Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au renforcement de la sécurité des cartes d’identité des citoyens de l’Union et des titres de séjour délivrés aux citoyens de l’Union et aux membres de leur famille exerçant leur droit à la libre circulation

[COM(2018) 212 final — 2018/0104 (COD)]

(2018/C 367/15)

Rapporteur général:

Jorge PEGADO LIZ

Consultation	Parlement européen, 28.5.2018 Conseil, 18.6.2018
Base juridique	Articles 21, paragraphe 2, et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Décision du Bureau	22.5.2018
Adoption en session plénière	11.7.2018
Session plénière no	536
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	155/8/5

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE apprécie très positivement l’initiative à l’examen, qu’il estime nécessaire et urgente, approuve la base juridique choisie, la jugeant adaptée au cadre limité de la proposition, ainsi que le choix de l’instrument législatif, confirme qu’elle respecte les principes de subsidiarité et de proportionnalité et les droits fondamentaux, et appelle à procéder d’urgence à son adoption.

1.2.

Il souscrit également à l’obligation d’inclure dans le document l’image faciale de son titulaire et deux de ses empreintes digitales, qui doivent être enregistrées dans des formats interopérables, de même qu’à l’exigence voulant que les données biométriques doivent pouvoir être séparées de toutes les autres données éventuellement stockées dans ces cartes.

1.3.

Le CESE estime cependant que la Commission ne justifie pas pleinement son option législative, ni n’explique les raisons qui l’ont empêchée d’avancer une proposition fondée sur une plus large harmonisation législative, instaurant un véritable système unique de documents d’identification, lequel aurait présenté des avantages indéniables en matière de sécurité, de simplicité et de rapidité des contrôles ainsi que d’uniformité des procédures, et aurait incontestablement servi l’intérêt des citoyens: on ne comprend pas pourquoi la proposition n’a pas défini, comme il a été fait pour les titres de séjour délivrés aux citoyens de l’Union, les éléments obligatoires prévus à l’annexe de l’analyse d’impact, à savoir l’intitulé du document, le nom, le sexe, la nationalité, la date de naissance et le lieu de naissance de son titulaire, ainsi que son lieu de délivrance, la signature et sa date d’expiration.

1.4.

Il considère d’ailleurs que la proposition reste même en deçà des conclusions du programme REFIT et des consultations des citoyens, qui ont fait ressortir des situations de nature à entraver clairement la libre circulation au sein de l’espace européen, dans la mesure où elle maintient le caractère facultatif que revêtent, pour les États membres, l’instauration de cartes d’identité sur leur territoire et la définition du champ d’application, des informations minimales et du type de ces documents d’identité.

1.5.

Le CESE aurait souhaité que la Commission eût étudié la possibilité de créer une carte d’identité européenne qui confère aux citoyens européens le droit de vote par son moyen, même si, à cette fin, il aurait fallu recourir à une autre base juridique.

1.6.

Le CESE craint que l’augmentation des coûts de mise en conformité des nouvelles cartes ne soient répercutés sur les citoyens, et ce pour des montants indéterminés, inadéquats et non proportionnés, dans la mesure où la décision est laissé à l’entière discrétion des administrations des États membres.

1.7.

Le CESE estime par ailleurs que d’autres éléments supplémentaires que les États membres adjoignent à ces cartes auraient également pu être traités et, le cas échéant, uniformisés, soit quant à leur inclusion, soit en ce qui concerne leur utilisation par les intéressés eux-mêmes ou par des tiers.

1.8.

Pour le CESE, il est essentiel que la Commission européenne suive et surpervise la mise en œuvre de la proposition à l’examen, s’agissant de garantir la pleine reconnaissance des documents, qui en constitue précisément l’objet, non seulement en tant qu’éléments d’identification mais aussi comme instruments habilitant le titulaire à effectuer un ensemble d’actes dans n’importe quel État membre, notamment circuler au sein de l’espace Schengen, acheter des biens et des services et, en particulier, des services financiers, et accéder à des services publics et privés.

1.9.

Compte tenu de la nécessité de ce règlement et de son caractère urgent, le CESE recommande de raccourcir l’ensemble des délais prévus pour son entrée en vigueur et son suivi ultérieur.

1.10.

Il invite la Commission, le Parlement européen et les États membres à examiner les observations particulières qu’il formule en particulier au sujet d’éléments qu’il considère comme essentiels, ainsi que sur certaines modalités d’utilisation de ces mêmes titres par des tiers, qui se sont avérées essentielles dans certains États membres.

2.   Brève synthèse concernant la teneur de la proposition et ses fondements

2.1.

Dans sa «communication au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil — Quatorzième rapport sur les progrès accomplis dans la mise en place d’une union de la sécurité réelle et effective» (1), parmi diverses réflexions sur l’évolution de la situation concernant les deux piliers principaux de la défense européenne, à savoir la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, ainsi que les moyens de l’appuyer, d’une part, et le renforcement de nos défenses et de notre résilience face à ces menaces, d’autre part, la Commission mentionne, entre autres mesures (2), une proposition législative visant à accroître la sécurité des cartes d’identité nationales et des titres de séjour, grâce à laquelle «il sera plus difficile pour les terroristes et autres criminels d’utiliser abusivement ou de falsifier les documents en question pour pouvoir entrer sur le territoire de l’Union européenne ou s’y déplacer».

2.2.

Il est également indiqué dans cette communication que, comme l’attestent les statistiques de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes sur les documents frauduleux, «les cartes nationales d’identité faiblement sécurisées sont les documents de voyage dont l’utilisation frauduleuse est la plus fréquente dans l’Union». Dans le cadre de la réaction européenne à la falsification des documents de voyage, exposée dans le plan d’action de décembre 2016, la Commission a adopté, parallèlement au rapport sur les progrès réalisés, une proposition de règlement visant à renforcer la sécurité des cartes d’identité des citoyens de l’Union et des titres de séjour délivrés aux citoyens de l’Union et aux membres de leur famille. «L’amélioration des éléments de sécurité des cartes d’identité et des titres de séjour rendra plus difficile pour les criminels l’utilisation abusive de ces documents ou leur falsification pour se déplacer au sein de l’Union ou en franchir les frontières extérieures. La sécurisation accrue des documents d’identité contribuera à renforcer la gestion des frontières extérieures de l’Union (notamment en ce qui concerne le problème du retour des combattants terroristes étrangers et des membres de leur famille), tandis que les citoyens de l’Union européenne, grâce à des documents plus sûrs et plus fiables, pourront exercer plus facilement leurs droits de libre circulation», peut-on lire dans la proposition concernée.

2.3.

La proposition de la Commission, qui s’appuie sur une analyse d’impact et une consultation publique, établit des normes minimales en matière de sécurité des cartes nationales d’identité, notamment le stockage d’une photo biométrique et d’empreintes digitales dans une puce intégrée à la carte. Elle prévoit également l’obligation de faire figurer des informations minimales sur les titres de séjour délivrés aux citoyens de l’Union européenne en voyage, ainsi que l’harmonisation intégrale des cartes de séjour pour les membres de la famille ressortissants de pays tiers. La Commission invite les colégislateurs à examiner sans délai la proposition législative, en vue de parvenir rapidement à un accord.

2.4.

C’est dans ce cadre général qu’il convient d’évaluer et d’apprécier la proposition de règlement à l’examen, dont les objectifs sont notamment: a) d’améliorer la gestion des frontières extérieures; b) de lutter contre le terrorisme et le crime organisé et de construire une véritable Union de la sécurité; c) de faciliter la mobilité des citoyens de l’Union dans l’exercice de leur droit de libre circulation et d’apporter la preuve de leur identité auprès d’entités publiques et privées, lorsqu’ils exercent leur droit de résider dans un autre pays de l’Union européenne; d) de renforcer la réaction de l’Union européenne à la fraude aux documents de voyage et de diminuer le risque de falsification et de fraude documentaire; e) de prévenir les abus et les menaces sur la sécurité intérieure en rapport avec des défaillances en matière de sécurité des documents; f) d’éviter les déplacements dans des pays tiers ayant pour finalité une participation à des activités terroristes et un retour en toute impunité dans l’Union européenne.

2.5.

Pour atteindre ces objectifs, la Commission a présenté la proposition de règlement à l’examen, jugeant qu’il s’agit de l’instrument juridique approprié, qui est fondé sur l’article 21, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et entend respecter le principe de subsidiarité et s’inscrire dans les limites du cadre posé par le principe de proportionnalité.

2.6.

Parmi les trois options évaluées — maintenir le statu quo, entreprendre une large harmonisation ou adopter un système de définition des normes minimales de sécurité pour les cartes d’identité, ainsi que des exigences minimales communes pour les titres de séjour délivrés aux citoyens de l’Union européenne et, dans le cas des cartes de séjour délivrées aux ressortissants de pays tiers, membres de la famille d’un citoyen de l’Union, l’utilisation d’un modèle uniforme de permis de séjour pour les ressortissants de pays tiers, c’est cette dernière option qui a été retenue, étant considérée comme respectueuse des droits fondamentaux, en particulier de la protection des données et de la vie privée.

2.7.

La proposition à l’examen sera aussi assortie de mesures non contraignantes, telles que des actions de sensibilisation et de formation, qui visent à en assurer une application harmonieuse, adaptée à la situation et aux besoins particuliers de chaque État membre, et parmi lesquelles l’on peut souligner: a) un programme de suivi des réalisations, résultats et incidences du règlement à l’examen, b) la communication par les États membres à la Commission, un an après le début de la mise en œuvre et, par la suite, chaque année, des informations considérées comme essentielles pour une surveillance effective du fonctionnement dudit règlement, c) l’évaluation par la Commission de l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la cohérence et la valeur ajoutée européenne du cadre juridique désormais approuvé, mais seulement six ans après la date de mise en application, afin de garantir que l’on dispose de données suffisantes, et l’organisation de consultations des parties concernées en vue de recueillir leurs points de vue sur l’effet des modifications législatives et des mesures non contraignantes appliquées.

3.   Observations générales

3.1.

Le CESE porte une appréciation très positive sur l’initiative à l’examen, dont il a fait valoir la nécessité dans d’autres avis, il approuve sa base juridique, qu’il juge adaptée à son cadre limité, ainsi que sur le choix de l’instrument législatif, et il confirme que la proposition respecte les principes de subsidiarité et de proportionnalité ainsi que les droits fondamentaux, et appelle à procéder d’urgence à son adoption.

3.2.

Le Comité souscrit également à l’obligation d’inclure dans le document l’image faciale de son titulaire et deux de ses empreintes digitales, lesquelles doivent être enregistrées dans des formats interopérables, ainsi que les dérogations prévues, de même que l’exigence selon laquelle les données biométriques doivent pouvoir être séparées de toutes les autres données éventuellement contenues dans ces cartes sur décision des États membres.

3.3.

En effet, le CESE renvoie aux conclusions du programme REFIT et aux consultations des citoyens, qui ont fait ressortir des situations constituant clairement une entrave à la libre circulation dans l’espace européen, notamment du fait que les autorités ne reconnaissent pas les cartes d’identité comme un document valable pour voyager et en raison de l’existence de périodes de validité différentes, qui freinent leur reconnaissance par les États membres, ainsi que des difficultés qui en découlent pour ce qui est de l’accès des citoyens aux biens et services.

3.4.

Le Comité estime néanmoins que la proposition reste en deçà de ces mêmes conclusions dès lors qu’elle conserve un caractère facultatif à l’introduction par les États membres de cartes d’identité sur leur territoire respectif, ainsi qu’à la définition du champ d’application, des informations minimales et du type de carte d’identité.

3.5.

Le CESE rappelle que les cartes d’identité sont généralement délivrées à titre de principale preuve d’identité de leur titulaire, permettant ainsi aux citoyens d’avoir accès à des services financiers, notamment d’ouvrir un compte, à des prestations sociales, aux soins de santé, à l’éducation et à l’exercice des droits juridiques et politiques.

3.6.

Au demeurant, et comme préconisé dans l’étude du Parlement européen intitulée «The Legal and Political Context setting for European Identity Document» («Le cadre juridique et politique pour la mise en place d’une pièce d’identité européenne»), le CESE aurait souhaité que la Commission européenne examine également la possibilité de créer une carte d’identité européenne qui confère aux citoyens européens le droit de vote par son seul moyen, même s’il aurait fallu, pour ce faire, se fonder sur une autre base juridique.

3.7.

Le CESE craint par ailleurs que les coûts de mise en conformité des nouvelles cartes ne soient répercutés sur les citoyens, et ce pour des montants indéterminés dans la mesure où elle est laissée à l’entière discrétion des administrations des États membres. Á cet égard, le CESE estime qu’il est nécessaire de procéder à une évaluation préalable des coûts générés par les effets de la proposition en objet, de manière qu’ils soient adaptés et proportionnels.

3.8.

Le CESE ne peut manquer de souligner que, selon l’analyse d’impact de la proposition à l’examen, beaucoup d’États membres qui délivrent des cartes d’identité n’autorisent toujours pas l’obtention des données biométriques (Italie, France, Roumanie, Croatie, République tchèque, Finlande, Malte, Slovaquie et Slovénie), de sorte qu’il y a lieu de quantifier et d’évaluer l’impact financier et technologique de ces mesures pour les citoyens et les administrations publiques concernées.

3.9.

Le CESE souligne en outre qu’il importe que la présente proposition fasse la clarté sur la légitimité de la carte d’identité en tant qu’instrument habilitant son titulaire à réaliser un ensemble d’actes dans n’importe quel État membre, notamment, la circulation au sein de l’espace Schengen et l’achat de biens et de services, en particulier financiers.

3.10.

Par ailleurs, le Comité ne peut que mettre en évidence les difficultés rencontrées en ce qui concerne les titres de séjour, en particulier la multiplicité des documents et le refus d’entrée dans les États membres, ainsi qu’en matière d’accès aux biens et services essentiels, car il craint que la proposition en objet ne suffise pas à résoudre ces situations.

3.11.

Il souligne néanmoins la nécessité de veiller à ce que soit respecté le principe de la minimisation du traitement des données, en garantissant que les finalités de la collecte des données biométriques soient claires, transparentes et subordonnées à des objectifs légitimes, bien circonscrits et transparents.

3.12.

Le CESE estime que la Commission ne justifie pas pleinement son option législative, ni n’explique pas les raisons qui l’ont empêchée d’avancer une proposition fondée sur une plus large harmonisation législative, instaurant un véritable système unique de documents d’identification, lequel aurait présenté des avantages indéniables en matière de sécurité, de simplicité et de rapidité des contrôles ainsi que d’uniformité des procédures, et aurait incontestablement servi l’intérêt des citoyens. Il ne comprend pas davantage pourquoi cette harmonisation n’a pas été mentionnée à titre d’objectif à atteindre à moyen terme tout du moins. Cette option, comme du reste indiqué expressément dans le document de travail des services de la Commission (SWD (2018) 111 final (3)), est celle qui a été privilégiée par «une majorité des citoyens de l’Union consultés [qui] soutiennent l’harmonisation européenne plus large des cartes nationales d’identité (ID 2) et sont en faveur d’une harmonisation globale des titres de séjour (RES 3)».

3.13.

En fait, l’on ne saisit pas la raison pour laquelle la proposition n’a pas défini, comme on l’a fait pour les titres de séjour destinés aux citoyens de l’Union, les éléments obligatoires prévus à l’annexe de l’analyse d’impact de la proposition à l’examen, à savoir l’intitulé du document, le nom, le sexe, la nationalité, la date de naissance, le lieu de naissance de son titulaire, et son lieu de délivrance, la signature et sa date d’expiration.

3.14.

Le CESE souligne la nécessité de renforcer la politique de contrôle des cas de fraudes, en accordant une attention particulière aux transports, notamment aériens, terrestres et maritimes, et de doter les services de contrôle aux frontières de ressources humaines, logistiques et techniques, afin de garantir non seulement la reconnaissance des documents de tous les États membres, mais aussi le renforcement de leur contrôle.

3.15.

En ce sens, il est essentiel que Commission européenne assure un suivi et une supervision sur la mise en œuvre de la proposition à l’examen, pour garantir la pleine reconnaissance des documents, laquelle est l’objet-même de cette proposition, en tant que documents de voyage et d’accès aux services publics et privés.

3.16.

Le CESE estime par ailleurs que d’autres éléments supplémentaires que les États membres adjoignent à ces cartes auraient également pu être traités et, le cas échéant, uniformisés, soit quant à leur inclusion, soit en ce qui concerne leur utilisation par les intéressés eux-mêmes ou par des tiers.

4.   Observations particulières

4.1.

Article 1er — Eu égard à la portée de la proposition à l’examen, le CESE estime qu’elle devrait faire référence aux exigences minimales en matière d’information. Le Comité souligne la nécessité d’établir clairement que le règlement qui fait l’objet du présent avis respecte le principe de légalité ainsi que ceux de l’authenticité, de la véracité, de l’univocité et de la sécurité des données d’identification des citoyens.

4.2.

Article 2 — Au-delà du champ d’application et sans préjudice de la directive 2004/38/CE, le CESE attire l’attention sur la nécessité que la proposition fournisse une définition de la «carte d’identité délivrée par les États membres à leurs propres ressortissants», afin de s’assurer qu’il s’agit d’un document harmonisé dans tous les États membres.

4.3.

Article 3, paragraphe 2 — Le CESE s’interroge sur l’exigence relative à l’inscription d’une «deuxième langue officielle», qu’il ne juge ni adéquate ni appropriée pour faciliter la reconnaissance du document par-delà les frontières.

4.4.

Article 3, paragraphe 10 — Le CESE est d’avis que les périodes de validité de ces documents devaient être établies de manière unifiée dans le règlement, en fonction de classes d’âge uniformes.

4.5.

Article 5 — Le délai d’élimination des cartes devrait être de trois ans, au lieu de cinq.

4.6.

Article 6

4.6.1.

Les titres de séjour devront également comporter les éléments suivants: — le nom du père et de la mère, — la nationalité, — le lieu de naissance, — le sexe, — la taille, — la couleur des yeux, — la signature.

4.6.2.

En ce qui concerne le prénom et le nom de famille du titulaire, le nom à inscrire doit être complet, correspondre à celui qui figure sur l’acte de naissance et respecter l’orthographe officielle, de sorte à garantir l’identité individuelle des citoyens.

4.7.

Article 8, paragraphe 2 — La période d’élimination progressive des cartes devrait être de trois ans, en non cinq.

4.8.

Article 10 — Sans préjudice de l’application du règlement (UE) 2016/679, le CESE est d’avis que la proposition à l’examen devrait inclure des règles spécifiques concernant la finalité de la base de données, ainsi que le mode de collecte et de mise à jour des données à caractère personnel, leur communication et leur consultation et l’accès qui y est fait, ainsi que leur conservation.

4.9.

Article 12, paragraphe 1er — Le délai pour la présentation du rapport sur la mise en œuvre devrait être de trois ans, au lieu de quatre, comme il est d’ailleurs indiqué au considérant 21.

4.10.

Article 12, paragraphe 2 — Le délai pour le rapport d’évaluation devrait être de cinq ans, et non de six.

4.11.

Le CESE juge souhaitable que le règlement dispose que le délai à compter duquel la carte d’identité est requise coure à partir de la naissance la naissance (par exemple trente jours).

4.12.

Par ailleurs, le règlement devrait également préciser que la vérification de l’identité par quelque entité que ce soit, publique ou privée, doit s’efforcer, lors de la présentation de la carte, de limiter la rétention ou la conservation de cartes d’identité en cours de validité au strict minimum nécessaire pour la sécurité et la défense des États membres. Il devrait également interdire la reproduction, par photocopie ou tout autre moyen, sans le consentement exprès du titulaire, sauf décision de l’autorité judiciaire, pour des raisons évidentes de sécurité, de prévention de la fraude ou de l’abus et au titre de la protection des données et de la vie privée.

4.13.

En revanche, il convient de prévoir l’effacement immédiat des données en cas de perte, de vol, d’usurpation d’identité ou de remplacement des cartes, afin d’éviter toute utilisation frauduleuse de titres officiels.

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(1)  COM(2018) 211 final du 17.4.2018.

(2)  Parmi les éléments concernés, on relèvera notamment les nouveaux instruments de collecte de preuves électroniques dans les procédures pénales, la facilitation l’accès aux informations financières à des fins de prévention et de détection d’infractions pénales graves, et d’enquêtes et de poursuites en la matière, le durcissement des règles contre les précurseurs d’explosifs utilisés pour la fabrication artisanale d’explosifs, l’amélioration des mesures de contrôle concernant les importations et exportations d’armes à feu afin de prévenir leur trafic, la lutte contre les contenus à caractère terroriste en ligne, l’interopérabilité des systèmes d’information et un meilleur échange d’informations, la protection contre les risques chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires et la protection des espaces publics, la lutte contre la cybercriminalité et l’amélioration de la cybersécurité.

(3)  Résumé de l’analyse d’impact qui accompagne la proposition de règlement du Parlement européenne et du Conseil relative au renforcement de la sécurité des cartes d’identité des citoyens de l’Union et des titres de séjour délivrés aux citoyens de l’Union et aux membres de leur famille exerçant leur droit à la libre circulation.