DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

SYNTHÈSE DE L'ANALYSE D'IMPACT

Accompagnant les documents

RÈGLEMENT (UE) N° …/.. DE LA COMMISSION du XXX relatif à la surveillance et à la déclaration des émissions de gaz à effet de serre au titre de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil RÈGLEMENT (UE) N° …/.. DE LA COMMISSION du XXX concernant la vérification des déclarations d'émissions de gaz à effet de serre et des déclarations relatives aux tonnes-kilomètres et l'accréditation des vérificateurs conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil

1.         DÉFINITION DU PROBLÈME

Le problème a déjà été défini dans le cadre de l'analyse d'impact accompagnant la proposition à l'origine de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (SEQE-UE) modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil (réexamen du SEQE-UE), qui a établi un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union afin de promouvoir la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions avantageuses sur le plan des coûts et économiquement rentables.

Surveillance et déclaration

La surveillance et la déclaration au niveau des installations, prévues à l'article 14 de la directive SEQE-UE (directive 2003/87/CE), constituent l'un des piliers du système d'échange de quotas d'émission. La décision 2007/589/CE définissant des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre (ci-après «lignes directrices SDE») établit des exigences harmonisées pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre des installations relevant de la directive SEQE.

L'analyse d'impact réalisée pour la préparation du projet de directive concernant le réexamen du SEQE-UE[1] a permis de constater que la mise en œuvre et l'application des exigences de surveillance et de déclaration variaient considérablement en fonction des États membres et des autorités compétentes (AC). La conclusion générale de l'analyse d'impact était qu'il n'existait pas, dans l'Union, de conditions homogènes en ce qui concerne la surveillance et la déclaration, d'où des niveaux de précision divergents. L'absence de conditions homogènes et les inexactitudes qui en découlent pourraient compromettre l'intégrité environnementale et la crédibilité du système et se traduire par des coûts plus élevés que nécessaire.

En outre, les projets d'évaluation réalisés pour le compte de la Commission et de plusieurs États membres avaient révélé que les principaux obstacles au développement de la procédure de mise en conformité dans le cadre du SEQE-UE étaient le manque de transparence, le manque d'informations concernant la qualité et le manque de cohérence, lesquels étaient susceptibles de causer une certaine méfiance et d'entraîner des coûts supplémentaires. Il a par ailleurs été constaté que l'existence, dans les États membres, de réglementations et de responsabilités différentes en matière de surveillance et de déclaration avait pour résultat d'affaiblir le système mis en place/existant.

Vérification et accréditation des vérificateurs

Des problèmes similaires ont été constatés en ce qui concerne la vérification et l'accréditation des vérificateurs[2]. Il est important de vérifier les déclarations. L'absence de vérification aurait pour effet non seulement de favoriser les exploitants qui sous-estiment leurs émissions (dans la mesure où ces exploitants restitueraient un nombre de quotas inférieur au nombre requis), mais aussi de compromettre l'intégrité environnementale du système. La directive SEQE-UE et la décision 2007/589/CE définissant des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre (ci-après «lignes directrices pour la surveillance et la déclaration») n'ont fait que réglementer certains aspects et exigences essentiels du processus de vérification. Pour le reste, il appartenait aux différents États membres d'élaborer des orientations nationales spécifiques en matière de vérification. Les mêmes constatations s'appliquent en ce qui concerne l'accréditation des vérificateurs, puisque les règles adoptées par les États membres à cet égard sont elles aussi très diverses. Ces incohérences se sont soldées par l'absence de conditions homogènes et par un marché intérieur peu efficace, avec pour conséquence une augmentation des coûts et la création d'entraves inutiles, en particulier pour les vérificateurs disposés à proposer leurs services dans différents États membres.

L'accréditation aura pour objectif d'améliorer la qualité de la vérification des déclarations d'émissions annuelles tout en garantissant une harmonisation globale au sein du système, conformément à l'article 15 de la directive SEQE-UE. Dans ce contexte, le projet de règlement sur l'accréditation et la vérification fait référence au cadre juridique plus général en matière d'accréditation mis en place par le règlement (CE) n° 2008/765/CE du Conseil du 9 juillet 2008, et notamment à l'article 4, paragraphe 1, dudit règlement, en vertu duquel «Chaque État membre désigne un organisme national d'accréditation unique», et à son article 13, qui stipule que «La Commission s'assure que les programmes sectoriels identifient les spécifications techniques nécessaires pour atteindre le niveau de compétence requis …». Ce règlement a lui aussi fait l'objet d'une analyse d'impact[3].

Principe de subsidiarité

L'action de l'Union prévue dans les deux propositions de règlements est justifiée et nécessaire eu égard au principe de subsidiarité pour deux raisons:

Le caractère transnational du changement climatique et la nécessité de créer au sein de l'Union un système solide, comparable et cohérent pour la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions sont des aspects importants lorsqu'il s'agit de déterminer si une action au niveau de l'Union est nécessaire. Des actions au niveau national ne pourraient pas à elles seules garantir le respect des engagements requis et ne permettraient pas d'atteindre les objectifs généraux et spécifiques visés ou définis dans la directive 2003/87/CE. C'est pourquoi il a fallu définir un cadre de référence au niveau de l'Union. Les deux règlements d'exécution proposés sont nécessaires pour mettre en place, autant que possible, des méthodes de déclaration harmonisées en se concentrant sur les exigences qui sont les plus avantageuses sur le plan des coûts tout en en réunissant des conditions propices à la reconnaissance mutuelle. Il est essentiel, pour réaliser les objectifs de réduction des émissions de GES, de renforcer l'efficacité du système de déclaration. La réduction des émissions de GES passe par la coordination de toute une panoplie d'instruments, la définition de critères communs et le respect d'échéances de déclaration communes, de manière à permettre une consolidation équitable des données des États membres au niveau de l'Union. Coordonner vingt-sept systèmes différents reviendrait plus cher que créer un système harmonisé unique.

Étant donné que les engagements fondamentaux sont contractés au niveau de l'Union, il est plus efficace d'élaborer les instruments de déclaration requis et de définir les conditions à respecter lors de la vérification et de l'accréditation des vérificateurs à ce même niveau. Une action au niveau de l'Union serait nettement plus avantageuse qu'une action au niveau des États membres, notamment parce qu'elle réduirait les risques d'omissions, de failles dans la législation, de fuites ou de double comptabilisation. En outre, une action au niveau de l'Union est le meilleur moyen de mettre en place des conditions homogènes et de permettre ainsi aux vérificateurs de fournir des services de qualité dans l'ensemble de l'Union.

Principe de proportionnalité

La proposition est conforme au principe de proportionnalité pour les raisons suivantes:

Les deux règlements proposés n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis, à savoir améliorer la qualité des données ayant trait au changement climatique et garantir une vérification indépendante et impartiale par des vérificateurs accrédités et compétents, conformément aux exigences définies aux articles 14 et 15 de la directive 2003/87/CE.

En outre, les propositions contribuent à la réalisation de l'objectif général de l'Union consistant à honorer les engagements en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre contractés au titre du protocole de Kyoto et à la réalisation des objectifs définis pour l'Union dans le cadre du train de mesures sur le climat et l'énergie, de l'accord de Copenhague et de la décision 1/CP.16 («accords de Cancún).

Les propositions prévoient une série de règles pour la mise en œuvre de la surveillance et de la déclaration des émissions de GES dans le cadre du SEQE, ainsi que pour la mise en place d'un système de vérification et d'accréditation des vérificateurs qui soit parfaitement adapté, sur le plan des pratiques et des procédures, aux besoins et aux capacités des installations, des exploitants et des exploitants d'aéronefs, avec notamment un ensemble cohérent de règles en faveur des petites installations.

La présente analyse d'impact a été révisée à la lumière de l'avis du comité d'analyse d'impact et des recommandations qui y sont formulées. Cet avis a été émis le 22 juillet 2011 à l'issue d'une procédure écrite, faisant suite à la réponse écrite de la DG Action pour le climat à la liste de contrôle de la qualité des analyses d'impact (Impact Assessment Quality Checklist - IAQC) établie par le comité d'analyse d'impact le 19 juillet 2011. Des réponses adéquates ont été apportées aux aspects évoqués dans l'IAQC. Il avait notamment été recommandé: d'utiliser des exemples pour illustrer les définitions du problème; de donner des exemples d'objectifs «SMART»; de mieux définir les différentes options envisageables; de s'efforcer d'évaluer les coûts et les bénéfices des modifications proposées; de mieux comparer les options grâce à des tableaux récapitulatifs; de prévoir une rubrique séparée pour la subsidiarité et la proportionnalité. L'analyse d'impact révisée sera publiée conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil. Aucune des parties de l'analyse d'impact ne fait l'objet d'un traitement confidentiel.

2.         RÈGLEMENT RELATIF À LA SURVEILLANCE ET À LA DÉCLARATION

2.1.      Objectifs généraux

Les principaux objectifs avaient déjà été recensés dans l'analyse d'impact accompagnant la proposition qui a abouti à la directive 2009/29/CE. Ces objectifs sont les suivants:

· définir une approche commune en matière de surveillance et de déclaration afin de garantir l'efficacité et l'intégrité environnementales du système et de renforcer l'efficacité sur le plan des coûts;

· améliorer la cohérence et la transparence, ce qui, à long terme, peut donner lieu à des économies pour toutes les parties concernées;

· améliorer l'efficacité sur le plan des coûts des normes en matière de surveillance et de déclaration, ces normes étant censées renforcer la confiance dans les déclarations présentées au et exercer, quoiqu’indirectement, une influence positive sur l'efficacité du marché.

2.2.      Options envisageables

2.2.1.   Évaluations de l'incertitude

Les autorités compétentes, les exploitants et les vérificateurs n'ont pas la même perception de la manière dont il convient d'évaluer l'incertitude des mesures réalisées avec les équipements existants et l'incertitude inhérente aux analyses.

Option 1: Maintenir les exigences existantes des lignes directrices SDE en ce qui concerne l'«évaluation de l'incertitude» («politique inchangée»)

Option 2: Faire en sorte que les approches adoptées soient nettement plus pragmatiques et comparables. Cela permettra de mettre davantage l'accent sur d'autres critères de qualité, tels que l'installation correcte des équipements, ainsi que la bonne maintenance et l'étalonnage approprié des instruments («remaniement profond de la politique»)

Le règlement relatif à la surveillance et à la déclaration indique la mesure dans laquelle l'évaluation de l'incertitude doit être attestée dans le plan de surveillance, les modalités d'évaluation par l'autorité compétente et les éléments à faire figurer dans la déclaration d'émissions annuelle. Le règlement prévoit, pour les petits émetteurs et les installations simples, la possibilité d'adopter des approches moins complexes, sur la base des dispositions déjà formulées dans les lignes directrices SDE. L'option retenue est l'option 2.

2.2.2.   Interprétation harmonisée des coûts excessifs

Les États membres interprètent différemment la définition des coûts excessifs figurant dans la partie 2 (de l'annexe I) des lignes directrices SDE.

Option 1: Maintenir les exigences de la définition actuelle figurant dans les lignes directrices SDE («politique inchangée»)

Option 2: Préciser la manière de calculer et de comparer les coûts et les bénéfices d'une méthode de surveillance. Les coûts doivent comprendre la période d'amortissement économique. Les bénéfices doivent être calculés en multipliant le facteur d'amélioration par le prix de référence. Pour déterminer si les coûts liés à la mise en œuvre d'une ou plusieurs mesures en vue de se conformer au niveau supérieur[4] sont raisonnables ou excessifs, l'exploitant doit mettre en balance les coûts de mise en œuvre des mesures destinées à améliorer le mesurage, l'échantillonnage et/ou la précision de la méthode d'analyse, d'une part, et les bénéfices obtenus, d'autre part («légère modification de la politique») L'option retenue est l'option 2.

2.2.3.   Transfert de CO2

Les dispositions actuelles des lignes directrices SDE peuvent entraîner des fuites de CO2 hors du système et des incohérences par rapport aux inventaires nationaux, du fait que bon nombre d'activités ne peuvent y être reflétées. Il n'existe pas de consensus quant à la mise en œuvre des dispositions concernant le CO2 transféré.

Option 1: Maintenir les exigences de la section 5.7 des lignes directrices SDE («politique inchangée»)

Option 2: Le CO2 transféré ne pourra être déduit des émissions déclarées qu'en cas de transfert vers des activités de captage et de stockage du carbone (qui permettent une rétention à plus long terme et un contrôle au sein du SEQE-UE). L'option retenue est l'option 2.

2.2.4.   Traitement de la biomasse solide et de la biomasse liquide et critères de durabilité

La directive SEQE-UE stipule d'ores et déjà que le facteur d'émission de la «biomasse» est égal à zéro; les émissions de CO2 à déclarer dans ce cas sont donc nulles. À l'heure actuelle, la seule définition de la biomasse aux fins du SEQE-UE figure dans les lignes directrices SDE. Il convient de l'actualiser afin de l'harmoniser avec une définition de la biomasse plus courante au niveau européen et avec la politique en matière d'énergie renouvelables, en vue notamment d'éviter la poursuite de l'utilisation de certains biocarburants et bioliquides dont la durabilité a été remise en cause. La directive 2009/28/CE sur les énergies renouvelables (directive ER) a établi des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides lorsque les énergies renouvelables issues de la biomasse bénéficient d'un soutien financier. Trois options ont été envisagées.

Option 1: Conserver la définition figurant dans les lignes directrices SDE («politique inchangée). La cohérence avec la directive ER ne sera pas assurée. Dans cette option, les mesures concernant la biomasse restent limitées, avec des risques pour l'intégrité du SEQE-UE.

Option 2: Passer à une définition compatible avec celle de la directive ER, mais sans engagement à l'égard des critères de durabilité. Dans cette approche, le facteur d'émission de zéro pour la biomasse sera conservé, mais sans prise en compte des critères de durabilité («uniquement définition directive ER»). Cette option n'apportera qu'une réponse partielle au problème de cohérence avec la directive ER, de sorte que l'intégrité du SEQE restera compromise.

Option 3: Passer à une définition compatible avec celle de la directive ER et subordonner l'application d'un facteur d'émission égal à zéro pour les biocarburants et les bioliquides au respect des critères de durabilité de cette directive. Cette option permettra de satisfaire aux exigences de la directive ER et de répondre aux critères de durabilité concernant les biocarburants et les bioliquides pour lesquels des critères ont été définis à l'échelon de l'UE. Les incitations économiques favorisant le respect des critères de durabilité auront une influence positive, puisqu'elles réduiront l'incidence économique et administrative («définition de la directive ER plus critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides»).

Une autre option envisageable consisterait à anticiper les changements de politique potentiels dépassant largement la portée de la mesure d'exécution concernée. Il n'est pas envisageable, à l'heure actuelle, de prévoir l'introduction dans le SEQE-UE de critères de durabilité pour la biomasse solide, étant donné qu'il n'existe pas de critères de durabilité contraignants au niveau européen et que, dans l'ensemble, les sources d'approvisionnement sont limitées et très dispersées. L'option retenue comme base pour l'organisation de la surveillance et de la déclaration est l'option 3.

2.2.5.   Méthode et fréquence d'échantillonnage

Les lignes directrices SDE contiennent des indications pragmatiques quant aux exigences à respecter en matière d'échantillonnage et aux modalités de détermination de la fréquence d'échantillonnage lorsque les caractéristiques des matières sont déterminées par analyse (teneur en carbone, par exemple). Dans la pratique, cependant, les États membres ne sont pas d'accord entre eux sur la manière d'appliquer les exigences relatives à l'échantillonnage.

Option 1: Confirmer l'approche pragmatique adoptée dans les lignes directrices SDE («politique inchangée»).

Option 2: Préciser les exigences en matière d'échantillonnage et évaluer l'applicabilité des normes. En l'occurrence, l'exploitant devra, pour chaque combustible ou matière, soumettre un plan d'échantillonnage à l'approbation de l'autorité compétente. Cette approche sera préférable à moyen terme mais, au stade actuel, il est malheureusement impossible, en raison de l'insuffisance des connaissances disponibles et des contraintes de temps, de la développer dans le cadre de la préparation du règlement sur la surveillance et la déclaration. Les travaux dans ce sens pourraient être poursuivis dans le cadre de l'élaboration des orientations qui seront publiées aux fins de la mise en œuvre du règlement relatif à la surveillance et à la déclaration. L'option retenue est l'option 1.

2.2.6.   Déclaration des données relatives à la production

À son article 14, paragraphe 2, la directive SEQE dispose ce qui suit: «Le règlement […] peut également contenir des dispositions contraignant les exploitants à déclarer les émissions liées à la production des marchandises fabriquées par les secteurs industriels à forte intensité d’énergie qui peuvent être exposés à la concurrence internationale. Ledit règlement peut également prévoir des conditions permettant une vérification indépendante de ces informations. Ces dispositions contraignantes peuvent inclure une déclaration concernant les niveaux des émissions dues à la production d’électricité couvertes par le système communautaire, associées à la production de ces marchandises.»

Option 1: Ne pas préciser les exigences en matière de surveillance dans le règlement relatif à la surveillance et à la déclaration (politique inchangée). Dans l'option 1, le règlement demeure axé sur les émissions de GES, ce qui renforcera l'intégrité environnementale et l'efficacité du système.

Option 2: Mettre en œuvre les exigences en matière de surveillance des données relatives à la production. Définir les exigences de surveillance à appliquer pour les données relatives à la production et à la consommation d'électricité. Élaborer les définitions correspondantes («remaniement profond de la politique). Le règlement relatif à la surveillance et à la déclaration porte sur les émissions annuelles de GES. Il serait préférable que la surveillance et la déclaration des données relatives à la production s'inscrivent dans le cadre de la décision sur les référentiels[5]. L'option retenue est l'option 1.

2.2.7.   Procédures et exigences simplifiées

Option 1: Maintenir les exigences simplifiées prévues actuellement par les lignes directrices SDE («politique inchangée»). Cette option ne permettra pas de garantir l'efficacité du règlement sur le plan des coûts pour les petits émetteurs, en raison notamment des disparités potentielles entre les États membres au niveau de la mise en œuvre.

Option 2: De nouvelles procédures et exigences simplifiées seront élaborées. La principale d'entre elles prévoira pour l'exploitant la possibilité de soumettre à l'autorité compétente un plan de surveillance simplifié. Une exemption sera prévue pour le rapport concernant les améliorations dans le cas des installations à faible niveau d'émissions (moins de 25 000 tonnes de CO2 par an, compte non tenu du CO2 issu de la biomasse et avant déduction du CO2 transféré). Les installations simples pourront elles aussi recourir à une méthode de surveillance simplifiée. Ainsi, les coûts pour les petits émetteurs pourraient être plus faibles. L'option 2 cadre parfaitement avec les exigences définies à l'origine dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE. L'option retenue est l'option 2.

2.2.8.   Application du principe d'amélioration

Option 1: maintenir les exigences actuelles des lignes directrices SDE relatives à l'application du principe d'amélioration («politique inchangée»). Cette option entraîne une mise en œuvre inégale du principe d'amélioration. L'évolution dynamique et qualitative de la surveillance et de la déclaration dans le cadre du SEQE-UE ne sera pas garantie.

Option 2: renforcer l'application du principe d'amélioration en formulant, dans le cadre du processus de vérification, des propositions claires concernant les modalités de prise en compte des recommandations en vue de l'amélioration de la méthode de surveillance et la rectification des irrégularités et des inexactitudes («légère modification de la politique»). L'option 2 cadre parfaitement avec les exigences initialement définies dans l'AI réalisée aux fins de la directive 2009/29. L'option retenue est l'option 2.

2.2.9.   Technologies de l'information

La base légale sur laquelle repose l'utilisation des technologies de l'information/l'échange de données pour la surveillance, la déclaration et la vérification est l'article 14, paragraphe 4, de la directive SEQE-UE révisée (directive 2009/29/CE): «Le règlement visé au paragraphe 1 peut inclure des exigences en matière d’utilisation de systèmes automatisés et de formats d’échange de données afin d’harmoniser la communication entre l'exploitant, le vérificateur et les autorités compétentes en ce qui concerne le plan de surveillance, la déclaration annuelle d’émissions et les activités de vérification.»

Option 1: Aucune mesure n'est prise et la situation reste la même qu'avec les lignes directrices SDE, pour lesquelles il n'a pas été publié de protocole électronique en matière de déclaration des émissions (politique inchangée). L'adoption de cette option favorisera le maintien d'approches inégales en matière d'utilisation des TI dans le cadre des activités de mesure, de déclaration et de vérification au titre du SEQE-UE et entravera le processus de renforcement de la comparabilité et l'échange de meilleures pratiques entre les exploitants.

Option 2: La Commission publie des modèles électroniques normalisés ou des spécifications de formats de fichiers pour la présentation des plans de surveillance, des déclarations d'émissions annuelles et des déclarations annuelles des données relatives aux tonnes-kilomètres. La Commission met en œuvre des contrôles de qualité appropriés et des procédures pour la maintenance des modèles électroniques et des spécifications de formats de fichiers qu'elle publie («légère modification de la politique»).

L'application des meilleures pratiques pour les systèmes informatiques et l'élaboration de modèles avancés dotés de contrôles automatisés pourraient renforcer et améliorer considérablement les structures et les pratiques mises en place aux fins de la conformité au SEQE-UE.

L'option 2 cadre parfaitement avec les exigences initialement définies dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE. L'option retenue est l'option 2.

2.3.      Évaluation des incidences cumulées des options retenues

Définir une approche commune afin de garantir l'efficacité et l'intégrité environnementales du système et de renforcer l'efficacité sur le plan des coûts. La réalisation de cet objectif permettra de garantir une plus grande équité entre les installations dans l'ensemble de l'UE. Les options retenues devraient toutes contribuer à réduire la marge de manœuvre des autorités compétentes lors de l'examen des plans de surveillance et, partant, créer des conditions plus équitables pour les exploitants sur les plans du traitement qui leur est réservé et des obligations qui leur sont imposées.

Améliorer la cohérence et la transparence, ce qui, à long terme, peut donner lieu à des économies pour toutes les parties concernées. Dans l'option «politique inchangée» pour la surveillance, les approches non cohérentes établies dans le cadre des lignes directrices SDE continueront à avantager les installations de certains États membres par rapport aux installations similaires situées dans d'autres États membres, avec des conséquences potentielles sur le plan de la compétitivité. Les approches très diversifiées adoptées dans les différents États membres en matière d'autorisation et de mise en conformité risquent de soulever des problèmes de compétitivité et, partant, une perte de confiance à l'égard du SEQE-UE. Les options privilégiées devraient toutes garantir une plus grande sécurité quant aux exigences à respecter et restreindre la marge de manœuvre des États membres, des exploitants et des vérificateurs.

La simplification des dispositions existantes conférera au système une plus grande transparence.

Améliorer l'efficacité sur le plan des coûts des normes en matière de surveillance et de déclaration, ces normes étant censées renforcer la confiance du marché dans les déclarations et exercer, quoiqu'indirectement, une influence positive sur l'efficacité du marché. En levant les ambiguïtés constatées dans certains domaines en ce qui concerne les exigences à respecter et en confirmant les simplifications admises lorsqu'elles sont raisonnables, les options retenues renforceront l'efficacité du système sur le plan des coûts et susciteront une plus grande confiance dans ce système.

Il convient enfin de préciser que les coûts ont été examinés isolément. Il ne serait ni scientifiquement pertinent ni particulièrement avantageux d'examiner le coût cumulatif, dans la mesure où l'exercice a pour objet de justifier le choix d'une option particulière s'inscrivant dans le cadre d'objectifs opérationnels distincts.

Cinq catégories ont été définies pour les neufs aspects de la surveillance et de la déclaration mentionnés ci-après, en fonction des effets présumés sur la main-d'œuvre et les moyens financiers nécessaires. Ces catégories ont été validées dans le cadre d'entretiens menés avec des représentants des autorités compétentes, des vérificateurs et du secrétariat du forum sur le respect du SEQE.

I.       Réduction sensible des coûts et des ressources nécessaires.

II.      Légère réduction des coûts et des ressources nécessaires.

III.     Aucune modification attendue des coûts et des ressources nécessaires.

IV.    Légère augmentation des coûts et des ressources nécessaires.

V.      Augmentation sensible des coûts et des ressources nécessaires.

Tableau récapitulatif

Options envisageables || Politique inchangée || Modification || Coûts/économies

Évaluations de l'incertitude || Maintien des lignes directrices SDE || Modification pragmatique * || Catégorie I

Coûts excessifs || Maintien des lignes directrices SDE || Préciser le mode de calcul * || Catégorie II

Transfert de CO2 || Maintien des lignes directrices SDE || Réglementer le transfert * || Catégorie III

Biomasse solide et liquide || Maintien des lignes directrices SDE || Actualiser la définition de la biomasse, notamment en établissant des critères de durabilité * || Catégorie IV

Méthode et fréquence d'échantillonnage || Maintien des lignes directrices SDE * || Préciser les exigences en matière d'échantillonnage || Catégorie III - Catégorie IV

Déclaration des données de production || Maintien des lignes directrices SDE * || Introduire de nouvelles exigences en ce qui concerne la déclaration des données de production || Catégorie III

Procédures et exigences simplifiées || Maintien des lignes directrices SDE || Poursuivre la simplification * || Catégories II et I

Application du principe d'amélioration || Maintien des lignes directrices SDE || Renforcement du principe d'amélioration * || Catégorie II

Technologies de l'information || Aucune mesure prise || Utilisation de systèmes informatiques et échange de données pour la surveillance, la déclaration et la vérification aux fins du SEQE * || Catégories II et I

* Options privilégiées

3.         RÈGLEMENT RELATIF À L'ACCRÉDITATION ET À LA VÉRIFICATION

3.1.      Objectifs généraux

Les objectifs spécifiques dans le domaine de la vérification et de l'accréditation ont eux aussi été répertoriés dans l'analyse d'impact accompagnant la proposition à l'origine de la directive 2009/29/CE. Ces objectifs sont les suivants: parvenir à un niveau de vérification et d'accréditation homogène et comparable; harmoniser le marché intérieur des services de vérification et d'accréditation; améliorer l'efficacité sur le plan des coûts.

Les lignes directrices SDE établissent l'approche de base à adopter pour les activités de vérification, au regard des critères de vérification définis à l'annexe X de la directive SEQE-UE. Sur la base des éléments indiqués à l'annexe V, ainsi que de l'expérience en matière d'audit acquise dans d'autres domaines, notamment l'audit financier, la coopération européenne pour l'accréditation (EA) a formulé des orientations concernant l'évaluation et l'accréditation des vérificateurs et des organismes de vérification aux fins du SEQE-UE (document EA 6/03 de l'EA). Ces indications ont été officiellement reconnues dans les nouvelles lignes directrices en matière de surveillance et de déclaration en 2007 et servent désormais de base aux activités de vérification et d'accréditation aux fins du SEQE-UE dans la plupart des États membres.

3.2.      Options envisageables

3.2.1.   Accréditation et certification des vérificateurs

L'article 15 de la directive 2009/29/CE donne une indication claire en ce qui concerne l'accréditation des vérificateurs: «la Commission arrête un règlement relatif à […] l’accréditation et au contrôle des vérificateurs.»

Option 1:         La confirmation des vérificateurs relève exclusivement des organismes d'accréditation. L'option 1 est l'option expressément mentionnée à l'article 15 de la directive 2009/29/CE. Elle cadre parfaitement avec les exigences initialement définies dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE.

Option 2:         La confirmation des vérificateurs peut également être confiée aux organismes de certification nationaux afin de tenir compte des dispositions historiques en vigueur dans un nombre restreint d'États membres. Cette option cadre parfaitement avec l'article 15 de la directive 2009/29/CE et avec l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 765/2008 du Parlement européen et du Conseil, qui est la législation-cadre dans le domaine de l'accréditation. Cette modification améliorera le système, dans la mesure où elle permettra la certification de personnes physiques en tant que vérificateurs, suivant une approche parallèle et équivalente à celle appliquée pour l'accréditation. L'option retenue est l'option 2.

3.2.2.   Reconnaissance mutuelle des vérificateurs

Option 1:         La reconnaissance mutuelle des vérificateurs n'est pas liée à l'accréditation. Cette option ne tient pas compte des exigences définies par la directive 2009/29/CE, qui stipule que: «La Commission […] précise les conditions régissant […] la reconnaissance mutuelle […]».

Option 2:         La reconnaissance mutuelle des vérificateurs a lieu lorsque les vérificateurs sont accrédités par des organismes d'accréditation ou certifiés par des autorités nationales ayant passé avec succès une évaluation par les pairs. Conformément au règlement (CE) n° 765/2008 du Parlement européen et du Conseil, les vérificateurs accrédités par un organisme d'accréditation ayant passé avec succès une évaluation par les pairs doivent être reconnus dans tous les États membres. Les organismes d'accréditation mettent en place un système de retour d'information sur les performances des vérificateurs. Cette option facilitera la libre circulation de vérificateurs de qualité comparable. Contrairement à l'option 1, elle favorisera une harmonisation globale en ce qui concerne la qualité des vérifications réalisées et des vérificateurs eux-mêmes.

L'option 2 cadre parfaitement avec les exigences définies initialement dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE. L'option retenue est l'option 2.

3.2.3.   Évaluation par les pairs des organismes d'accréditation

Le règlement (CE) n° 2008/765 du Parlement européen et du Conseil fait obligation à tous les organismes d'accréditation nationaux de se soumettre à une évaluation par les pairs organisée par l'organisme reconnu en vertu de l'article 14 dudit règlement. L'organisme actuellement reconnu est la coopération européenne pour l'accréditation (EA)[6].

Option 1: L’exercice d’évaluation par les pairs des organismes d’accréditation relève exclusivement de l’EA qui, par défaut, soumet régulièrement ses membres à des évaluations par les pairs. Cependant, si l'EA s'en tient à cet exercice de routine, les informations utiles détenues par les autorités compétentes en ce qui concerne les exigences spécifiques liées au SEQE-UE risquent de ne pas être prises en compte.

Option 2: Des exigences spécifiques sont définies au titre du SEQE-UE dans le cadre de l’exercice d’évaluation par les pairs des organismes d’accréditation. Cette option permettra à l’EA d’appliquer des critères d’évaluation par les pairs qui soient mieux adaptés aux exigences du SEQE-UE. L'option 2 cadre parfaitement avec les exigences définies à l'origine dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE. L'option retenue est l'option 2.

3.2.4.   Contrôle permanent des vérificateurs et mesures de correction

Option 1: Les autorités compétentes sont habilitées à évaluer la qualité des audits et à approfondir leurs recherches s’il s’avère que des vérificateurs ne donnent pas satisfaction. Cette option pourrait entraîner un chevauchement des responsabilités entre les différentes institutions concernées, ce qui compromettra l’efficacité globale du système.

Option 2: Seuls les organismes d’accréditation sont habilités à contrôler les vérificateurs. La norme ISO 17011, qui prévoit une surveillance par les organismes d'accréditation, laisse une certaine marge d’interprétation quant à la fréquence et aux modalités de cette surveillance. En l'absence de contribution des autorités compétentes, certaines informations complémentaires utiles qu’elles détiennent font défaut, ce qui risque de se traduire par une vérification de qualité insuffisante. Cette option ne garantit pas au règlement sur la surveillance et la déclaration une efficacité suffisante, dans la mesure où les organismes d’accréditation n'ont pas une connaissance approfondie du SEQE-UE.

Option 3: Un système efficace d’échange de vues est mis en place entre les organismes d’accréditation et les autorités compétentes aux fins du contrôle des vérificateurs. À cette fin, le règlement sur l’accréditation et la vérification définit des exigences en matière d’échange d’informations entre les autorités compétentes et les organismes d’accréditation. Cette option permettra d’améliorer la communication concernant la transparence et le statut d’accréditation des vérificateurs, en imposant des exigences claires à tous les États membres. Elle permettra également d’optimaliser l’échange d’informations utiles entre les organismes d’accréditation et les autorités compétentes, dans des conditions efficaces sur le plan des coûts et en évitant les doubles emplois. L'option 3 cadre parfaitement avec les exigences initialement définies dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE. L'option retenue est l'option 3.

3.2.5.   Analyse des risques

Option 1:         Maintenir les exigences générales définies dans la section 10.4.2 b) des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration («politique inchangée»). Il est important, dans l’intérêt de la planification globale de l’exercice de vérification, que soit réalisée une analyse des risques fiable. Un processus d’analyse des risques qui ne tiendrait pas dûment compte de l’analyse stratégique et de l’évaluation des risques réalisée par l’exploitant pourrait aboutir soit à un avis incorrect, soit à un exercice de vérification incomplet, ce qui exigerait de répéter une partie du processus et se solderait par des coûts supplémentaires pour l’exploitant.

Option 2:         Définir des exigences plus spécifiques pour l’analyse stratégique et l’évaluation des risques par l’exploitant, assorties de recommandations d’améliorations. Cette option permettra de préciser les exigences à la fois pour l’analyse stratégique du vérificateur et pour l’analyse des risques conformément au document 6/03 de l’EA. Elle décrit les rapports entre l’analyse stratégique et l’analyse des risques, ainsi que la manière dont ces dernières s'inscrivent dans les activités de vérification requises par la suite (contrôles et vérification des données). Cette option, qui est déjà utilisée par la majorité des États membres, a un niveau d'incidence acceptable. L'option 2 cadre parfaitement avec les exigences initialement définies dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE. L'option retenue est l'option 2.

3.2.6.   Procédures et exigences simplifiées

Option 1: Les États membres peuvent autoriser les vérificateurs à recourir à des plans et procédures de vérification simplifiés pour certains exploitants et exploitants d’aéronefs sous réserve de conditions à confirmer par la Commission. Cette option permettra de réduire considérablement les coûts liés à la vérification. Elle offre davantage de possibilités de renoncer, dans certaines conditions, aux visites de sites pour les installations simples ou de petite taille (toujours sur la base de l’analyse des risques). L'option 1 cadre parfaitement avec les exigences initialement définies dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE.

Option 2: La réalisation d'une vérification simplifiée n'est pas autorisée. Dans cette option, les coûts imposés aux petits émetteurs restent très élevés et disproportionnés, ce qui réduit sensiblement l'efficacité du système sans apporter de réelle valeur ajoutée. L'option retenue est l'option 1.

3.2.7.   Vérificateurs individuels et réexamen technique indépendant

Option 1: Les vérificateurs individuels (personnes physiques) sont autorisés à procéder à la vérification et il n’est pas exigé de réexamen technique indépendant. Cette option réduira sensiblement l'efficacité de l’exercice de vérification.

Option 2: Les vérificateurs individuels (personnes morales ou physiques) sont autorisés à procéder à la vérification et il n’est pas exigé de réexamen technique indépendant. Le règlement (CE) n° 765/2008 couvre l’accréditation des organismes d’évaluation de la conformité. On entend par «organisme d'évaluation de la conformité» un organisme qui effectue des opérations d'évaluation de la conformité, comme l'étalonnage, les essais, la certification et l'inspection[7]. Cette définition semble impliquer que, en vertu du nouveau cadre en matière d'accréditation, les activités d'évaluation de la conformité ne pourront plus être réalisées par des individus. Toutefois, dans le cas où un vérificateur simple acquerrait le statut d'entité juridique, on pourrait considérer que, en vertu du règlement sur l'accréditation, un organisme d'évaluation de la conformité pourrait également être un individu. La section 3.3.3 de la norme ISO indique même expressément qu’un organisme de vérification peut être une personne.

L'option 2 cadre parfaitement avec les exigences initialement définies dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE. L'option retenue est l'option 2.

3.2.8.   Contenu du rapport de vérification

Option 1:         Maintenir les exigences générales définies dans la section 10.4.2 e) des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration («politique inchangée»). Cette option entraîne un manque de cohérence et de transparence dans l’exercice de vérification, avec des répercussions négatives sur l’efficacité et la performance du système, de même que sur la reconnaissance mutuelle des vérificateurs accrédités.

Option 2:         Établir une liste plus détaillée d’exigences en ce qui concerne le contenu du rapport de vérification. Le règlement sur l’accréditation et la vérification contient une liste d’exigences communes.

Les principaux éléments et les informations complémentaires auront trait aux visites des sites, à l’équipe de vérification, à la confirmation des principes, à la liste des combustibles/carburants et aux recommandations d’améliorations. Ces mesures permettront de garantir la cohérence du contenu du rapport. Les coûts de vérification risquent d’augmenter légèrement dans un premier temps, mais cette augmentation devrait être compensée par une meilleure transparence de l’exercice de vérification. Cela permettra également aux autorités compétentes de se faire une idée plus précise de la qualité de la vérification.

L'option 2 cadre parfaitement avec les exigences initialement définies dans l'analyse d'impact réalisée en préparation de la directive 2009/29/CE. L'option retenue est l'option 2.

3.3.      Évaluation des incidences cumulées des options retenues

Niveau de vérification et d'accréditation homogène et comparable: le règlement sur l’accréditation et la vérification permettra d'uniformiser sensiblement la mise en œuvre au niveau des États membres. L’existence d’une approche commune en matière de vérification renforcera la transparence, clarifiera les exigences et devrait rendre la vérification plus homogène dans l’UE, ce qui renforcera l’intégrité environnementale du système et la confiance dans le processus de vérification lui-même.

Harmonisation du marché intérieur des services de vérification et d'accréditation: le règlement sur l’accréditation et la vérification imposera des obligations directes aux individus concernés (vérificateurs, organismes de vérification, organismes d’accréditation, autorités compétentes, etc.), sans risque d'interprétation et de mise en œuvre divergentes dans 27 législations nationales, voire davantage.

Avec une accréditation plus cohérente, les États membres auront moins sujet de craindre que les vérificateurs de certains États membres ne répondent pas aux mêmes exigences que ceux qui ont été accrédités par leur propre organisme d’accréditation. Le marché s’ouvrira davantage et les vérificateurs pourront exercer dans l’ensemble de l’UE (sous réserve des impératifs linguistiques).

Amélioration de l'efficacité sur le plan des coûts: l’établissement d’un ensemble unique de règles en matière de vérification et d’accréditation au niveau de l'UE permettra, à l’issue d’une période d’ajustement initiale, de réaliser d’importantes économies. Les autorités compétentes pourraient réaliser des économies de coûts du fait que le règlement s'applique directement au vérificateur et aux autres parties indiquées. Il ne sera pas nécessaire de modifier la législation nationale si le règlement lui-même est modifié, puisqu’il sera directement applicable. En outre, les exigences étant applicables immédiatement, l’amélioration de l’harmonisation sera réalisée sans retard.

Cinq catégories ont été définies pour les huit aspects de l'accréditation et de la vérification mentionnés ci-après, en fonction des effets présumés sur la main-d'œuvre et les moyens financiers nécessaires. Ces catégories ont été validées dans le cadre d'entretiens menés avec des représentants des autorités compétentes, des vérificateurs et du secrétariat du forum sur le respect du SEQE.

I.       Réduction sensible des coûts et des ressources nécessaires.

II.      Légère réduction des coûts et des ressources nécessaires.

III.     Aucune modification attendue en ce qui concerne les coûts et les ressources nécessaires.

IV.    Légère augmentation des coûts et des ressources nécessaires.

V.      Augmentation sensible des coûts et des ressources nécessaires.

En raison de la nouvelle approche en matière d'accréditation et de vérification, il est impossible d'indiquer un «scénario de référence» pour la plupart des options figurant dans le tableau ci-dessous.

Tableau récapitulatif

Options envisageables || Option 1 || Option 2 || Coûts/économies

Accréditation et certification des vérificateurs || Confirmation limitée aux organismes d'accréditation || Extension aux organismes de certification nationaux* || Catégorie IV

Reconnaissance mutuelle des vérificateurs || Reconnaissance mutuelle non liée à l'accréditation || Reconnaissance mutuelle liée à l'accréditation* || Catégorie II

Évaluation par les pairs des organismes d'accréditation || Évaluation par les pairs uniquement réalisée par l'EA || Critères spécifiques pour le SEQE* || Catégorie III

Contrôle des vérificateurs || Seules les autorités compétentes sont responsables || Échange d'informations efficace* || Catégorie II – catégorie I

Analyse des risques || Maintien des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration || Définition d'exigences spécifiques* || Catégorie I

Procédures et exigences simplifiées || La réalisation d'une vérification simplifiée est autorisée* || La réalisation d'une vérification simplifiée n'est pas autorisée || Catégories II et I

Vérificateur individuel et réexamen indépendant || Vérificateurs individuels (personnes physiques), pas de réexamen || Vérificateurs individuels (personnes morales) et réexamen* || Catégories II et I

Contenu du rapport de vérification || Maintien des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration || Définition d'exigences plus spécifiques* || Catégories III et II

* Options privilégiées

4.         CONCLUSION

1. Toutes les mesures proposées sont conformes aux exigences énoncées dans la directive 2009/29/CE et dans le règlement 2008/765 relatif à l'accréditation, et prévues dans les analyses d'impact correspondantes. Ces textes législatifs prédéfinissent les objectifs que poursuivront les deux règlements en cours d'examen.

2. Toutes les options retenues, qui sont étroitement liées aux aspects du SEQE en rapport avec la surveillance et la déclaration, d'une part, et avec l'accréditation et la vérification, d'autre part, sont adaptées à la capacité des installations concernées et prévoient des dispositions spécifiques à l'intention des petits émetteurs, de manière à garantir un bon rapport coût-efficacité.

3. Le choix des options a été largement guidé par la nécessité de renforcer la transparence, la comparabilité, la cohérence et la continuité, conformément aux exigences définies au niveau international, ainsi que de simplifier les textes juridiques et de leur conférer une plus grande convivialité.

4. Il est très difficile d'évaluer les coûts séparément de la réalisation de l'activité. En outre, la fréquence, qui est une variable permettant une certaine souplesse, est elle-même déterminée par le calendrier prévu pour les déclarations au titre du SEQE-UE. Il importe avant tout de souligner que les règlements concernés visent à améliorer le système sans étendre inutilement les obligations de déclaration, de manière à les maintenir dans un cadre acceptable préétabli.

[1]               COM(2008) 16 du 23.1.2008, document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, p. 62-63, qui a débouché sur la directive 2009/29/CE.

[2]               COM(2008) 16 du 23.1.2008, p. 71.

[3]               SEC(2007) 174

[4]               Le système des niveaux prévoit une série de modules de base permettant de déterminer la méthode de surveillance qui convient le mieux à chaque installation. Ce système établit une hiérarchie entre différents niveaux d'ambition pour les données d'activité, les facteurs d'émission et les facteurs d'oxydation ou de conversion. Plus le «niveau» choisi est élevé, plus la précision est grande/plus le système de surveillance est adapté au site.

[5]               Décision 2011/278/UE: Décision de la Commission du 27 avril 2011 définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil.

[6]               Article 10, paragraphe 1, de la proposition de règlement concernant l'accréditation.

[7]               Article 2, point 16, du règlement sur l'accréditation.