Avis sur le projet de directive de la Commission modifiant la directive de la Commission 90/388/CEE et concernant l'ouverture complète du marché des télécommunications à la concurrence

(96/C 39/11)

Le 28 septembre 1995, la Commission a décidé, sur base de l'article 198 du Traité, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur le projet susmentionné.

La section des transports et communications, chargée de l'élaboration de l'avis, a mis en place un groupe d'étude et a désigné M. Mobbs comme rapporteur.

Lors de sa 330e session plénière des 22 et 23 novembre 1995 (séance du 22 novembre 1995), le Comité économique et social a désigné M. Mobbs pour être rapporteur général et a adopté à l'unanimité le présent avis.

1. Introduction

1.1. Il a été mis en évidence que la directive 90/388 de la Commission (la directive sur les services de télécommunications) du 28 juin 1990 revêt une importance cruciale pour la libéralisation du marché européen des télécommunications.

1.2. La directive 90/387 de la Commission (la directive cadre sur la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications) a mis l'accent sur l'importance de la liberté et de l'efficacité de l'accès aux réseaux et services publics de télécommunications ainsi que de leur utilisation.

1.3. La résolution 93/C 213/01 du 22 juillet 1993 a approuvé l'intention manifestée par la Commission d'élaborer avant le 1er janvier 1996 les modifications nécessaires à apporter au cadre réglementaire communautaire en vue d'aboutir à la libéralisation de tous les services publics de téléphonie vocale pour le 1er janvier 1998.

1.4. Dans le cadre du passage à la libéralisation complète, certaines étapes auraient dû être atteintes (non pas toutes par application de la directive de base sur les services et de ses modifications successives, mais aussi par le moyen d'initiatives législatives distinctes).

1.4.1. L'ouverture à la concurrence des services de télécommunications autres que la téléphonie vocale (décembre 1990).

1.4.2. La mise en place d'un organe indépendant pour l'octroi de licences et la surveillance des conditions d'utilisation (juillet 1991).

1.4.3. L'ouverture à la concurrence de la simple revente de capacité (décembre 1992).

1.4.4. L'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale (doc. COM(94) 689). Une position commune a été adoptée ().

1.4.5. L'utilisation d'infrastructures alternatives pour la télévision par câble. La directive 95/51 modifiant la directive 90/388 de la Commission a été adoptée le 18 octobre 1995 et entre en vigueur le 1er janvier 1996.

1.4.6. La proposition de la Commission (doc. SEC(95) 1352) modifiant la directive 90/388 de la Commission en ce qui concerne les communications mobiles et personnelles. Cette proposition vise à éliminer tous les droits exclusifs et spéciaux à partir du 1er janvier 1996. L'on prévoit l'adoption de ce texte avant la fin de cette année. Un avis destiné à être adopté par le Comité est en cours d'élaboration.

1.4.7. Les communications par satellite (modification par la directive 94/46 de la Commission). Ce texte étend le champ d'application de la directive « terminaux » (directive 88/301) pour y inclure les équipements des stations terrestres de satellites et celui de la directive sur les services pour y inclure les services de communications par satellite.

1.4.8. Le rééquilibrage des tarifs afin de créer des conditions économiques rentables pour tous les opérateurs et prestataires de services, tout en assurant le développement du service universel.

1.4.9. L'interconnexion. Il a été présenté une proposition distincte de la Commission (doc. COM(95) 379) en ce domaine. L'interconnexion, y compris l'interopérabilité, revêt une importance fondamentale pour le passage à la concurrence intégrale et il faut fixer des règles claires pour garantir aux nouveaux entrants la possibilité d'une interconnexion de leurs installations avec celles des opérateurs de télécommunications déjà en place. Un avis du Comité est en cours d'élaboration et son adoption est prévue pour le début de l'année prochaine.

2. Les principaux points de la proposition de la Commission

2.1. Lever toutes les restrictions applicables à la fourniture de services de téléphonie vocale en autorisant l'utilisation de réseaux d'opérateurs existants du secteur des télécommunications, réseaux qui tout en étant soumis à l'obligation de termes et conditions ouverts et transparents, respectent la confidentialité du fournisseur de services. Autoriser, de surcroît, les prestataires de services de téléphonie vocale à utiliser leurs propres infrastructures et/ou toutes infrastructures alternatives existantes. Des dérogations sont permises pour certains États membres.

2.2. Permettre l'utilisation d'infrastructures alternatives pour des services de télécommunications (par exemple, le rail, l'électricité et l'eau), à l'exception de la téléphonie vocale, à partir du 1er janvier 1996.

2.3. Faire en sorte que les nouveaux entrants sur le marché ne soient pas soumis à des termes et conditions plus lourds que ceux qui sont accordés ou appliqués aux opérateurs et prestataires de services déjà en place.

2.4. Permettre l'accès à un service minimum défini de télécommunications (de qualité précisée) pour tous les utilisateurs, en tous lieux, à un prix abordable.

2.5. Mettre en place des sauvegardes pour assurer l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux et des services, de telle sorte que, dans toute l'Union européenne, les utilisateurs bénéficient d'un marché de télécommunications totalement concurrentiel, à l'intérieur d'un cadre réglementaire prévisible et stable.

2.6. Donner à tout opérateur le droit de fournir des services sous licence.

2.7. Faire obligation aux États membres d'abolir tous les droits exclusifs et spéciaux dont bénéficient actuellement certains opérateurs du secteur des télécommunications.

2.8. Faire obligation aux États membres de notifier à la Commission, au plus tard le 1er janvier 1997, avant sa mise en oeuvre, tout octroi de licences ou toute procédure de déclaration.

2.9. Faire obligation aux États membres de veiller à ce qu'au plus tard pour le 1er juillet 1997, une numérotation adéquate soit disponible pour tous les services de télécommunications.

2.10. Faire obligation aux États membres d'assurer l'abrogation de tout droit exclusif pour l'établissement de services d'annuaire sur leur territoire.

3. Observations générales

3.1. Dans le Livre blanc de la Commission sur « La croissance, la compétitivité et l'emploi », les réseaux de télécommunications étaient qualifiés de « système nerveux de l'économie ». Le Comité partage ce sentiment et marque sa satisfaction de voir mise en train la proposition de la Commission en faveur d'une libéralisation complète.

3.2. La réalisation d'une libéralisation complète du secteur des télécommunications a, en tant qu'objectif de la Commission, été explicitée depuis plusieurs années et a pour point de départ le Livre vert de 1987 (doc. COM(88) 48 final). La Commission a en vue de suivre une politique équilibrée de libéralisation et d'harmonisation qui s'appuie sur la directive 90/388 de la Commission sur les services et sur la directive 90/387 du Conseil relative à la fourniture d'un réseau ouvert.

3.3. Comme cela est clairement indiqué dans la communication de la Commission (doc. COM(95) 113 final) sur « Le rôle central et l'état actuel de la transposition de la directive 90/388/CEE relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications », l'étendue de la libéralisation dans tous les États membres varie considérablement d'un État à l'autre et d'un service à l'autre.

3.3.1. Ainsi, pour les États membres qui ont largement libéralisé, les propositions de la Commission ne devraient pas poser beaucoup de problèmes. En ce qui concerne ces États, il faudra faire en sorte que la proposition de la Commission ne contrarie pas des pratiques existantes qui donnent satisfaction ou n'impose pas des obligations sans objet. Par ailleurs, certains États membres invoqueront des difficultés à satisfaire aux propositions de la Commission. Dans la mesure où ces difficultés sont légitimes, elles peuvent faire l'objet d'une dérogation.

3.3.2. Pour ce qui concerne les droits exclusifs et spéciaux, le Comité rappelle son avis du 31 mai 1995 concernant la téléphonie vocale, et notamment le paragraphe 2.2 de cet avis ().

3.4. Les propositions de la Commission, en particulier pour ce qui a trait à la mise en oeuvre, doivent respecter la subsidiarité. Il est essentiel que l'on évite d'imposer de lourdes obligations contraignantes dans des États membres où la concurrence est déjà suffisante pour mettre le secteur à l'abri des pratiques anticoncurrentielles.

3.5. Puisque de nombreuses actions du même ordre prises par la Commission dans le cadre du passage à la libéralisation complète des télécommunications sont entreprises sur base d'une directive existante fondée sur l'article 90, il est inévitable que la proposition de la Commission dont il s'agit ici intervienne de la même manière. Le calendrier global de la Commission, approuvé par le Conseil, ne laisse guère d'autre choix à la Commission si l'on entend respecter le délai du 1er janvier 1998.

3.5.1. Le recours à l'article 90 est prévu en liaison avec le rôle de la Commission consistant à assurer un équilibre convenable des mesures de libéralisation et d'harmonisation dans le domaine de la politique de réglementation du secteur des télécommunications (accord politique de 1989).

3.5.2. La Commission n'ayant pas d'obligation de consultation lorsqu'elle agit sur base de l'article 90, le Comité marque sa satisfaction d'avoir été officiellement saisi. Toutefois, le temps imparti n'est pas suffisant pour permettre de procéder à un examen approfondi d'une question aussi importante.

3.6. Parmi les autres sources de préoccupation, figure la nécessité de permettre aux opérateurs de liaisons fixes de rééquilibrer leurs tarifs afin d'éviter que de nouveaux opérateurs ne procèdent à un « écrémage » déloyal consistant à prendre la clientèle profitable sans avoir à respecter d'autres obligations de service qui pèsent sur les opérateurs de liaisons fixes.

3.7. Malgré les préavis donnés par la Commission au cours des années, le Comité exprime son souci de voir l'évolution du marché des services de télécommunications s'effectuer dans l'ordre et dans un esprit d'attention aux conséquences sociales.

3.8. Conformément à l'article 7 de la directive sur les services, la question de la séparation entre la réglementation du secteur des télécommunications et l'exploitation des organismes nationaux de télécommunications par la mise en place d'autorités nationales de réglementation (ANR) est une question essentielle (et cette séparation n'est pas encore pleinement réalisée).

3.8.1. Faute pour toutes les ANR d'exister et de fonctionner en conformité avec un ensemble commun d'orientations fixées par la Commission, avec un recours possible à une procédure d'appel, l'on a peu de chances de voir des règles, réglementations et pratiques communes s'appliquer dans l'ensemble de l'Union européenne. Actuellement, cinq États membres (selon la Commission) n'ont pas d'ANR en place et en activité. Si l'on n'y porte pas remède d'ici au 1er janvier 1998, l'on verra régner l'inégalité, l'injustice et des pratiques qui sont en puissance anticoncurrentielles. Cela n'est pas acceptable.

3.9. Dans certains États membres, c'est sous l'effet de l'arrivée de nouveaux entrants sur le marché que l'on prévoit de voir naître la concurrence. Nombre de ces nouveaux entrants devront installer leur organisation et se créer leur place sur le marché. Ainsi, il se peut très bien que dans un avenir immédiat, les principaux nouveaux clients des actuels opérateurs du secteur des télécommunications soient les nouveaux prestataires de services. Cela sera alors générateur de recettes nouvelles et supplémentaires.

3.10. La conséquence des progrès techniques intervenus au cours des années est que les vieux centraux électromécaniques qui nécessitent une maintenance importante ont disparu ou sont en cours de disparition. Ces centraux sont maintenant en train d'être remplacés par de nouvelles technologies qui demandent beaucoup moins de maintenance. Il ne faut pas négliger les conséquences sociales de la révolution technologique. L'on croit savoir que la Commission travaille à ce problème et que la DG V et la DG XIII élaborent conjointement un rapport sur les conséquences de la libéralisation du secteur des télécommunications au niveau de l'emploi. Ce rapport est attendu avec intérêt.

4. Observations particulières relatives à l'article premier de la proposition

4.1. La Commission se trouve dans la nécessité de modifier la directive 90/388 qui a déjà fait l'objet d'un certain nombre de modifications antérieures. Afin de permettre d'éviter la confusion et le risque d'interprétations divergentes du texte modifié, le Comité recommande que la Commission élabore d'urgence un texte consolidé.

4.2. Article 1er - Définitions

La définition des réseaux de télécommunications est très large. Bien que le caractère large de la définition risque de susciter un malaise chez certains États membres, le Comité est d'avis que cela fait inévitablement partie de l'ouverture complète à la concurrence.

4.3. Article 3 - Octroi de licences pour la téléphonie vocale et les réseaux publics de télécommunications

4.3.1. La notification des projets d'octroi de licences ou des procédures de déclaration ne fonctionnera que lorsque les conditions-cadres juridiques appropriées seront disponibles dans tous les États membres. Étant donné que les conditions et le contexte précis de l'« obligation » (ou de la possibilité) de service universel n'ont pas encore été définis, il se peut que cela donne lieu à des difficultés d'application.

4.3.2. Pour ce qui est de la limitation du nombre de licences, il convient de veiller à éviter toute limitation a priori. Les nouvelles licences devraient, en fait, être octroyées, à l'issue d'une procédure ouverte et transparente, à tous ceux qui en font la demande.

4.4. Article 4c - Service universel

4.4.1. Un aspect important du point de vue des conséquences sociales de la libéralisation est que l'article 4c propose d'allouer les « charges » du service universel « selon des critères objectifs et non discriminatoires et conformément au principe de proportionnalité ». Toutefois, le « service universel » n'est pas défini. C'est pourquoi, avant la publication de règles concernant le service universel, il faut que soit défini le service universel. L'on croit savoir que la Commission travaille à cette question et qu'une communication contenant des propositions est à attendre à la fin de l'année.

4.4.2. Le Comité renvoie à son avis sur la « Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions. Vers la société de l'information en Europe : un plan d'action » ().

4.5. Article 4d - Droits de passage

4.5.1. Il y a matière à préoccupation dans le fait que de grandes quantités d'opérateurs puissent se voir octroyer des droits de passage obligé sur le même terrain appartenant à la puissance publique. Le Comité propose que la Commission mette en place un régime de libre accès obligatoire afin que soit assurée une concurrence loyale à des conditions transparentes.

4.6. Article 3 - Levée des restrictions

4.6.1. Cet article porte sur la levée des restrictions s'appliquant à l'utilisation de réseaux alternatifs (autres que la téléphonie vocale publique) pour la fourniture de services de télécommunications. S'il est vrai que certains États membres pourraient trouver matière à préoccupation dans le délai du 1er janvier 1996, le Comité observe qu'en vertu de l'article 3, paragraphe 2, les États membres dotés de réseaux moins développés ont la faculté de demander un délai supplémentaire de mise en conformité pouvant aller jusqu'à cinq années.

4.7. Article 6 - Entrée en vigueur

4.7.1. Il se peut que l'entrée en vigueur de cette directive au 1er janvier 1996 pose des problèmes pratiques, compte tenu du faible laps de temps qui reste entre l'heure actuelle et cette date. Toutefois, si l'on entend respecter le délai du 1er janvier 1998, cette directive doit entrer en vigueur bien avant cette date.

Fait à Bruxelles, le 22 novembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 281 du 25. 10. 1995, p. 19.

() JO n° C 236 du 11. 9. 1995, p. 38.

() JO n° C 110 du 2. 5. 1995, p. 37.