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Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Vers une stratégie cohérente pour un agenda européen de recherche agronomique»

Le 15 décembre 2008, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Vers une stratégie cohérente pour un agenda européen de recherche agronomique»

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 octobre 2009.

Lors de sa 457e session plénière des 4 et 5 novembre 2009 (séance du 4 novembre 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 155 voix pour et 3 abstentions.

1.1. Le Comité économique et social européen accueille favorablement l’initiative de la Commission qui engage le processus d’élaboration du futur agenda de recherche agronomique, en vue de mettre en place un espace européen de la recherche pour l’agriculture. Il importe en effet d’intensifier la recherche et l’innovation dans ce secteur pour que l’offre de produits agricoles puisse s’adapter aux tendances de la demande à l’échelle mondiale (1).

1.2. Le CESE approuve l’approche proposée par la Commission, fondée sur l’expérimentation du concept de programmation conjointe qui, tenant compte des besoins et de la spécificité des divers programmes nationaux, entend garantir de manière efficace et concrète la coordination des initiatives à l'échelle communautaire et la mise en commun des ressources (2). Le CESE invite en particulier la Commission à renforcer la coopération non seulement entre programmes de recherche nationaux dans le domaine de l’agriculture, mais aussi entre les diverses initiatives déployées par les différentes directions générales (par exemple les directions générales de l’environnement, de l’agriculture, ainsi que des entreprises et de l'industrie). Dans ce contexte, le CESE invite la Commission à fournir, dans une future communication, davantage d'informations concernant les instruments et les modalités de fonctionnement – notamment les ressources financières – des initiatives proposées, en associant tous les opérateurs concernés à un processus de consultation et en prenant en considération les résultats des expériences pilotes en matière de programmation conjointe.

1.3. La programmation conjointe dans le secteur de la recherche agronomique vise à explorer la capacité de la société à relever les défis liés au développement des «produits d'origine biologique» au niveau européen. Ces défis touchent aux changements climatiques, à la protection de la santé humaine et aux questions de sécurité alimentaire. Ces questions ont fait l'objet d'un examen approfondi et d'analyses de la part du comité permanent pour la recherche agricole (CPRA) (3), notamment à la lumière des résultats de l'atelier sur la programmation conjointe dans le domaine de l'agriculture, organisé par la Commission européenne. Ces réflexions ont été synthétisées dans le document de synthèse sur la programmation conjointe publié en juin 2009. La programmation conjointe comporte une dimension importante de participation et exige des efforts soutenus de la part des pays concernés, qui sont générateurs, en matière d'incidence, d'une valeur ajoutée et d'avantages pour les citoyens et la compétitivité de l'UE. Dans ce contexte, le CESE propose dès à présent que des mécanismes adéquats soient prévus pour garantir, y compris dans le secteur privé, la participation de toutes les parties intéressées, en particulier les entreprises, à la définition des objectifs de la recherche. Le CESE suggère aussi d'estimer les ressources nécessaires et de déterminer avec précision les instruments financiers qui permettront le fonctionnement du système, de manière à garantir l'accès aux financements. Le CESE recommande en particulier à la Commission et au Conseil de veiller, conformément au processus politique engagé en 2004, à l'élaboration d'une proposition de règlement constituant la base juridique de l'organisation et du fonctionnement du comité CPRA, en vue de remplacer le règlement (CEE) no 1728/74.

1.4. Dans le nouveau modèle de gouvernance proposé par la Commission, le comité permanent de la recherche agricole a pour mission de coordonner la promotion des initiatives conjointes au niveau européen et la cartographie des compétences dans le cadre des initiatives de recherche mises en œuvre. Le CESE considère que le CPRA devra veiller à faire preuve en toutes circonstances d'une grande souplesse pour accompagner les réformes qui sont intervenues (4) et qui interviendront dans le cadre réglementaire de la politique agricole commune, en constante évolution.

1.5. Dans le cadre de la programmation conjointe, le processus de prospective et d’enquête est étroitement lié au processus de cartographie qui, en fournissant des chiffres et des statistiques essentielles sur les lacunes, les tendances et les besoins en matière d’organisation de la recherche agronomique au niveau national, contribue à dresser un tableau général de l'évolution de la recherche agronomique dans l’UE. Jusqu’à présent, ces informations étaient fournies par le projet EU-AGRI-MAPPING, initiative qui s’inscrit dans le sixième programme-cadre de recherche de l'UE. Compte tenu des difficultés rencontrées dans le cadre de la mise en œuvre de ce projet, le CESE estime que la cartographie ne pourra se fonder sur des initiatives improvisées, mais doit être un processus continu et constamment actualisé.

2.1.1. L’agriculture européenne doit affronter de nouveau défis comme la modification de la démographie agricole et de la structure des exploitations, l’impact des pratiques agricoles modernes sur l’emploi, l’évolution de la politique agricole commune (PAC) et les facteurs de portée mondiale qui influencent le secteur.

2.1.2. Afin de relever ces défis, il est largement admis qu'un fort secteur de la recherche agronomique en Europe est nécessaire. La recherche agronomique doit permettre d'acquérir les connaissances nécessaires à une compréhension approfondie du développement rural, des facteurs et des entraves en relation avec le développement durable, ainsi que de fournir les technologies nouvelles et les innovations nécessaires au développement du secteur agricole. Elle doit également permettre d’obtenir les informations indispensables à une meilleure compréhension des dynamiques de marché. Cependant, les efforts de recherche demeurent fragmentaires et mal coordonnés; les investissements sont insuffisants et la masse critique n'est pas atteinte. De nombreux mécanismes sont en place en Europe, en particulier dans le programme-cadre de l'UE, pour contribuer à promouvoir la collaboration paneuropéenne entre les chercheurs. À cet égard, le système ERA-NET assure un financement pour la mise en réseau des programmes, des ministères ou des agences de financements nationaux, tous secteurs scientifiques confondus. Le Conseil de l'UE a convenu (en novembre 2004) que la collaboration dans ce domaine gagnerait à suivre une approche plus structurée. À cet égard, la notion récemment apparue de programmation conjointe va encore plus loin que le système ERA-NET et opte pour la coopération directe des programmes publics des États membres en vue de définir des visions communes et des agendas stratégiques de recherche et de regrouper les ressources afin d'aborder conjointement des domaines spécifiques. Le CPRA a été cité à cette occasion comme un bon exemple de structure en réseau en vue d'un éventuel processus de programmation conjointe.

2.2.1. Après plusieurs années de mise en sommeil, le comité permanent de la recherche agronomique (CPRA) a reçu en 2005 du Conseil de l'UE un mandat renouvelé pour jouer un rôle essentiel dans la coordination des efforts de recherche agronomique en Europe. Le «nouveau» CPRA se compose de représentants des 27 États membres ainsi que de représentants, en qualité d'observateurs, des pays candidats et des pays associés. Parmi les initiatives engagées par le CPRA pour favoriser la mise en place d’un espace européen de la recherche pour l’agriculture, on note, outre la programmation conjointe, le processus de prospective en vue de déterminer les différents scénarios possibles pour l’agriculture européenne à long terme et le processus de cartographie visant à recenser les besoins et les tendances dans ce domaine.

2.2.2. Le CPRA a adopté, pour fixer les priorités en ce qui concerne les thèmes de recherche en vue d'une collaboration future, une approche structurée fondée sur la mise en place de plusieurs groupes de travail en collaboration États membres/États associés (GTC). Les GTC travaillent d'une façon proche des réseaux ERA-NET en ce qu'ils suivent la même approche par étapes qui, accordant dans un premier temps une large place à l'échange d'informations, permet, une fois relevées les lacunes de la recherche, de déterminer les domaines prioritaires en vue d'une collaboration et, le cas échéant, de lancer des activités conjointes et/ou des appels à propositions communs.

2.3. Principales actions à adopter pour un agenda européen cohérent en matière de recherche agronomique

2.3.1. Il faut donc, de toute urgence, parvenir à mieux comprendre les ressorts essentiels de ces processus afin de réduire les effets négatifs du changement climatique et de sauvegarder les ressources qui s'amenuisent telles que les sols, l'eau et la biodiversité, dans la perspective d’un soutien et d’une promotion d’une agriculture plus durable dans le contexte européen et mondial. Dans ce cadre, le changement climatique et les ressources énergétiques constituent des domaines prioritaires de recherche.

2.3.2. Le rôle de la recherche pourrait être plus important à cet égard si l’intégration des différents acteurs dans le processus d’établissement d’un agenda était plus poussée et si ces acteurs participaient au processus de recherche grâce à des actions telles que les réseaux d’innovation. La Commission entend dès lors renforcer l'acquisition et le partage de connaissances sur l’agriculture par l’intermédiaire du CPRA et du réseau européen de développement rural (5). En effet, dans la perspective d’une consolidation de la programmation conjointe en matière de recherche pour améliorer la gouvernance du système agroalimentaire européen, le rôle stratégique du CPRA pourrait être encore renforcé, afin que ce comité puisse devenir l'organisme stratégique chargé de la supervision des différentes activités ayant trait à l'agriculture qui sont exécutées par tous les organismes de recherches publics européens.

2.3.3. Pour élaborer des agendas de recherche à long terme fondés sur des visions communes et des objectifs partagés, il faut mettre en œuvre un mécanisme de suivi comprenant une combinaison d'outils d'analyse prospective et de cartographie des capacités de recherche.

2.3.4. Les responsabilités de l’Europe dans une économie mondialisée ne peuvent être éludées: la pérennité de l’agriculture est un thème qui aura une incidence aussi bien directe (avec les prix des denrées alimentaires) qu’indirecte (avec la migration, par exemple) dans l’UE comme dans toutes les régions du monde. Il conviendra dès lors de renforcer les synergies politiques en matière de recherche agronomique à l’intérieur de l’Europe comme à l’extérieur de ses frontières. Il faudra, en particulier, développer les synergies entre les politiques de recherche de l’UE et des États membres, d’une part, et les politiques extérieures telles que l’aide au développement et les politiques de voisinage, d’autre part.

3.1.1. Au cours des cinquante dernières années, le rôle et les fonctions de l’agriculture européenne ont connu, à l'instar de l’évolution de la société et de l’économie européennes, des changements radicaux, qui ont touché les citoyens et les consommateurs et qui ont transformé l’agriculture «rurale» en une agriculture «postindustrielle». Il est dès lors généralement admis que le secteur agricole doit être envisagé, conformément au fameux modèle agricole européen, dans une optique de multifonctionnalité et d’agriterritorialité et donc plus seulement selon des critères de production. Il convient dès lors d'adopter la même approche pour la définition de la «recherche agronomique», en tout cas, en confirmant le rôle premier de production de denrées agricoles, que la crise alimentaire a également mis en évidence. La question de la compétitivité et de la sécurité de l’approvisionnement alimentaire constituera en effet un défi dans un proche avenir.

3.1.2. Dans ce contexte, le CESE accueille favorablement l’approche adoptée pour l’élaboration d’une définition plus large de la «recherche agronomique» tenant compte des défis qui se posent à l’agriculture européenne, parmi lesquels l’adaptation aux changements climatiques et l’atténuation de ceux-ci, le développement des énergies renouvelables d’origine agricole, la sauvegarde de la biodiversité, la gestion durable de l’eau, mais aussi la promotion des technologies de l’information et de la communication (TIC) et de la qualité des produits.

3.2.1. La communication de la Commission fait du concept récent de programmation conjointe (2) sa nouvelle approche en matière de recherche agronomique en vue de tirer parti de manière optimale des ressources financières, l'objectif étant une collaboration accrue. La programmation conjointe est actuellement en phase d’expérimentation dans le cadre d'un projet pilote de recherche sur la maladie d'Alzheimer. Il est par ailleurs prévu que le Conseil engage ultérieurement des initiatives dans d’autres secteurs importants de recherche à l’horizon 2010: en débouchant sur des retombées positives, la programmation conjointe pourrait avoir un impact déterminant sur les futurs mécanismes de coordination de la recherche au niveau européen.

3.2.2. La programmation conjointe fait participer les États membres, sur une base volontaire et selon une géométrie variable, à la définition, à l'élaboration et à la mise en œuvre d'agendas de recherche stratégiques communs fondés sur une perception commune quant à la façon d'aborder des enjeux majeurs pour la société. Cela peut supposer une coopération stratégique entre des programmes nationaux existants ou bien la programmation et la mise en place en commun de programmes entièrement nouveaux. Dans les deux cas, cela suppose de mettre des ressources en commun, de choisir ou d'élaborer les instruments les plus appropriés, d'en assurer la mise en œuvre et de suivre et d'évaluer ensemble les progrès.

3.2.3. Dans la mesure où les activités de recherche agronomique sont souvent fragmentées et mal coordonnées, les investissements insuffisants, la dissémination et la diffusion ciblée des résultats lacunaires et où la masse critique n’est pas atteinte, le CESE accueille favorablement l’approche de programmation conjointe qu’il considère comme un objectif ambitieux qui, en allant de pair avec une approche pragmatique et souple, est de nature à établir un processus stratégique et structuré de recherche agronomique

3.3.1. La communication de la Commission et le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne décrivent de manière détaillée les fonctions d’analyse, de suivi, d’évaluation et de consultation, ainsi que les modalités d’organisation et de fonctionnement du CPRA conformément aux orientations définies par le Conseil «Agriculture et pêche» du 9 juillet 2004. Le comité aurait en particulier pour mission de suivre les initiatives nationales de recherche dans le secteur agroalimentaire, de les coordonner au niveau communautaire et d’élaborer des prévisions raisonnables concernant l’évolution à long terme des priorités de la recherche dans ce secteur.

3.3.2. Le CESE considère que la coordination au niveau communautaire est essentielle pour affronter les défis communs et permettre à l’UE de s’exprimer d’une seule voix au sein des instances internationales, en éliminant les doubles emplois, en approfondissant davantage les programmes, en intensifiant la concurrence pour l’obtention des financements et, par conséquent, en augmentant la qualité des propositions de recherche. Il convient toutefois de garder à l’esprit que l’état de la recherche est très différent dans chacun des États membres et que la programmation nationale doit tenir compte de besoins et de priorités spécifiques pour lesquels la coopération à l’échelle européenne ne garantirait pas toujours des avantages de nature et de portée significatives. C’est pourquoi il importe que le CPRA dispose des instruments qui permettent de garder le contrôle d'un processus de suivi permanent et actualisé.

4.1. S’agissant des principales actions à adopter pour un agenda européen cohérent en matière de recherche agronomique, la communication de la Commission retient comme priorités la réduction de l'incidence négative des changements climatiques, la sauvegarde des ressources hydriques et des sols, ainsi que la protection de la biodiversité. Le CESE considère qu'il convient également de prendre en compte l'impact social, comme l'a également souligné le rapport de la FAO de 2008, Gender and Equity Issues in Liquid Biofuels Production («Questions d'égalité des sexes et d'équité dans le domaine de la production de biocarburants») portant sur l'ensemble des relations entre entreprise, travail et territoire.

4.2. Pour définir les nouveaux secteurs prioritaires du futur agenda européen de la recherche agronomique, il convient également de prendre en considération non seulement les changements climatiques et les problématiques énergétiques liées à l'agriculture, mais aussi la lutte pour la protection de la biodiversité, l'utilisation durable des ressources hydriques, l'évaluation de l'impact sur l'environnement et la santé humaine de la culture et de la commercialisation d'OGM, les questions connexes aux filières agroalimentaires, en particulier la transformation des produits et des biotechnologies, ainsi que tous les instruments nouveaux destinés à faire face à ces questions qui constituent les nouveaux défis à relever, comme l'a montré récemment le bilan de santé de la PAC réformée (novembre 2008).

4.3. Le rôle de la recherche pourrait être plus important si les différents acteurs étaient davantage associés au processus d’établissement d’un agenda et s'ils pouvaient participer au processus de recherche. En particulier, il est essentiel de donner la parole aux entreprises, surtout aux petites et moyennes, dans le cadre de la définition des objectifs de recherche à fixer en tenant compte des besoins des entreprises elles-mêmes ainsi que de la promotion de la recherche appliquée et du transfert de technologies garantissant un accès effectif aux financements. C'est pourquoi le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à renforcer les liens entre la connaissance et l’innovation en vue de conjuguer les intérêts des entreprises et des citoyens. À cette fin, il invite la Commission à prévoir des programmes spécifiques de formation.

4.4. En ce qui concerne plus particulièrement le réseau européen de développement rural (5), plutôt que d'introduire des mesures spécifiques qui pourraient engendrer des problèmes de coordination aves les fonctions réglementaires du réseau, il serait opportun de prévoir des mécanismes pour encourager l'échange des bonnes pratiques. Le réseau européen de développement rural, les plateformes technologiques européennes, ainsi que d'autres instruments destinés au partage des connaissances, sont des solutions stratégiques pour mettre en commun et développer au niveau européen les idées valables, les informations fiables et les expériences pratiques, en vue de structurer et de renforcer la production et l'échange des savoirs.

4.5. Dans la perspective de la mise en réseau de la recherche européenne avec la recherche internationale, en particulier dans les pays en développement, il est nécessaire de prévoir des mécanismes adéquats en vue de préserver l'efficacité et l'efficience des mesures mises en œuvre, en particulier par le renforcement des capacités locales en matière de gouvernance et l'amélioration de la qualité des ressources humaines mobilisées.

Bruxelles, le 4 novembre 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Avis CESE sur «Prix des denrées alimentaires en Europe» (Voir page 00 du présent journal officiel).

(4) Règlement (CE) no 72/2009, règlement (CE) no 73/2009, règlement (CE) no 74/2009 et décision 2009/61/CE du Conseil du 19 janvier 2009.