Avis du Comité des régions sur "Les capacités aéroportuaires régionales"

(2003/C 256/09)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le Livre blanc sur la gouvernance européenne que la Commission européenne a présenté en 2001 et qui incite le Comité des régions à "jouer un rôle plus proactif lors de l'examen de l'action communautaire, par exemple en préparant des rapports préliminaires avant les propositions de la Commission";

vu le protocole de coopération de septembre 2001 entre la Commission européenne et le Comité des régions qui "encourage l'élaboration des documents stratégiques du Comité des régions faisant le point sur des sujets que [la Commission] considère importants; ces 'rapports de prospective' approfondissent l'analyse des problèmes existant dans des domaines pour lesquels le Comité des régions dispose des moyens d'information appropriés sur le terrain";

vu la lettre du 10 septembre 2002 du Commissaire de Palacio au Président Bore, suggérant au Comité des régions "de préparer les rapports de prospective ou d'impact, ainsi que les avis de prospective repris en annexe" de la lettre;

vu la lettre de saisine du 23 juillet 2002 du Commissaire Barnier au Président Bore, sollicitant l'avis du Comité des régions sur "la mise en oeuvre des programmes financés par les fonds structurels, et notamment la manière dont la gestion de la politique de cohésion pourrait être simplifiée après 2006" (article 265, 1er alinéa);

vu son avis du 15 mai 2002 sur "la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'octroi d'un concours financier communautaire visant à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises" (COM(2002) 54 final - 2002/0038 COD) (CdR 103/2002 fin)(1);

vu son avis du 9 avril 2003 sur "La cohésion territoriale" (CdR 388/2002 fin);

vu le projet d'avis de prospective (CdR 393/2002 rév.) adopté le 30 avril par la commission de la politique de cohésion territoriale (rapporteur: M. Bob Verburg, Vice-gouverneur de la province de Noord-Holland (NL-PPE)),

a adopté à l'unanimité le présent avis de prospective, lors de sa 50e session plénière des 2 et 3 juillet 2003 (séance du 2 juillet).

INTRODUCTION

Dans une lettre en date du 10 septembre 2002, Mme Loyola de Palacio, membre de la Commission, a demandé au Comité des régions (CdR) d'élaborer un avis de prospective sur les capacités aéroportuaires régionales. Le présent document expose la position du CdR concernant le développement des aéroports régionaux en Europe, dans la perspective plus large des capacités aéroportuaires en général. La Commission européenne devrait être en mesure d'utiliser l'avis du CdR lors de l'élaboration d'une communication sur les capacités aéroportuaires en Europe, à la fin de l'année 2003. Le CdR souhaite mettre en évidence les questions qui appellent un intérêt et une attention particuliers, soit parce qu'elles présentent une importance spécifique pour les régions elles-mêmes, soit parce que les régions possèdent des compétences directes en matière de réponse à ces défis.

Vu le contenu de la lettre de Mme la Commissaire, le présent avis de prospective aborde les questions suivantes:

- quels sont les facteurs qui incitent les compagnies aériennes à desservir des aéroports régionaux?

- la spécialisation de l'activité du secteur de l'aviation: que peuvent attendre les régions de la spécialisation de leur aéroport dans un segment particulier du marché (compagnies aériennes pratiquant des bas tarifs, transport de fret, ...), et quelles sont les conditions préalables à un développement accru?

- les incidences économiques et sociales de l'activité des aéroports régionaux: comment transformer une activité spécifique telle que l'aviation en un moteur économique pour l'ensemble de la région? Comment engendrer de l'emploi et de la prospérité économique sans mettre en péril la qualité de vie des résidents?

- le rôle des aéroports régionaux dans les systèmes intermodaux: comment éviter les encombrements au sol à proximité des aéroports? Dans quelle mesure est-il réaliste d'espérer intégrer les aéroports régionaux dans un système de transport intermodal plus vaste?

- les caractéristiques financières des aéroports régionaux: comment traiter la question de la rentabilité, tout en reconnaissant que dans certains cas il est de l'intérêt public de maintenir un service à faible rentabilité pour desservir des régions reculées?

Le présent document s'organise en quatre chapitres, dont chacun comporte ses propres conclusions. Premièrement, l'avis aborde la nécessité de disposer d'une définition des aéroports régionaux pour faciliter la délimitation de nouvelles politiques. Deuxièmement, l'on analyse l'interaction entre les régions et leurs aéroports en évoquant trois aspects: l'accessibilité de la région, la compétitivité de la région et les effets externes de l'activité du secteur de l'aviation. Troisièmement, l'on examine le rôle potentiel des aéroports régionaux dans diverses politiques de l'UE, telles que les réseaux transeuropéens, les capacités aéroportuaires en Europe et le transport intermodal. Quatrièmement, l'on évalue la situation des aéroports régionaux dans le marché intérieur et la nécessité d'informations financières concernant les aéroports. Enfin, un rappel historique et les résultats d'un questionnaire complètent le présent avis.

LE POINT DE VUE DU CdR

1. Comment définir les aéroports régionaux?

Dans le cadre du débat plus large qui porte sur les capacités aéroportuaires en Europe, il faut examiner le rôle des aéroports régionaux. Le CdR est d'avis que le rapport entre les plates-formes aéroportuaires ("hubs") et les aéroports régionaux s'inscrit dans la même problématique des capacités.

De là découle donc une véritable nécessité de définir plus clairement à l'échelle de l'Europe ce qu'est un aéroport régional. Le CdR recommande que quelle que soit la définition, celle-ci ne se limite pas à des chiffres de circulation pour l'aéroport considéré, mais qu'elle se fonde sur une analyse exhaustive des fonctions économiques et spatiales des aéroports dans le territoire où ils se trouvent.

Actuellement, il n'existe pas de définition largement reconnue et acceptée des aéroports régionaux. Le nombre de passagers et les autres statistiques de volume de circulation ont leur utilité, mais il faut aussi intégrer dans la définition d'autres critères, tels que:

- les liaisons vers les aéroports nationaux, les aéroports de l'UE et les aéroports de pays tiers. Cela apporterait des indications utiles sur le rôle que joue l'aéroport en tant que voie d'accès. L'aéroport contribue-t-il à relier la région au reste du monde?

- le ratio entre les passagers au départ ou à l'arrivée et les passagers en transit. Cela indiquerait si l'aéroport est simplement un lieu de passage pour les personnes, les biens et la richesse, ou bien si l'aéroport est véritablement une voie d'accès;

- d'autres critères encore, qui sont moins quantifiables, ont aussi leur pertinence. Il faut prendre en compte le cas des régions périphériques, insulaires et à faible densité de population à l'intérieur de l'UE et dans les pays de l'élargissement. Par exemple, l'on a pu suggérer qu'il devrait être possible de faire en une journée de voyage l'aller et retour entre n'importe quelle région de l'UE et les grandes capitales de l'économie, de la politique ou de la recherche d'un État membre ou de l'Union européenne. Pour de nombreuses régions reculées, cela obligerait à disposer de bonnes liaisons aériennes. La méthode actuelle de classification sous-estime la fonction de service public que remplissent les aéroports régionaux dans les cas où ils sont le seul lien de la région avec le reste de l'Union européenne et du monde. Il conviendrait qu'une nouvelle définition des aéroports régionaux soit assez large pour tenir compte de ces considérations.

Conclusion

La communication que prépare la Commission concernant les capacités aéroportuaires en Europe devrait contenir des orientations politiques pour le développement des aéroports régionaux. C'est pourquoi la Commission devra donner une définition des aéroports régionaux. Le CdR estime que cette définition ne devrait pas se fonder seulement sur l'analyse de la circulation (volume de circulation et ventilation de la circulation), mais aussi sur une analyse des fonctions que remplissent les aéroports régionaux existants, aéroports qui se caractérisent par une grande diversité.

2. L'interaction entre les régions et leurs aéroports: les aéroports dans une perspective régionale

2.1. L'accessibilité de la région

D'un point de vue régional, les aéroports régionaux constituent un atout: ils permettent à la région d'accéder plus rapidement et plus facilement aux grands centres de l'UE et du reste du monde. Les aéroports régionaux ont une importance cruciale en tant que points d'accès aux régions, surtout dans les régions qui se situent à la périphérie de l'UE, où il n'existe souvent pas d'autre possibilité d'accès à la région. Dans l'intérêt de la cohésion économique et sociale de l'UE, l'on a pu suggérer qu'il devait être possible de faire en une journée de voyage l'aller et retour entre n'importe quelle région de l'UE et les grandes capitales de l'économie, de la politique ou de la recherche d'un État membre ou de l'Union européenne. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne les régions insulaires, celles de l'Europe centrale et orientale et celles des pays situés à la périphérie de l'UE. L'accessibilité de ces régions dépend des aéroports régionaux. Mais aujourd'hui, toutes les régions d'Europe ressentent le besoin d'être facilement accessibles et d'être reliées aux autres régions de manière efficace.

2.2. La compétitivité de la région

L'existence d'un aéroport dans une région constitue pour les entreprises une incitation supplémentaire à s'installer dans cette région. De nouvelles entreprises vont s'installer dans la région si celle-ci est aisément accessible, et les entreprises qui s'y trouvent déjà vont accroître leur part de marché, parce qu'elles sont en mesure d'atteindre d'autres régions de l'État membre, de l'UE et du monde. À ce titre, les aéroports régionaux contribuent à la compétitivité globale de l'Union européenne. Cela renforce le développement économique des régions.

Les régions peuvent aussi jouer un rôle dans le maintien de la viabilité de l'aéroport. L'on peut donner un ordre d'idées: pour être rentable, un aéroport - dans la mesure où il ne s'agit pas d'un aéroport reconverti - a besoin d'accueillir environ un million et demi de passagers par an(2). De nombreux aéroports n'arrivent, au mieux, qu'à une rentabilité marginale, et dans beaucoup de cas, ils sont déficitaires. Il convient aussi de se rappeler que les aéroports sont des investissements à long terme (de 20 à 25 ans). Le fait de pouvoir attirer des activités commerciales vers la proximité de l'aéroport est de nature à renforcer la viabilité économique d'un aéroport régional. Les régions peuvent faciliter ce processus.

Le Comité des régions est conscient de la nécessité d'appliquer des règles particulières aux aéroports reconvertis. Les aéroports reconvertis sont des anciens aéroports militaires qui continuent à être utilisés comme aéroports civils après le retrait des troupes. Souvent, la réduction du personnel militaire pose des problèmes considérables sur le marché de l'emploi et en matière de politique structurelle dans la région concernée. La reconversion civile d'une infrastructure aéroportuaire en principe intacte permet de remédier aux problèmes de la région en matière d'emploi et de politique structurelle. À cette fin, des mesures complémentaires à celles s'appliquant aux aéroports régionaux pourraient éventuellement être nécessaires.

2.3. Les effets externes

Comme c'est le cas pour tout autre aéroport de plus grande importance, les aéroports régionaux doivent s'intégrer à leur environnement régional. Il convient de réduire à un minimum les effets externes négatifs d'un tel aéroport, dans un souci de conformité aux réglementations de l'UE. Les conséquences externes de l'aviation sur l'environnement, au niveau des aéroports régionaux, sont notamment les suivants:

- bruit en l'air et au sol;

- qualité de l'air;

- sécurité externe;

- encombrements dus à l'accès par voie terrestre;

- écologie, paysage, géologie, hydrogéologie, ressources en eau et gestion de l'énergie.

Plusieurs études ont montré que les nuisances sonores auxquelles sont exposées les personnes qui résident au voisinage d'un aéroport augmentent de façon exponentielle en fonction de l'augmentation du nombre des aéronefs qui utilisent cet aéroport. Par ailleurs, le nombre de résidents qui sont affectés de cette manière aux alentours d'un aéroport régional est bien moindre que lorsqu'il s'agit d'une plate-forme aéroportuaire. En conséquence, les mouvements des aéronefs créent moins de nuisances autour d'un aéroport régional que des mouvements de même nature autour d'une plate-forme aéroportuaire. Il est également possible de réduire encore davantage les nuisances sonores au moyen de diverses mesures de gestion du bruit, telles que des procédures de réduction du bruit en vol, des restrictions des mouvements au sol, des restrictions des vols de nuit, ainsi qu'une pratique correcte de l'aménagement du territoire.

Aussi bien les émissions provenant des moteurs pendant les mouvements des aéronefs que les émissions dues à l'accès par voie terrestre (dont les voitures particulières sont la cause principale) détériorent la qualité de l'air aux alentours d'un aéroport. En ce qui concerne les émissions provenant des moteurs des aéronefs, il est possible de prendre des mesures qui consistent à encourager les compagnies aériennes, par des taxes d'atterrissages différenciées ou par la taxation des émissions, à utiliser des moteurs plus performants en ce domaine. Il est possible de réduire les émissions terrestres en améliorant la desserte de l'aéroport par les transports en commun, ou bien même en développant l'aéroport en tant que centre intermodal.

Les personnes qui résident au voisinage d'un aéroport sont aussi exposées au risque des tiers. Tout accident important qui se produit à proximité d'un aéroport suscite un sentiment de peur et pollue l'environnement. Pour un aéroport régional, l'entretien d'un service efficace de lutte contre l'incendie est coûteux, mais essentiel. En particulier si un aéroport est conçu pour accueillir de grands bimoteurs, il est nécessaire de prévoir un système complet de traitement des risques d'incendie. Si la mise en application de mesures environnementales, comme par exemple des procédures de réduction du bruit, est susceptible de mettre en péril la sécurité, il convient d'interdire l'adoption de ces mesures. La sécurité prime toujours toute autre considération. C'est pourquoi il faut trouver et maintenir un équilibre approprié de mesures permettant de réduire les conséquences environnementales de la présence d'un aéroport.

Conclusion

Étant donné les effets externes actuels et potentiels des aéroports régionaux, il convient d'évaluer de manière identique tous les aéroports de l'UE en ce qui concerne l'ensemble des effets externes, compte tenu de leur situation écologique, topographique, d'aménagement du territoire et de politique locale. Le Comité des régions soutient les initiatives de l'UE qui visent à l'élaboration et à l'application de lignes directrices (Lden, Lnight) en matière de bruit des aéroports. Il convient d'éviter et de prévenir le dumping environnemental qui consiste à ne pas respecter localement, les orientations et les normes en matière de bruit, d'émissions et de sécurité externe.

3. Les aéroports régionaux: améliorer les capacités du système aéroportuaire européen

3.1. Les capacités aéroportuaires

Alors que les aéroports régionaux se caractérisent par un excédent de capacités en termes de surface de terminaux et d'utilisation des pistes, les plates-formes aéroportuaires et les aéroports nationaux souffrent souvent d'un manque de capacité d'expansion. Toutefois, aussi longtemps que les grandes compagnies aériennes s'en tiendront à leur stratégie de plates-formes continentales ("moyeu et rayons"), ce paradoxe apparent ne pourra pas trouver de solution. Il existe des éléments indiquant que certaines compagnies aériennes examinent maintenant le rôle complémentaire de la circulation "point à point".

Il existe dans les aéroports régionaux un potentiel de développement de la circulation "point à point". Nous avons pu le constater récemment en ce qui concerne les compagnies de transport aérien pratiquant des bas tarifs, mais ce segment n'est pas le seul qui puisse bénéficier des routes en question. Il conviendrait que les régions et les compagnies aériennes coopèrent pour réaliser l'équilibre entre "point à point" et plates-formes continentales: il s'agit de déterminer quels sont les flux de circulation qui pourraient prendre leur départ dans l'aéroport régional sans transiter par une plate-forme aéroportuaire. C'est pourquoi le CdR encourage la coopération entre les compagnies aériennes, les différents opérateurs aéroportuaires et les collectivités locales. Le CdR ne croit pas à la nécessité d'un cadre formel, mais il est favorable à un échange des meilleures pratiques en la matière.

Certains aéroports régionaux jouent ou peuvent jouer un rôle dans la réduction des encombrements dans les grandes plates-formes aéroportuaires d'Europe. La mise en oeuvre d'infrastructures dans les aéroports régionaux devrait dès lors être envisagée dans une perspective de systèmes d'aéroports.

3.2. Les aéroports régionaux dans les réseaux transeuropéens

Les aéroports régionaux contribuent aux encombrements dans les grands aéroports, mais peuvent aussi réduire les encombrements dans les cas où la circulation est détournée directement vers ces aéroports en vertu de stratégies "porte-à-porte", et par l'utilisation d'autres formes de transport dans le but d'améliorer l'accès à l'aéroport régional. Le CdR ne pense pas que le fait de faire passer les passagers des plates-formes aéroportuaires au transport routier constitue une solution aux encombrements. Cela ne ferait qu'aggraver les encombrements au sol et ferait augmenter la pollution atmosphérique et sonore. Au lieu de cela, le CdR invite les États membres à envisager de traiter ce problème par le moyen des RTE. Cela pourrait se faire selon les démarches suivantes:

- l'incorporation des aéroport régionaux dans un système aéroportuaire afin de réduire les encombrements dans les aéroports les plus importants. Dans cette hypothèse, la circulation à destination des plates-formes aéroportuaires a le choix de s'orienter vers les aéroports régionaux qui ne sont pas à portée de train à grande vitesse à partir de la plate-forme aéroportuaire. En ce sens, il est souhaitable d'encourager la circulation "porte-à-porte" dans les cas où l'on peut prévoir des flux suffisamment importants pour alimenter une telle route. Certaines compagnies ont déjà commencé à étudier cette possibilité. Il faut noter que ces routes peuvent comporter un certain nombre d'avantages en termes d'efficacité d'utilisation de l'énergie, en passant par des aéroports où la circulation est moins dense, et donc plus rapide, et la région en bénéficie directement, puisque l'accès se trouve amélioré;

- l'intégration des aéroports régionaux dans des accords bilatéraux relatifs à l'espace aérien. Dans certains cas, l'accord bilatéral limite la circulation aux plates-formes aéroportuaires nationales. Les accords dits de "ciel ouvert" ouvrent les aéroports régionaux au trafic aérien intercontinental. Les nouveaux traités bilatéraux entre les États membres de l'UE et les autres pays devraient continuer à appliquer ce principe;

- la révision des RTE ferroviaires afin d'améliorer les liaisons entre la zone d'activités et les plates-formes aéroportuaires.

3.3. L'intermodalité

La plupart des aéroports régionaux sont proches d'autoroutes, et très peu sont proches de lignes ferroviaires ou reliés à ces lignes. Actuellement, il n'est pas réaliste de proposer que tous les aéroports régionaux aient de bonnes liaisons avec le réseau ferroviaire. Toutefois, il est possible d'améliorer l'accès aux aéroports régionaux par des liaisons avec d'autres moyens de transport en commun à destination et au départ de la gare la plus proche. Parmi les aspects les plus intéressants de nombreux aéroports régionaux, il y a la facilité d'accès par voie terrestre et la proximité d'espaces de stationnement à des tarifs raisonnables. Actuellement, les défis auxquels sont confrontés les responsables de la planification dans les collectivités locales, ainsi que les opérateurs aéroportuaires régionaux, sont entre autres de devoir:

- relier la région par train à grande vitesse à la plate-forme aéroportuaire la plus proche, lorsque cela est possible;

- relier l'aéroport régional à un système efficace de transport en commun sur toute l'étendue de sa zone d'activités. À mesure qu'un aéroport se développe, il est essentiel de prévoir des méthodes permettant de réduire la dépendance vis-à-vis des voitures particulières et des taxis pour se rendre à l'aéroport et pour le quitter. Le minimum que l'on puisse exiger est de disposer de liaisons commodes par autobus. Le CdR encourage les employeurs à l'intérieur et aux alentours de l'aéroport à réviser les plans de transport des salariés, et lorsque cela est possible, à mettre au point, avec l'assistance de la collectivité locale, des solutions écologiques en matière de plans de transport, utilisant tous les modes de transport: les transports en commun, la bicyclette, la marche à pied et le multivoiturage;

- traiter le problème du fret et du fret express qui arrivent directement dans la région par voie aérienne et de leur transfert vers des plates-formes efficaces.

Conclusion

Pour les régions qui disposent d'un aéroport régional, l'intermodalité signifie: outre les connexions avec des lignes internationales de transport par autocar, assurer des liaisons efficaces par train à grande vitesse vers la plate-forme aéroportuaire la plus proche, lorsque cela est possible, en utilisant pleinement des solutions de transport en commun, et traiter le problème du fret qui arrive dans la région par voie aérienne.

3.4. Le positionnement des aéroports régionaux sur des marchés spécialisés est-il la clé du développement de la région?

Traditionnellement, les aéroports régionaux sont le siège de diverses activités liées à l'aviation, qui sont les suivantes:

- les services réguliers de transport de passagers;

- les transports "charters" de passagers;

- l'aviation d'affaires (aviation générale);

- le transport (express) de fret;

- les écoles de pilotage et la formation au pilotage;

- la maintenance des aéronefs.

Récemment, l'on a pu voir certains aéroports régionaux privilégier un segment spécifique des activités liées à l'aviation. Un aéroport régional peut privilégier l'un ou l'autre des aspects suivants(3):

- marché de l'aviation d'affaires

- aéroport dédié à l'aviation d'affaires;

- aéroport associé à un parc commercial;

- parc commercial doté d'une piste d'atterrissage;

- marché du fret

- aéroport dédié au transport de fret;

- aéroport faisant partie d'un système de transport aérien et routier du fret;

- base opérationnelle de transport intégré;

- marché des loisirs

- vols à bas tarifs;

- terminal aérien et routier (y compris les autobus);

- aéroport dédié aux loisirs;

- autres

- plate-forme intermodale;

- centre de maintenance et de formation.

L'on constate que cette spécialisation peut donner de bons résultats. Néanmoins, du point de vue des régions, elle soulève certaines questions.

- Le développement de marchés spécialisés dans le secteur de l'aviation oblige les opérateurs aéroportuaires et les pouvoirs publics à envisager le rôle que peut jouer leur aéroport à l'intérieur des marchés à caractère global. La spécialisation empêchera-t-elle l'aéroport de se doter d'autres fonctions? Les infrastructures nécessaires ne sont pas les mêmes pour chaque spécialisation (la manutention du fret est très différente de l'organisation d'écoles de pilotage). Le but recherché est de faire en sorte que les aéroports et leurs régions puissent faire face à l'instabilité de ces marchés et tirer parti de toutes les possibilités. Une autre question qui se pose est de savoir si les coûts à long terme liés à l'exploitation et à l'amélioration des équipements de ces aéroports sont répercutés dans les taxes prélevées auprès des utilisateurs. À défaut, le risque est de compromettre la viabilité à long terme et la croissance des aéroports régionaux, ou de susciter des débats relatifs à la distorsion des marchés et aux avantages tirés d'une concurrence déloyale.

Dans le cas des très petits aéroports (principalement les aéroports de la catégorie E(4)) l'on considère que la fermeture de l'aéroport est un choix plus réaliste que la spécialisation. La valeur du terrain s'est révélée supérieure à celle de la spécialisation proposée. Les tendances observées montrent que récemment, la spécialisation s'est limitée soit aux services réguliers de transport à bas tarifs, soit aux services express de transport de fret. Dans les autres secteurs, la spécialisation est difficile parce que le volume d'activité n'est pas constant d'un bout de l'année à l'autre. Pour les vols "charters", l'activité est saisonnière; l'aviation générale a un caractère désordonné et imprévisible; le transport de fret se fait seulement à la demande. Les écoles de pilotage et les installations de maintenance ne produisent normalement pas assez de recettes sous forme de taxes d'aéroport. Bien que pour certains aéroports la spécialisation ait généré des volumes d'activité qui les ont rendus viables, il faut être attentif à l'instabilité des marchés. Les plans que conçoivent les collectivités locales autour des aéroports doivent être des plans à long terme et doivent envisager ce que pourra être l'avenir de l'aéroport, à la fois en termes de croissance, de récession économique, ou en termes d'évolution de la spécialisation de l'aéroport. Il faut que les régions accompagnent la spécialisation de leur aéroport d'une politique active de développement économique à proximité de l'aéroport.

Conclusion

Seuls quelques aéroports régionaux peuvent trouver avantage à une spécialisation, laquelle nécessite des infrastructures particulières et certaines compétences parmi la main-d'oeuvre qui est disponible localement. Les facteurs externes sont différents selon les choix que l'on a fait. La spécialisation ne peut être considérée que comme un point de départ en vue d'un nouveau développement économique de la région et nécessite de la part des collectivités locales une grande attention à l'aménagement aux alentours de l'aéroport.

4. Le marché intérieur

4.1. La propriété et la transparence financière des aéroports

En Europe, la propriété et le contrôle des aéroports prennent diverses formes. Il existe divers modes de propriété:

- dans certains pays (la Finlande, la Suède, la Norvège, l'Espagne et le Portugal), tous les aéroports sont contrôlés par l'intermédiaire d'un organisme public unique, ce qui permet le partage des ressources et le financement croisé des aéroports déficitaires par les aéroports rentables;

- certaines grandes plates-formes aéroportuaires d'Europe contrôlent un ou plusieurs aéroports régionaux;

- des collectivités territoriales;

- des organismes semi-privés (par exemple, des Chambres de commerce);

- des entreprises privées.

En raison de la diversité des modes de propriété des aéroports européens, il est difficile d'établir, pour chaque aéroport, des comparaisons portant sur cette situation financière. Il faut que les collectivités régionales aient accès aux informations concernant la situation financière de l'aéroport pour pouvoir élaborer des plans de développement régional qui aient un sens. Or, cela est impossible dans les cas où un seul opérateur gère plusieurs aéroports et ne publie que des comptes consolidés pour l'ensemble des aéroports de son réseau. Les régions doivent recevoir des informations financières qui soient pertinentes compte tenu des subventions croisées. Le Comité demande à la Commission d'élaborer un cadre destiné à s'appliquer aux données de ce type dans les cas où il y a lieu de prendre en considération la nécessité de confidentialité pour raisons commerciales. La solution proposée est que l'on n'ait recours aux subventions que pour financer les aéroports en difficulté lorsque cela est d'intérêt public, ou bien lorsqu'il n'existe pas d'autres sources de financement.

4.2. Définition du partenariat entre pouvoirs publics et opérateurs

Le CdR reconnaît l'importance des aéroports régionaux pour le développement des régions. Il conviendrait, dans toute appréciation de la valeur ajoutée de l'aéroport, de prendre en compte aux côtés des recettes d'exploitation l'emploi lié à l'activité aéroportuaire, les niveaux d'activité commerciale générée aux alentours de l'aéroport et les niveaux d'activité commerciale constatés dans la région qui a besoin d'un aéroport, ainsi que l'accessibilité globale de la région. Le CdR souhaite souligner le fait que des aides financières publiques ne peuvent être octroyées que dans certaines circonstances. Le développement d'infrastructures pour l'accessibilité et pour la présence d'espaces verts compte en principe parmi les missions des pouvoirs publics.

Conclusion

Le CdR comprend bien que dans certains cas, les aéroports ont besoin d'aides publiques spécifiques pour pouvoir fonctionner, mais cela ne doit pouvoir se faire que dans certaines circonstances précises. En outre, le CdR encourage les opérateurs et les pouvoirs publics qui ont un aéroport dans leur ressort à échanger des informations sur la manière de réaliser un équilibre satisfaisant entre les recettes d'exploitation et les investissements (y compris toutes les aides publiques). Le CdR estime que des partenariats novateurs entre les pouvoirs publics et les aéroports régionaux pourraient stimuler la création de recettes nouvelles dans des domaines tels que les services de restauration ou les activités communes de promotion commerciale de la région.

RECOMMANDATIONS DU COMITÉ DES RÉGIONS

1. Le CdR invite la Commission à établir une définition des aéroports régionaux. Le CdR estime que cette définition ne devrait pas se fonder seulement sur l'analyse de la circulation (volumes de circulation et ventilation de la circulation), mais aussi sur une analyse des fonctions que remplissent les aéroports régionaux existants, aéroports qui se caractérisent par une grande diversité.

2. Le Comité des régions recommande que la Commission favorise la coopération et la mise en commun des travaux entre tous les acteurs concernés par le développement des aéroports, notamment lors de l'élaboration des plans de développement économique régional. Le CdR ne croit pas à la nécessité d'un cadre formel, mais il est favorable à un échange des meilleures pratiques en la matière. Les plans de développement apporteront l'environnement nécessaire pour permettre à l'aéroport de se développer et de contribuer à la compétitivité de la région, et donc de l'UE. Le CdR recommande que la Commission encourage une recherche adaptée sur la question des aéroports régionaux et leur rôle au sein de leur région et de l'infrastructure de transport européenne.

3. Étant donné les effets externes actuels et potentiels des aéroports régionaux, il convient d'évaluer de manière identique tous les aéroports de l'UE en ce qui concerne l'ensemble des effets externes, compte tenu de leur situation écologique, topographique, d'aménagement du territoire et de politique locale. Le Comité des régions soutient les initiatives de l'UE qui visent à l'élaboration et à l'application de lignes directrices (Lden, Lnight) en matière de bruit des aéroports. Il convient d'éviter et de prévenir le dumping environnemental qui consiste à ne pas respecter localement, les orientations et les normes en matière de bruit, d'émissions et de sécurité externe.

4. Le CdR estime que la Commission peut enquêter sur le rôle des aéroports régionaux en ce qui concerne la réduction des encombrements dans les grandes plates-formes aéroportuaires d'Europe. Le CdR propose que la Commission encourage le transfert de circulation en provenance des aéroports régionaux qui sont proches de plates-formes aéroportuaires par une utilisation accrue des trains à grande vitesse. Pour les aéroports qui sont situés plus loin des plates-formes aéroportuaires, le CdR propose que l'on favorise l'adoption de stratégies novatrices "porte-à-porte". En outre, le Comité est favorable à l'optimisation des RTE ferroviaires et des liaisons internationales par autocar afin d'améliorer les liaisons entre la zone d'activités et les plates-formes aéroportuaires.

5. Le CdR invite les États membres à envisager de traiter le problème des encombrements aériens et terrestres par le moyen des RTE. Le CdR propose d'incorporer les aéroports régionaux dans un système aéroportuaire européen, afin de réduire les encombrements dans les aéroports les plus importants. Les États membres devraient aussi envisager d'améliorer les liaisons ferroviaires entre la zone d'activités et les grandes plates-formes aéroportuaires.

6. Le CdR estime qu'il faut aussi développer l'intermodalité et la mobilité dans les régions qui sont desservies par un aéroport régional. Cela suppose que l'on traite le problème du transport aérien et du transport express de fret au moyen de plates-formes efficaces, et en améliorant les liaisons lorsque cela est possible. Cela suppose aussi que l'on relie l'aéroport régional à un système efficace de transports en commun dans l'ensemble de sa zone d'activités. C'est pourquoi le CdR encourage la Commission à soutenir la conception et la réalisation par les pouvoirs publics, les employeurs, les opérateurs à l'intérieur et aux alentours de l'aéroport, de plans de transport. Il faudrait que ces plans s'appuient sur tous les modes de transports: l'utilisation des transports en commun, la bicyclette, la marche à pied et le multivoiturage.

7. Le CdR a tout à fait conscience des nouvelles tendances qui se manifestent dans le secteur de l'aviation, tendances qui impliquent la spécialisation de certains aéroports dans l'un ou l'autre segment du marché. Néanmoins, le CdR conseille à la Commission de prêter une attention particulière à l'instabilité de ces marchés lors de l'élaboration d'orientations concernant les capacités aéroportuaires en Europe. Le CdR souhaite souligner que la spécialisation ne peut être considérée que comme un point de départ en vue d'un développement économique plus poussé de la région et nécessite de la part des collectivités locales une grande attention à l'aménagement aux alentours de l'aéroport. La spécialisation devrait améliorer la viabilité à long terme des aéroports régionaux, ainsi que le financement de nouvelles infrastructures.

8. Le CdR estime que les régions doivent pouvoir disposer d'informations financières suffisantes pour pouvoir connaître la situation exacte dans laquelle se trouve leur aéroport. C'est pourquoi le CdR encourage la Commission à mener des travaux sur la disponibilité et la transparence de ces informations. Les régions doivent recevoir des informations financières qui soient pertinentes compte tenu des subventions croisées. Le Comité demande à la Commission d'élaborer un cadre destiné à s'appliquer aux données de ce type dans les cas où il y a lieu de prendre en considération la nécessité de confidentialité pour raisons commerciales. La solution proposée est que l'on n'ait recours aux subventions que pour financer les aéroports en difficulté lorsque cela est d'intérêt public, ou bien lorsqu'il n'existe pas d'autres sources de financement.

9. Le développement d'infrastructures pour l'accessibilité et pour la présence d'espaces verts compte en principe parmi les missions des pouvoirs publics. Le CdR comprend bien que dans certains cas, les aéroports ont besoin d'aides publiques spécifiques pour pouvoir fonctionner, mais cela ne doit pouvoir se faire que dans certaines circonstances précises. En outre, le CdR encourage la Commission à favoriser des partenariats novateurs entre les pouvoirs publics et les aéroports régionaux, ainsi que les échanges d'informations sur la manière de réaliser un équilibre satisfaisant entre les recettes d'exploitation, les investissements (y compris toutes les aides publiques) et les recettes qui ne proviennent pas de l'aviation.

10. Le Comité des régions est conscient de la nécessité d'appliquer des règles particulières aux aéroports reconvertis. Les aéroports reconvertis sont des anciens aéroports militaires qui continuent à être utilisés comme aéroports civils après le retrait des troupes. Souvent, la réduction du personnel militaire pose des problèmes considérables sur le marché de l'emploi et en matière de politique structurelle dans la région concernée. La reconversion civile d'une infrastructure aéroportuaire en principe intacte permet de remédier aux problèmes de la région en matière d'emploi et de politique structurelle. À cette fin, des mesures complémentaires à celles s'appliquant aux aéroports régionaux pourraient éventuellement être nécessaires.

Bruxelles, le 2 juillet 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 278, 14.11.2002, p. 15.

(2) Chiffre calculé au moyen de l'"Airport Business Model" (RAND Europe, 2003).

(3) BCI, Regionaal-economische functies van regionale luchthavens, 1999 / BCI, Regional Economic Functions of regional airports, 1999.

(4) Les catégories d'aéroports sont reprises à l'annexe 1.

ANNEXE 1

à l'avis du Comité des régions

Les 5 catégories d'aéroports européens:

- la catégorie A: représente les grands noeuds aéroportuaires (plus de 25 millions de passagers, 4 aéroports), soit environ 30 % de la circulation aérienne en Europe;

- la catégorie B: représente les aéroports nationaux (de 10 à 25 millions de passagers, 16 aéroports), soit environ 35 % de la circulation aérienne en Europe;

- la catégorie C: est constituée de 15 aéroports (de 5 à 10 millions de passagers) soit environ 14 % de la circulation aérienne en Europe;

- la catégorie D: est constituée de 57 aéroports (de 1 à 5 millions de passagers), soit environ 17 % de la circulation aérienne en Europe;

- la catégorie E: est constituée de 67 aéroports (de 200000 à 1 million de passagers), soit environ 4 % de la circulation aérienne en Europe;

Les aéroports des catégories D et E, ainsi que certains aéroports de la catégorie C, sont considérés comme étant du type "aéroports régionaux". Par exemple, l'aéroport international de Birmingham est considéré comme un aéroport régional, alors qu'il a accueilli plus de 7,5 millions de passagers en 2001. D'autre part, l'aéroport de Rotterdam, avec moins de 700000 passagers en 2001, appartient aussi à la classe des aéroports régionaux. Par conséquent, le groupe des aéroports régionaux est très hétérogène quant aux dimensions, ce qui crée une difficulté pour définir des perspectives européennes pour l'ensemble du groupe des aéroports régionaux. Le tableau ci-après indique la répartition des aéroports selon les catégories. La catégorie E, qui regroupe 42 % de tous les aéroports européens, accueille plus de 200000 passagers par an, ne représente que 4 % du total des passagers et 8 % des mouvements aéroportuaires.

>TABLE>

Tableau:

Répartition des aéroports européens en catégories, 1997.

Source:

CE, Étude sur les capacités aéroportuaires alternatives, 1999.

ANNEXE 2

à l'avis du Comité des régions

Bibliographie

Airport Regions Conference - ALG Transport and Logistics in Airport Regions, September 2001

Airport Regions Conference - Assessment of Good Practices on Environmental issues - 2002

Airport Regions Conference - David Ramos Perez: Transporte Aero y cohesion territorial: mitos y realidades en la construccion de una Europa de centros y periferias - Communication to 2002 Conference

Airport Regions Conference - Jordi Candela - European Skies skins - Communication to Gatwick conference - 2002

Airport Regions Conference - Future trends in airport related employment - 2000

Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région d'Île-de-France - airport Regions Conference - Quelles réponses à la saturation des grands aéroports? 2000

Airport Regions Conference - Regions and airports partners for sustainable prosperity - 1999

BCI, Regionaal-economische functies van regionale luchthavens, 1999

RAND Europe, Airport Business Model (2003)

ANNEXE 3

à l'avis du Comité des régions

Questionnaire

AVIS DE PROSPECTIVE SUR LA CAPACITÉ DES AÉROPORTS RÉGIONAUX

1. Informations générales

Votre région:...

Votre nom:...

Votre fonction:...

Coordonnées:

Téléphone:...

Télécopie:...

Courrier électronique:...

Concernant l'aéroport

Quel est l'aéroport (ou quels sont les aéroports) existant dans votre région?

...

Quels sont le nombre de passagers, la quantité de fret et le nombre de mouvements enregistrés en 2002 (ou en 2001)? (Veuillez préciser l'année)

Nombre de passagers:...

Quantité de fret (en nombre de tonnes):...

Nombre de mouvements (vols):...

Concernant le mode de propriété des installations aéroportuaires

- Qui sont les propriétaires des installations aéroportuaires dans votre région (veuillez préciser le mode de propriété)?

- Ce mode de propriété est-il appelé à se modifier dans un avenir proche?

2. La relation entre les régions et les aéroports

Les aéroports régionaux peuvent contribuer à la compétitivité globale de la région s'ils parviennent à attirer des entreprises.

Questions:

- Que fait votre région pour attirer des entreprises et pour encourager les investissements?

- Existe-t-il dans votre région un plan d'investissement à long terme (de 20 à 25 ans) destiné à attirer des entreprises, et les installations aéroportuaires font-elles partie de ce plan?

- Les installations aéroportuaires sont-elles partie intégrante de la politique d'aménagement du territoire de votre région, ainsi que de ses plans de développement d'infrastructures?

3. Accessibilité de la région

À l'évidence, les aéroports régionaux permettent à la région d'accéder plus rapidement et plus facilement aux grands centres de l'UE, voire du reste du monde. Toutefois, il existe d'autres moyens susceptibles de permettre, eux aussi, d'améliorer l'accessibilité de la région, et peut-être à moindre coût.

Questions:

- Existe-t-il d'autres moyens de transport que le transport aérien pour se rendre à partir de votre région dans les grands centres ou dans les métropoles d'Europe?

- Avez-vous étudié l'accessibilité de votre région? Dans l'affirmative, quels sont les critères qui ont été utilisés? Dans la négative, quels seraient, selon vous, les critères à utiliser pour mesurer l'accessibilité?

- Comment pourriez-vous améliorer l'accessibilité de votre région?

4. Encourager les compagnies aériennes à faire escale dans les aéroports régionaux

La majorité des aéroports régionaux possèdent un potentiel de croissance. Cela constitue, de toute évidence, un avantage concurrentiel pour les aéroports régionaux, par rapport aux plates-formes aéroportuaires et aux aéroports nationaux.

Question:

- Comment votre région aide-t-elle l'aéroport à attirer des compagnies aériennes?

5. Les aéroports régionaux et les politiques européennes

Il serait possible d'intégrer les aéroports régionaux dans les politiques européennes suivantes:

- Réseaux transeuropéens (RTE); intermodalité

- Fonds structurels et fonds de cohésion de l'UE

Questions:

-

>TABLE>

- Avez-vous d'autres observations à formuler à propos des politiques ci-dessus?

6. Spécialisation de l'aéroport

En fonction de la nature des régions et de leur développement futur, les aéroports pourraient se spécialiser dans un secteur particulier du marché (par exemple, les compagnies aériennes pratiquant des bas tarifs, le fret, les vols charters, l'aviation générale). Toutefois, divers facteurs, tels que la volatilité des marchés (faillites de compagnies aériennes) et les dispositions applicables aux infrastructures (réglementation des vols de nuit) affectent les chances de réussite de la spécialisation.

Questions:

- La spécialisation constitue-t-elle un choix possible pour le développement à venir des installations aéroportuaires régionales de votre région? Dans l'affirmative, quel serait le secteur de spécialisation?

- Quelles sont les conditions préalables à ce type de développement?

7. Problèmes environnementaux

Les méthodes qui permettent de réduire les conséquences environnementales de l'activité d'un aéroport sont notamment les dispositions restrictives (applicables, par exemple, aux mouvements des avions), les réglementations, la gestion environnementale, les incitations financières (redevances), les permis d'émissions et les plans d'occupation des sols.

Questions:

- Existe-t-il dans votre région une politique de réduction des conséquences environnementales de l'activité de vos installations aéroportuaires?

- Quelle est l'importance des conséquences environnementales de l'activité de vos installations aéroportuaires par rapport aux avantages économiques et sociaux liés à une augmentation de cette activité?

8. Transparence financière des aéroports et lignes directrices en matière de subventions croisées et de subventions des pouvoirs publics

En Europe, la situation financière des aéroports régionaux diffère des uns aux autres. Souvent, les informations financières et la manière dont l'exploitant d'installations aéroportuaires finance des aéroports moins rentables (subventions croisées) ne sont pas transparentes. C'est pourquoi il est difficile de justifier des subventions des pouvoirs publics par le caractère approprié et essentiel de ces subventions.

Question:

- Dans quelle mesure pensez-vous que l'actuelle réglementation européenne en matière d'aides d'État limite le développement de vos installations aéroportuaires (régionales)?

9. Définition des aéroports régionaux

La Commission devrait reconnaître différent types d'aéroports régionaux lorsqu'elle définit des orientations politiques concernant le développement des aéroports régionaux. La définition pourrait se fonder sur une combinaison des critères ci-après (veuillez consulter l'annexe du présent document, qui contient une typologie possible des aéroports).

Questions:

- Quel est le critère (ou le groupe de critères) qui conviendrait pour définir les aéroports régionaux et pour en dresser une typologie?

- Par rapport à la typologie possible qui figure en annexe, à quelle catégorie appartient, selon vous, votre aéroport?

10. Autres problèmes?

Toutes observations que vous souhaiteriez formuler à propos d'autres problèmes relatifs à la capacité des aéroports régionaux seront les bienvenues.

Annexe: Proposition de typologie des aéroports de l'Union européenne

Comme on l'a indiqué, il est possible de définir les aéroports régionaux et d'en dresser une typologie en fonction de leur volume de circulation, de la ventilation de la circulation, de leur fonctionnalité, de leur situation géographique et de leur spécialisation, ou bien en fonction de combinaisons de ces critères. Le tableau ci-après reprend une typologie possible des aéroports et des fonctions qu'ils remplissent.

>TABLE>

ANNEXE 4

à l'avis du Comité des régions

Résultats du questionnaire

Pour valider les appréciations figurant dans le présent avis de prospective, un questionnaire a été élaboré dans le but de définir les besoins des régions. Les résultats de ce questionnaire sont discutés ici.

1. Mode de propriété

La plupart des régions qui ont répondu au questionnaire indiquent que les aéroports situés sur leur territoire sont la propriété d'administrations diverses telles que les communes, les États ou les gouvernements centraux. L'Écosse indique que deux de ses aéroports (Glasgow Prestwick et Scatsta) sont privés. La région de Bolzano (Italie) note que son aéroport est semi-public, semi-privé, la majorité des parts étant détenue par les actionnaires privés. Pour la plupart des aéroports, aucun changement notable n'est prévu dans un avenir proche. L'éventualité d'un changement de mode de propriété fait cependant l'objet d'un débat dans la plupart des régions.

2. Accessibilité de la région

Seules les régions périphériques d'Europe indiquent qu'elles n'ont pas d'alternative au transport aérien. C'est le cas par exemple des régions telles que le nord de la Suède ou les Pouilles, au sud de l'Italie. Dans les autres régions, on a des alternatives à l'avion sous la forme du rail (y compris les trains à grande vitesse dans certains cas), des autoroutes et des services de liaisons maritimes par ferry. L'accessibilité de la région fait l'objet d'une étude en Suède, dans le Yorkshire & Humber et en Sarre. L'Écosse indique qu'aucune étude n'a été faite sur cette question. Les autres régions n'indiquent pas si des recherches ont été menées. Excepté de nouveau pour le nord de la Suède et les Pouilles, les régions indiquent que leur accessibilité peut être renforcée si l'on améliore le chemin de fer, parallèlement aux lignes aériennes. Dans le cas du nord de la Suède et des Pouilles, le développement de lignes aériennes supplémentaires est essentiel à leur force d'attraction.

3. Compétitivité de la région

Toutes les régions possèdent différentes formes de plans de développement pour les aéroports. Cela va de l'élaboration de lignes directrices en matière d'aéroports à l'élaboration d'un plan stratégique global dans ce domaine. Ceux-ci sont compris dans la politique d'aménagement du territoire de la région, mais dans la plupart des cas il n'existe aucun plan d'investissement à long terme.

4. Encourager les compagnies aériennes à desservir les aéroports régionaux

Encourager les régions revient à leur apporter un soutien politique et à promouvoir des itinéraires ciblés au moyen de subventions. Le gouvernement suédois s'est porté acquéreur de 10 lignes intérieures afin que les régions les plus éloignées du pays restent accessibles. Les entreprises de transport ne desservent en effet ces itinéraires que si l'État peut leur garantir un certain niveau de revenu.

5. Les aéroports régionaux et les politiques européennes

Il n'y a pas de consensus entre les différentes régions au sujet de l'importance accordée à l'intégration des aéroports régionaux dans les réseaux transeuropéens (RTE). Les opinions varient, de "peu important" à "très important". Le rôle des fonds structurels et du fonds de cohésion est également débattu. La tendance qui se dégage est de donner une grande importance à ces Fonds. La question du renforcement de la sécurité est importante pour les aéroports régionaux. Dans les petits aéroports, les exigences de renforcement de la sécurité représentent un coût très élevé, relativement aux risques que ces aéroports représentent en matière de sécurité pour la société. Sur d'autres questions, la réglementation européenne n'est pas perçue comme un facteur restrictif du développement des aéroports régionaux.

6. Spécialisation de l'aéroport

La plupart des régions ne voient pas de possibilités de spécialisation. Toutefois, le sud de la Suède et le Danemark se concentrent sur les opérations des compagnies aériennes pratiquant des bas tarifs.

7. Problèmes environnementaux

L'environnement est un sujet d'attention pour toutes les régions. Certaines ont des plans environnementaux spécifiques pour les aéroports. D'autres considèrent ceux-ci comme des entreprises ordinaires, pour lesquelles les normes habituelles en matière d'environnement sont d'application. En général, les impacts sur l'environnement sont considérés comme relativement faibles et inférieurs aux bénéfices économiques générés par l'aéroport.

8. Transparence financière des aéroports et lignes directrices en matière de subventions croisées et de subventions des pouvoirs publics

Bien que la plupart des régions estiment que la réglementation européenne relative aux aides d'État en vigueur actuellement ne limite guère le développement des aéroports régionaux, il est mentionné que la réglementation actuelle entrave le développement de nouveaux itinéraires dans les régions reculées.

9. Définition des aéroports régionaux

Les facteurs qui devraient entrer dans la définition sont les suivants:

- le nombre de passagers;

- le nombre de mouvements;

- le type de circulation;

- le bassin de captation.

La définition devrait être étendue pour comprendre aussi les aéroports de moins de 200000 passagers par an.

10. Autres problèmes

Les autres problèmes relatifs à la capacité des aéroports régionaux évoqués par les participants sont les suivants:

- encourager les améliorations technologiques;

- l'utilisation militaire et civile combinée;

- le coût élevé du financement de l'accès à la surface par rapport au débit.

Réponses et contributions au questionnaire

Régions:

Salzbourg, Autriche

Tyrol, Autriche

Haute-Autriche, Autriche

Comté d'Århus, Danemark

Ville de Copenhague/région de l'Øresund, Danemark

Comté du Nord-Jutland, Danemark

Comté de Ribe, Danemark

Comté de Viborg, Danemark

Picardie, France

Rhône-Alpes, France

Languedoc-Roussillon, France

Sarre, Allemagne

Saxe, Allemagne

Saxe-Anhalt, Allemagne

Bavière, Allemagne

Hambourg, Allemagne

Rhénanie-Palatinat, Allemagne

Province autonome de Bolzano, Italie

Marches, Italie

Pouilles, Italie

Ombrie, Italie

Communauté de Madrid, Espagne

Murcie, Espagne

Girona, Espagne

Association des communes suédoises, Suède

Ville de Stockholm, Suède

East-Anglia, Royaume-Uni

Écosse, Royaume-Uni

Yorkshire et Humber, Royaume-Uni

Poméranie occidentale, Pologne

Açores, Portugal