Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres — partie II des lignes directrices intégrées Europe 2020»

COM(2010) 193 final

2011/C 21/12

Rapporteur général: M. Wolfgang GREIF

Le 5 mai 2010, le Conseil a décidé, conformément à l’article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres - Partie II des lignes directrices intégrées Europe 2020»

COM(2010) 193 final.

Le 27 avril 2010, le Bureau du Comité a chargé la section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté» de préparer les travaux du Comité en la matière.

Compte tenu de l’urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 463e session plénière des 26 et 27 mai 2010 (séance du 27 mai 2010) de nommer M. GREIF rapporteur général, et a adopté le présent avis par 134 voix pour, 9 voix contre et 12 abstentions.

1.   Conclusions

Le Comité économique et social européen:

2.   Contexte: critiques au sujet du calendrier serré de la Commission et du Conseil

2.1   Le 27 avril 2010, la Commission européenne a proposé une nouvelle série de lignes directrices pour la politique de l’emploi dans les États membres. Celles-ci forment, avec les grandes orientations de politique économique, les lignes directrices intégrées pour la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Les 25 et 26 mars 2010, le Conseil européen est parvenu à un accord au sujet de la nouvelle stratégie, qui devrait être adoptée formellement en juin.

2.2   À plusieurs reprises, le CESE a approuvé l’approche intégrée et pluriannuelle appliquée à une stratégie pour l’avenir de l’UE. Il a toujours fait remarquer que la participation étendue des parlements, des partenaires sociaux et de la société civile au niveau européen et national est l’une des pierres angulaires du succès de la coordination politique, et qu’elle doit être garantie à chaque étape (1).

2.3   Dans son avis sur la stratégie de l’UE après 2010, le CESE a dès lors également plaidé pour la suppression, au cours de la révision de la stratégie, des obstacles structurels empêchant une participation efficace des parlements et un véritable dialogue social et civil (2), notamment en raison de la façon peu satisfaisante dont se déroulaient depuis des années les consultations menées dans le cadre de l’élaboration et du renouvellement des lignes directrices.

2.3.1   Le CESE a déploré cet état de fait dans plusieurs de ses avis relatifs aux lignes directrices, et a exhorté la Commission et le Conseil à modifier le calendrier, en particulier les années où sont fixées des orientations stratégiques dans le cadre de la coordination. Il faut en effet garantir la participation effective de tous les acteurs sociaux et politiques concernés au processus décisionnel politique, au niveau national et européen.

2.4   Le CESE regrette dès lors d’autant plus que cette année également, alors que sont définies, dans le cadre de la stratégie Europe 2020, les nouvelles priorités de la stratégie pour la croissance et l’emploi pour les dix années à venir, le Conseil et la Commission aient fixé un calendrier aussi serré pour l’adoption des lignes directrices. Celui-ci ne permet pratiquement aucun véritable débat avec la société civile organisée et les parlements.

2.5   Dans ce contexte, le Comité constate qu’eu égard au délai extraordinairement court entre la publication de la proposition de décision et l’adoption de cette décision par le Conseil, il ne lui est pas possible de mener des consultations habituelles avec les groupes d’intérêts représentés en son sein. Le CESE se voit donc forcé de prendre position dans le cadre d’une procédure accélérée.

2.6   Le CESE comprend dès lors toutes les voix s’élevant en faveur d’un report approprié de l’adoption de la décision sur les lignes directrices intégrées, et ce d’autant plus que l’Union européenne est actuellement occupée à élaborer sa stratégie globale de développement pour les dix années à venir.

2.6.1   Si un tel report de quelques mois devait intervenir, ce dont le Comité se féliciterait vivement, le CESE se réserve la possibilité, sans préjudice des observations et recommandations exprimées dans le présent avis, de prendre position au sujet des lignes directrices proposées, dans un avis d’initiative détaillé et sur la base de vastes consultations qui s’imposent.

3.   Observations générales au sujet des lignes directrices proposées

3.1   En raison de la crise économique et financière, l’Europe sera confrontée au cours des années à venir à une situation extrêmement tendue sur le marché du travail. Les études actuelles partent en effet du principe qu’il faudra une décennie entière pour récupérer les quelque 10 millions d’emplois qui ont été perdus aux cours des années de crises que nous connaissons (3). Dans ce contexte, la lutte contre le chômage doit être un objectif politique central, tant au niveau de l’UE que des États membres. Le CESE est d’avis que cet état de fait doit se refléter davantage dans les lignes directrices.

3.1.1   Les lignes directrices proposées, jusqu’ici au nombre de huit, ont été réduites à quatre. La Commission prévoit qu’elles restent inchangées d’ici à 2014. Le CESE salue le principe de cette concentration et du cycle pluriannuel, mais constate qu’en bien des endroits, le document reste très général et offre peu de précisions. Il craint que de ce fait, les lignes directrices n’aient qu’une valeur limitée pour orienter les actions des États membres. En tout état de cause, il est clair pour le CESE qu’un nombre réduit de lignes directrices rendront des indicateurs clairs et fiables d’autant plus nécessaires, afin que les progrès réalisés puissent être mesurés et suivis. Cela vaut pour les mesures propres à un groupe cible spécifique, mais aussi et surtout pour la lutte contre la pauvreté.

3.2   En outre, les lignes directrices pour l’emploi à l’examen ne contiennent pratiquement pas d’objectifs quantitatifs, abstraction faite des indications relatives aux trois objectifs centraux de l’UE devant servir de base à la définition d’objectifs nationaux par les États membres, à savoir:

3.2.1   Le CESE y voit un affaiblissement notable de l’approche européenne et doute que le transfert presque exclusif de la définition d’objectifs concrets en matière de politique d’emploi aux États membres permette de donner un caractère plus contraignant à la réalisation des objectifs communs.

3.3   La retenue affichée dans la définition des objectifs européens est quelque peu incompréhensible aux yeux du CESE. Il avait en effet plaidé, au cours des débats sur une stratégie post 2010, pour que les l’objectifs communs de la stratégie en cours ne soient pas abandonnés, et pour que l’on fixe par ailleurs à ce sujet des objectifs ambitieux qui iraient plus loin et tiendraient compte des spécificités initiales dans les différents pays de l’UE (4).

3.3.1   Dans bon nombre de ses avis, le CESE a également avancé des propositions dans ce sens, afin de compléter les objectifs mesurables dans le cadre des lignes directrices pour l’emploi, notamment en ce qui concerne l’égalité entre les sexes, l’emploi des jeunes, la lutte contre les contrats de travail présentant des lacunes en matière de protection sociale, la lutte contre la pauvreté (également des personnes disposant d’un emploi), ou l’emploi des personnes handicapées (5).

3.4   Jusqu’ici, l’épine dorsale de la stratégie européenne pour l’emploi comptait des objectifs compréhensibles tels que par exemple la réinsertion des chômeurs de longue durée sur le marché du travail, l’offre d’un emploi ou d’une formation aux jeunes dans un délai court, la création de structures d’accueil adéquates afin de concilier travail et famille, ou la réduction des inégalités de revenus entre hommes et femmes. Le CESE estime qu’il convient de conserver ces objectifs et, le cas échéant, de les renforcer.

3.5   Le CESE regrette que les propositions de lignes directrices pour l’emploi se réfèrent dans l’ensemble trop peu à la politique d’égalité des chances et à la promotion de la condition féminine. Si l’on entend sérieusement réduire le risque de pauvreté en Europe, il faut définir des objectifs et des initiatives engagés, afin de supprimer les stéréotypes liés au sexe, les discriminations existant sur le marché du travail et les causes structurelles des inégalités de revenus entre hommes et femmes; il faut également éliminer les obstacles tenant les femmes à l’écart de certaines professions et limitant leurs initiatives entrepreneuriales (6). En tout état de cause, les lignes directrices à l’étude y contribuent peu.

4.   Observations spécifiques et propositions de modification relatives aux quatre lignes directrices pour l’emploi

4.1   Ligne directrice no 7: accroître la participation au marché du travail et diminuer le chômage structurel.

4.1.1   Le CESE soutient dans son principe l’objectif de l’UE visant à accroître à 75 % le taux d’emploi des femmes et des hommes âgés de 20 à 64 ans d’ici à 2020. Il s’agit d’un objectif des plus ambitieux, étant donné que le pourcentage visé a non seulement été augmenté, et que, contrairement à l’objectif actuel, la tranche d’âge des 15-19 ans en a également été exclue. Le CESE demande pourquoi les jeunes travailleurs ne sont plus pris en compte dans le calcul du taux d’emploi global.

4.1.2   À cet égard, le CESE note également qu’aujourd’hui, alors que le nombre de chômeurs a atteint un niveau record de près de 24 millions de personnes, les marchés du travail ne sont pas tant confrontés au problème du manque de main-d’œuvre en général, mais dans certains États membres au manque de main-d’œuvre qualifiée, ainsi qu’à un manque considérable d’emplois disponibles. Il convient dès lors, afin d’accroître le taux d’emploi et de créer des emplois, d’envisager des mesures intelligentes et des modèles d’emploi pour une meilleure répartition du travail.

4.1.3   Eu égard au taux de chômage dramatiquement élevé que connaît l’UE, la politique ne peut se borner à améliorer l’«employabilité» des travailleurs. Au contraire, l’accent devra être à l’avenir davantage mis sur les investissements tournés vers l’avenir, dans les domaines de la R&D, de la formation, des infrastructures, de la santé et des services sociaux, afin de créer de l’emploi et de pouvoir mobiliser efficacement les potentialités d’emploi.

4.1.4   À la lumière de ce qui précède, le CESE est préoccupé par la disparition, dans les nouvelles lignes directrices, de la référence à l’objectif de plein-emploi, qui occupait une place centrale dans les anciennes lignes directrices. Il est seulement question de l’élimination du chômage structurel et de la réduction de l’«inactivité». Le CESE estime que cette ligne directrice devrait en tout cas être revue et intégrer la notion de plein-emploi.

4.1.5   Si l’on veut, en particulier dans une situation de crise, éviter autant que faire se peut une augmentation supplémentaire du nombre de demandeurs d’emploi et empêcher une pérennisation structurelle du chômage, l’ensemble des neuf nouvelles lignes directrices intégrées doivent contenir un mélange équilibré d’éléments macroéconomiques associant une politique économique orientée vers l’offre et une politique économique orientée vers la demande.

4.1.5.1   Le CESE estime que l’ensemble des lignes directrices à l’examen, et en particulier la ligne directrice dont il est question ici, n’apportent pas de garanties à ce sujet. En ce qui concerne les recommandations politiques relatives au marché de l’emploi, elles mettent bien trop l’accent sur l’offre (amélioration de l’employabilité). Il y a lieu de compenser cette tendance en accordant davantage d’attention à une politique de la demande intelligente, favorisant la croissance future et l’innovation et contribuant à la création de nouveaux emplois.

4.1.6   Par ailleurs, le document omet d’indiquer que le retour de la croissance dans la perspective d’une stabilisation du marché de l’emploi doit être avant tout réalisé par un renforcement de la demande intérieure (investissements privés et publics). Il ne précise pas non plus que les mesures de soutien conjoncturel et les investissements dans la sécurité de l’emploi ne devraient pas prendre fin de manière précoce, afin d’éviter une hausse supplémentaire du chômage. Dans ce contexte, le CESE est d’avis qu’une stratégie de sortie, ou des plans de consolidation, comme ceux prévus dans les lignes directrices relatives à la politique économique, doivent impérativement être assortis de réserves en matière de conjoncture et d’emploi.

4.1.7   En ce qui concerne la recommandation, adressée aux États membres, d’intégrer les principes de flexicurité du Conseil dans leur politique d’emploi, force est de constater que la ligne directrice ne mentionne aucunement que le principe de qualité des emplois revêt autant de valeur que celui de flexicurité, comme l’a demandé le CESE à plusieurs reprises (7).

4.1.8   Le CESE exige en outre une clarification: l’activation en faveur de la recherche d’un emploi devrait avant tout être assurée grâce à l’offre de services performants par les organes publics chargés de l’emploi plutôt que par des mesures dites incitatives liées aux allocations de chômage. Il propose dès lors de supprimer le passage suivant dans la dernière phrase du premier paragraphe «… en les assortissant de droits et de responsabilités clairs pour les chômeurs en ce qui concerne la recherche active d’emploi». En particulier en période de crise, le CESE estime superflues les recommandations encourageant un durcissement des dispositions de l’assurance-chômage.

4.2   Ligne directrice no 8: développer une main-d’œuvre qualifiée en mesure de répondre aux besoins du marché du travail, promouvoir des emplois de qualité et l’éducation et la formation tout au long de la vie.

4.2.1   Le Comité se félicite certes que la qualité des emplois soit au moins mentionnée dans l’intitulé de la ligne directrice, mais s’étonne par ailleurs de ne trouver aucune indication concrète, par exemple pour ce qui est de promouvoir la santé dans les entreprises, d’assurer un revenu permettant la subsistance, d’organiser le temps de travail, d’empêcher les horaires trop longs ou de concilier vie professionnelle et famille. Il aurait également escompté que l’on lie davantage l’exigence de qualité des emplois à la stratégie de flexicurité, et que l’on souligne l’importance de la flexicurité interne comme externe, puisque ce sont précisément les marchés de l’emploi présentant une flexibilité interne qui ont bien fait leurs preuves au cours de la crise.

4.2.2   Étant donné que la ligne directrice à l’étude ici présente un contenu très proche de celui de la ligne directrice no 9 qui suit, il convient d’envisager sérieusement de fusionner ces deux lignes directrices, afin d’éviter les doubles emplois. En revanche, il conviendrait d’insérer une ligne directrice distincte afin de promouvoir la qualité de l’emploi.

4.2.2.1   Le CESE constate à nouveau que la dimension qualitative de l’accroissement du taux d’emploi revêt une importance toute particulière dans le cas où un objectif quantitatif a été fixé afin d’accroître ce taux. En effet, l’emploi à tout prix, avec ses emplois précaires, ses travailleurs pauvres, etc., ne peut être la solution.

4.2.3   Dans ce contexte, le Comité plaide à nouveau pour que l’on reprenne les objectifs qualitatifs en matière d’emploi, qui ont été largement laissés de côté au cours de la révision de la stratégie de Lisbonne ces dernières années (notamment les indicateurs de Laeken mesurant la création d’emplois de qualité) (8).

4.2.4   À cet égard, le CESE propose que les emplois nouvellement créés fassent l’objet d’une surveillance systématique dans une perspective qualitative, et recommande que l’on fasse référence aux défis du marché européen de l’emploi définis conjointement par les partenaires sociaux européens (9). Parmi ceux-ci, on peut par exemple noter le fait que le droit du travail doit favoriser des contrats stables, et le fait que tout travailleur, quel que soit son type de contrat, ne peut être privé de droits de protection adéquats ni de la sécurité de l’emploi.

4.3   Ligne directrice no 9: rendre les systèmes d’éducation et de formation plus performants à tous les niveaux et augmenter la participation à l’enseignement supérieur

4.3.1   Le CESE estime qu’une politique visant à créer des emplois «de qualité», laquelle comprend notamment des objectifs ambitieux dans le domaine de la formation initiale et continue, tant générale que professionnelle, et de l’apprentissage tout au long de la vie, apporte une contribution considérable à la croissance et à l’augmentation de la productivité. Aussi le CESE se félicite-t-il que cette dimension soit prioritaire.

4.3.2   Comme dans la ligne directrice précédente, il est fait référence ici aussi à un indicateur relatif aux jeunes menacés par une exclusion du marché de l’emploi. Les États membres devraient prendre des mesures ciblées pour prévenir l’abandon scolaire, dans le but de réduire le nombre de jeunes chômeurs ne disposant d’aucune formation scolaire ni professionnelle. Le CESE est d’avis que ce point essentiel devrait être davantage mis en avant, par exemple en conservant des objectifs ambitieux tels que:

4.3.3   Le CESE rappelle que la réalisation de l’objectif Europe 2020, qui prévoit un taux d’emploi de 75 %, nécessite en premier lieu des mesures adéquates de politique de l’emploi en faveur des personnes handicapées, qui représentent 16 % des personnes en âge de travailler. Le Comité se félicite dès lors que ce groupe de population soit explicitement inclus dans les lignes directrices no 7 et no 10. Il apprécierait en outre également que la ligne directrice no 9 prévoie une formation initiale et continue ouverte aux personnes handicapées.

4.4   Ligne directrice no 10: promouvoir l’inclusion sociale et lutter contre la pauvreté

4.4.1   Le CESE salue vivement le fait que «la lutte contre l’exclusion sociale et la pauvreté» fasse l’objet d’une ligne directrice propre. Il y voit la confirmation de sa recommandation répétée à plusieurs reprises, selon laquelle l’inégalité sociale croissante en Europe exige des mesures communes visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Cela nécessite tout un ensemble de mesures spécifiques aux différents groupes cibles. Le CESE est d’avis qu’il convient en particulier de mettre davantage en exergue, dans la ligne directrice, la réduction des risques de pauvreté pesant sur les enfants et les jeunes, et de fixer des objectifs concrets en la matière.

4.4.2   Afin de réduire les risques de pauvreté, il est également nécessaire que l’on dispose d’une série d’indicateurs stables et fiables permettant de mesurer et de suivre les progrès réalisés. Le CESE s’emploie à ce que le taux de risque de pauvreté fasse l’unanimité comme indicateur de pauvreté relative d’utilisation courante. Le CESE estime qu’il serait opportun d’élaborer en outre de nouveaux indicateurs, qui évaluent aussi, par exemple, le rapport entre revenu et pouvoir d’achat ainsi que la concentration des revenus (coefficient de Gini). Cependant, cela ne peut en aucun cas induire une édulcoration de l’objectif principal.

4.4.3   Le CESE salue la recommandation invitant les États membres à favoriser une pleine participation à la société et à l’économie et à accroître les possibilités d’emploi dans le but de réduire la pauvreté.

4.4.3.1   Le CESE rejoint à cet égard les conclusions d’une récente étude de la Commission, selon laquelle des mesures contre la «pauvreté au travail» doivent également figurer au rang des priorités de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (10). Il propose de garantir des revenus permettant la subsistance, et de lutter par ailleurs contre la croissance d’un secteur à faibles revenus, notamment par le biais des mesures suivantes:

4.4.3.2   Il convient d’inclure et de souligner davantage tous ces éléments dans la ligne directrice. Dans ce contexte, le CESE répète également la proposition qu’il a avancée récemment au sujet des objectifs en matière de systèmes de revenus minimum et de revenus de substitution.

4.4.4   En outre, la lutte contre la pauvreté exige en particulier des mesures liées à l’emploi et à la formation pour les groupes disproportionnellement menacés par la pauvreté (par exemple, les mères isolées, les personnes issues de l’immigration, les personnes âgées percevant une faible retraite, les personnes handicapées). Il eût été souhaitable de clarifier les passages et les objectifs relatifs à l’intégration des ces personnes dans la société et le marché du travail.

4.4.5   Le CESE note avec satisfaction que le document mentionne le rôle précieux joué par l’économie sociale dans la création et le maintien d’emplois ainsi que dans la lutte contre la pauvreté, et invite explicitement les États membres à la soutenir activement. Cela va dans le sens de l’exigence du CESE, qui plaide pour que l’on tire pleinement profit des potentialités de l’économie sociale, notamment en ce qui concerne la création d’emplois dans le secteur des services sociaux.

(1)  Avis du CESE du 31.5.2005 sur la «Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres (conformément à l’article 128 du traité CE)», COM(2005) 14 final - 2005/0057 (CNS), rapporteur: M. MALOSSE (JO C 286 du 17.11.2005) et du 13.2.2008 sur la «Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres (conformément à l’article 128 du traité CE)» COM(2007) 803 final/2 (partie V) – 2007/0300 (CNS), rapporteur: M. GREIF (JO C 162/92 du 25.6.2008).

(2)  JO C 128 du 18.5.2010, p. 3.

(3)  Skills supply and demand in Europe: medium-term forecast up to 2020 (Offre et demande de compétences en Europe: prévisions à moyen terme jusque 2020), CEDEFOP, 2010, pp. 35 et suivantes.

(4)  JO C 128 du 18.5.2010, p. 3.

(5)  Avis du CESE

(6)  Avis du CESE du 29.9.2005 sur «La pauvreté des femmes en Europe», rapporteure: Mme KING (JO C 24 du 31.1.2006); et du 12.7.2007 sur «L’emploi pour les catégories prioritaires (stratégie de Lisbonne)», rapporteur: M. GREIF (JO C 256 du 27.10.2007); voir également le rapport sur l’égalité COM(2009) 694.

(7)  Avis du CESE du 22.4.2008 sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social européen et au Comité des régions - Vers des principes communs de flexicurité: des emplois plus nombreux et de meilleure qualité en combinant flexibilité et sécurité», COM(2007) 359 final, rapporteur: M. JANSON, corapporteur: M. ARDHE (JO C 211 du 19.8.2008); avis du CESE du 4.11.2009 sur «La stratégie de Lisbonne après 2010», rapporteur: M. GREIF, CESE 1722/2009, paragraphe 3.4.3.

(8)  JO C 128 du 18.5.2010, p. 3.

(9)  Défis essentiels auxquels les marchés européens du travail sont confrontés: analyse conjointe des partenaires sociaux européens, 2007, pp. 61 et suivantes.

(10)  Working poor in Europe (Les travailleurs pauvres en Europe), Eurofound, 2010.

  翻译：

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