15.12.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 434/43

Rapporteur:

Dimitris DIMITRIADIS

1.1.

Le Comité économique et sociale européen (CESE) estime qu’une union douanière efficace constitue non seulement un préalable obligé pour le processus d’intégration européenne, afin d’assurer la libre circulation des marchandises et de renforcer la compétitivité de l’Union européenne (UE), sa puissance commerciale et son poids dans les négociations, mais représente aussi un enjeu important en vue d’établir une union de la sécurité, étant donné qu’elle contribue largement à combattre les menaces qui, en matière sécuritaire, sont apparues de fraîche date et sont sans précédent, tout en protégeant la sécurité des citoyens et leurs intérêts financiers.

1.2.

Le CESE considère que la nouvelle réglementation douanière a pour objectif principal de simplifier les procédures et de les adapter aux données les plus récentes et qu’une mise en œuvre opérante du code des douanes de l’Union (CDU) contribuerait à conforter la compétitivité de l’UE à l’échelle mondiale.

1.3.

Le CESE adhère à la proposition de la Commission de développer la gouvernance de l’union douanière mais considère que pour qu’elle soit instaurée de manière exhaustive, il est nécessaire de mener une action de réforme à de multiples niveaux et de procéder à une intervention dynamique de nature technique, sans modifier les compétences de l’UE, ni perturber les équilibres entres organes institutionnels. Le CESE souligne néanmoins que toute réforme qui sera engagée ne devra entraver ni la facilitation des échanges commerciaux licites, ni la protection des droits fondamentaux.

1.4.

Le CESE est d’avis qu’une mise en œuvre efficace de l’union douanière implique en premier lieu de s’efforcer de réduire au minimum le risque d’interprétations divergentes de la part des administrations des États membres. Auparavant, il y a lieu de parvenir à l’interopérabilité des systèmes informatisés en la matière et de réaliser le passage à un environnement totalement numérique, en tenant compte de la diversité des ressources sur lesquelles reposent l’organisation et le fonctionnement des autorités nationales.

1.5.

De l’avis du CESE, il apparaît indispensable de passer au dédouanement centralisé automatique, afin de faciliter la coordination des actions visant à prévenir et réprimer les activités criminelles et à sauvegarder les intérêts financiers de l’UE, de manière à protéger les droits, les intérêts et la sécurité des entreprises et des consommateurs européens. En conséquence, il réclame la création du parquet européen, qui contribuerait utilement à cet objectif.

1.6.

Le CESE considère qu’il y a lieu d’élaborer une stratégie douanière commune à l’UE, qui prendra en considération le double rôle joué par les services douaniers, à savoir le contrôle des frontières, avec des missions mixtes, les contrôles de douane et la perception des droits, ainsi que la contribution qu’ils apportent pour prévenir et réprimer l’activité criminelle. Dans le même temps, il convient de veiller à optimaliser les ressources matérielles et les moyens humains, en investissant dans l’extension et la revalorisation des premières et, en priorité, dans le perfectionnement professionnel et l’opérationnalité des seconds, ainsi qu’à développer l’action de soutien administratif de l’UE pour ce qui concerne l’application de la législation correspondante et le suivi plus serré de cette mise en œuvre.

1.7.

Le CESE a pour position qu’il importe de développer la stratégie en prenant en considération la diversité des acteurs économiques qui sont appelés à se conformer à la législation douanière et la nécessité pressante de tirer parti des nouvelles technologies et des innovations, dans le respect général et intégral des données personnelles des citoyens et des entreprises, ainsi que des droits de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale, mais aussi en faisant droit au facteur humain, qui constitue la force motrice des autorités douanières. Une attention toute particulière doit être accordée aux micro-entreprises, aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux consommateurs.

1.8.

Le CESE pense qu’il s’impose de renforcer le bon fonctionnement du mode opératoire décentralisé, passant par la coopération administrative, grâce à une coordination centralisée par une agence ou un organisme de soutien sous la direction de la Commission et à la participation du groupe de politique douanière, le but étant d’apporter une assistance pour les questions relatives à la mise en œuvre du code des douanes de l’Union. Cette instance serait notamment responsable du bon déroulement des programmes concernant l’action opérationnelle de la formation continue, en particulier pour ce qui touche aux questions de sécurité, ainsi que l’offre de spécialisation poussée et la promotion de l’expertise des professionnels du secteur douanier. Dans le même temps, elle pourrait adopter des lignes directrices visant à apporter une réponse rapide et directe à de nouveaux défis.

1.9.

Aux yeux du CESE, c’est également un enjeu d’une importance cruciale que d’étendre et de renforcer les programmes «Douane 2020» et «Fiscalis 2020», lesquels peuvent jouer un rôle de catalyseur pour l’objectif d’absorption des financements prévus aux fins de la gouvernance (formation, diffusion d’information, action opérationnelle, équipement, etc.).

1.10.

Le CESE espère une intensification du processus qui débouche sur la conclusion d’accords d’assistance administrative réciproque avec des partenaires commerciaux, dans une totale cohérence par rapport à la collaboration toujours plus intense qui se développe en matière d’échanges économiques avec des pays hors UE et à l’accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

1.11.

Selon l’analyse du CESE, il apparaît indispensable de prendre des mesures clés dans les domaines de la protection et de la sécurité, pour lesquels les autorités douanières ont déjà à relever des défis. Il a dès lors la conviction qu’il est nécessaire d’institutionnaliser davantage encore et de coordonner de manière centralisée la coopération entre les autorités douanières et policières. Par ailleurs, il y a lieu de donner plus de force à la collaboration intersectorielle entre les agences européennes et les services décentralisés, afin d’intensifier l’action menée, ainsi que d’accroître, par le truchement de ses États membres, la présence de l’Union à ses frontières extérieures. La coopération devra notamment viser à lutter contre le financement du terrorisme et le trafic illicite d’armement, ainsi qu’à approfondir le contrôle des biens à usage double et de la technologie afférente. Par ailleurs, il est nécessaire de mener une lutte efficace et opérante contre la contrefaçon et le piratage.

1.12.

Le CESE juge nécessaire que toutes les actions qui seront développées prévoient obligatoirement un dialogue ouvert avec les acteurs intéressés (entreprises, consommateurs, autorités douanières, agents des douanes, syndicats et organisations de la société civile), afin de parvenir à formuler de la manière la plus adéquate et la plus exhaustive quels sont les problèmes à résoudre, tout en tenant compte des enjeux pour chaque partie.

1.13.

Enfin, le CESE défend l’idée que quelle que soit la procédure qui sera suivie pour moderniser l’union douanière, il faudra également prendre sérieusement en considération les changements que le Brexit induira aux frontières extérieures de l’UE.

2.1.

L’union douanière a toujours constitué une condition préliminaire d’une importance capitale pour l’intégration européenne, en particulier s’agissant d’assurer une mise en œuvre homogène et opérante de la libre circulation des biens, selon des modalités sûres, transparentes, respectueuses de l’environnement ainsi que du consommateur et efficaces aux fins de la lutte contre les actes pénalement punissables à caractère transfrontière (1).

2.2.

Constituant le socle du marché unique, l’union douanière doit, par conséquent, en épouser pleinement les besoins. Elle apporte par ailleurs une contribution significative au renforcement de la compétitivité de l’Union sur le plan des échanges mondiaux. De plus, les droits à l’importation représentent une ressource particulièrement importante pour le budget européen. Concrètement, ces revenus ont atteint 18,6 milliards d’euros en 2015, soit un montant qui correspond à quelque 13,6 % du budget de l’UE.

2.3.

Indépendamment des mesures de protection sous forme d’interdictions ou de dispositions visant à assurer la sûreté et la sécurité des citoyens de l’UE, la création de l’union douanière nécessite également d’instaurer ou d’adapter des dispositions consistant, par exemple, à adopter une politique commerciale commune et le tarif douanier extérieur commun, de même qu’un régime tarifaire préférentiel, établi par les accords d’association conclus entre l’UE et les pays voisins et candidats potentiels à l’adhésion, mais aussi par des accords de libre-échange passés avec des pays tiers.

2.4.

L’union douanière a pour objectif de faciliter les échanges légaux, dans la mesure où elle permet de déployer des efforts pour lutter contre la fraude dans les transactions commerciales mais aussi, par ailleurs, pour empêcher les mouvements de marchandises et les opérations financières qui sont illicites et susceptibles d’être utilisés à des fins illégales ou terroristes.

3.1.

En publiant cette communication, la Commission a voulu lancer un débat sur la modernisation de l’union douanière, eu égard aux nouvelles conditions actuelles, qui sont apparues, au fil du temps, du fait:

étant entendu que l’objectif est de procéder à une réforme structurelle des volets essentiels de l’union douanière et d’instaurer un nouveau modèle pour sa gouvernance.

3.2.

Dans sa communication, la Commission insiste sur la nécessité de gagner en efficacité, en modernisant l’architecture de l’union douanière, de façon à accroître la coopération entre les autorités douanières de l’UE et à créer des structures capables d’évoluer avec une certaine adaptabilité et souplesse.

3.3.

La communication à l’examen ne suggère pas d’étendre les compétences de l’UE à des domaines nouveaux mais traduit un effort destiné à moderniser les politiques de l’union douanière, en les aidant à devenir plus souples et efficaces, pour qu’elles puissent réagir à des conditions en mutation constante.

4.1.

Le remaniement du code des douanes de l’Union y a introduit des modifications d’importance, visant à simplifier et faciliter les échanges. Dans l’ensemble, la législation douanière et celle relative à la libre circulation des marchandises n’en continuent pas moins à présenter une grande complexité, puisque l’on recense quelque 1 127 textes actuellement en vigueur (accords, directives, règlements et décisions) (2). Dans une telle situation, il est ardu d’en invoquer telle ou telle disposition si l’on n’est pas préalablement familiarisé avec le droit européen.

4.2.

Il est clair que le régime antérieur comportait de larges zones de flou, laissant des marges pour que s’y immiscent des dispositions particulières de droit national, aux effets ambigus, nuisant à l’uniformité de la mise en œuvre. La codification exhaustive effectuée par le code des douanes de l’Union entraîne une applicabilité et une prise d’effet directes du droit européen mais son application continue à être assurée exclusivement par les systèmes douaniers nationaux, lesquels présentent des différences substantielles sur le plan de l’organisation, d’où morcellement, alourdissement du poids de l’administration, dysfonctionnements bureaucratiques et retards (3). En outre, la période de transition, de par son extrême longueur, est génératrice d’incertitudes et peut s’avérer pénalisante pour les entreprises, en particulier les microentreprises et les petites et moyennes entreprises, ainsi que pour les consommateurs.

4.3.

Alors qu’elles étaient traditionnellement chargées de récolter les droits de douane et les droits indirects, les autorités douanières sont à présent également appelées à contribuer au renforcement des frontières extérieures de l’UE et à la lutte contre les pratiques illégales qui ont des répercussions dommageables à l’extérieur comme à l’intérieur de ses frontières.

4.4.

Étant donné qu’il existe des disparités fondamentales pour ce qui a trait aux systèmes douaniers, aux mécanismes de contrôle, à l’infrastructure logistique, demandeuse de davantage d’équipements de haute technologie, à la dotation de la douane en moyens humains et aux ressources, les élargissements de l’UE ont encore alourdi le modèle décentralisé, qui requiert de coordonner et former à de nouvelles compétences plus de 120 000 agents douaniers.

4.5.

Si l’introduction des nouvelles technologies dans l’industrie européenne et la mise en place du marché unique numérique constituent des évolutions positives, tout comme la réforme du système de TVA qui est proposée, elles rendent toutefois encore plus prégnante la nécessité d’assouplir les procédures douanières et de les adapter à la complexité des échanges dans le monde d’aujourd’hui. Ce constat s’applique également à l’évolution des modes de production et de consommation, à l’augmentation des échanges commerciaux internationaux et aux menaces mondiales susceptibles d’entraver l’essor du commerce mondial, dans le cadre duquel s’inscrit également la politique commerciale de l’UE.

5.1.

La notion de gouvernance douanière doit se fonder sur les éléments constitutifs suivants:

6.1.

Conformément aux propositions avancées par la Commission — et auxquelles le CESE donne son adhésion —, il conviendra d’étoffer la vision opérationnelle de l’union douanière en une stratégie cohérente, dotée d’un calendrier précis et fondée sur les principes qui ont été exposés ci-dessus et sur les points analysés ci-après.

6.2.

Il s’impose de réaliser une étude d’impact et un rapport d’évaluation concernant le nouveau code des douanes européen, dont une version intermédiaire sera élaborée dans le courant de 2017, en suivant le modèle d’études antérieures mais en embrassant un plus large spectre et en abordant l’ensemble des champs d’intervention (4), de façon que la stratégie s’emploie à éliminer les points problématiques, lacunes, doubles emplois, incohérences et dispositions dépassées et à asseoir les étapes suivantes de cette initiative sur des bases solides (5). Ladite étude devra aussi examiner tout particulièrement les répercussions touchant au potentiel humain des douanes.

6.3.

Il conviendra de mettre l’accent sur l’échange d’informations et de bonnes pratiques entre douanes et autorités administratives, à réaliser par un recours systématique et méthodique aux technologies de l’information. À cette fin, il y a lieu de réaliser une évaluation, dans une perspective douanière, des bases de données qui existent actuellement.

6.4.

Un modèle décentralisé et favorable aux entreprises, fondé sur la structure administrative des États membres n’est susceptible d’être opérant que s’il est à l’écoute des autorités administratives nationales. Aussi est-il nécessaire de créer des structures institutionnelles permanentes et souples. À cette fin, il est proposé de constituer une instance ou agence de soutien, qui sera placée sous la houlette de la Commission et à laquelle prendra part le groupe de politique douanière, avec les objectifs suivants:

S’agissant de cet organisme, le CESE maintient sa position et recommande de constituer un groupe européen d’intervention rapide, qui soutiendra les autorités douanières dans leur mission spécifique et de haute portée, en particulier dans le cas de celles qui opèrent aux frontières extérieures de l’Union.

6.5.

Le CESE estime que le groupe de politique douanière de la Commission, qui travaille de manière informelle et dont les compétences sont très réduites et l’influence négligeable pour l’instant, peut jouer un rôle notable dans la nouvelle ère de gouvernance douanière (7). En conséquence, le CESE recommande de rédiger un règlement intérieur de cette instance et préconise que les États membres collaborent pour qu’elle fonctionne aussi efficacement que possible. Le CESE attache en outre une importance notable à l’idée de renforcer vigoureusement la coopération existante entre les États membres et les groupes d’experts sur les questions de politique douanière.

6.6.

Le CESE considère que le programme «Douanes 2020» a produit des résultats positifs pour diffuser et communiquer des informations relatives à l’union douanière, tant auprès des agents des douanes que des entreprises. Il constitue un outil appréciable pour la coopération de l’UE avec les pays en voie d’adhésion ou candidats potentiels à l’adhésion à l’Union (8), de sorte que l’élargir et l’étendre au-delà des limites qui lui ont été assignées dans le temps contribuera à simplifier les actions horizontales (9) pour les questions suivantes:

6.7.

Par ailleurs, le CESE considère que le programme «Fiscalis 2020», qui a pour visée d’améliorer les systèmes fiscaux des États membres, pourrait contribuer tout autant à développer des actions communes et à encourager une coopération plus étroite des autorités du fisc et des douanes au niveau interétatique.

6.8.

Le CESE soutient la Commission dans les efforts qu’elle déploie, tels que décrits notamment dans la communication sur le plan d’action pour la TVA, afin de renforcer cette coopération en créant une boîte à outils qui sera à la disposition des autorités des États membres, tant celles chargées d’élaborer la loi que les autres, lorsqu’elles s’efforcent de lutter contre la fraude fiscale en rapport avec la TVA. Cette panoplie d’instruments aidera à faciliter la transition vers le régime définitif de l’UE en matière de TVA pour le commerce transfrontière, fondé sur le principe du pays de destination.

6.9.

Le CESE soutient les initiatives s’inscrivant dans les normes et le cadre du dialogue mené au sein de l’Organisation mondiale des douanes (OMD) et, en conséquence, se félicite de l’instauration du statut d’opérateur économique agréé et des accréditations et certifications uniques. Il invite dès lors la Commission à examiner la possibilité de les affiner éventuellement dans le sens d’une nouvelle réduction des contraintes administratives et des obstacles à charge des entreprises.

6.10.

Dans le même contexte, le CESE juge qu’il est indispensable de s’employer à pérenniser et mettre en œuvre l’accord de l’OMC sur la facilitation des échanges, qui simplifie et clarifie les procédures internationales d’import-export, les formalités douanières et les exigences en matière de transit. De surcroît, il estime qu’il est crucial d’intensifier le processus de conclusion d’accords d’assistance administrative réciproque avec les partenaires commerciaux de l’UE, dans une démarche cohérente avec la collaboration commerciale toujours plus serrée menée avec les pays tiers.

6.11.

Le CESE salue la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur le cadre juridique de l’Union régissant les infractions douanières et les sanctions qui y sont applicables, qui a malheureusement accumulé un retard important: son adoption, moyennant l’incorporation des positions exprimées par le Parlement en première lecture mais également des observations déjà formulées par le CESE (10), contribuera à rendre le droit en la matière plus uniforme et à assurer une plus grande sécurité juridique.

6.12.

Le CESE considère qu’il est indispensable de créer un guichet unique européen (portail) qui, fondé sur le principe du contrôle unique, réduira au maximum les charges administratives et simplifiera dans une mesure exceptionnelle les procédures de dédouanement. Cette initiative nécessitera de développer immédiatement la base des certificats au niveau de l’Union et d’automatiser leur contrôle.

6.13.

Le CESE est préoccupé par les changements que le Brexit est susceptible de produire aux frontières de l’UE. Il n’en est pas moins favorable à ce que les négociations soient menées dans une pleine transparence et en toute bonne foi. Il y aura lieu, à son estime, de garantir l’attachement au processus de paix en Irlande du Nord et d’éviter que ne soit mise en place une frontière «dure», sans toutefois que l’Union et ses intérêts ne se trouvent lésés.

7.1.

Dans ce domaine, l’accent devra être mis sur le souci de protéger les frontières extérieures de l’UE face aux menaces, en développant des synergies avec les pays voisins ou les États candidats et candidats potentiels à l’adhésion, ainsi qu’avec les autorités douanières correspondantes, afin de gérer les risques découlant de situations exceptionnelles du point de vue de la sécurité (fraude et activités délictueuses connexes, terrorisme, accidents sanitaires, vétérinaires et phytosanitaires, ou encore environnementaux), tout en étudiant la possibilité de renforcer la coopération internationale pour les mêmes motifs, notamment avec les partenaires commerciaux potentiels et actuels.

7.2.

Il est nécessaire de mener un examen systématique sur la nécessité de réformer d’autres législations spécifiques qui, d’application depuis plus d’une décennie sans avoir été modifiées, exercent un impact considérable sur l’administration douanière. La plate-forme REFIT pourrait constituer un instrument utile pour évaluer si le cadre de normes de la législation douanière est adapté à sa finalité de ce point de vue. Le CESE souligne toutefois que toute réforme qui sera engagée ne devra entraver ni la facilitation des échanges commerciaux licites, ni la protection des droits fondamentaux.

7.3.

Le CESE se félicite qu’une stratégie et un plan d’action de l’UE sur la gestion des risques en matière douanière aient été élaborés et mis en œuvre et fait observer qu’il est nécessaire d’intensifier les efforts dans les domaines qui n’entrent pas dans le champ de compétence des douanes, comme le relève le rapport d’avancement 2016 de la Commission.

7.4.

Tout en applaudissant les efforts déployés au niveau bilatéral, le CESE estime en outre qu’une institutionnalisation plus poussée et une coordination centrale sont nécessaires en ce qui concerne la coopération des autorités douanières, judiciaires et policières, dans l’optique de lutter plus efficacement contre le financement du terrorisme et du trafic d’armement et de protéger les droits de la propriété intellectuelle, les biens à usage double et la technologie afférente, en procédant à des contrôles fondés sur les risques, comme le prévoit le système commun de gestion des risques en matière douanière (SCGR) et en tenant dûment compte de la stratégie et du plan d’action de l’UE sur la gestion des risques en matière douanière ainsi que du plan d’action de la Commission destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme. Par ailleurs, il est nécessaire de renforcer les efforts déployés pour mener une lutte efficace et opérante contre la contrefaçon et le piratage.

7.5.

Il y a lieu d’accélérer les procédures de modification du règlement (CE) no 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté, en se fondant sur les résultats de la consultation publique et sur les recommandations du groupe d’action financière.

7.6.

Pour ces objectifs spécifiques, il faudra procéder à un réexamen de la liste noire des pays qui refusent de lutter de manière satisfaisante contre le blanchiment d’argent. Le Parlement européen a récusé ladite liste, au motif qu’elle ne correspondait pas totalement aux données à jour, et en conséquence, il est demandé d’intensifier les contrôles, comme prévu dans la directive en cours de révision (quatrième directive sur la lutte contre le blanchiment d’argent).

7.7.

Le CESE demande instamment au Conseil et au Parlement de faire aboutir la création du Parquet européen, chargé de mener des enquêtes sur les auteurs d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, d’engager des poursuites à leur encontre et de les traduire en justice, et il appelle toutes les parties à se joindre à cet effort.

7.8.

Le CESE juge également qu’il conviendra, sur le modèle de la stratégie pour la gestion intégrée des frontières et sur la base du règlement (UE) 2016/1624, avec une référence particulière au programme européen en matière de sécurité, de renforcer et d’intensifier la coopération intersectorielle et interservices entre les agences européennes, décentralisées ou non, telles que l’Office européen de police (Europol), l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), l’Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA), l’Unité de coopération judiciaire européenne (Eurojust), l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle (EUIPO), ou d’autres instances encore, dans le but: