2.3.2018   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 81/81

Rapporteurs:

Bernd DITTMANN; Denis MEYNENT; Ronny LANNOO

1.1.

Afin d’établir une législation appropriée permettant d’atteindre les objectifs de l’article 3 du TUE, le Comité économique et social européen (CESE) rappelle l’importance des principes de bonne mise en œuvre dans les temps, de subsidiarité et de proportionnalité, de précaution, de prévisibilité, de «think small first», de la dimension externe de la compétitivité et du test du marché intérieur.

1.2.

L’objectif de la législation européenne doit toujours être de créer un cadre juridique permettant aux entreprises et aux citoyens de bénéficier des atouts du marché intérieur et d’éviter des charges administratives inutiles. C’est pourquoi le CESE estime que le contrôle de l’application sur le terrain est essentiel. Il se prononce en outre en faveur d’une législation qui s’adapte. Il note que ce n’est pas seulement le contenu de la législation mais le processus législatif même qui doivent pouvoir s’adapter pour correspondre aux besoins des entreprises et des citoyens.

1.3.

C’est pourquoi il estime que l’applicabilité du droit de l’Union européenne doit être prise en compte dès le début de ce cycle législatif, au moment des études d’impact, et que l’écosystème européen en la matière doit encore évoluer.

1.4.

Le CESE souligne cependant que l’amélioration de la réglementation ne se substitue pas aux décisions politiques et ne peut en aucun cas conduire à une déréglementation ni avoir pour effet de réduire le niveau de protection social, la protection de l’environnement et les droits fondamentaux.

1.5.

La majeure partie des difficultés d’application et de mise en œuvre du droit de l’Union européenne résulte du défaut de transposition des directives. Aussi le CESE préconise-t-il généralement dans ses avis l’utilisation de règlements plutôt que de directives.

1.6.

Le CESE estime qu’améliorer la manière dont la Commission procède à la consultation des parties prenantes est essentiel pour l’élaboration d’une législation facile à mettre en œuvre pour les États membres et les parties prenantes.

1.7.

Dans ce contexte, le CESE estime pouvoir jouer un rôle utile en tant qu’intermédiaire entre législateurs et usagers de la législation de l’Union européenne. Pour sa part, le CESE adapte en permanence ses méthodes de travail. Il a ainsi récemment décidé de prendre une part active à l’évaluation du cycle législatif en menant ses propres évaluations a posteriori de l’acquis de l’Union.

2.1.

Le 21 décembre 2016, M. Pietro Russo, membre de la Cour des comptes européenne (CdCE), a informé par lettre le vice-président du CESE, M. Michael Smyth, que des contacts seront établis au niveau administratif concernant une analyse panoramique lancée par la CdCE sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne effectué par la Commission européenne et ce, conformément à ses obligations. L’examen demandé par la CdCE repose sur l’article 17, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne (TUE) aux termes duquel «la Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. Elle veille à l’application des traités ainsi que des mesures adoptées par les institutions en vertu de ceux-ci. Elle surveille l’application du droit de l’Union sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne […]».

2.2.

Le 3 mai 2017, M. Leo Brincat, membre de la Cour, a remis au secrétaire général du CESE un document comportant trois séries de questions.

2.3.

Au regard de l’importance politique du dossier, le secrétaire général du CESE en a informé le Bureau, lequel a décidé de créer un groupe ad hoc de trois membres, chargé de rédiger une réponse sous forme d’avis d’initiative sur la base de l’article 29, paragraphe 2, du règlement intérieur du CESE. La CdCE doit recevoir la contribution du CESE afin de l’intégrer dans son propre rapport, prévu pour mai 2018.

2.4.

En substance, la CdCE souhaite entendre le CESE sur la question de savoir si les actions entreprises par la Commission européenne pour faire respecter le droit de l’Union européenne répondent aux préoccupations des citoyens européens. La CdCE souhaite connaître les aspects spécifiques du contrôle de l’application de la législation qui retiennent plus particulièrement l’attention du CESE.

3.1.

La CdCE formule trois ensembles de questions visant à connaître la position du CESE en ce qui concerne:

3.2.

Les réponses apportées par le présent avis, qui n’a pas la prétention d’être exhaustif, reposent sur des positions formulées dans de nombreux avis du CESE (2).

4.1.

Les objectifs de l’Union figurent à l’article 3 du TUE. En particulier, «elle promeut le développement durable de l’Europe, fondé sur une croissance économique équilibrée, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. […] Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres».

4.2.

Dans ce contexte, le CESE rappelle l’importance des principes déjà définis pour établir une législation appropriée afin d’atteindre les objectifs évoqués ci-dessus. Il s’agit entre autres des principes de bonne mise en œuvre dans les temps, de subsidiarité et de proportionnalité, du principe de précaution, de prévisibilité, du «think small first», de la dimension externe de la compétitivité et du test du marché intérieur (3).

5.1.

Sur les initiatives clés lancées par la Commission en vue d’une meilleure application du droit de l’Union [«Mieux légiférer» (4) et «Le droit de l’UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats» (5)]

5.1.1.

La question du «Mieux légiférer» occupe depuis longtemps le CESE qui y a consacré un nombre important d’avis et de rapports d’information (6), ainsi que de nombreux débats, séminaires, études et auditions (7).

5.1.2.

S’agissant de l’application des principes du programme «Mieux légiférer», le CESE considère que la réglementation n’est pas en elle-même un obstacle et que, au contraire, elle est essentielle pour atteindre les objectifs fixés par le traité. Le Comité se félicite, dès lors, que le vice-président Timmermans ait rappelé à plusieurs reprises que le programme REFIT ne pouvait conduire à une déréglementation ni avoir pour effet de réduire le niveau de protection sociale, la protection de l’environnement et les droits fondamentaux (8).

5.1.3.

Le CESE estime qu’améliorer la réglementation et en faire une réglementation intelligente est une tâche qui relève de la responsabilité commune de l’ensemble des institutions européennes et des États membres dans l’intérêt des citoyens, des entreprises, des consommateurs et des travailleurs. Le CESE souligne cependant que l’amélioration de la réglementation ne se substitue pas aux décisions politiques.

5.1.4.

Ainsi, dans l’avis qu’il a émis sur la communication intitulée «Améliorer la réglementation», le CESE (9):

5.1.5.

D’autre part, en acceptant l’invitation qui lui a été adressée par la Commission pour prendre part à la plateforme REFIT et en formulant des propositions destinées à améliorer le fonctionnement de cette plateforme (10), le CESE a montré son engagement en faveur d’un cadre juridique de l’Union permettant aux entreprises et aux citoyens de bénéficier des atouts du marché intérieur et d’éviter des charges administratives inutiles.

5.1.6.

Dans le cadre de sa participation au groupe de réflexion des parties intéressées de la plateforme REFIT, le CESE a activement contribué à la rédaction de plusieurs avis de la plateforme, qui ont alimenté le programme de travail annuel de la Commission et continueront de le faire. Les priorités du CESE ont été définies sur base des éléments fournis par ses sections et incluaient, entre autres, une proposition de simplification en ce qui concerne des problèmes de chevauchement et d’exigences répétitives découlant de différents actes juridiques de l’Union, ainsi que la nécessité des normes européennes claires et complètes pour les produits de la construction (règlement sur les produits de la construction). Le Comité a également contribué à élaborer une liste complète de suggestions relatives à la manière d’améliorer les mécanismes de consultation des parties prenantes par la Commission européenne, qui contribuera à la révision en cours des lignes directrices et de la boîte à outils pour une meilleure réglementation.

5.2.

Sur les thématiques clés liées à une meilleure application du droit de l’Union européenne (applicabilité de la législation, transparence et sensibilisation du public)

5.2.1.1.

Le CESE adapte en permanence ses méthodes de travail pour contribuer à apprécier la qualité de l’application du droit de l’Union européenne. Il y a moins de deux ans, il a décidé de prendre une part active à l’évaluation du cycle législatif en menant ses propres évaluations a posteriori de l’acquis de l’Union.

5.2.1.2.

Le CESE (11) est d’avis que l’applicabilité du droit de l’Union européenne doit être prise en compte dès le début de ce cycle législatif, au moment des études d’impact. Malgré les progrès déjà réalisés, l’écosystème européen en matière d’analyse d’impact (AI) doit encore évoluer. Le CESE propose plusieurs pistes d’amélioration afin de renforcer la qualité de l’AI, parmi lesquelles un cahier des charges pour des études en matière d’AI qui soit transparent, accessible et pluraliste, un élargissement du registre européen des AI, la nécessité d’une approche qualitative et d’une approche méthodologique convergente au niveau de la matrice de recherche de l’AI entre les différentes institutions européennes. Le CESE devrait aussi, à l’avenir, analyser certaines études d’impact (celles concernant des thématiques ou l’institution a une position forte), passer en revue les aspects méthodologiques et donner un avis sur la prise en compte éventuelle des dimensions économiques, sociales, environnementales ou territoriales au stade le plus avancé du cycle législatif. Ce travail permettrait également de faciliter l’élaboration des éventuels avis consultatifs du CESE liés aux projets législatifs préparés par ces mêmes analyses d’impact.

5.2.1.3.

Pour le CESE (12), l’objectif de la législation européenne doit toujours être de créer un cadre juridique permettant aux entreprises et aux citoyens de bénéficier des atouts du marché intérieur et d’éviter des charges administratives inutiles. Le CESE estime dès lors que le contrôle de l’application sur le terrain est essentiel. Il se prononce en outre en faveur d’une législation qui s’adapte.

5.2.1.4.

La législation européenne doit être ferme quant à sa finalité, toujours cohérente avec les objectifs énoncés dans le traité et flexible dans le cadre de sa transposition dans le droit national (13). Dans ce contexte, le CESE se prononce en faveur d’une clarification des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

5.2.1.5.

Le CESE note par ailleurs que ce n’est pas seulement le contenu de la législation mais le processus législatif même qui doivent pouvoir s’adapter pour correspondre aux besoins des entreprises et des citoyens (14). Dans ce contexte, le CESE préconise (15):

5.2.1.6.

La majeure partie des difficultés d’application et de mise en œuvre du droit de l’Union européenne résulte du défaut de transposition des directives. Aussi le CESE préconise-t-il généralement dans ses avis l’utilisation de règlements plutôt que de directives (16).

5.2.1.7.

De même, dans le cadre de REFIT, la Commission avait annoncé que des consultations devraient avoir lieu pour les évaluations, les bilans de qualité et l’élaboration des actes délégués et des actes d’exécution. À cet égard, la Commission devrait aussi mieux prendre en compte les avis du comité d’examen de la réglementation (CER) de la Commission européenne, qui a désormais aussi compétence pour les évaluations a posteriori.

5.2.1.8.

Le CESE estime qu’améliorer la manière dont la Commission procède à la consultation des parties prenantes est essentiel pour l’élaboration de législation qui est facilement mise en œuvre par les États membres et les parties prenantes. À ce propos, il a déjà formulé des propositions en vue d’améliorer d’une manière structurelle le processus de consultation et d’en assurer le suivi (17).

5.2.1.9.

Le CESE a eu l’occasion de déplorer que les mesures du programme «Mieux légiférer» ne prennent pas suffisamment en compte le rôle, la fonction et la représentativité du CESE tels qu’ils sont définis dans les traités et, partant, qu’ils passent à côté de la possibilité de recourir à l’expertise et à la compétence de ses membres et d’apprécier à leur juste valeur les missions dont il est investi. Malheureusement, le fait que le CESE participe à la plateforme REFIT (phase ex post) ne reflète pas de façon suffisante ses missions et ses responsabilités s’agissant du renforcement de la légitimité démocratique et de l’efficacité des institutions (18).

5.2.1.10.

Le CESE considère que l’application de l’acquis de l’Union européenne souffre aussi souvent d’un manque de volonté politique des autorités nationales pour respecter et faire respecter les dispositions juridiques considérées comme «étranges» par rapport à leur corpus juridique et à leurs traditions nationales, et de la tendance persistante à vouloir ajouter aux dispositions juridiques de l’Union européenne de nouveaux dispositifs réglementaires inutiles ou à choisir certaines parties de celles-ci et à en négliger d’autres (19).

5.2.1.11.

Enfin, le CESE estime que le système EU Pilot (un dialogue informel entre la Commission et les États membres sur le non-respect du droit de l’Union européenne avant le lancement d’une procédure d’infraction formelle) est une autre étape dans la bonne direction, mais son fonctionnement doit encore être évalué. Par ailleurs, ce système ne doit pas être utilisé pour remplacer les procédures d’infraction.

5.2.2.1.

Le CESE (20) est convaincu que toute législation doit être le résultat de délibérations politiques publiques. Il juge que le processus législatif européen mériterait d’être revu dans le cadre du traité de Lisbonne et, si nécessaire, dans le cadre d’un nouveau traité pour que les politiques européennes fournissent de meilleurs résultats. Le CESE souhaite mettre en lumière la qualité, la légitimité, la transparence et la nature inclusive de la législation.

5.2.2.2.

Les réunions des formations du Conseil fonctionnant selon le vote à la majorité qualifiée devraient être publiques dans un souci de transparence et de démocratie. Le CESE est d’avis que la procédure législative accélérée dans le cadre du trilogue ne devrait être appliquée qu’aux seuls cas d’urgence, ce qui est d’ailleurs conforme aux termes du traité (21).

5.2.2.3.

Contrairement aux commissions du Parlement européen, les réunions du trilogue ne sont ni transparentes ni accessibles. Limiter la procédure législative à une seule lecture équivaut à restreindre la participation de la société civile (22).

5.2.2.4.

Le Parlement européen, mais aussi les organes tels que le Comité européen des régions (CdR) et le CESE, doivent être mieux intégrés dans le cycle du semestre européen (23).

5.2.2.5.

S’agissant des actes délégués, la Commission européenne devrait apporter plus de transparence à sa prise de décision (voir l’article 290 du TFUE), ce que le Comité a souligné à plusieurs reprises (24).

5.2.2.6.

En outre, le fait de multiplier la dénomination des agendas et programmes («Mieux légiférer», «Réglementation intelligente», «Think Small First», etc.) a entraîné une certaine confusion. La hiérarchie de ces programmes et de ces projets ainsi que leur interaction devraient être clarifiées afin que le public comprenne à qui ils s’adressent (25).

5.2.2.7.

De plus, dans l’intérêt de la transparence et de la légitimité, le CESE a demandé (26) que les consultations de la Commission s’effectuent sans préjudice du dialogue civil structuré (article 11, paragraphe 2, du TUE) ou des consultations ayant lieu dans des cadres spécifiques, telles que la consultation des partenaires sociaux menée dans le cadre du dialogue social (article 154 du TFUE) ou de la consultation des organes consultatifs tels que le CESE (article 304 du TFUE).

5.2.3.1.

Il est nécessaire de renforcer et d’améliorer la communication envers le public. La communication suscite l’intérêt, qui est à son tour source de compréhension. Le soi-disant nouveau narratif pour l’Europe devrait commencer par une stratégie de communication et de simplification partagée par la Commission et les États membres. À cet égard, il semble utile de réitérer ce sur quoi le CESE avait insisté en son temps dans son avis sur «L’Acte pour le marché unique», à savoir que les partis politiques, les médias, les établissements d’enseignement et tous les acteurs concernés ont une responsabilité historique en rapport avec la capacité de l’Union européenne à relever avec succès les défis d’une planète mondialisée sur la base des valeurs qui étaient jusqu’à présent celles de nos économies sociales de marché (27).

5.2.3.2.

Les réseaux de soutien mis en place par la Commission sont encore trop peu connus; c’est particulièrement vrai pour le réseau SOLVIT, lequel vise à aider les citoyens ou les entreprises de l’Union européenne lorsque leurs droits ne sont pas respectés par l’administration publique d’un autre État membre. Le CESE se félicite de l’initiative de la Commission visant à mieux promouvoir ce réseau.

5.2.3.3.

Une solution possible (28) consisterait en ce que la Commission informe davantage le public à propos des infractions car, en définitive, ce sont les gouvernements des États membres qui transposent mal, pas du tout ou tardivement, le droit. Ce sont eux qui ont approuvé les réglementations concernées au sein du Conseil. Ce sont eux qui sont responsables des lacunes généralisées dans la mise en œuvre du droit européen qui sont constatées année après année dans les rapports relatifs à son application. La Commission devrait en outre examiner systématiquement quelles mesures sont essentielles pour modifier radicalement la situation actuelle, et prendre en compte des propositions antérieures du CESE (29) en la matière.

5.3.

Sur les responsabilités clés de la Commission en matière de meilleure application du droit de l’Union européenne (contrôle de l’application du droit de l’Union européenne (30) et respect de ce même droit par les États membres)

5.3.1.

La question du contrôle de l’application du droit de l’Union européenne préoccupe évidemment le CESE qui lui a consacré des avis spécifiques (31). Il a également traité de la question dans des avis sur d’autres thématiques («Règlementation Intelligente», «Mieux légiférer», «REFIT», etc.) et lors d’auditions et séminaires consacrés au sujet (notamment dans le cadre de son observatoire du marché unique).

5.3.2.

Dans ce contexte, le CESE a souvent invité la Commission à lui soumettre son rapport annuel pour avis afin de prendre en compte le point de vue de la société civile organisée en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne et de soutenir ainsi l’application du droit dans l’Union européenne (32).

5.3.3.

Le CESE estime en effet qu’il peut jouer un rôle utile en tant qu’intermédiaire entre législateurs et usagers de la législation de l’Union européenne. Il peut, par exemple, apporter une contribution spécifique au rapport d’initiative du Parlement européen sur le rapport annuel relatif à la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne par les États membres en ciblant les ajouts apportés par les États membres lors de la transposition (33).

5.3.4.

Par ailleurs, le CESE (34) a suggéré des mesures visant à améliorer la transposition des directives, notamment:

5.3.5.

De même, le CESE estime qu’un suivi adéquat des affaires européennes dans les États membres serait particulièrement utile à la Commission et contribuerait à la qualité de son action (35).