;

17.

considère que la proposition de directive, dans son libellé actuel, est trop détaillée et n'offre pas assez de souplesse pour pleinement prendre en compte: les pratiques existantes en matière de planification de l'espace maritime; la nécessité de continuer à fixer des priorités de gestion au niveau national ou infranational; la spécificité régionale des ressources marines;

18.

soutient néanmoins l'adoption d'une directive-cadre visant à établir la planification de l'espace maritime dans l'Union européenne et qui, compte tenu des pratiques existant dans certains États membres, devrait: rendre obligatoires les programmes de planification de l'espace maritime; fixer des principes communs; définir des exigences minimales en matière de coopération transfrontalière et de coordination des programmes de planification maritime; établir des principes permettant de concilier des utilisations concurrentes de l'espace maritime et des objectifs divergents de programmes de planification maritime différents;

19.

souligne qu'une directive-cadre ne doit pas établir la teneur des programmes de planification de l'espace maritime;

20.

insiste sur le fait que, dans le cadre du soutien à la planification de l'espace maritime, le développement de «l'économie bleue» exige une gestion intégrée pour laquelle la planification de l'espace maritime fait partie de la solution, mais ne constitue pas la solution, et que la gouvernance maritime doit être améliorée;

21.

constate dès lors avec étonnement que, compte tenu de sa nature prescriptive, la proposition de directive n'évoque pas les principes de gouvernance requis; considère ainsi que la politique maritime et la planification de l'espace maritime en particulier exigent d'adopter une stratégie de gouvernance transsectorielle et à multiniveaux; reconnaît que si les États membres sont responsables de la gestion des eaux territoriales et des zones économiques exclusives, les collectivités locales et régionales, en vertu de leurs compétences en matière de gestion et d'aménagement du territoire, peuvent garantir la cohérence et la coordination entre les stratégies de planification de l'espace maritime et terrestre;

22.

souligne qu'il défend et soutient la gestion intégrée des zones côtières depuis longtemps et reconnaît que celle-ci peut jouer un rôle important pour ce qui est de créer des synergies entre les cadres de planification pour les environnements marin et terrestre et de susciter un consensus parmi les acteurs concernés;

23.

attire l'attention sur la définition de la «zone côtière» (article 3, paragraphe 1) et notamment sur son incidence sur les autorités de planification locales/régionales; en particulier, considère qu'indiquer dans la définition que la zone côtière est délimitée, côté mer, par la limite des eaux territoriales revient à définir une zone très vaste qui sort du domaine de compétence des autorités de planification actuelles (et excède notamment leurs ressources humaines et financières) dans un certain nombre d'États membres; estime également que la définition du côté terre de la zone n'est pas suffisamment claire et a manifestement une incidence directe sur les programmes d'aménagement du territoire existants et les pratiques y afférentes;

24.

est d'avis qu'une directive-cadre devrait fixer des principes communs et faciliter la coopération transfrontalière ainsi qu'entre administrations nationales dotées de compétences en matière de littoral, mais laisser aux autorités des États membres le soin de définir le concept de «zone côtière» quand cela est nécessaire et de la manière la plus adéquate compte tenu de la politique et des pratiques d'aménagement en vigueur dans leur juridiction;

25.

considère que l'interface entre planification marine et terrestre doit faire l'objet d'une approche plus globale, étant donné que les interconnexions entre la terre et la mer vont au-delà de la «zone côtière» (comme l'influence des bassins hydrographiques à l'intérieur des terres, l'impact des ports en tant que plates-formes de développement régional, l'interconnectivité des voies de communication et des systèmes de génération et de transmission d'énergie, etc.) et préconise de laisser aux États membres une plus grande marge de manœuvre pour déterminer quels instruments utiliser en vue de mettre en œuvre une coordination efficace entre les activités terrestres et maritimes;

26.

met en doute de ce fait l'intérêt de transformer ce qui est actuellement une méthode de gestion informelle en un outil de planification formel supplémentaire; n'est pas convaincu par le libellé de l'article 2, paragraphe 3, selon lequel «Les dispositions de la présente directive sont sans préjudice des compétences des États membres en matière d'aménagement du territoire», dans la mesure où il considère que la législation sur la gestion intégrée des zones côtières relève de la législation relative à l'aménagement du territoire, qui est principalement une compétence des États membres, même si dans certains pays, ce sont les régions qui détiennent cette compétence législative; estime que la mise en œuvre de la directive aura un impact direct sur les pratiques de planification aux niveaux national, régional et local et est dès lors extrêmement réticent à ce que l'élaboration de stratégies en matière de gestion intégrée des zones côtières devienne une obligation dans tous les États membres côtiers (4);

27.

rappelle la recommandation sur la gestion intégrée des zones côtières (2002), qui considérait que «compte tenu de la diversité des conditions qui règnent dans les zones côtières et des cadres législatifs et institutionnels créés dans les États membres, les objectifs de l'action proposée [mettre en œuvre la gestion intégrée des zones côtières en Europe] peuvent être mieux réalisés par un encadrement au niveau communautaire» (5); estime que peu de changements sont intervenus depuis et regrette que la Commission européenne n'ait pas pleinement pris en considération toutes les options non contraignantes permettant de renforcer la mise en œuvre de la «gestion intégrée des zones côtières»;

28.

considère toutefois que la gestion intégrée des zones côtières doit continuer à jouer un rôle important pour ce qui est de compléter la planification de l'espace maritime et de contribuer à gérer les ressources côtières et à associer les parties prenantes concernées; demande à la Commission européenne de réexaminer les moyens de redynamiser cet aspect en élaborant des mesures non contraignantes plus appropriées; propose que les États membres évaluent quelles sont les actions spécifiques à mener pour garantir une plus grande cohérence entre l'aménagement du territoire et les programmes de planification de l'espace maritime;

29.

met en relief le rôle joué par les collectivités locales et régionales dans le domaine de la politique d'aménagement du territoire, notamment les pratiques actuelles en matière de planification de l'espace maritime et de gestion intégrée des zones côtières; souligne également que ces collectivités sont déjà parties prenantes de la coordination transfrontalière bilatérale dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire;

30.

soutient les initiatives de coopération régionale actuellement menées, à l'échelon macrorégional ou au niveau des bassins maritimes; regrette que la proposition de directive n'ait pas spécifiquement pris en considération la diversité des environnements maritimes et les possibilités de coopération plus étroite tenant compte de telles spécificités régionales; considère en outre qu'il conviendra de prévoir des dispositions concernant le caractère imprévisible des relations avec certains pays tiers et la complexité de la question des régions ultrapériphériques;

31.

estime que les incidences potentielles, volontaires ou involontaires, de la directive proposée au niveau local/régional seront importantes, notamment pour ce qui est (a) de l'impact sur les compétences existantes au niveau local/régional, en matière de politique et de pratiques d'aménagement du territoire; (b) des charges administratives et financières supplémentaires imposées;

32.

souligne que la proposition de directive, dans son libellé actuel, aura des conséquences négatives sur la politique et les procédures d'aménagement de niveau local/régional, étant donné que la proposition prévoit de soumettre les plans d'aménagement ayant une dimension côtière à des exigences minimales de contenu en fonction des secteurs, qui compromettent fortement l'autonomie dont jouissent les autorités de planification pour trouver un équilibre entre toutes les possibilités d'utilisation appropriées;

33.

considère que le délai proposé pour la mise en place des programmes de planification maritime et des stratégies côtières, qui est de 36 mois à compter de l'entrée en vigueur de la directive, est très ambitieux; souligne qu'un tel délai serait impossible à tenir dans les zones où la planification de l'espace maritime et la gestion intégrée des zones côtières n'en sont qu'à leurs débuts; propose dès lors d'étendre ce délai;

34.

se demande plus particulièrement quelle est la logique d'exiger une révision des programmes de planification de l'espace maritime et des stratégies de gestion intégrée des zones côtières tous les six ans au moins, dans la mesure où il s'agira, pour les autorités compétentes, d'un exercice difficile et coûteux, qui ne correspondra pas nécessairement aux cycles de révision des plans bien établis que suivent les États membres;

35.

souligne que la mise en œuvre entraînera un accroissement important des charges pesant sur les autorités de planification de niveau local et régional, et exigera que celles-ci, dans un contexte de restrictions budgétaires, trouvent des ressources financières et humaines supplémentaires, notamment de (rares) agents disposant des compétences requises en matière de planification de l'espace maritime, afin de se conformer à la directive;

36.

se déclare préoccupé par le fait que la Commission européenne n'ait réalisé aucune évaluation détaillée de l'ampleur de la charge et des coûts administratifs supplémentaires que représente la mise en œuvre, un montant important que devront supporter les collectivités locales et régionales; estime que cet impact réduit la valeur ajoutée de la directive proposée pour ces autorités.

37.

propose dès lors que la Commission européenne procède à une évaluation ex ante approfondie de (a) l'incidence de la directive sur les politiques et les pratiques de planification en vigueur dans les régions côtières; et (b) des coûts supplémentaires découlant de la mise en œuvre de la directive, particulièrement pour les échelons local et régional.