27.7.2007   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 175/1

1.1

Le Comité estime qu'il n'est pas juste d'appliquer une adaptation automatique du taux d'inflation constaté à partir de 1992 dans l'Europe des 12, considérant qu'entre-temps, trois autres pays sont entrés dans l'Union en 1995, dix autres au premier mai 2004, et deux autres au 1er janvier 2007.

1.2

Le Comité estime que, pour réaliser l'harmonisation espérée dans le cadre de l'Union à 27, il est nécessaire d'envisager également l'adoption d'un taux maximal d'accise, certainement l'une des mesures susceptible de combattre efficacement la contrebande et la fraude et de rapprocher les niveaux d'imposition, favorisant ainsi le réel développement du marché unique. La défense des intérêts des consommateurs, qui ne doivent pas être considérés comme des trafiquants lorsqu'ils acquièrent des produits alcoolisés là où ils coûtent le moins cher, deviendra une réalité grâce à une harmonisation progressive.

1.3

Le Comité recommande que l'on interdise explicitement aux États membres d'ajouter d'autres formes de taxation de la consommation au régime normal des accises et de la TVA, éventuellement en qualifiant ces taxes de «taxes communautaires», conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (1).

1.4

Le Comité estime que la proposition à l'examen ne réunit pas les conditions de cohérence susceptibles de justifier le recours à l'article 93 du traité comme base juridique, lequel article autorise le Conseil à adopter à l'unanimité des dispositions concernant l'harmonisation des législations nationales en matière fiscale. En effet, la proposition à l'examen, qui permet aux États membres libres de fixer leurs propres taxes à partir d'un taux minimum, ne constitue en rien une harmonisation.

1.5

Le Comité considère que c'est à mauvais titre que la Commission minimise l'importance de sa proposition, justifiant ainsi l'absence d'une évaluation d'impact et d'une consultation des parties concernées. Au cours d'une audition organisée par le Comité, tous les participants se sont déclarés hostiles à la proposition de la Commission, et ont également demandé qu'à l'avenir, la Commission procède à une analyse d'impact précise.

1.6

Le Comité souhaite le retrait de la proposition à l'examen et demande que dans ses activités futures, la Commission mette à jour les références aux codes de la nomenclature combinée figurant dans la directive 92/83/CEE et qu'elle revoie ses méthodes de classification.

2.1

La «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 92/84/CEE concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcoolisées» fixe les taux minimaux d'accises pour l'alcool et les différentes catégories de boissons alcoolisées. L'article 8 de la directive prévoit que la Commission doit procéder à des examens périodiques sur la question et présenter un rapport, assorti éventuellement d'une proposition de modification.

2.2

Un débat a suivi le rapport présenté par la Commission le 26 mai 2004, dans lequel cette dernière concluait à l'opportunité d'une plus grande convergence des taux minimaux en vue d'assurer un meilleur fonctionnement du marché unique et de prévenir les fraudes et la contrebande, favorisées par la pluralité des régimes existant dans les États membres. Ce débat a été à l'origine de l'invitation faite par le Conseil de «présenter une proposition visant à ajuster les taux minimaux des droits d'accises afin d'éviter une diminution de la valeur réelle des taux communautaires minimaux, en accordant des périodes de transition et des dérogations aux États membres qui éprouveraient des difficultés pour augmenter leurs taux; il conviendrait également que la Commission prenne dûment en compte la sensibilité politique globale de cette question particulière».

2.3

La Commission propose donc de modifier la directive:

2.4

L'objectif principal de la proposition, conformément à la demande du Conseil, est de rétablir la valeur réelle des taux par rapport à ceux de 1992, valeur qui, selon la Commission, serait de nature à garantir «le fonctionnement d'un marché intérieur sans frontières fiscales».

3.1

Le Comité, en l'absence d'évaluation d'impact, a estimé opportun d'entendre directement le point de vue des associations de producteurs et de consommateurs et des organisations syndicales. Au cours de l'audition, tous les participants ont fait état de leur perplexité quant à la proposition de directive. Certaines organisations ont notamment fait remarquer que la proposition augmenterait les différences de traitement entre les différentes boissons alcoolisées, au détriment de celles soumises à des accises. De leur côté, les producteurs de boissons non soumises à ces taxes demandent que ne soit pas modifié le système actuel, d'ailleurs défini dans les accords relevant de la politique agricole commune.

3.2

Les participants à l'audition (2) ont également convenu qu'il fallait tenir compte des aspects socio sanitaires en matière de taxation, mais que les premiers ne devaient pas être le point de référence de la seconde. Ils demandent, ce à quoi le Comité souscrit, de mener une campagne de «consommation responsable» en vue de limiter les risques d'abus. Enfin, il a été souligné que l'industrie européenne est la première au monde dans ce secteur, et qu'elle contribue de manière non négligeable à l'emploi tant direct qu'indirect dans l'Union.

3.3

La proposition de modification de la directive semble être, en apparence, une intervention de routine, de simple adéquation des valeurs numéraires à l'inflation enregistrée entre 1993 et aujourd'hui. Elle aborde cependant un sujet extrêmement complexe et délicat, et qui démontre à quel point les politiques et les intérêts nationaux sont loin de céder le pas à un degré important de convergence fiscale intracommunautaire. Le Comité s'est exprimé à plusieurs reprises en faveur d'un processus d'harmonisation fiscale, instrument indispensable pour faire apprécier aux consommateurs les avantages du marché unique.

3.4

Les réunions ECOFIN du 7 et du 28 novembre 2006, consacrées notamment à l'examen de la proposition analysée ici, ont rouvert des discussions sans fin entre les États membres, aboutissant en substance à un cadre identique à celui qui, en 1992, avait été à l'origine de la directive, laquelle n'était parvenue qu'à fixer des taux minimaux, sans aucune possibilité de définir un parcours commun d'harmonisation et de révision des taux des accises.

3.5

Si l'on observe attentivement les taux pratiqués par les différents États membres, des différences énormes apparaissent. Le rapport du 26 mai 2004 décrivait les mesures appliquées pour les différents types de boissons par les 25 États membres et par les pays alors candidats, la Roumanie et la Bulgarie, qui ont adhéré le 1er janvier 2007 à l'Union (3). L'écart entre les taux les plus bas et les plus élevés est de l'ordre de 1.100 %.

3.6

À titre d'exemple, pour le vin, on passe de 0 à 273€; pour le vin mousseux, de 0 à 546€ par hl; pour la bière, de 0,748 par degré Plato (4), ce qui est équivalent à 1,87 à 19,87€ par hl par rapport au degré d'alcool, pour les produits intermédiaires, pétillants ou non, de 45 à 497€ par hl, pour l'alcool pur de 550 à 5.519€ par hl, ce qui correspond, pour les boissons alcoolisées à 40°, à un taux de 220 à 2.210€ par hl.

3.7

L'adaptation des montants des taux minimaux proposés par la Commission ferait baisser la différence entre les taux pratiqués d'un pays à l'autre de 1.100 % à un chiffre oscillant entre 800 et 1.000 %. L'affirmation de la Commission selon laquelle ce chiffre est en mesure de garantir le fonctionnement du marché intérieur semble donc véritablement osée. Pour obtenir un résultat efficace, le Comité suggère que le taux minimal soit accompagné d'un taux maximal, une solution qui permettrait à terme d'enrayer la contrebande et la fraude.

3.8

L'accent placé sur le fait que l'adaptation des montants des taux minimaux au taux d'inflation ne créerait pas d'augmentation de la valeur réelle de ces taux apparaît aussi peu concluant. La Commission aurait dû se montrer soucieuse de fournir des informations complètes et de présenter de manière dynamique les tendances en matière d'accises pratiquées dans les États membres à partir de l'année de présentation de la proposition d'harmonisation, c'est-à-dire du Livre blanc de 1985. En fait, l'effet concret produit a été, au terme du régime de dérogation consenti à certains pays, l'augmentation de la valeur réelle des accises dans les États membres, à quelques exceptions près. Le Comité évalue négativement toutes les pratiques nationales qui ajoutent aux accises d'autres formes de taxation, qui sont le cas échéant qualifiées de «taxes communautaires».

3.9

Cette tendance est confirmée par une étude demandée par la même Commission (5), dans laquelle il est prouvé que, exception faite de trois États membres, tous les autres ont augmenté, annuellement ou à intervalles réguliers, le montant de leurs accises.

3.10

Cette même étude, qui tenait compte de l'élasticité de la demande par rapport aux prix, montrait que, dans l'hypothèse d'un réalignement des taux minimaux sur l'inflation:

3.11

Il serait intéressant d'effectuer une comparaison entre les effets de la variation des taux minimaux sur la base de la nouvelle dimension de l'UE à 27, d'une part, et les effets décrits dans l'étude, qui se limitait à l'UE des 15.

3.12

Le Comité se demande si, sur un sujet qui a été déclaré comme extrêmement sensible, la Commission doit continuer à jouer un rôle de notaire, ou au contraire si elle ne devrait pas, en collaboration avec les États membres, présenter des propositions de nature à atténuer effectivement les importantes distorsions de concurrence causées par le maintien d'un régime d'imposition qui comporte de telles différences.

3.13

Par ailleurs, la Commission n'a aucunement tenu compte, dans la formulation de sa proposition de modification de la directive, du fait qu'en 1992, au sein de la Communauté européenne des 12, l'écart entre les revenus par habitant n'était pas tel que les taux identifiés eussent entraîné de réelle cherté des produits auxquels ils s'appliquaient. Dans l'Europe à 27, où les niveaux des salaires et des pensions sont si différents, il est inique de continuer à envisager une même échelle d'imposition pour les nouveaux et les anciens États membres, car elle n'affecterait que les revenus les plus modestes. S'agissant de travailleurs et de retraités dont les salaires et les pensions ne dépassent pas 100 à 150€ mensuels, et qui ont déjà dû subir une augmentation des accises sur les alcools de 50 à 400 %, une augmentation supplémentaire de 31 % aurait certainement un effet négatif sur la consommation de leur ménage. En raison précisément des nouvelles adhésions à l'Union, qui compte aujourd'hui 12 pays supplémentaires, le Comité estime qu'il n'est pas correct de procéder à une adaptation automatique du taux d'inflation relevé dans l'UE-15 depuis 1992.

3.14

Hormis quelques exceptions rarissimes, l'automatisme proposé contredit toutes les politiques anti-inflationnistes mises en place par les États membres qui ont depuis longtemps aboli, là où ils existaient, les mécanismes d'adaptation automatique au taux d'inflation des salaires et des pensions. La Commission n'explique pas clairement la raison pour laquelle ce mécanisme devrait être maintenu en vigueur uniquement pour les taxes et accises!

3.15

Le Comité estime, en revanche, que le régime actuel est absolument inadéquat, et considère l'adaptation au taux d'inflation (de l'UE des 12, des 25 ou des 27?) comme une mesure inutilement punitive, en particulier pour les revenus les plus faibles, comme le sont toutes les taxations indirectes qui ne tiennent pas compte du revenu effectif du contribuable.

3.16

Comme pour le vin dans certains États membres, la consommation d'autres boissons alcoolisées, dans le cadre d'une consommation modérée, participe de la culture et de l'histoire d'autres peuples européens. Le problème, tout en tenant compte de ses facettes variées, doit donc être envisagé de manière globale.

3.17

Le Comité respecte les choix des pays qui ont adopté une politique fiscale sévère à l'égard de l'alcool et du tabac, probablement en raison d'épiphénomènes d'abus, en particulier au sein des jeunes générations. Certains États membres ont déclaré que leurs politiques fiscales doivent tenir compte de la santé publique, mais ces décisions prises librement ne peuvent influer sur les choix et les motivations d'autres États membres.

3.18

Le Comité s'est déjà exprimé à ce sujet dans un avis étayé (7), où il soulignait que: «L'éducation, l'information et les programmes de formation visant principalement ceux qui abusent de l'alcool, constituent les meilleurs moyens d'aborder la problématique de l'abus».

3.19

Le Comité estime que la situation ne répond pas aux conditions de l'art. 93 du traité qui autorise le Conseil, statuant à l'unanimité, à arrêter des dispositions touchant à l'harmonisation des législations fiscales pour assurer l'établissement ou améliorer le fonctionnement du marché intérieur dans le délai prévu à l'article 14. L'augmentation des accises minimales, en effet, ne favorise pas l'harmonisation, ne faisant que fixer la base minimale que chaque État membre peut décider d'augmenter sans limite. Depuis l'adoption de la directive 92/84/CEE, l'écart entre les taux effectifs s'est encore creusé, démontrant par là que cette directive n'a pas été en mesure d'entraîner d'harmonisation.

4.1

Parmi les aspects négatifs dus à l'importance des écarts entre les différents niveaux d'imposition, outre l'obstacle au bon fonctionnement du marché unique, on trouve la forte propension à ne pas totalement acquitter des accises, lorsqu'elles sont payées dans un État membre autre que celui où a lieu la consommation finale, ou à s'y soustraire entièrement, en important des produits de pays tiers ou en détournant des biens circulant sous un régime de suspension de l'imposition.

4.2

Le développement du commerce électronique a créé un domaine supplémentaire de fraude fiscale potentielle, étant donné l'impossibilité de contrôler les ventes à distance et l'absence d'une politique coordonnée de lutte contre la fraude aux accises sur les alcools, vu que certains États membres ne considèrent pas cette fraude comme un problème et que le phénomène concerne quasi exclusivement les régions où l'imposition est la plus élevée.

4.3

Avec l'élargissement, les frontières externes de l'Union ont atteint des pays où les niveaux d'imposition sont beaucoup plus faibles que ceux pratiqués en moyenne dans l'UE, et le potentiel de fraude a donc augmenté de manière exponentielle. Dans certains de ces États, aujourd'hui frontaliers de l'UE, la corruption est massive et touche aussi les autorités douanières. Il faudra encore renforcer les mesures de lutte contre la contrebande, et si l'augmentation des accises devait être acceptée telle que proposée, les marges de profit des trafiquants internationaux seraient encore plus élevées.

4.4

L'Union s'est posé le problème de la lutte contre les fraudes sur les produits soumis à des accises, en adoptant la directive du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accises. À la lumière de ses médiocres résultats, cette directive a été modifiée en 2004 par la directive 2004/106/CE du Conseil du 16 novembre 2004, qui a également modifié la directive 77/799/CEE concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs, de certains droits d'accises et des taxes sur les primes d'assurance.

4.5

À ce propos, le Comité soutenait dans l'un de ses avis (8) que pour lutter efficacement contre les fraudes, «la nécessité de moderniser, renforcer, simplifier et rendre plus efficace l'instrument de la coopération administrative et de l'échange d'informations entre États membres dans le domaine des accises s'impose avec évidence».

4.6

Le même avis mettait en exergue que «encore une fois, les bénéfices qui devraient résulter d'un meilleur fonctionnement du marché intérieur et en l'occurrence des procédures permettant d'identifier et de combattre les fraudes et l'évasion fiscale sont limités par la volonté de préserver les intérêts nationaux». Et encore: «En effet, il ne fait aucun doute qu'un grand nombre des fraudes sont directement liées aux différences parfois notables qui existent entre les taux d'accises appliqués par les différents États membres».

«Le CESE saisit cette occasion pour dénoncer les limites liées à l'application du principe de l'unanimité qui régit actuellement la plupart des décisions communautaires en matière de législation fiscale et réaffirme la nécessité de renoncer à ce principe au profit de celui de la majorité, même qualifiée, lorsqu'il s'agit de taxes influant sur le fonctionnement du marché intérieur et à l'origine de distorsions de concurrence».

4.7

Le Comité a exprimé et confirmé au fil du temps son adhésion aux principes fondamentaux suivants:

4.8

À titre d'exemple, en Suède, dans le seul secteur de la bière, ce sont 164 millions de litres qui ont été importés par des voyageurs ou en contrebande en 2004, ce qui est presque équivalent aux ventes (173 millions de litres) du monopole d'État (Systembolaget) et a entraîné des pertes d'accises et de TVA de l'ordre de 190 millions d'euros. Ces achats ont augmenté de 40 % en 2002 à la suite de la suppression du régime spécial de restriction des achats transfrontaliers. Il est estimé que la contrebande a doublé ces deux dernières années. Le Danemark estime que ce sont 95 millions de litres de bière qui sont achetés en Allemagne et importés. Si l'on y ajoute environ 10 % de marchandises de contrebande, c'est 30 % de la bière consommée au Danemark qui ne serait pas soumise à la fiscalité danoise. En 2005 en Finlande, les voyageurs ont importé plus de 42 millions de litres de bière, soit 10 % de la consommation totale, entraînant une perte de recettes fiscales de plus de 50 millions d'euros. Les acheteurs transfrontaliers ont importé en Autriche 30 millions de litres de bière provenant d'Allemagne ou de la République tchèque, tandis que ce sont 100 millions de litres qui sont ainsi entrés au Royaume-Uni, sans compter le volume de contrebande (9).

5.1

Dans son rapport de 2004, la Commission mettait en exergue certains problèmes apparus au fil du temps dans l'application pratique de la directive 92/84, dont trois en particulier:

5.2

S'agissant du premier point, la Commission justifie sa proposition de mettre un terme à la possibilité d'assujettir les vins mousseux et les vins tranquilles à des traitements différents, en faisant valoir que les motifs qui avaient justifié cette option, à savoir le fait d'assimiler les vins mousseux à des produits de luxe (alors que c'est le contraire qui est vrai en ce qui concerne certains vins tranquilles) n'existent plus désormais.

5.3

En ce qui concerne le deuxième aspect, la directive 92/83 (relative à la structure des droits d'assises) prévoit dans son article 26 que les codes de la nomenclature combinée qu'elle indique sont ceux en vigueur à la date d'adoption de la directive (19 octobre 1992). La Commission propose au contraire de se référer aux codes NC applicables à la date la plus récente possible, en adoptant à l'avenir les décisions de modification conformément à l'article 24 de la directive 92/12 CEE (procédure impliquant le comité des accises, comme convenu pour les produits énergétiques).

5.4

Pour ce qui est enfin du troisième point, afin de régler le problème soulevé par de nombreux opérateurs et lié à la formulation trop imprécise de la directive, qui ne spécifie pas dans quelle mesure l'addition d'alcool distillé à d'«autres boissons fermentées» est possible, la Commission propose de réduire la dépendance du classement des boissons alcooliques à des fins fiscales (accises) à l'égard du classement dans la NC.

5.5

Le Comité juge fondées et cohérentes les modifications demandées par les professionnels en termes de simplification et de protection de la concurrence. Il adhère aux propositions formulées en son temps par la Commission et se demande pourquoi ces modifications n'ont pas été apportées via une modification correspondante de la directive 92/83.

5.6

Le Comité préconise le retrait de la proposition de directive et recommande dans le même temps d'adopter les modifications de la directive 92/83 proposées par la Commission.

27.7.2007   

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C 175/8

1.1

Le CESE accueille favorablement la proposition de programme statistique quinquennal 2008-2012 et estime lui aussi que des statistiques harmonisées et comparables sont indispensables pour la compréhension de l'Europe dans le grand public, pour la participation des citoyens au débat et pour la participation des opérateurs économiques au marché unique.

1.2

Le CESE souligne que tant Eurostat que les instituts nationaux de statistique doivent être dotés des ressources humaines et matérielles les plus adéquates au regard des possibilités budgétaires, faute de quoi ils ne seraient pas en mesure de mener à bien les missions toujours plus complexes que supposent l'information statistique et l'importance de l'Union européenne en tant qu'acteur à l'échelle internationale.

1.3

Le Comité juge nécessaire de mettre davantage l'accent sur les aspects liés au bien-être des Européens et, pour ce faire, propose d'élargir le programme statistique aux domaines suivants:

1.4

L'attention accordée dans le programme statistique 2008-2012 à l'amélioration de l'information statistique en matière d'éducation et de formation professionnelle peut sembler insuffisante compte tenu de son importance pour la réalisation de l'ensemble des objectifs de Lisbonne.

1.5

Il convient en outre de produire des statistiques sur l'économie sociale, ce secteur étant fortement développé dans l'Union européenne.

1.6

Par ailleurs, il existe des domaines dans lesquels l'information statistique actuellement disponible est insuffisante et auxquels le programme quinquennal devrait par conséquent accorder une plus grande attention, notamment:

1.7

Le CESE rappelle que, d'après le traité, «l'établissement des statistiques (…) ne doit pas entraîner de charges excessives pour les opérateurs économiques» (1), ce qui suppose:

1.8

S'agissant des statistiques relatives au commerce extérieur, des incohérences, qu'il conviendrait de corriger, ont été observées entre les chiffres des exportations d'un pays donné vers un autre pays et les chiffres des importations de ce dernier en provenance du premier pays. En d'autres termes, le chiffre attribué aux exportations de A vers B ne correspond pas à celui des importations de B en provenance de A.

1.9

Vu la diversité de l'Union européenne, forte de ses 27 États membres, le CESE insiste sur l'importance de s'employer à coordonner au mieux la terminologie statistique.

1.10

Le CESE considère comme fondamental, pour garantir une plus grande neutralité des données statistiques et le respect des autres principes visés dans le code de bonnes pratiques (notamment le secret statistique), de contrôler les activités des agences privées qui, directement ou indirectement, opèrent dans le cadre du système statistique européen.

2.1

Le règlement (CE) no 322/97 (2) du Conseil prévoit l'élaboration d'un programme statistique communautaire pluriannuel (PSC) (3) qui définisse les orientations, les principaux domaines et les objectifs des actions envisagées pour une période n'excédant pas cinq années et qui constitue le cadre de la production de toutes les statistiques communautaires. Le PSC est mis en œuvre par le biais de programmes de travail annuels qui prévoient des objectifs de travail plus détaillés pour chaque année et au moyen d'une législation spécifique pour des actions majeures. Le PSC fait l'objet d'un rapport à mi-parcours et d'une évaluation formelle après l'expiration de la période du programme.

2.2

Dans ce contexte, la proposition de décision à l'examen, dont la base juridique repose sur l'article 285 du traité CE, vise à instaurer un programme stratégique exhaustif pour les statistiques communautaires officielles qui doit comprendre la production et la fourniture de produits et services aux utilisateurs, l'amélioration de la qualité des statistiques et la poursuite du développement du Système statistique européen (SSE) (4).

2.3

L'objet principal des statistiques communautaires officielles est d'étayer de façon récurrente la mise au point, le suivi et l'évaluation des politiques communautaires grâce à des informations factuelles fiables, objectives, comparables et cohérentes. Dans certains domaines, l'information statistique est aussi utilisée directement pour la gestion de politiques essentielles par les institutions communautaires.

2.4

Le PSC 2008-2012 est guidé par les priorités politiques suivantes:

2.5

En vue de l'élaboration de la proposition de décision à l'examen, la Commission a procédé à des consultations avec les parties intéressées, à savoir les États membres de l'UE, les pays de l'AELE et les pays candidats, ainsi que des groupes de travail techniques du SSE. Le comité consultatif européen de l'information dans les domaines économique et social (CEIES) (5) et le comité des statistiques monétaires, financières et de balance des paiements (CSMFB) (6) ont également l'un et l'autre rendu un avis sur cette proposition.

2.6

Pour ce qui est de la démarche retenue pour le programme, sachant que deux options étaient possibles l'une «restreinte» et l'autre «complète», la Commission s'est prononcée pour la seconde en tenant compte de trois facteurs: la capacité et l'efficacité du SSE, les frais encourus par les États membres chargés de sa mise en œuvre et le fardeau pour les entreprises et les ménages.

3.1

Par le passé, le CESE a eu l'occasion de se prononcer à maintes reprises sur les programmes statistiques (7) et sur les divers aspects propres à la politique statistique de l'Union. D'une manière générale, le Comité a constamment insisté sur l'importance du système statistique pour atteindre les objectifs économiques, sociaux et politiques de l'Union et sur la nécessité de soutenir et de renforcer à la fois Eurostat, élément central pour le fonctionnement du système, et les instituts nationaux de statistique s'agissant des domaines qui relèvent des États membres.

3.2

Le CESE réaffirme ces critères et souligne de surcroît, concernant le respect de la décision à l'examen, trois éléments qui exigent de disposer du meilleur appareil statistique possible: le rôle de l'UE en tant qu'acteur mondial, la réalisation des objectifs de Lisbonne et enfin l'élargissement, la coordination des statistiques de 27 États étant un défi sans précédent dans l'histoire. En bref, la réussite de l'Union passe notamment par l'efficacité de son système statistique.

3.3

Pour ce qui est des ressources, le programme quinquennal 2008-2012 prévoit une enveloppe de 274,2 millions d'euros, soit une augmentation de 24,3 % par rapport aux ressources opérationnelles prévues pour le programme 2003-2007. D'autres éléments, qui doivent toutefois être pris en compte (8), sont exclus de ce montant. Si l'on inclut les dépenses administratives et le cofinancement émanant des États membres ou d'autres organismes, le total des crédits d'engagement atteint 739,34 millions d'euros.

3.4

Gouvernance statistique. D'après le code de bonnes pratiques (9), les autorités nationales et l'autorité statistique communautaire s'engagent à:

3.5

Le programme statistique communautaire 2008-2012 se propose d'atteindre 32 objectifs transversaux (visés à l'annexe I de la proposition) et prévoit environ 90 objectifs et actions concrets renvoyant à la fois à des politiques générales et à 18 domaines particuliers relevant de politiques spécifiques de l'Union.

3.5.1

Le programme définit les actions prévues dans les principaux domaines suivants:

4.1

Compte tenu des objectifs ambitieux du programme 2008-2012, qui prévoit désormais une coordination étroite entre Eurostat et les instituts de statistique des 27 États membres, il convient de souligner la nécessité d'accorder la priorité à l'établissement de statistiques et d'utiliser le plus efficacement possible les moyens limités disponibles.

4.2

L'article 4 de la proposition de décision à l'examen concerne l'établissement des priorités dans le domaine des statistiques en tenant compte de la nécessité d'utiliser le plus efficacement possible les moyens limités. Cet article ne fixe toutefois pas de critères ni n'indique de marche à suivre pour établir ces priorités. Il apparaît en outre difficile de les définir alors que, dans le même temps, il est préconisé de renforcer certains domaines d'action ou d'en créer de nouveaux.

4.3

Le CESE reprend à son compte l'affirmation selon laquelle «l'évolution rapide de la capacité et de la disponibilité d'Internet en fera à l'avenir l'outil privilégié de diffusion des données statistiques. Il augmentera sensiblement la communauté potentielle des utilisateurs et créera ainsi de nouvelles opportunités de diffusion» (10). Pour atteindre cet objectif et compte tenu par ailleurs que le site internet d'Eurostat contribue à façonner l'image de l'Union européenne, la présentation des données et leur lecture doivent être aussi simples et attrayantes que le permettent les technologies actuelles.

4.4

Le CESE convient de la nécessité d'intensifier la coopération entre Eurostat et les instituts nationaux de statistique (11). Le Comité observe néanmoins que la proposition de décision à l'examen ne précise aucune piste ni n'indique aucun élément tangible pour renforcer cette coopération.

4.5

Champ d'application et priorités des statistiques européennes. Le CESE souligne, comme il ressort de la liste des actions prévues visée au paragraphe 3.5.1 du présent avis, que le système statistique est fondamentalement axé sur les aspects économiques et ne produit pas suffisamment d'informations concernant les aspects sociaux qui ont une incidence directe sur la vie des citoyens de l'Union. Le CESE fait également observer que, à la différence des autres domaines, la politique sociale n'est pas un domaine distinct mais relève de la même catégorie que l'éducation, la formation professionnelle et la jeunesse.

27.7.2007   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 175/11

1.1

La disponibilité de données statistiques fiables et de qualité représente un instrument indispensable pour les acteurs institutionnels, économiques et sociaux en vue d'effectuer le suivi et d'évaluer l'efficacité de certains choix législatifs et afin de prendre les décisions pour l'avenir.

1.2

En effet, le fait de disposer d'une vision qui soit la plus précise possible et qui corresponde le mieux aux réalités actuelles, constitue un élément indispensable en vue d'adopter les meilleures politiques possibles.

1.3

Cette constatation s'applique tout particulièrement aux statistiques relatives à la situation de l'emploi en Europe, afin d'étudier les avancées réalisées par les États membres par rapport aux objectifs posés par la stratégie de Lisbonne.

1.4

Afin de pouvoir comprendre l'évolution du marché de l'emploi dans l'Union européenne, il est très important de savoir dans quels secteurs et dans quelles régions se situent les emplois vacants et quel est leur nombre. Les offres d'emploi non pourvues reflètent les variations conjoncturelles par secteur d'activité économique et peuvent fournir un cadre utile pour identifier les régions européennes dans lesquelles on note une insuffisance plus marquée de main-d'œuvre ou, au contraire, une croissance économique et de l'emploi significative.

1.5

Les emplois vacants font partie des principaux indicateurs économiques européens (PIEE) et représentent un indice qui, lorsqu'il est disponible dans de brefs délais, est également utile à la Banque centrale européenne et à la Commission pour mesurer les effets des variations économiques dans certains secteurs et pour équilibrer les décisions de politique monétaire.

1.6

La relance de la stratégie de Lisbonne, qui a trouvé son ancrage lors du Conseil européen de mars 2005, a inclus parmi ses objectifs prioritaires la création d'emplois plus nombreux et de meilleure qualité; cela a inévitablement renforcé la nécessité de disposer de meilleures informations statistiques sur les besoins de main-d'œuvre.

1.7

Les lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi (2005-2008) et les grandes orientations des politiques économiques (GOPE), dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE), exigent des données structurelles agrégées, à l'échelle de l'Europe, sur les emplois vacants répartis par activité économique, afin d'analyser le niveau et la structure de la demande de main-d'œuvre.

1.8

La disponibilité de données statistiques fiables et mises à jour régulièrement permet également à chaque État membre d'évaluer le marché de l'emploi et d'adopter en conséquence les décisions en matière de politique de l'emploi, y compris sur une base régionale.

2.1

Les données nationales sur les emplois vacants et sur les postes occupés sont collectées depuis 2003 en vertu d'un «gentlemen's agreement», c'est-à-dire d'un accord tacite. Bien qu'il ait garanti souplesse et indépendance aux États membres, cet accord n'a pas entièrement satisfait les besoins des utilisateurs des données.

2.2

À l'heure actuelle, quatre États membres n'ont pas envoyé de données à Eurostat et celles qui ont été fournies ne sont pas toujours parfaitement comparables. En ce qui concerne la collecte des données trimestrielles, elles ne satisfont pas entièrement les exigences de la BCE et de la Commission en termes de couverture, d'actualité et d'harmonisation.

2.3

Par sa proposition de règlement COM(2007) 76 final, élaborée à l'initiative du comité de l'emploi, la Commission vise donc à mettre en place une réglementation qui permette d'obtenir des statistiques comparables sur les emplois vacants, dans des délais fixés.

2.4

Au cours de l'élaboration de la proposition, pour laquelle des experts et le comité du programme statistique (CPS) ont également été consultés, diverses options ont été prises en considération; celle qui a été finalement retenue dans la proposition de règlement garantit que la collecte des données structurelles annuelles, à court terme, continuera à être satisfaite dans le cadre du «gentlemen's agreement».

2.5

Par conséquent, la proposition se focalise surtout sur les dispositions applicables à la collecte des données statistiques trimestrielles sur les emplois vacants; sur la base de l'expérience tirée de l'application de ce règlement, l'on prévoit la possibilité d'adopter à l'avenir un nouveau règlement qui permettra de satisfaire les besoins de données annuelles.

2.6

La fixation du niveau de détail exigé pour chaque activité économique est confiée à la dernière version de la nomenclature commune des activités économiques dans la Communauté européenne (NACE).

2.7

Lorsque cela s'avère possible, et dans le respect de normes déterminées de qualité, les États membres ont la faculté de recourir à des sources administratives ou de limiter le champ d'observation des activités économiques à couvrir, afin d'alléger la charge pour les entreprises (art.5).

2.8

La Commission (art. 8) prévoit la réalisation d'une série d'études de faisabilité destinées aux États membres qui rencontrent des difficultés à fournir des données pour:

2.9

La phase de démarrage (les trois premières années) prévoit pour les États membres des mesures communautaires de soutien financier. Le coût de ces mesures sera, pour les trois premières années, inclus dans le programme communautaire pour l'emploi et la solidarité sociale — PROGRESS (1) (art. 9); ainsi, des initiatives en matière d'innovation et d'amélioration dans le domaine de la collecte des données pourront être lancées, en plus de l'achèvement de la phase du «gentlemen's agreement».

3.1

Le CESE souligne qu'il est important de disposer de données statistiques sur la situation de l'emploi en Europe qui soient les plus cohérentes et fiables possibles et, par conséquente, apprécie et soutient les efforts de la Commission visant à instaurer un cadre juridique qui permette de disposer de statistiques plus actualisées sur les emplois vacants, et qui soient comparables et pertinentes au niveau européen.

3.2

La réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne, en termes économiques et surtout d'emploi, exige un support statistique constant et efficace, qui soit à la disposition de tous les utilisateurs de données statistiques et des acteurs économiques, sociaux et institutionnels aussi bien au niveau européen que national.

3.3

Le CESE partage également le choix de l'instrument du règlement européen, dans la mesure où l'objectif poursuivi par la proposition, à l'instar de la plupart des initiatives dans le domaine des statistiques, exige une mise en œuvre détaillée et homogène dans toute l'Union européenne.

3.4

Le choix consistant à n'inclure dans la proposition de règlement que la collecte de données trimestrielles et à poursuivre celle de données structurelles annuelles sur la base de l'accord tacite est certainement dicté par l'opportunité de mettre en la place une transition progressive d'une collecte de données basée sur un accord tacite vers une autre qui est au contraire fondée sur un règlement européen. Cette période de transition devra nécessairement être accompagnée d'un suivi constant des résultats obtenus et le CESE souhaite que dans un avenir proche l'on puisse obtenir un cadre plus complet et fiable tant en ce qui concerne les données annuelles que les données trimestrielles relatives au potentiel du marché européen de l'emploi.

Le CESE regrette qu'aucune évaluation d'impact n'ait été réalisée à ce jour, mais attend de la Commission qu'elle en élabore une avant l'adoption d'un règlement d'application supplémentaire, étant donné qu'il y aura, en principe, une augmentation des coûts et des charges pour les entreprises européennes sans compensation des réductions pour d'autres activités d'étude.

3.5

Le CESE considère cependant que, face à la nécessité de simplifier la collecte des données statistiques et d'en diminuer le coût, l'on a opéré un choix peu clair qui consiste à rendre facultative la collecte des données dans les secteurs définis comme «saisonniers», notamment ceux liés aux activités agricoles, à la pêche et à la sylviculture.

3.6

Le problème des corrections pour variations saisonnières ouvre néanmoins une série de questions sur la fiabilité de ces statistiques, car dans d'autres secteurs industriels et/ou de l'administration publique, le modèle du contrat saisonnier constitue une pratique utilisée depuis plusieurs années (secteur textile, industrie agroalimentaire, tourisme, etc.).

3.7

Par ailleurs, la structure des contrats de travail dans tous les États membres de l'UE prévoit actuellement des dizaines de modalités différentes régissant les rapports de travail. Pour cette raison, il serait important de savoir de quel type d'emploi vacant il s'agit (à durée indéterminée, à durée déterminée, à temps partiel, mission, collaboration, etc.).

3.8

Une vue d'ensemble plus fidèle à la réalité du potentiel qu'offre le marché de l'emploi, de ses progrès ou de ses faiblesses dans certains secteurs ou régions, permettrait de mieux focaliser l'attention sur les stratégies à mettre en œuvre pour poursuivre les objectifs de Lisbonne.

3.9

Pour cette raison également, le CESE considère que, surtout sur ces questions, la consultation et l'implication directe des partenaires sociaux européens sont nécessaires.

Le CESE se réjouit du pouvoir de contrôle du Parlement européen sur la proposition qui sera soumise à la codécision. Les règlements d'application seront soumis à la comitologie dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle, conformément à la procédure établie dans les décisions 1999/468/CE et 2006/512/CE du Conseil.

27.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 175/13

1.1

Le règlement (CE) no 1059/2003 du Parlement européen et du Conseil a établi une nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS) pour les États membres.

1.2

Il a été modifié une première fois en 2005 à la suite de l'adhésion de 10 nouveaux États membres. En raison de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, une nouvelle modification s'avère nécessaire: il y a lieu d'insérer, à l'annexe du règlement, les tableaux concernant les nouveaux États membres précités.

2.1

Le CESE prend acte de la proposition de la Commission et ne peut que marquer son accord avec celle-ci, étant donné qu'elle découle de l'adhésion de nouveaux États et qu'elle est en outre de nature purement technique.

27.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 175/14

1.1

La directive relative aux services dans le marché intérieur (1) a pour objet de promouvoir, conformément à la stratégie de Lisbonne, la compétitivité, la croissance et l'emploi. Elle a déclenché un vif débat à propos de l'organisation de la libre prestation des services. Ses retombées sur les marchés nationaux du travail, les conditions sociales et les exigences de la protection des consommateurs ont été et restent un point litigieux. Le CESE s'étant prononcé de manière circonstanciée sur cette proposition de la Commission dans son avis de février 2005 (2), ce n'est pas le texte juridique de la directive qui fait ici débat, mais les retombées possibles sur l'emploi et les intérêts des consommateurs de la réalisation d'un marché intérieur des services ainsi conçu.

1.2

La libre prestation des services est l'une des quatre libertés prévues par le traité UE dans le cadre du marché intérieur et a depuis longtemps été adoptée sur le plan politique. La stratégie de la Commission, telle qu'elle ressort de la directive européenne sur les services, vise à éliminer toute restriction à la prestation des services. Les questions relatives au marché du travail ou à la protection des consommateurs ne sont pas vraiment directement en jeu ici. Mais dans la mesure où la libre circulation des services doit devenir davantage effective dans la pratique, les différences entre les différents systèmes nationaux n'en sont que plus évidentes et sensibles. L'on constate parallèlement que le nombre de réglementations européennes portant sur la protection des intérêts des travailleurs et des consommateurs est relativement peu élevé. Ce sont les réglementations nationales qui prédominent et de ce fait les conditions appliquées sur le plan juridique, social et de l'emploi sont souvent très disparates. À cela vient s'ajouter la validité parallèle ou partagée — prévue par la directive sur les services — de certaines dispositions nationales du pays d'origine et du pays de prestation, dont les effets restent encore à déterminer dans le cadre de la pratique future.

1.3

La stabilité sociale et la confiance des consommateurs sont un facteur essentiel de l'intégration européenne et la condition du succès du marché intérieur des services. C'est une grave lacune du débat sur la directive européenne sur les services qu'il ne fournisse pas d'analyses pertinentes quant à son impact sur les conditions sociales nationales, l'emploi et les intérêts des consommateurs. L'absence de base statistique permettant de quantifier la liberté d'établissement et la libre circulation des services entre les États membres était l'un des aspects critiqués par le CESE (3). Il n'existe pratiquement pas non plus de données fiables sur les restructurations attendues des marchés de l'emploi dans les États membres. Il existe un petit nombre d'études d'impact très générales et à l'opposé l'étude de cas particuliers présentant souvent un caractère illégal ou semi-légal. Ce n'est pas suffisant pour réaliser une analyse d'impact objective.

1.4

La réalisation du marché intérieur des services est un élément majeur de la stratégie de Lisbonne. Les perspectives de croissance dans ce secteur sont un bon stimulant pour la relance de l'emploi. La concurrence accrue résultant de la libéralisation du marché des services aura des répercussions positives, car l'offre de services s'en trouvera élargie et les prix diminués. Il faut toutefois que cette croissance aille de pair avec une amélioration constante de la protection sociale des travailleurs et un niveau approprié de protection des consommateurs. Cela vaut également pour les normes de qualité et de sécurité en vigueur dans les États membres, y compris la protection de l'environnement. Les retombées sur l'emploi différeront selon les secteurs et les États membres. Quant aux effets sur les petites et moyennes entreprises, il s'agit là d'un aspect essentiel.

1.5

Le présent avis d'initiative a pour but de mettre davantage en lumière les retombées de la stratégie actuelle du marché intérieur des services sur les marchés du travail, les conditions d'emploi et la protection des consommateurs et ainsi d'apporter une utile contribution pratique aux personnes concernées et aux institutions européennes. Ces deux aspects n'ont pas été examinés de manière approfondie lors des deux auditions précédentes du CESE sur le marché intérieur des services (4).

1.5.1

Il s'agit d'aborder les aspects essentiels suivants, en se fondant sur une conception inspirée par le droit européen de la «libre prestation des services», qui recouvre toute prestation de services effectuée entre deux opérateurs économiques d'États membres différents (5):

1.6

Le présent avis devrait être considéré d'une part comme une première base d'information et d'autre part comme une contribution au rapport final de la Commission européenne sur le réexamen du marché unique (6) et aux discussions menées dans le cadre du CCMI (7). Il s'appuie sur les données aujourd'hui disponibles ainsi que sur l'expérience pratique et les attentes d'experts et d'acteurs concernés. Ces informations ont été tirées d'une audition organisée en avril 2006 à Vienne et d'un questionnaire établi à l'automne 2006 et adressé à près de 6 000 experts issus de l'économie, des syndicats et de divers groupes d'intérêt, ainsi que du monde scientifique et des ministères. Plus de 150 participants ont répondu aux questions posées. Cet avis ne prétend pas constituer une étude scientifique et ne saurait en tenir lieu. Il a pour objet de livrer des pistes concernant les problèmes actuels et les développements futurs, qui à la fois doivent être encore approfondies dans le cadre d'une étude à long terme réalisée par l'Observatoire du marché unique (OMU) du CESE et donner une impulsion aux institutions européennes et à d'autres organismes pour leurs décisions politiques et leurs études scientifique.

2.1

La Commission européenne justifie sa stratégie du marché intérieur par le faible développement de la circulation transfrontalière des services dans l'Union européenne. Un marché intérieur des services plus dynamique permet d'espérer à la fois une relance de l'emploi et des effets positifs sur les consommateurs et les entreprises. Comment se faire une idée concrète de cette dynamique?

2.2

Le problème du recensement statistique des échanges transfrontaliers de services n'a toujours pas été résolu. Eurostat et les services statistiques nationaux se servent jusqu'à aujourd'hui des statistiques dites des flux financiers, ce qui signifie que l'on considère qu'il y a exportation ou importation de service seulement lorsque cela donne lieu à une opération de paiement transfrontalier. Tandis que le secteur des services se caractérise par une coopération intense, des transferts de connaissances et des échanges de prestations, l'on compte de multiples opérations de virement réalisées dans les pays concernés entre différents établissements d'une entreprise, entre différents opérateurs associés au sein d'un réseau ou même simplement entre entités économiques juridiquement indépendantes associées dans le cadre d'une activité conjointe à long terme. Dans le cas de telles structures en réseau, le partenaire concerné considère les transferts de connaissances, de temps de travail et de services réalisés dans son pays comme une prestation fournie aux acheteurs, mais qui n'occasionne pas de paiement transfrontalier.

2.3

La conséquence en est d'après le Comité que le secteur des services représente un volume d'échanges beaucoup plus important et a donc une incidence beaucoup plus grande sur le marché intérieur que les statistiques officielles ne le laissent actuellement apparaître. Le CESE défend donc résolument l'idée que l'Union européenne devrait faire réaliser une enquête de base effectuée selon des principes scientifiques afin de savoir comment les différentes branches du secteur des services organisent aujourd'hui déjà dans les États membres leurs actions de coopération avec des entreprises d'autres pays. Sur cette base et à partir d'estimations prospectives, il y aurait lieu de dresser pour l'avenir un état fiable du volume réel du marché des services dans l'Union européenne. Les efforts consentis par les statisticiens européens pour établir et introduire dans tous les États membres des indices de prix pour l'ensemble des services vont dans ce sens.

2.4

Plus concrètement, la Commission considère selon les données actuelles que le secteur des services génère 56 % du PIB de l'UE, représente 70 % de l'emploi total mais 20 % seulement du volume des échanges intracommunautaires. Selon elle, l'évolution de la productivité dans le secteur européen des services est nettement inférieure à celle des États-Unis (8).

2.5

Cette faiblesse n'est pas perceptible sur le marché mondial, où l'UE se situe à la première place et continue d'accroître nettement son avantage dans le domaine des échanges de services. En 2003, la part de l'UE était de 26 %, tandis que celle des États-Unis se situait juste au-dessus de 20 %. Même des partenaires commerciaux en plein essor comme l'Inde et la Chine ne dépassent pas pour l'instant 5 % à eux deux, en dépit de leur grand dynamisme. Entre 1997 et 2003, l'UE a vu sa part s'accroître de 1,8 %, ce qui la place à la pointe de ce point de vue également.

2.6

L'on constate que la faiblesse de l'UE concerne principalement le commerce intracommunautaire. Mais là aussi, ce constat n'est pas nécessairement corroboré par les chiffres. De 2000 à 2003, les échanges de services ont augmenté de 10,8 % au sein de la Communauté et de 6,4 % seulement avec les partenaires extérieurs à l'UE. Ce parallèle met donc comparativement en lumière le dynamisme du marché intérieur, ce d'autant plus que l'année 2003 s'est caractérisée par un ralentissement économique. Il faut en outre tenir compte du recul du prix des services.

2.7

Le CESE invite la Commission à procéder à une étude plus approfondie de l'impact de la poursuite de la réalisation du marché intérieur des services. La réalisation d'une analyse AFOM (atouts, faiblesses, opportunités et menaces) pourrait s'avérer utile à cet égard.

3.1

L'estimation des retombées en termes d'emploi dépend des pronostics de croissance. L'une des premières analyses de l'impact de la directive européenne sur les services a été réalisée en octobre 2004 par l'Office néerlandais d'analyse de la politique économique (9). Ce rapport rejoint l'hypothèse habituelle de l'OCDE selon laquelle toute dérégulation est source de croissance et donc d'emploi. Il est intéressant de relever que cette étude conclut que ce ne sont pas les réglementations en soi qui constituent un obstacle, mais l'hétérogénéité des réglementations. Selon ce document, la directive sur les services pourrait entraîner une hausse de 15 à 30 % des échanges de services et de 20 à 35 % de la part des investissements étrangers directs dans les échanges.

3.2

Au printemps 2005, l'institut Copenhagen Economics a publié à la demande de la Commission une étude (10) présentant des données explicites relatives à l'impact sur l'emploi. Dans le cas d'un relèvement escompté de la consommation de 0,6 % du PIB de l'UE, la création nette d'emploi dans l'ensemble des vingt-cinq États membres devraient être de 600.000 unités. L'on s'attend également un accroissement de la productivité et à une hausse moyenne des salaires de 0,4 %.

3.3

Les conclusions de l'étude de Copenhague ont fait l'objet de discussions controversées, principalement en raison du fait que son argumentation penche résolument du côté de l'offre et qu'elle mise exclusivement sur l'effet d'une augmentation de la demande dans le contexte d'une baisse des prix générée par une dérégulation totale. Elle ne prend en compte aucun facteur susceptible de faire obstacle à la reprise de la demande, tel que la baisse du pouvoir d'achat ou la modification du comportement des consommateurs. De plus, le choix des secteurs prêtait à discussion. Il n'existe pas d'autres études des effets sur l'emploi ou bien seulement des travaux s'appuyant sur l'étude de Copenhague et qui en arrivent par conséquent aux mêmes conclusions (11). Il convient également de prêter attention à l'influence de la recherche et de l'innovation, du relèvement du niveau des qualifications et de l'utilisation des technologies de communication sur l'amélioration de l'efficacité du marché intérieur.

3.4

La création de 600.000 emplois est bien entendu en soi positive, mais ne représente qu'un résultat plutôt modeste au regard des attentes élevées suscitées (12). Fait bien plus important encore, cette augmentation pourrait être extrêmement variable suivant les secteurs, les pays et les différentes catégories de salariés. Il n'existe pour l'instant aucune information disponible à ce sujet. Le CESE entend essayer, avec l'aide de l'Observatoire du marché unique et sur la lancée de la présente initiative, de brosser un tableau plus clair des changements structurels qui affectent le marché du travail.

3.5

Le questionnaire du CESE montre que l'intérêt suscité par de telles informations est élevé. 90 % des personnes interrogées jugent insuffisantes les informations disponibles concernant les effets sur l'emploi du marché intérieur des services. Nos questions portaient tout d'abord sur les secteurs appelés à connaître une perte ou un gain particulièrement élevés d'emplois. 60 % des sondés s'attendent de manière généralisée ou dans certains secteurs à des retombées positives sur l'emploi. Les secteurs les plus fréquemment cités sont les suivants: conseil en entreprise et conseil juridique, ainsi que: commerce, artisanat/PME, transports, santé, agriculture et sylviculture, services industriels, éducation, tourisme, services à la personne, gestion de constructions et de bâtiments. À la question de savoir si des pertes d'emplois sont attendues, 44 % des personnes interrogées ont répondu par l'affirmative. L'industrie est le premier secteur évoqué en ce qui concerne les pertes d'emplois. Viennent ensuite les services publics, la construction et la gestion d'installations, l'agriculture et la sylviculture, les services fournis aux entreprises, les produits alimentaires/boissons et autres, les services à la personne, la distribution/le commerce de détail, le tourisme, l'industrie textile.

3.6

La question des avantages de ce processus donne lieu à quelques confrontations intéressantes. On peut s'attendre à ce que l'adaptation au marché joue un rôle déterminant et à ce que les perdants soient toutes les entreprises qui ne parviennent pas à se conformer au nouveau cadre libéralisé et au marché transfrontalier. Le travail qualifié a plus de chances que le travail non qualifié, de même que la main-d'œuvre jeune, spécialisée et mobile par rapport aux seniors moins flexibles. Les emplois répondant à des normes sociales élevées font figure de perdants par rapport au travail non protégé ou indépendant, qui devrait se développer à l'avenir. La qualité sera également pénalisée par opposition aux prix, de même que les conditions élevées d'accès à l'emploi et les pays à forts coûts sociaux. Les nouveaux États membres seront ceux qui en profiteront le plus, les anciens le moins. Les petits prestataires et ceux exerçant à l'échelle locale devront faire face à la pression exercée par de grands groupes transnationaux. La question de savoir comment il en va des consommateurs reste plutôt indéterminée.

3.7

Le développement des petites et moyennes entreprises constitue un aspect particulier: la hausse des échanges transfrontaliers de services entraînera-t-elle une augmentation de l'emploi ou bien la pression des prix et de la concurrence entraînera-t-elle la disparition de PME et partant une réduction de l'emploi? Une majorité des deux tiers (66 %) s'attend à des retombées positives sur l'emploi, tandis que 55 % des personnes interrogées craignent les effets d'une concurrence verrouillant le marché. Mais selon une nette majorité des avis exprimés (69 %), la libéralisation du marché intérieur des services n'aura pas d'influence déterminante sur le développement des PME, laquelle dépend plus largement d'autres facteurs. Conclusion: les attentes positives prédominent, mais elles devraient rester limitées. Par contre, l'on s'attend à ce que les qualifications des salariés, la capacité d'innovation et la qualité des services soient des facteurs déterminants de succès et de survie. Les attentes voire les exigences à l'égard d'une harmonisation plus poussée sont également plus fortes (niveaux d'éducation et de formation professionnelle, exigences en termes de management, prix et salaires, cotisations sociales, fiscalité des entreprises, adaptation aux normes européennes et internationales en général). Une détérioration est attendue en ce qui concerne les normes sociales et la protection des consommateurs et de l'environnement. L'on craint également de voir disparaître les spécificités locales et culturelles si de grands prestataires devraient s'approprier les marchés.

3.8

À la question de savoir si les indépendants ont plus de chances à l'avenir de travailler au niveau transfrontalier, 84 % des personnes interrogées répondent par l'affirmative.

4.1

Les services transfrontaliers sont presque toujours liés à la mobilité des travailleurs. Compte tenu du manque d'harmonisation actuel au sein de l'UE dans ce domaine, différentes législations sociales s'appliquent sur un marché national du travail ou dans une même entreprise. La directive européenne sur le détachement des travailleurs crée un socle minimal de dispositions fondamentales en matière d'égalité de traitement des travailleurs détachés par rapport aux travailleurs locaux. Qui plus est, les questions relatives au droit du travail et au droit social ont en principe été exclues de la directive européenne sur les services. Mais le développement d'un marché transfrontalier des services n'est pas pour autant sans effet à cet égard. En dépit de la directive sur le détachement, il existe toujours un secteur non harmonisé dans le domaine des conventions collectives. L'exclusion du droit du travail de la directive européenne sur les services n'est pas allée de pair avec l'adoption d'un «principe du lieu de travail» pour les salariés; les formulations juridiques choisies ont été violemment contestées et ne sont pas nécessairement jugées claires. Il faudra attendre leur future transposition en droit national. En fin de compte, et à supposer que l'approfondissement du marché intérieur des services s'effectue avec succès, la fréquence et vraisemblablement aussi la durée croissantes du détachement devraient conférer à celui-ci une nouvelle qualité.

4.2

Ce n'est pas ici le lieu pour discuter de la mise en œuvre de la directive sur le détachement des travailleurs. La question qui doit guider nos réflexions est plutôt la suivante: quels sont les nouveaux problèmes posés par le fait qu'à l'avenir, des travailleurs issus de différents États membres seront appelés à travailler dans le cadre de marchés de services sur le même lieu de travail et dans des conditions parfois différentes, et ce plus fréquemment et parfois plus longuement que ce n'est le cas aujourd'hui, ou dans quelle mesure cela aggrave-t-il les problèmes actuels? En quoi cette situation pourrait-elle néanmoins offrir aussi des opportunités, si l'on pense par exemple à l'étude de Copenhague qui prévoit une augmentation des salaires? Il faut bien préciser qu'il ne s'agit pas ici de prêter aux opérateurs du marché et aux responsables politiques une intention généralisée de pratiquer le dumping social, mais de dresser un tableau réaliste de la réalité concrète.

4.3

82 % des personnes interrogées pensent que le développement des services transfrontaliers et partant du détachement des travailleurs dans un autre pays entraînera également une modification des conditions nationales de l'emploi dans leur propre pays. 20 % escomptent une amélioration des conditions de travail contre 17 % qui s'attendent à une détérioration. 7 % seulement croient que les emplois seront plus sûrs. 56 % pronostiquent une flexibilisation des conditions de travail et une multiplication des contrats à durée déterminée.

4.4

Cet aspect de la flexibilisation se retrouve encore dans les réponses à la question ouverte suivante. Nombreux sont ceux qui s'attendent à une réduction du personnel permanent au profit du travail temporaire, des emplois contractuels et du pseudo-travail indépendant. Des attentes positives sont également exprimées: formation linguistique, nouvelles approches et incitations positives en faveur de l'acquisition de qualifications; hausses salariales et augmentation des offres d'emploi. Mais ce sont les craintes qui l'emportent: on s'attend à ce que l'intensification de la concurrence, la dégradation des conditions de travail, l'allongement et la flexibilité croissante du temps de travail, ainsi que les conflits sociaux et les pratiques illégales se développent et à ce que les salaires diminuent. Les systèmes sociaux devront supporter des charges supplémentaires. Les travailleurs moins mobiles, notamment les femmes, rencontreront plus de difficultés à l'avenir et les structures familiales souffriront de la mobilité croissante. S'agissant de l'influence de la future libéralisation du marché intérieur des services sur l'évolution salariale, 50 % des personnes interrogées prévoient une baisse des salaires, 43 % une hausse des salaires et 7 % ne s'attendent à aucun effet particulier ou soulignent que cela dépend du secteur considéré.

4.5

À la question de savoir si la directive sur le détachement des travailleurs assure une protection sociale suffisante, 48 % répondent par l'affirmative et 52 % par la négative. Lorsqu'ils estiment de nouvelles réglementations nécessaires, la plupart privilégient une approche communautaire (65 %), un tiers considère que les problèmes seraient mieux traités au niveau national et 2 % jugent nécessaire la conjonction de ces deux approches. S'agissant de la question ouverte relative aux problèmes méritant une attention particulière, les réponses peuvent se résumer comme suit: le manque d'harmonisation sociale (y compris en ce qui concerne l'accès à l'emploi) et l'inégalité de traitement qui en résulte figurent en tête des problèmes mentionnés. La demande d'une extension du champ d'application de la directive sur le détachement à certains secteurs et domaines réglementaires vient logiquement au deuxième rang pour certaines des personnes interrogées. Les lacunes constatées dans l'application des dispositions de cette directive, l'insécurité juridique et le développement des pratiques illégales ainsi que les insuffisances en matière de contrôle et de poursuites pénales occupent également une grande place. Des problèmes se posent aussi en ce qui concerne la sécurité et la santé sur le lieu de travail, les systèmes de protection sociale et la lutte contre le pseudo-travail indépendant. Enfin, des critiques portent sur l'excès de bureaucratie et le maintien de trop nombreuses entraves au niveau national, ainsi que sur la tendance à un verrouillage des marchés nationaux. La prise en compte insuffisante des problèmes posés par les disparités linguistiques et culturelles est également source de difficultés.

4.6

Lorsque des travailleurs de différents pays travaillent sous des régimes nationaux partiellement différents dans le cadre de contrats de services, quelles sont les retombées au niveau de l'entreprise? Pour 6 % des personnes interrogées, il n'y a pas d'effet particulier, tandis que pour 23 %, c'est impossible à évaluer pour l'instant. 24 % s'attendent à voir s'accroître les disparités internes à l'entreprise en ce qui concerne les conditions de travail, 34 % pensent qu'il sera de plus en plus difficile de respecter les dispositions sociales et celles régissant le travail et 13 % confirment que les droits nationaux en matière de participation ne couvrent pas pleinement les travailleurs détachés. De nouveaux aspects sont évoqués dans la réponse ouverte faisant suite à cette question. De nouvelles difficultés salariales et sociales apparaissent, en raison par exemple du fait qu'un même travail n'est pas rémunéré de manière égale ou parce que les prestations sociales volontaires de l'entreprise sont réduites. L'espoir est souvent exprimé aussi que l'apprentissage de «meilleures pratiques» offre une chance d'améliorer les conditions de travail et la qualité du travail. Dans cet esprit, il convient d'insuffler «plus d'intelligence» au dialogue social au niveau de l'entreprise. Les obstacles à la communication pourraient compromettre la qualité du travail et l'esprit d'équipe, au risque d'entraîner une désolidarisation générale au sein du personnel. Il pourrait ainsi être plus difficile dans certaines circonstances pour le travailleur isolé de connaître et de faire valoir ses propres droits. Des inégalités trop grandes pourraient également compromettre le succès de l'entreprise (conflits, frais administratifs, qualité du travail) et le respect des dispositions législatives risque d'imposer de trop lourdes contraintes à l'entreprise et d'entraîner davantage d'abus. Enfin, on considère que le fait de faciliter la libre prestation des services peut également résoudre le problème du manque de personnel pour l'occupation d'emplois qualifiés.

4.7

S'agissant des exemples concrets, il est difficile de synthétiser les réponses, car ces exemples ont pour objet, dans leur spécificité, de contribuer à une meilleure compréhension. C'est pourquoi l'on se contentera ici de mentionner quelques exemples pratiques éclairant des problèmes non encore évoqués jusque-là. Ainsi, il est fait référence au manque de clarté des réglementations et des procédures en cas d'accident du travail, à des problèmes spécifiques concernant le détachement au sein de groupes, à la transformation de contrats de travail, à l'application de conventions collectives d'autres pays, ainsi qu'au traitement des travailleurs migrants.

5.1

Le marché intérieur des services doit bénéficier aux consommateurs aussi. Il s'agit d'une question de disponibilité (prix, accès, offre), de qualité, de transparence (information, confiance) et de sécurité juridique (responsabilité, protection des consommateurs). Ces conditions sont-elles suffisamment satisfaites aujourd'hui? Seront-elles favorisées par les propositions relatives à la mise en œuvre du marché intérieur des services ou cela va-t-il poser des difficultés aux consommateurs? Le troisième point du questionnaire devrait éclairer du point de vue des consommateurs les expériences pratiques en matière de circulation transfrontalière des services.

5.2

Il est difficile de formuler une appréciation claire de la directive européenne sur les services du point de vue de la protection des consommateurs. Lors de l'audition du CESE en avril 2006, des critiques ont été formulées à propos d'insuffisances impardonnables constatées en termes de protection des consommateurs. Mais l'on relève aussi des évaluations positives concernant notamment l'amélioration des aspects relatifs à l'offre. Mais d'une manière générale, l'accent n'est pas suffisamment mis sur les questions liées à la protection des consommateurs, qui ne seront vraisemblablement approfondies que lorsqu'on examinera l'impact correspondant de la directive au niveau national. La confiance des consommateurs est pourtant d'une grande importance pour le succès du marché intérieur européen des services.

5.3

Les critères mentionnés au paragraphe 5.1 concernant un marché intérieur des services favorable aux consommateurs (disponibilité, qualité, transparence et sécurité juridique) devaient être classés selon un ordre de priorité dans le cadre du questionnaire, tout d'abord d'un point de vue personnel et ensuite en fonction de la mesure dans laquelle ces aspects sont supposés être favorisés par la directive européenne sur les services. Tandis que la qualité et la sécurité juridique sont fortement valorisées dans l'évaluation personnelle (places I et II), l'évaluation de la directive révèle que l'on considère qu'elle favorise en premier lieu la disponibilité et que la sécurité juridique vient en dernier lieu. 23 % seulement des sondés sont satisfaits du niveau actuel de réalisation de ces critères et 77 % estiment nécessaire d'apporter des améliorations.

5.4

Mais si la directive européenne sur les services ne remet pas en cause la validité des dispositions relatives à la protection des consommateurs dans le pays où s'effectue la prestation de services, des craintes ont été exprimées de manière répétée lors des discussions que ce dispositif ne soit pas sans failles. 52 % des sondés ont répondu par l'affirmative à la question de savoir si les dispositions nationales en matière de protection des consommateurs risquaient d'être remises en question à l'avenir. Les plaintes les plus fréquentes concernent une dégradation de l'application de la législation, notamment en ce qui concerne les réclamations et le droit à réparation. Cela rejoint les réponses à une autre question, pour laquelle 76 % des personnes interrogées signalent des problèmes en liaison avec la responsabilité et l'exécution administrative. 51 % des sondés craignent un abaissement général du niveau de protection des consommateurs. En particulier, toutes les normes nationales élevées (supérieures à la norme minimale européenne) sont jugées menacées. Cette menace pèse également sur les dispositions administratives réglementant les activités professionnelles et touchant directement les consommateurs, car à l'avenir elles devraient être régies selon le principe du pays d'origine, s'agissant par exemple de la protection contre les abus ou des conditions requises pour l'obtention de droits à réparation. Il existe une crainte que les garanties diminuent et que la qualité des services se détériore. Enfin, nombreux sont ceux qui craignent la perte de droits à l'information, par exemple en ce qui concerne l'information sur les produits (risques pour l'environnement, responsabilité, transparence générale), l'affichage des prix, le prestataire (intégrité du prestataire, niveau de qualification, garanties appropriées), les prestations de garantie, la responsabilité, etc.

5.5

Une question était spécifiquement consacrée aux informations des consommateurs jugées souhaitables et indispensables en ce qui concerne les offres transfrontalières de services. En premier lieu vient l'indication des garanties juridiques, des indemnisations et des droits de recours, viennent ensuite l'identité du prestataire/son origine, la transparence des prix, des indications précises relatives à la qualité du service ainsi que la sécurité du produit/les garanties. Manifestement préoccupés par le débat sur le principe du pays d'origine, beaucoup demandent que soient indiquées la législation qui s'applique et l'autorité de surveillance ou l'instance de recours compétente.

5.6

25 % seulement des personnes interrogées ont expérimenté les services européens d'assistance aux consommateurs ou la coopération communautaire en matière de protection des consommateurs. Leur appréciation est généralement positive même si des insuffisances sont pointées, par exemple en ce qui concerne l'assistance transfrontalière fournie afin de faire appliquer la législation ou la mise en relation avec l'interlocuteur national compétent. Des voix s'élèvent aussi pour critiquer le caractère trop bureaucratique et onéreux des procédures et d'une manière générale la faiblesse et le manque d'efficacité de la coopération en matière de protection des consommateurs, notamment dans les cas complexes. L'impression qui prévaut est que les informations relatives aux services européens d'assistance aux consommateurs ou aux possibilités de coopération ne sont pas très bien diffusées.

5.7

Afin de garantir une meilleure qualité des services, la directive européenne sur les services recommande d'introduire des normes et des certifications volontaires. Cette proposition est jugée très positive par 54 % des sondés, tandis que 46 % la jugent plutôt discutable. Les partisans de normes de qualité volontaires voient là un instrument efficace qui doit s'imposer sur le marché et vis-à-vis des clients. Les sceptiques sont presque unanimement d'avis que sans contrôle de l'État, le respect de ces normes n'est pas garanti. C'est pourquoi une législation claire est privilégiée. Les normes volontaires seraient respectées par les entreprises intègres, mais ne seraient d'aucune utilité face aux «brebis galeuses». Or il s'agit précisément d'un point crucial dans le secteur des échanges transfrontaliers de services.

5.8

La directive européenne sur les services introduit également un système de partage des tâches de contrôle entre les autorités du pays d'origine et celles de l'État où le service est fourni. Nous voulions savoir si cela rendait les consommateurs plus confiants. 82 % ont répondu par l'affirmative, tandis que 18 % se sentent moins confiants. La principale réserve porte manifestement sur la mise en œuvre pratique.

5.9

En dernier lieu, l'occasion a été donnée encore une fois aux intéressés de traiter de questions ouvertes relatives à la protection des consommateurs dans le futur marché intérieur des services. L'aspect mis encore une fois en exergue ici porte sur le manque de clarté et de sécurité juridiques en matière de protection des consommateurs en ce qui concerne les garanties, la responsabilité (par exemple en cas d'insolvabilité), les droits à garantie (harmonisation insuffisante; problème de la charge de la preuve) et l'application des droits à réparation (procédures trop longues et trop complexes, aspiration à une meilleure harmonisation). Le deuxième point mentionné concerne la garantie d'informations suffisantes relatives au service et au prestataire. Des lacunes sont également soulignées en ce qui concerne l'absence de normes de qualité communes et l'impossibilité de comparer les compétences et les formations professionnelles. Il n'est pas rare que les dispositions relatives à la protection des consommateurs ne soient pas convenablement transposées ou soient absentes dans certains domaines (par exemple en ce qui concerne les pensions privées, les services de santé). Les questions sociales interviennent également (salaires inférieurs au salaire minimal prescrit, travail au noir, migrations), ainsi que la crainte que les dispositions en matière d'environnement et de sécurité ne viennent à disparaître. Il faudrait définir un niveau minimal de services accessibles à tous, qui garantissent une participation sociale. D'autres craintes portent sur les distorsions de concurrence pour les prestataires locaux (par exemple charges sociales inégales) et les problèmes liés aux écarts monétaires.

6.1

L'écho rencontré par le questionnaire témoigne du grand intérêt porté aux nouveaux défis qu'implique le marché intérieur des services pour les marchés du travail, l'emploi et la protection des consommateurs. De nombreuses remarques font état de développements préoccupants, mais aussi d'opportunités futures. Ces deux aspects méritent d'une manière générale une meilleure prise en compte et devraient guider la mise en œuvre imminente de la directive européenne sur les services.

6.2

Un problème n'a toujours pas été résolu, celui du recensement statistique des échanges transfrontaliers de services au sein de l'UE. Un recensement réaliste est la condition requise pour évaluer la dynamique de l'emploi pouvant en résulter. C'est pourquoi le CESE réitère sa demande afin que soit réalisée une enquête de base unique, seule à même de résoudre ce problème.

6.3

Selon 90 % des personnes interrogées, les informations relatives aux retombées potentielles sur l'emploi de la nouvelle stratégie du marché intérieur sont insuffisantes. 60 % d'entre elles escomptent des retombées positives sur l'emploi et 40 % prédisent également des pertes d'emplois. D'une manière générale, on s'attend surtout à des «transferts d'emplois». Il semblerait judicieux à cet égard que les études futures de l'OMU s'appuient sur une approche différenciée par secteurs, tels que les services liés à l'industrie, l'éducation, certains services publics libéralisés, les services liés à la personne, l'artisanat. Les références à ceux qui retirent les plus grands avantages sont éclairantes. Il convient à cet égard d'étudier attentivement les aspects relatifs au travail qualifié et non qualifié et de confronter les perspectives dont bénéficient les travailleurs spécialisés et mobiles par rapport aux travailleurs moins mobiles. Dans le premier cas, il s'agit d'une évolution attendue aussi bien entre les États membres qu'à l'intérieur d'un secteur. Le second aspect représente un défi pour les marchés du travail et les systèmes sociaux.

6.4

L'évolution des petites et moyennes entreprises est dans l'ensemble évaluée positivement, de même que le développement de l'emploi, mais l'influence de la directive européenne sur les services sur cette évolution est plutôt jugée minime. L'on s'attend néanmoins à de nouveaux défis qu'il faudra relever grâce à une main-d'œuvre plus qualifiée et de plus haut niveau et en faisant preuve de capacité d'innovation. Certains préconisent une harmonisation plus poussée des conditions générales pour affronter la nouvelle pression concurrentielle. Certains craignent que les spécificités locales et culturelles ne viennent à disparaître à l'avenir si de gros prestataires s'approprient les marchés.

6.5

L'approfondissement futur du marché intérieur des services devrait selon les intéressés entraîner surtout des modifications au niveau des conditions de travail et d'emploi en vigueur au niveau national (82 %). Ces réponses ne sont pas imputables à une méconnaissance de la directive européenne sur les services, mais à l'attention portée aux domaines non harmonisés et aux nouvelles influences qui s'exercent sur le marché. On s'attend principalement à une augmentation des contrats de travail à durée déterminée et à une flexibilisation des conditions d'emploi. Des attentes positives sont exprimées concernant l'amélioration de l'offre de travail, la formation linguistique et la formation en général.

6.6

Les dispositions en vigueur en matière de détachement jouent un rôle important dans ce contexte. Les lacunes en matière de mise en œuvre de ces dispositions sont souvent considérées comme un problème. Face aux nouveaux défis, la moitié des personnes interrogées considère que les dispositions actuelles sont insuffisantes pour garantir une protection sociale, comme le montre une étude attentive du niveau de l'entreprise. Plus le secteur non harmonisé est vaste, plus le risque est grand qu'il existe des inégalités de traitement pour un travail équivalent. On peut également y voir une opportunité dès lors que le contact avec de «meilleures pratiques» incite à améliorer les conditions de travail dans le pays d'origine. D'une manière générale, il est à noter que des disparités dans les conditions de travail ou la réglementation au sein d'un établissement/d'une entreprise constituent un défi pour les entreprises également. Ce n'est pas ici le lieu pour mener le débat autour de la directive sur le détachement. L'important en l'occurrence est de constater que les inégalités et partant les conflits vont se développer. C'est à l'UE et aux législateurs nationaux d'intervenir dans ce contexte, notamment à la veille de l'entrée en vigueur de la directive européenne sur les services, mais il s'agit aussi d'un enjeu pour le dialogue social au sein de l'UE.

6.7

Étant donné la mobilité accrue des travailleurs dans le cadre de la fourniture transfrontalière de services et la plus grande opacité qui caractérise leurs propres droits, les besoins en services de conseil vont s'accroître. Ces services doivent être assurés sur l'ensemble du territoire communautaire. Le travail des EuroInfoCentres et la création d'une banque de données socioprofessionnelles, suivie de près par le CESE, fournissent une importante base d'informations à cet égard.

6.8

Du point de vue des consommateurs, l'évaluation de la directive européenne sur les services n'est pas claire. L'on relève à la fois des critiques et des appréciations positives. Il apparaît après dépouillement du questionnaire que l'on attache beaucoup de prix à la qualité et à la sécurité juridique, mais que ces aspects, selon les sondés, ne sont pas suffisamment promus par la directive. 23 % d'entre eux seulement se déclarent satisfaits du niveau actuel de protection des consommateurs.

6.9

Les préoccupations tournent principalement autour de la sécurité juridique et de l'application de la législation. Même si la directive européenne sur les services laisse en principe intactes les dispositions nationales en matière de protection des consommateurs, 52 % considèrent que ces dispositions seront menacées à l'avenir. Des règles claires concernant les prestations de garantie et la responsabilité et la mise en œuvre rapide des droits à dédommagement sont souhaitées. Les règles actuelles ne semblent pas suffisantes à cet égard, ou bien ce sont les normes nationales élevées qui apparaissent menacées par la concurrence future. Une même importance est attachée à la fourniture d'informations suffisantes sur le service et le prestataire. L'on déplore aussi l'absence de normes de qualité communes (la certification volontaire rencontre des avis partagés) et la difficulté à comparer les compétences et les formations professionnelles. Bien souvent, les dispositions en matière de protection des consommateurs ne sont pas correctement appliquées ou font défaut dans certains domaines (par exemple les pensions privées, les services de santé).

6.10

Rares sont ceux ayant expérimenté les services européens d'assistance aux consommateurs ou la coopération transfrontalière. Les initiatives existantes sont généralement approuvées, mais jugées insuffisantes. Elles n'ont pas assez de poids et sont de peu d'utilité pour faire appliquer la législation, ou pour traiter les cas complexes.

6.11

Les préoccupations des consommateurs doivent trouver un plus large écho dans le marché intérieur des services. Une stratégie d'information doit être lancée au niveau national et européen afin de répondre aux inquiétudes exprimées concernant la situation juridique dans le domaine des services transfrontaliers. La volonté de disposer d'informations précises concernant le service et le prestataire ne doit pas être négligée. Cet aspect est également à prendre à compte lors de la mise en œuvre de la directive européenne sur les services.

6.12

Le CESE entend étudier plus avant dans le cadre de l'Observatoire du marché unique, et en étroite coopération avec la section spécialisée SOC, l'impact du marché intérieur des services sur le développement du commerce des services entre États membres ainsi que sur l'emploi et la protection des consommateurs. Il apparaît opportun d'examiner de plus près certains secteurs/branches sur la base des conclusions du présent avis et de leur appliquer les principaux enseignements tirés du questionnaire.

27.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 175/21

2.2.1

En toute logique, les DG «Éducation et culture» et «Emploi, affaires sociales et égalité des chances» incluent des aspects sociaux dans leurs études d'impact. Par ailleurs, le «principe de l'analyse proportionnelle»  (7) fait varier le degré d'intégration d'éléments sociaux dans d'autres domaines. Cela soulève la question de savoir s'il convient de considérer les aspects sociaux (y compris les points relatifs à l'Agenda social européen) comme un critère majeur (bottom line), à savoir aussi que faire pour les propositions qui ne portent pas sur des questions sociales ou dont les répercussions sociales seront probablement limitées. D'un point de vue empirique, l'étude menée par l'Istituto per la ricerca sociale (voir note de bas de page 4) révèle que «les études d'impact qui ne prennent pas en considération les aspects sociaux ont essentiellement trait au secteur économique. En l'occurrence, un tiers des études d'impact n'intègre pas d'aspects sociaux ou les intègre de façon marginale» (8).

2.2.2

De toute évidence, «lorsque la pertinence sociale de la mesure va de soi (…), les aspects sociaux sont largement pris en compte et assez bien développés dans l'ensemble du document d'étude d'impact» (9). «La question de l'emploi émerge clairement comme la conséquence sociale la plus récurrente et la plus mise en exergue» (10).

2.2.3

Selon l'Istituto per la ricerca sociale, «le degré de prise en compte d'éléments sociaux n'est pas nécessairement “proportionnel” (…) au contenu politique et à son incidence éventuelle. (…) Très souvent, ces impacts ne sont décrits que de façon générale (…)» et «reposent sur (…) des hypothèses communes (…). Ces relations sont rarement discutées lorsqu'on prend en considération le contenu spécifique de la mesure, la population-cible et les zones territoriales concernées, le choix particulier des instruments politiques et l'effet du processus de mise en œuvre» (11). L'étude réalisée par cet institut révèle également que «plusieurs études d'impact n'ont envisagé aucune corrélation avec d'autres domaines d'action ou politiques communautaires». Les analyses d'impact représentent une charge importante, mais elles ne doivent pas être lacunaires ou superficielles, sinon leurs faiblesses mettront en cause la valeur de la législation.

2.3.1

L'évaluation de l'impact d'une proposition législative ne se résume pas à cocher des cases. Elle doit aussi être suivie, idéalement par ou en étroite coopération avec les utilisateurs de la loi, en particulier ceux qui seront les plus directement concernés. Étant donné que la dimension sociale représente l'un des trois critères d'évaluation pour les politiques de l'UE, il conviendrait d'organiser une procédure standard — à la fois transparente et simple — pour la collecte des contributions ciblées dans le contexte des études d'impact. Citons à cet égard quelques options:

3.1

Il convient de poser une série de questions afin de déterminer la méthodologie à recommander:

4.1

Vu la complexité et l'importance de l'évaluation des conséquences sociales des propositions législatives, tous les acteurs concernés, soit les partenaires sociaux et les représentants des organisations de la société civile, devraient réfléchir aux questions de méthodologie suivantes:

4.2

Une audition publique au Comité a offert l'opportunité aux ONG sociales, aux partenaires sociaux et à d'autres acteurs de la société civile organisée ainsi qu'à des experts d'exprimer leurs points de vue, de débattre du projet d'avis et, ainsi, de faire passer des messages clairs aux institutions européennes, en général, et à la Commission européenne, en particulier.

4.3

Enfin, vu que les études d'impact social revêtent une importance capitale dans le processus de prise de décisions de l'UE, le Comité devrait formuler des propositions quant à la manière d'apporter des améliorations et de mieux intégrer les organisations de la société civile dans cette procédure.

5.1

Il existe plusieurs systèmes d'indicateurs sociaux aux niveaux national et international, mais il convient d'en vérifier la validité et leur adéquation pour les besoins spécifiques des analyses d'impact.

5.2

Ces indicateurs ont commencé à être développés dans plusieurs pays depuis une trentaine d'années, pour évaluer l'opportunité et les conséquences de politiques économiques en termes différents de ceux des simples données quantitatives, afin de «piloter» le développement social en parallèle avec le développement économique et d'avoir des moyens d'évaluation du bien-être social et de son évolution.

5.3

Il en est résulté un développement important des statistiques sociales, en premier lieu en ce qui concerne les principales fonctions collectives: éducation, santé, protection sociale, environnement, logement, transports, recherche, chômage, etc. Mais il n'en découle pas automatiquement des indicateurs sociaux, si ces données ne sont pas organisées, synthétisées et interprétées.

5.4

Un indicateur n'est «qu'une statistique à laquelle on attache une importance particulière pour la connaissance, le jugement et/ou l'action» (12). Dans la perspective des analyses d'impact, il ne s'agit pas seulement de compiler des statistiques sociales par pays, émanant de sources diverses, mais de mettre en forme ces données pour évaluer l'état des choses sur des thèmes sélectionnés à partir de leur degré de pertinence pour l'analyse d'impact.

5.5

Il se peut que dans certains domaines on ne dispose que d'études fragmentaires, d'enquêtes dispersées, et que l'on ne puisse pas effectuer d'analyse coûts/bénéfices; on sait par exemple que certaines catégories de pesticides ont des effets néfastes sur la santé, et que leur accumulation déclenche des maladies graves à partir d'un certain seuil. Une décision de réduction de l'usage des pesticides chimiques aura un impact positif sur la santé de la population et des travailleurs utilisant ces pesticides, sans que l'on puisse, dans le cadre d'une étude d'impact proportionnée, avancer des chiffres exacts sur les gains à long terme de cette politique.

5.6

Il est clair cependant que la dimension sociale «santé» justifie la mesure proposée et renforce considérablement le raisonnement économique (comme la réduction des coûts de production pour l'agriculture et l'accroissement de compétitivité qui en résulte). En outre, le droit fondamental à un environnement sain peut être évoqué à l'appui de la proposition.

5.7

En pratique, on dispose cependant d'une quantité considérable de statistiques sociales, qui se sont diversifiées en fonction des actualités changeantes des débats publics dans les différents pays (par exemple, conditions de travail, emploi des jeunes et des seniors, emploi des femmes, criminalité, inégalités de revenus, discriminations dans l'emploi, délocalisations); mais peu d'indicateurs sociaux ont été tirés de la masse des statistiques jusqu'à une période récente, où ils redeviennent fort heureusement d'actualité dans le nouveau contexte socio-économique que nous vivons depuis une dizaine d'années, qui remet en valeur le rôle des États dans la politique sociale et de la régulation sur le terrain économique.

5.8

Mais ces indicateurs sociaux ne sont pas toujours suffisamment utiles, s'ils restent autonomes, et prennent davantage sens s'ils s'intègrent dans un concept plus large, celui du développement social et économique, ou du développement durable; leurs sources se sont diversifiées; ils n'émanent plus seulement de l'État central, mais aussi d'ONGs, de «clubs» de réflexion (think tanks de grandes fondations); la présentation de ces indicateurs est aussi très diversifiée, allant de la sélection de statistiques à des enquêtes thématiques, en passant par des exercices d'agrégation de données afin de former des indicateurs composites thématiques ou généraux.

5.9

Nombre d'organismes internationaux publient des indicateurs et des statistiques sociales, et procèdent à des comparaisons entre leurs pays membres. Les principaux organes sur lesquels s'appuyer en la matière et qui sont significatifs pour les pays de l'UE proviennent (dans le désordre) de l'OCDE, du PNUD, de la Commission européenne — en particulier Eurostat —, de l'UNESCO, de la Banque mondiale ou de l'OIT.

5.10

Cette diversité même des sources pose les problèmes de la qualité des statistiques — tous les pays ne disposent pas d'Offices statistiques sophistiqués —, de leur comparabilité, de l'harmonisation des concepts; «le choix des indicateurs qui servent à mesurer la convergence sociale des pays de l'Union constitue un réel enjeu politique. Les indicateurs utilisés pour les comparaisons ne sont pas neutres: ils reflètent des ordres de priorité et, parfois, des conceptions de l'état souhaitable de la société qui peuvent légitimement différer d'un pays à l'autre. L'exemple du chômage montre que certains indicateurs peuvent avoir des effets réels, éventuellement pervers, sur l'orientation des politiques (13). Or, force est de constater que la construction des systèmes d'indicateurs est actuellement abandonnée aux techniciens» (14).

5.11

Les critiques du PIB et de la croissance comme indicateurs du bien-être social ont été particulièrement développées au sein du PNUD, avec la mise au point de l'IDH (indicateur de développement humain), notamment sous l'impulsion des travaux d'Amartya Sen, sur la pauvreté, la famine, la démocratie et la critique des indicateurs quantitatifs purement économiques, travaux qui lui ont valu le Prix Nobel d'économie.

5.12

Des données portant sur l'accès à l'eau potable, les niveaux d'alphabétisation des hommes et des femmes, le système de santé et les résultats des luttes contre les pandémies, la participation au processus démocratique, l'espérance de vie selon le sexe, la mortalité périnatale et infantile, etc. constituent autant de données pertinentes pour évaluer l'état de bien-être dans une société, de même que la situation de l'environnement. Ces données ne sont cependant pas directement corrélées avec le PNB.

5.13

Ainsi, les premiers indicateurs agrégés IDH du PNUD ont soulevé de larges débats et controverses, car les pays «riches» étaient parfois loin du premier rang du classement du «bonheur national brut». Mais cet indicateur est devenu l'alternative la plus incontestée aux indicateurs purement économiques, en raison de sa robustesse (éducation, espérance de vie, revenus ajustés pour tenir compte de la pauvreté).

5.14

Les statistiques sociales constituent le complément indissociable des statistiques économiques, et l'importance pour l'opinion publique des principales questions sociales leur donnent une importance politique qui doit impérativement être prise en considération par les gouvernants.

5.15

Parmi les obstacles à cette prise en compte, au-delà des préjugés économistes ou de l'approche comptable à court ou moyen terme, il faut encore souligner, objectivement, la diversité des questions sociales et la difficulté à les lier entre elles et à les quantifier en vue de les intégrer dans des orientations de politique économique.

5.16

On pourrait intuitivement parvenir aux mêmes conclusions pour l'établissement d'indicateurs environnementaux visant à réintégrer les externalités dans la croissance économique; à la limite, une croissance liée à la déforestation d'une forêt primaire devrait conduire à un rejet de ce mode de croissance si l'étude d'impact intégrait tous les facteurs sociaux et environnementaux qui, nous le savons désormais, font plus que contrebalancer les facteurs économico-monétaires. Mais il est extrêmement difficile de chiffrer en termes monétaires le montant de ces externalités: modification climatique, perte de diversité biologique, sort des personnes qui vivaient de la cueillette ou de l'exploitation des plantes médicinales, épuisement rapide du sol et érosion qui s'ensuivront, par exemple. Un bilan comptable à court terme pourrait être largement positif, alors que sur le plus long terme, en réintégrant les externalités, il serait profondément négatif, non seulement pour la région ou le pays considérés, mais pour l'ensemble de la planète.

5.17

L'exercice qui sous-tend nombre d'évaluations de la «meilleure législation» en termes de bilan coûts-bénéfices et qui est pratiqué dans les études d'impact communautaires montre des limites objectives en ce qui concerne les dimensions sociales et environnementales de l'impact (15). Bien qu'il soit évalué sur la base d'un indicateur pertinent (nombre d'emplois perdus, absence de possibilités de reclassement), l'impact social n'est pas nécessairement déterminant dans le processus de décision politique. Il comporte souvent des éléments impossibles à chiffrer, surtout quand les études d'impact établissent un bilan en termes monétaires à court terme, et au mieux à moyen terme; la longue durée est plus difficile à saisir, et comment évaluer le bénéfice monétaire attendu d'une baisse de la mortalité liée à la pollution des carburants maritimes (16)?

5.18

Enfin, le débat social met en jeu des concepts aux contours parfois mal déterminés; un indicateur relatif à la flexicurité, par exemple, serait conçu de façon différente selon les pays, soit qu'il existe une expérience déterminée en la matière, soit que l'on cherche à introduire le concept dans le débat européen (17) ou national en se référant à des «modèles» nationaux, formés dans un contexte particulier et difficilement transposables dans d'autres réalités sociales; quels seraient les éléments à prendre en considération et surtout quelle valeur, positive ou négative, leur attribuer? «L'inclusion ou l'exclusion de certains indicateurs peut être révélatrice de valeurs et d'idéologies non explicites» (18). Et le problème se trouve encore multiplié dans la construction d'indices composites: quels indices inclure, quel coefficient leur affecter, quelle est la signification réelle de l'indice composite obtenu?

5.19

Néanmoins, les indices composites peuvent intégrer tant des dimensions quantitatives que qualitatives, être divisés selon l'âge, le sexe et autres critères significatifs, mais doivent rester faciles à comprendre; par exemple, comment élaborer un indice de la qualité de la vie en Europe? On pourrait envisager d'y inclure le revenu, l'espérance de vie, la perception de l'efficacité du système de santé, les pensions de retraite, le niveau moyen d'éducation, la perception de la satisfaction au travail, etc. Mais pourquoi pas aussi y inclure le taux de chômage, de sous-emploi, ou les conditions de logement. Et quelle importance relative accorder à chaque composante?

5.20

On voit que cette construction n'est pas qu'une question purement technique et qu'elle renvoie à un système de valeurs partagées ou de traditions encore vivace dans une société, qu'elle demande des consultations des organisations sociales et qu'elle reflétera finalement une option idéologique et politique. Actuellement, «il est rare que les méthodes sur les indicateurs sociaux incluent réellement des objectifs de société, qui traduisent les valeurs et les normes sociales … Un élément primordial de (…) méthode est l'identification et la classification, à l'aide de consultations et de consensus, de repères (…) dans plusieurs domaines sociaux; les données et les résultats, de même que les liens entre les deux, sont aussi déterminés dans ce processus (…). En d'autres termes, pour que les indicateurs sociaux puissent inspirer des politiques, le processus doit faire partie du produit». (Associés EKOS Inc. 1998).

5.21

Se pose aussi la question du choix du sujet sur lequel mener les analyses statistiques; doit-on considérer les individus, des communautés, ou l'unité économique et sociale minimale que constitue le ménage (household). La saisie de groupes ethniques pose des problèmes par rapport à l'exigence de non-discrimination mais serait utile pour préciser la nature et l'ampleur des discriminations afin de proposer des politiques pour les réduire et les faire disparaître à plus ou moins long terme.

5.22

La sélection des statistiques et la construction d'indicateurs peut être effectuée en vue d'évaluer une politique déjà engagée, ou en vue d'éclairer ab initio les possibilités de choix; il faudra sans doute un plus large éventail de données statistiques pour décider d'une politique (buts et moyens pour les atteindre), qui pourront être resserrées par la suite lorsque les statistiques et indicateurs les plus pertinents se dégagent; ces sélections ont malgré tout une forte connotation empirique: il ne s'agit pas d'une science exacte et diverses interprétations peuvent être tirées des mêmes données statistiques qui vont comporter des données monétaires et non monétaires.

5.23

À titre d'exemple, les données brutes recueillies par l'OCDE pour les indicateurs sociaux de son «Panorama de la Société, 2005» (voir brève bibliographie) sont, pour chaque indicateur:

5.24

Eurostat recourt pour sa part aux indicateurs sociaux suivants:

5.25

Dans quelle mesure ces exemples non exhaustifs d'indicateurs peuvent-ils efficacement s'intégrer dans les objectifs généraux de la Méthode Ouverte de Coordination (MOC) de mars 2006, à savoir:

5.26

Encore faut-il que les concepts et méthodes employés pour certains indicateurs soient précis. En ce qui concerne par exemple la pauvreté, le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) (19) fait ressortir la «multidimensionnalité» du concept.

5.26.1

Ainsi, la pauvreté comporte plusieurs dimensions: insuffisance des ressources monétaires, conditions de vie dégradées, ressources cognitives, sociales et culturelles insuffisantes. Pour chacune de ces dimensions, deux approches sont suivies pour déterminer les situations de pauvreté:

5.27

En résumé et en conclusion, les indicateurs sociaux ont pour objectif d'attirer l'attention de l'opinion et des décideurs sur des enjeux sociaux qui risquent d'être sous-estimés ou mal compris, Cette fonction de concentration de l'attention des décideurs sur les questions les plus fondamentales est d'autant plus importante que ces derniers sont très généralement confrontés à une surabondance d'information. Or, comme l'a formulé très clairement Herbert Simon, trop d'information tue l'information.

5.27.1

D'un point de vue fonctionnel, il en résulte que la finalité des systèmes d'indicateurs est de réaliser une «agrégation optimale de l'information».

5.28

Un indicateur est plus qu'une statistique:

Un système d'indicateur n'est pas un simple rassemblement de données. Il en résulte un certain nombre de conséquences:

5.29

En pratique: qualités d'un indicateur:

5.30

Qualités d'un système d'indicateurs:

6.

Le CESE demande que l'évaluation de l'impact social des initiatives législatives et politiques de l'UE soit intégrée dans tous les domaines du spectre politique. En d'autres mots, la Commission devrait évaluer soigneusement l'impact social de toutes les initiatives concernées sans se soucier de la DG en charge ou de la matière. Ceci est important si l'Europe veut vraiment créer une «Europe sociale» et veut gagner le soutien des citoyens. L'initiative «mieux légiférer» offre la plateforme appropriée pour avancer dans cette direction.

6.1

Cette évaluation devrait examiner individuellement les groupes spécifiques qui peuvent potentiellement et différemment être affectés par la nouvelle législation. Une attention particulière devrait être donnée aux groupes défavorisés tels que les femmes, les personnes handicapées ou les minorités ethniques. Dans quelques cas et selon la matière de l'initiative concernée il pourrait même être nécessaire d'examiner individuellement des sous-groupes spécifiques, tel que par exemple les personnes aveugles.

7.1

Il ressort de ce qui précède et de l'audition publique organisée par le Comité économique et social européen le 28 mars 2007 que faire valoir un indicateur social fondé sur un critère unique est impossible en raison de la multidimensionnalité de certains concepts. En effet, la nature même du débat social met en jeu des concepts aux contours mal déterminés et nécessairement fluctuants d'un pays à un autre, ou d'une réalité sociale à une autre, sans oublier que l'inclusion ou l'exclusion des certains indicateurs est révélatrice de valeurs ou d'idéologies plus ou moins explicites. La sélection des indicateurs a en outre une forte connotation empirique qui devrait, en principe, s'opposer à toute rigidité dans le mode de pensée.

7.2

Attirer l'attention des décideurs politiques sur l'impact social d'une législation envisagée est certes louable et nécessaire si ce n'est indispensable, mais là se pose un problème de méthodologie car «trop d'information tue l'information». Le Comité économique et social européen pense qu'un effort particulier doit être mis sur la méthodologie, qui reste encore à déterminer.

7.3

Aussi, le Comité économique et social européen considère qu'à ce stade de la réflexion, il est fondamental d'attirer l'attention de la Commission, entre autres, sur les critères de qualité qu'un indicateur doit remplir, à savoir:

7.4

Le Comité économique et social européen demande également à la Commission que l'évaluation de l'impact social des initiatives législatives et politiques de l'Union européenne soit intégrée dans toutes les politiques communautaires, sans se soucier de savoir quelle est la Direction générale chef de file pour décider de la nécessité de recourir ou non à une analyse d'impact social. Ceci est crucial si nous souhaitons vraiment créer une «Europe sociale» et avoir le soutien des citoyens.

7.5

Le Comité devrait prendre pleinement en compte la feuille de route et l'analyse d'impact en même temps que la proposition législative sur laquelle il doit rendre son avis; il serait utile que les travaux soient engagés sans perte de temps, dès la publication de la communication accompagnant la proposition législative.

7.6

Il est crucial de procéder à des évaluations régulières et éventuellement à des corrections dans la mise en œuvre de toutes les législations ayant fait l'objet d'une étude d'impact préalable et d'y associer les partenaires sociaux et le cas échéant les ONGs qui seraient concernées. Cela s'impose pour vérifier la validité des indicateurs utilisés et de leur combinaison dans l'évaluation d'impact social et en tirer des enseignements voire inciter, si besoin était, le législateur à étudier une possible révision.

7.7

Dans certains cas particuliers et d'extrême importance sociale (droit du travail, par exemple), la consultation des partenaires sociaux devrait être prévue à un stade encore plus précoce pour rechercher les indicateurs les plus appropriés pour mener une analyse d'impact aussi complète et objective que possible.

7.8

L'initiative «Mieux légiférer» est indéniablement la plateforme appropriée pour avancer dans cette direction qui consiste à proposer une législation nécessaire, efficace, dont les conséquences soient prévisibles et stables pour les destinataires, associés plus étroitement au processus d'analyse et de vérification d'impact par les organes consultatifs communautaires (CESE et CdR) et, selon la nature de la législation, par le biais des partenaires sociaux et par le biais des ONGs compétentes dans le domaine considéré.

27.7.2007   

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C 175/28

1.1

Avec cette communication sur la mise en œuvre de la directive 1997/7/CE, la Commission, en plus d'informer le Conseil, le Parlement européen et le Comité économique et social sur les résultats de la transposition de la directive, ouvre une consultation publique des parties intéressées dans le but de recueillir leurs points de vue mais n'entend pas présenter une quelconque proposition de révision de ladite directive tant que le diagnostic, plus vaste, sur l'acquis communautaire en matière de droit de la consommation, exercice de plus grande ampleur, n'est pas achevé.

1.2

Le CESE, tout en relevant le retard de cette communication par rapport aux délais fixés dans la directive, apprécie l'initiative et approuve une grande partie des observations de la Commission, dont bon nombre d'ailleurs reprennent celles déjà formulées dans certains de ses avis, notamment ceux sur les propositions de directive concernant la vente à distance en général, et en particulier, la vente à distance de services financiers. Il est également d'accord sur la nécessité de rendre son régime compatible avec celui d'autres instruments juridiques produits entretemps, et ce parfois sans la coordination ni la planification indispensables.

1.3

Le CESE est cependant d'avis qu'une révision de cette législation, simultanément à celles relatives aux ventes à distance de services financiers et à certains aspects du commerce électronique, gagnerait à être réalisée immédiatement, sans attendre la fin des travaux relatifs au réexamen de l'«acquis» communautaire en matière de contrats de consommation, dans le souci de rendre cet ensemble de dispositions éparses accessible et intelligible.

1.4

Dans cet objectif, le CESE invite instamment la Commission à procéder à une analyse plus détaillée des réponses reçues entretemps dans le cadre de sa consultation publique, analyse qu'il conviendrait de compléter par des données statistiques fiables sur l'ampleur et la portée des ventes à distance dans le marché intérieur. Il l'invite en outre à couronner ce processus par une audition publique des parties concernées.

1.5

Le CESE souscrit à l'ensemble des suggestions de la Commission quant à l'amélioration de la rédaction et de la structure de la directive mais il réaffirme sa position, déjà formulée dans des avis antérieurs, à savoir qu'elle ne doit pas porter uniquement sur les relations professionnels/consommateurs et qu'il y aurait beaucoup à gagner à revoir son champ d'application de manière à le faire coïncider, pour des aspects fondamentaux, avec la réglementation du commerce en ligne.

1.6

Le CESE n'est pas d'accord avec l'analyse que fait la Commission des conséquences du recours à la «clause minimale», qui selon lui n'est pas à l'origine des difficultés de mise en œuvre de la directive, à juste titre relevées d'ailleurs, mais il n'écarte pas l'hypothèse d'une harmonisation totale, par voie de règlement, dès lors qu'un niveau plus élevé de protection des consommateurs est garanti.

1.7

Dans l'objectif d'apporter sa contribution à une révision en profondeur du régime s'appliquant aux ventes à distance, le CESE formule toute une série de recommandations particulières qui méritent d'être prises en considération au stade actuel de l'évolution du marché intérieur, afin de promouvoir la sécurité et la confiance des consommateurs, en leur garantissant une protection équivalente à celle qui leur est assurée dans le cadre de la conclusion et de l'exécution de contrats en présence des deux parties.

1.8

Le CESE souligne en outre la nécessité de mettre l'accent sur une information effective des parties au contrat, et tout particulièrement pour les parties les moins avisées, information qui serait assortie d'un système efficace de sanctions des pratiques qui enfreignent le régime juridique établi.

2.1

Avec la communication sur l'application de la directive 1997/7/CE, du 20 mai 1997, (COM(2006) 514 final du 21.9.2006), la Commission entend informer le Conseil, le Parlement européen et le Comité économique et social européen sur la manière dont la directive a été transposée et appliquée durant la période de près de dix ans qui a suivi sa publication, mettant ainsi en œuvre, bien qu'avec un retard de près de six ans, ce qui était prévu à l'article 15, paragraphe 4, de la directive.

2.2

En plus d'identifier certaines situations problématiques dans l'application de la directive (1), qui seraient la conséquence principalement de son «libellé» et de «problèmes de traduction» dans certaines versions linguistiques, la Commission formule des observations concernant ce qu'elle considère être «d'importantes divergences entre les lois nationales, dues à l'utilisation de la clause minimale», ainsi que le caractère potentiellement obsolète de la directive pour couvrir «les nouvelles technologies et pratiques commerciales».

2.3

Enfin, la Commission présente un «questionnaire», devant être renvoyé le 21 novembre 2006 et destiné à orienter une «consultation publique» des parties concernées dans le but de confirmer ou d'infirmer ses observations et envisage la réalisation d'une audition publique.

2.4

La Commission, tout en reconnaissant que le régime institué présente des insuffisances en termes de conception et soulève des difficultés d'interprétation, ne considère pas «utile» de présenter une quelconque proposition de révision de la directive tant que le diagnostic plus général sur «l'acquis communautaire dans le domaine de la protection des consommateurs» n'a pas été achevé, exercice pour lequel il n'existe d'ailleurs pas de délai.

2.5

Pendant l'élaboration du présent avis, la Commission a rendu disponibles les 84 réponses reçues à la suite de la consultation précitée et a divulgué un document de travail qui résume une grande partie des réponses reçues, et se propose de parachever à brève échéance l'analyse des autres réponses et de procéder à une étude d'impact plus approfondie.

3.1.1

Le CESE approuve l'initiative de la Commission mais regrette son retard par rapport à la date prévue (juin 2001) ou, tout du moins, quatre ans après la date butoir fixée pour sa transposition (juin 2004), considérant que l'ensemble des questions soulevées aujourd'hui aurait déjà pu être traité et résolu il y a trois ans au moins, ce qui eût été nettement plus avantageux.

3.1.2

Le CESE rappelle d'ailleurs qu'il avait déjà abordé dans ses avis, et même encore pendant la phase d'élaboration de la directive, nombre des questions soulevées maintenant dans la communication à l'examen.

En effet, dans son avis sur la proposition de directive du Conseil relative à la protection des consommateurs en matière de contrats négociés à distance (2), il avait déjà attiré l'attention sur la nécessité de revoir certains concepts prévus à l'article 2 de la directive, notamment ceux relatifs aux contrats soumis au régime de la directive.

Par ailleurs, le CESE avait déjà estimé que la Commission devait être plus claire concernant le droit de rétractation, qui, selon lui, devrait être entendu dans le contexte du droit de réflexion et ne pas être confondu avec la possibilité pour le consommateur de résilier le contrat toutes les fois que celui-ci n'est pas exécuté ou que des pratiques frauduleuses sont avérées.

Le CESE a également attiré l'attention sur le fait que le droit de rétractation dont le délai est fixé à sept jours est plus court que celui prévu dans d'autres directives et dans les législations existantes à ce jour dans certains États membres et a conseillé à la Commission d'uniformiser les délais d'exercice de ce droit. L'appel du CESE en faveur d'une clarification du régime du droit de réflexion a d'ailleurs été renouvelé dans son avis sur la proposition de vente à distance de services financiers (3).

Dans la doctrine spécialisée qui fait le plus autorité, de telles critiques avaient déjà également été formulées il y a longtemps (4).

3.1.3

Le CESE manifeste sa surprise quant au supposé manque d'information de la Commission sur la date d'entrée en vigueur des dispositions de transposition de différents États membres (5) de même qu'il s'étonne qu'après la constatation qui aurait été faite de certaines violations si flagrantes commises en matière de transposition par certains États membres, aucune procédure pour infraction contre ceux-ci n'ait été annoncée et que l'on ait connaissance d'aucun des résultats y relatifs.

3.1.4

Par ailleurs, le CESE aurait été plus favorable à un processus réellement participatif dans le cadre duquel, la communication aurait été précédée et non suivie d'une consultation publique, de manière à éviter que nombre des observations et des constatations de la Commission ne soient basées uniquement sur des «impressions» ou «opinions» empreintes de subjectivité (6).

Le Comité rappelle d'ailleurs le rapport du 10 mars 2000 sur les réclamations de consommateurs en matière de vente à distance (COM(2000) 127 final) et recommande de mener à bien un exercice similaire, sur base maintenant d'une analyse objective de toutes les réponses envoyées dans le cadre de la consultation publique, en vue d'une mise à jour et d'une comparaison des données, ce qui pourrait servir de base objective de réflexion.

3.1.5

Dans les circonstances actuelles, le CESE soutient la suggestion de la Commission et préconise instamment la réalisation d'une audition publique associant toutes les parties concernées, en veillant toutefois à ne pas la diluer dans un débat plus large sur l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs. Ce n'est que très récemment que cet acquis a fait l'objet d'une étude technique volumineuse de près de 800 pages (7) ainsi que du Livre vert annoncé par la Commission (8).

3.1.6

Compte tenu par ailleurs de la manière dont se sont déroulés les travaux du CFR (9), le CESE doute qu'il soit avantageux ou conseillé de faire dépendre la révision de la directive à l'examen de leur achèvement ainsi que de consultations et de décisions qui seraient prises, à terme, sur l'ensemble de l'acquis communautaire en matière de droits de la consommation, même dans la dernière version abrégée présentée par la Commission (10).

3.1.7

Le CESE conseille également de repenser éventuellement la nature juridique de l'instrument communautaire à utiliser dans le cadre de la future révision de la directive, pour autant que l'on estime que les conditions pourraient être réunies pour que l'essentiel de la matière à réglementer dans ce domaine le soit efficacement dans un règlement, préservant ainsi l'essentiel de sa finalité, à savoir le rétablissement de l'équilibre et de l'égalité entre les parties, comme c'est supposé être le cas dans les transactions commerciales en présence des deux parties dans un établissement commercial (11).

3.2.1

Les observations/commentaires de la Commission concernant la directive sont de deux types:

3.2.2

Relativement aux questions de rédaction/structure de la directive, le CESE est d'accord avec la Commission sur ce qui suit:

3.2.3

Par contre, le CESE n'est pas d'accord avec la Commission en ce qui concerne:

3.2.4

Le CESE recommande également à la Commission de tenter de simplifier et de rendre plus accessible et intelligible l'ensemble des dispositions qui se réfèrent aux ventes à distance et se trouvent éparpillées dans plusieurs instruments.

3.2.5

En ce qui a trait à la mise en œuvre de la directive et sur la base de la connaissance qu'il a de certaines expériences vécues dans certains États membres, le CESE peut accompagner et appuyer la Commission pour l'ensemble de ses observations mais il estime que pour pouvoir disposer d'un tableau exhaustif et pas seulement fragmentaire, des cas de divergence et d'incompatibilité dans la transposition de la directive à l'examen dans l'ensemble des États membres, il y a lieu de mener un travail plus approfondi.

Il invite par conséquent instamment la Commission à procéder à la réalisation d'une telle étude et à informer de ses résultats, après analyse des réponses au questionnaire.

Il ajoute que la Commission n'a pas encore fourni les données statistiques permettant d'évaluer le poids relatif des ventes à distance aux consommateurs dans l'ensemble des transactions transfrontalières ni d'apprécier leur volume comparé aux transactions avec les consommateurs dans chaque État membre. L'on ne peut dégager en effet ces éléments avec l'objectivité nécessaire des données les plus récentes de l'Eurobaromètre (20) alors qu'ils s'avèrent indispensables pour pouvoir juger des critères d'inclusion et de la justesse des exclusions prévues dans la directive.

3.2.6

Le CESE est préoccupé par la position prise par la Commission, qui met le doigt sur plusieurs problèmes qui se posent au niveau de la transposition de la directive tout en exprimant par ailleurs des doutes quant à leur importance pour la confiance des consommateurs, affirmant qu'elle ne va pas procéder à des modifications et n'annonçant pas de mesures plus énergiques pour ce qui est des difficultés de transposition.

3.2.7

Tout d'abord, concernant le champ d'application de la directive 1997/7/CE, la Commission reconnaît elle-même que les exemptions prévues ont été transposées de manière différente selon les États membres et qu'il est nécessaire d'en repenser certaines d'entre elles, raison pour laquelle le CESE l'invite à prendre des initiatives plus concrètes en la matière.

3.2.8

Quant aux effets de l'utilisation de la «clause minimale», le CESE ne partage pas l'avis de la Commission selon lequel toutes les situations qu'elle a inventoriées seraient la conséquence d'une application impropre de la clause de l'article 14.

3.2.8.1

Le CESE estime au contraire que l'ensemble des discordances relevées, qui sont réelles, ne sont pas dues à l'utilisation incorrecte de la clause minimale mais plutôt à des défauts déjà dénoncés dans la conception, la formulation et la transposition/traduction de la directive.

3.2.8.2

Le CESE estime en effet que la clause minimale, qui permet aux États membres d'aller au-delà des dispositions communautaires contenues dans les directives d'harmonisation minimale, et ce toujours dans le respect du traité, comme stipulé à l'article 153, constitue un bon moyen d'assurer un degré de protection élevé des consommateurs, tout en permettant de tenir compte des spécificités culturelles sociales et juridiques de chaque système national.

3.2.8.3

Pour autant, le CESE préconise, dès lors qu'un degré de protection élevé du consommateur est garanti, que certains domaines juridiques fassent l'objet d'une harmonisation totale, de préférence à travers un règlement, afin d'en garantir l'uniformité, ce qui pourrait être le cas de celui qui fait l'objet de la directive à l'examen.

3.2.9

Le CESE est d'avis qu'il existe encore d'autres questions qui méritent éventuellement d'être reconsidérées dans le cadre d'une révision de la directive et qui n'ont pas été abordées dans la communication à l'examen.

3.2.10

C'est notamment le cas des suivantes:

3.2.11

Le CESE est d'avis qu'un examen approprié de ces questions est fondamental pour atteindre l'objectif visé dans la directive, à savoir garantir aux consommateurs de biens et de services faisant l'objet d'une transaction à distance une protection équivalente à celle qui est assurée dans le cadre de contrats conclus en présence des deux parties.

27.7.2007   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 175/33

1.1

La proposition de modification présentée par la Commission concernant la réglementation des fusions et scissions de sociétés anonymes s'inscrit dans le cadre du programme de modernisation du droit des sociétés et d'amélioration de la gestion des entreprises dans l'Union européenne (1) qui prévoit un plan d'action destiné à mettre en œuvre à court, moyen et long terme, une modification législative en profondeur, allant bien au-delà du parachèvement des propositions de directives en attente en matière de droit des sociétés.

1.2

Par ailleurs, et de façon plus générale, l'annexe III du Programme d'action pour la réduction des charges administratives dans l'Union européenne  (2) identifie dix propositions concrètes «d'actions rapides» destinées à alléger les charges mineures sans remettre en cause le niveau de protection conféré par la législation. Tel est l'objectif de la proposition à l'examen, qui se limite à supprimer l'obligation d'élaboration d'un rapport d'expertise sur les projets de fusion et scission si «l'ensemble» des actionnaires y consentent.

1.3

Il convient de citer comme précédent l'article 8.4 de la directive 2005/56/CE relative aux fusions transfrontalières des sociétés de capitaux (3), établissant qu'aucun rapport d'expertise n'est requis concernant les projets de fusion, si tous les associés en décident ainsi. Dans la même logique, la directive 77/91/CEE relative au droit des sociétés en ce qui concerne la constitution de la société anonyme, ainsi que le maintien et les modifications de son capital (4), introduit dans sa dernière modification deux nouveaux articles numérotés 10 bis et 10 ter, qui prévoient la possibilité de renoncer au rapport d'expertise pour un apport autre qu'en numéraire, sous une série de conditions destinées à garantir la valeur réelle des biens apportés.

2.1

L'objectif de cette modification des directives relatives aux fusions et scissions de sociétés anonymes est de mettre en conformité leur contenu avec celui de la directive concernant les fusions transfrontalières, en ce qui concerne l'établissement d'un rapport d'expert sur le projet des conditions de fusion ou de scission, si l'ensemble des actionnaires ou des détenteurs de titres conférant un droit de vote en décident ainsi.

3.1

Le CESE considère avec intérêt le processus de simplification, notamment en ce qui concerne la réduction pesant sur les charges administratives des entreprises européennes. C'est dans cet esprit que nous interprétons le contenu de la proposition, qui offre des garanties particulières aux actionnaires en exigeant leur accord unanime lorsqu'il s'agit de renoncer au rapport d'expertise lors des projets de fusion ou de scission.

3.2

Le Comité constate néanmoins l'existence de problèmes, notamment en ce qui concerne les fusions des grandes sociétés, en raison de la diversité de leurs actionnaires, majoritairement investisseurs. L'absence de gestion directe des actions peut fragiliser les actionnaires minoritaires qui se voient contraints d'accepter les accords adoptés par les entités gestionnaires de leurs titres. S'il est vrai que les réglementations en vigueur prévoient un droit d'opposition et de séparation en cas de désaccord avec les résultats économiques des opérations effectuées, notamment en cas d'échange d'actions, ce droit sera beaucoup plus difficile à exercer si le rapport d'expertise concernant le projet de fusion fait défaut.

3.3

Le Comité estime également que les créanciers et travailleurs des sociétés sont démunis devant l'incertitude que peut générer l'absence d'une évaluation objective réalisée sous la responsabilité d'experts. Les créanciers dont les créances ne sont pas garanties peuvent exercer leur droit d'opposition dès la publication des offres de fusion. Il convient cependant de constater que ni la directive sur les fusions ni celle sur les scissions ne réglementent les droits des travailleurs, tandis que la directive concernant les fusions transnationales leur permet d'exercer des droits de participation (article 16), favorisant ainsi de meilleurs résultats par le biais de canaux d'information appropriés.

3.4

Pour être efficace, une législation doit garantir les droits de toutes les parties concernées par les opérations juridiques (en l'occurrence les fusions et les scissions), car la complexité de ces opérations exige que l'on promeuve les instruments susceptibles de favoriser la transparence sans créer de conflits entre les différentes parties. La suppression, approuvée par l'ensemble des actionnaires, du rapport d'expertise devrait s'opérer dans les conditions prévues à cet effet par l'article 10 bis de la directive 2006/68/CE, à savoir lorsque les apports sont constitués de valeurs mobilières, d'instruments du marché monétaire, ou de biens ayant fait l'objet d'une évaluation récente par des experts indépendants, étant donné que cette valeur est vérifiable et évaluée en conformité avec les réglementations en la matière.

4.1

Le CESE constate que la proposition de modification des directives relatives aux fusions et aux scissions de sociétés anonymes s'inscrit dans le cadre de la réduction des charges administratives pesant sur les entreprises européennes. Il recommande cependant de prendre en compte le fait que ce type d'opérations juridiques concerne le plus souvent les grandes sociétés de capitaux, dont les actionnaires, soit gestionnaires, soit investisseurs, ont des intérêts divergents. Les actionnaires investisseurs cherchent à tirer le meilleur rendement de l'échange de leurs actions.

4.2

La modification proposée doit aller dans le sens de l'intérêt général de toutes les parties concernées par les opérations de fusion et scission. Les évaluations des experts garantissent à cet égard, une plus grande transparence et une meilleure fiabilité des offres contenues dans les projets de fusion ou de scission, dans la mesure où elles sont réalisées sous leur responsabilité et établissent les critères objectifs du contenu de ces projets.

4.3

Le Comité estime en outre que l'intervention des experts est fondamentalement régie par les articles 10, 10 bis et 10 ter de la seconde directive, qui subordonnent la non-élaboration d'un rapport d'expertise à l'existence de valeurs vérifiables évaluées récemment.

4.4

Il considère par ailleurs qu'il convient de prendre en compte le contenu de la 10e directive, d'une part en raison de sa publication récente, et d'autre part car elle correspond davantage aux nouveaux critères fixés par les réglementations des entreprises en matière de protection des intérêts, non seulement des actionnaires et des créanciers, mais aussi des travailleurs, qui font partie de la structure de l'entreprise. À cet égard, le Comité considère que le contenu de la proposition doit être élargi conformément au texte de l'article 16 de la directive susmentionnée, dans la mesure où cela est plus conforme à la volonté d'harmonisation des règles nationales en matière de fusions et scissions.

27.7.2007   

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C 175/37

1.1

La proposition transmise au CESE porte sur la modification de deux règlements: d'une part le règlement no 11 concernant la suppression de discriminations en matière de prix et conditions de transport, pris en exécution de l'article 79, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté économique européenne et, d'autre part, le règlement (CE) no 852/2004 du Parlement européen et du Conseil relatif à l'hygiène des denrées alimentaires.

1.2

Concernant les politiques communautaires visant à «mieux légiférer», le CESE estime qu'il est particulièrement important et nécessaire d'alléger les charges administratives qui pèsent sur les entreprises du fait de la législation existante, car il s'agit-là d'un élément essentiel dans l'amélioration de leur compétitivité et la réalisation des objectifs de Lisbonne. La Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Examen stratégique du programme “Mieux légiférer” dans l'Union européenne» et la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Programme d'action pour la réduction des charges administratives dans l'Union européenne» contribuent assurément à la réalisation de cet objectif.

1.3

La première modification porte sur le règlement no 11. Ce règlement a été adopté il y a particulièrement longtemps et concerne la suppression de discriminations en matière de prix et conditions de transport, pris en exécution de l'article 79, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté économique européenne. Le CESE approuve la suppression de l'obligation de fournir des données sur les itinéraires, les distances, les prix et autres conditions de transport et l'autorisation d'utiliser des bordereaux d'expédition afin de fournir les données sur les exigences restantes relatives à l'actuel document de transport, étant donné que cela permet de réduire les charges administratives inutiles tout en assurant la disponibilité continue du même niveau d'information essentielle.

1.4

Le CESE approuve dès lors la modification du règlement no 11, et notamment la suppression de l'article 5, ainsi que la modification visant à supprimer les cinquième et sixième alinéas du paragraphe 1 de l'article 6. Le CESE approuve également la modification visant à supprimer le troisième alinéa du paragraphe 2 de l'article 6 et à remplacer le paragraphe 3 de cet article par le texte suivant: «Lorsque des documents existants, tels que les bordereaux d'expédition ou tout autre document “transport”, contiennent l'ensemble des données visées au paragraphe 1 et permettent, en liaison avec les systèmes d'enregistrement et de comptabilité des transporteurs, de réaliser la vérification complète des prix et conditions de transport, de sorte que les formes de discrimination visées à l'article 75, paragraphe 1, du traité peuvent être supprimées ou évitées, les transporteurs ne sont pas tenus d'introduire de nouveaux documents».

1.5

Le CESE approuve la modification qui est proposée au règlement no 852/2004 et qui vise à exempter certaines entreprises de l'exigence de l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) no 852/2004, étant entendu que ces entreprises doivent se conformer à l'ensemble des autres exigences dudit règlement. En vertu du paragraphe 1 de l'article 5 du règlement (CE) no 852/2004, toutes les entreprises qui sont principalement des petites entreprises qui vendent leurs produits directement au consommateur final, notamment les boulangeries, boucheries, épiceries, étals de marché, restaurants et bars, en somme des microentreprises au sens de la recommandation 2003/361/CE du 6 mai 2003 concernant la définition des micros, petites et moyennes entreprises alimentaires, mettent en place, appliquent et maintiennent une ou des procédures permanentes basées sur les principes d'analyse du risque et des points de contrôle (HACCP).

1.6

Le CESE estime cependant que l'exemption dont bénéficient les entreprises susmentionnées qui vendent leurs produits directement au consommateur final, à savoir les boulangeries, boucheries, épiceries, restaurants et bars, doit être étendue aux petites entreprises telles que définies dans la recommandation 2003/361/CE du 6 mai 2003 concernant la définition des micros, petites et moyennes entreprises alimentaires.

1.7

Lorsqu'il s'agira de modifier l'article 5 du règlement 852, il y aura lieu d'adopter deux paramètres, en y intégrant également les petites entreprises (catégorie définie bien entendu comme pouvant occuper jusqu'à 50 personnes — effectif trop élevé pour une exemption des procédures HACCP) ou, au cas où nous les intégrons dans le champ du règlement, en créant une disposition et des limitations spécifiques aux entreprises de restauration.

1.8

Le premier paramètre pourrait être l'obligation de respecter scrupuleusement les guides d'hygiène et les exigences spécifiques d'hygiène telles que décrites à l'article 4 du règlement no 852/2004, ainsi que de former le personnel, ces deux éléments suffisant à garantir l'hygiène des denrées alimentaires produites tout en facilitant la tâche des entreprises pour faire face à leurs obligations juridiques.

1.9

Dans ce même souci d'exempter les petites entreprises de restauration (celles bien évidemment qui, par définition, comptent moins de 50 salariés), le deuxième paramètre, complémentaire, pourrait être que, spécifiquement pour ces entreprises, le nombre de personnes qui travaillent dans la préparation des produits (atelier-cuisine) ne devra pas dépasser 10 par équipe horaire. L'entreprise sera obligée d'indiquer à l'avance sur un tableau le nom des personnes qui travaillent à la préparation.

1.10

En introduisant la distinction mais aussi la clarification conceptuelle ci-dessus, nous respectons les termes de la recommandation 2003/361/CE tout en fixant, dans le cas spécifique des entreprises de restauration comme les boulangeries, les boucheries, les épiceries, les restaurants et les bars, les limites de production et d'équipe horaire de telle manière que nous respectons les conditions nécessaires à la protection et à la préservation de la santé publique.

2.1

La Commission invite le CESE à rendre un avis sur deux règlements: le règlement no 11 concernant la suppression de discriminations en matière de prix et conditions de transport, pris en exécution de l'article 79, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté économique européenne et le règlement (CE) no 852/2004 du Parlement européen et du Conseil relatif à l'hygiène des denrées alimentaires.

2.2

Pour ce qui est du règlement no 11 concernant la suppression de discriminations en matière de prix et conditions de transport, pris en exécution de l'article 79, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté économique européenne, la proposition examine l'éventualité de supprimer les exigences devenues obsolètes et d'en modifier certaines autres, l'objectif étant de minimiser les charges administratives qui pèsent sur les entreprises. Concrètement, l'article5 demandait aux entreprises de transport (ainsi qu'aux gouvernements des États membres) de fournir des données sur les tarifs, les prix et les conditions de transport avant le 1er juillet 1961. L'article 6, paragraphe 1, du règlement exige un document «transport» contenant plusieurs éléments d'information concernant l'expéditeur et la nature des biens transportés, le lieu d'origine et la destination des biens ainsi que l'itinéraire à suivre ou la distance à parcourir, y compris les points de passage aux frontières le cas échéant. Étant donné que ces derniers éléments ne sont plus indispensables pour atteindre les objectifs du règlement, ils peuvent être supprimés. Le troisième alinéa de l'article 6, paragraphe 2, du règlement fait obligation au transporteur de conserver un exemplaire faisant apparaître les prix et conditions de transport ainsi que les autres frais et, le cas échéant, les ristournes et toutes les autres conditions. Cet alinéa peut être supprimé, étant donné que ces données sont aujourd'hui disponibles dans le système de comptabilité. L'article 6, paragraphe 3, contiendra une référence explicite aux bordereaux d'expédition qui sont très bien connus et souvent utilisés dans le secteur du transport terrestre. Cette référence améliore la certitude juridique pour les entreprises de transport, puisqu'elle précise que ces bordereaux d'expédition sont suffisants s'ils contiennent l'ensemble des données requises par l'article 6, paragraphe 1.

2.3

L'une des autres «actions rapides» a trait au règlement (CE) no 852/2004 du Parlement européen et du Conseil relatif à l'hygiène des denrées alimentaires. L'objectif est d'exempter les petites entreprises alimentaires capables de contrôler l'hygiène alimentaire simplement en mettant en œuvre les autres exigences du règlement (CE) no 852/2004 de l'obligation de mettre en place, d'appliquer et de maintenir une ou des procédures permanentes basées sur les principes d'analyse du risque et des points de contrôle critique («HACCP»). Cette exemption s'applique aux microentreprises qui vendent majoritairement des denrées alimentaires directement au consommateur final.

3.1

Le CESE approuve la modification du règlement no 11 concernant la suppression de discriminations en matière de prix et conditions de transport, pris en exécution de l'article 79, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté économique européenne. Cette modification examine la suppression éventuelle des exigences obsolètes ainsi que l'amendement de certaines exigences dans le but de réduire au minimum les charges administratives qui pèsent sur les entreprises.

3.2

Le CESE estime que dans la modification du règlement (CE) no 852/2004, il est nécessaire de tenir compte des petites entreprises aussi, au sens de la recommandation 2003/361/CE du 6 mai 2003. Comme l'a montré la pratique, il est nécessaire d'avoir un certain niveau de flexibilité pour ces entreprises.

3.3

Il convient de reconnaître que, comme dans les microentreprises, dans certaines petites entreprises non plus, il n'est pas possible de définir des critères HACCP. On peut uniquement définir des points critiques pour la maîtrise (CCP), précisément parce que la conservation des documents est difficile et qu'elle alourdit exagérément la charge qui pèse sur ces entreprises.

3.4

Au sens de la recommandation 2003/361/CE, les microentreprises sont des entreprises qui occupent un nombre total de salariés inférieur à 10 et dont le chiffre d'affaires n'excède pas 2 millions d'euros. Cette catégorisation pourrait être correcte en ce qui concerne le nombre de salariés des entreprises de certains États membres. Néanmoins, le chiffre d'affaires de 2 millions d'euros est, toute proportion gardée, exagéré par rapport au nombre de salariés correspondant dans les États membres concernés.

3.5

Dans la catégorisation des entreprises formulée dans la recommandation 2003/361/CE, aucune distinction n'est établie entre les entreprises — à savoir s'il s'agit d'entreprises de restauration ou d'entreprises commerciales —, du moins pour ce qui est du nombre d'actifs: en effet, pour les entreprises commerciales notamment, le critère des 2 millions d'euros a été ajouté, parce qu'une entreprise commerciale composée de 3 personnes seulement peut dépasser les 1,5 million d'euros de chiffre d'affaires, du moins dans certains États membres. L'impossibilité de recevoir cette définition n'a été corrigée que pour un certain type d'entreprises. Par conséquent, il est logique, tout au moins pour le présent avis, de garder à l'esprit que nous ne pouvons pas considérer que des entreprises de restauration établies dans différents États membres sont des microentreprises si et seulement si elles comptent moins de 10 salariés et ne dépassent pas les 2 millions d'euros de chiffre d'affaires. Il existe des États membres où 2 équipes horaires travaillent dans les entreprises de restauration, de sorte que le personnel dépasse largement les 10 personnes, alors que, évidemment, le chiffre d'affaires est largement inférieur à 500 000 euros.

4.1

Le CESE estime que la référence que le texte à l'examen fait à la recommandation 2003/361/CE pour catégoriser les entreprises, notamment lorsqu'il s'agit d'appliquer les HACCP, doit s'appliquer selon une toute autre approche.

4.2

Lorsqu'il s'agira de modifier l'article 5 du règlement 852, il y aura lieu d'adopter deux paramètres, en y intégrant également les petites entreprises (catégorie définie bien entendu comme pouvant occuper jusqu'à 50 personnes — effectif trop élevé pour une exemption des procédures HACCP) ou, au cas où nous les intégrons dans le champ du règlement, en créant une disposition et des limitations spécifiques aux entreprises de restauration.

4.3

Le premier paramètre pourrait être l'obligation de respecter scrupuleusement les guides d'hygiène et les exigences spécifiques d'hygiène telles que décrites à l'article 4 du règlement no 852/2004, ainsi que de former le personnel, ces deux éléments suffisant à garantir l'hygiène des denrées alimentaires produites tout en facilitant la tâche des entreprises pour faire face à leurs obligations juridiques.

4.4

Dans ce même souci d'exempter les petites entreprises de restauration (celles bien évidemment qui, par définition, comptent moins de 50 salariés), le deuxième paramètre, complémentaire, pourrait être que, spécifiquement pour les entreprises comme les boulangeries, les boucheries, les épiceries, les étals de marché, les restaurants et les bars, le nombre de personnes qui travaillent dans la préparation des produits (atelier-cuisine) ne devra pas dépasser 10 par équipe horaire. L'entreprise sera obligée d'indiquer à l'avance sur un tableau le nom des personnes qui travaillent à la préparation.

4.5

En introduisant la distinction mais aussi la clarification conceptuelle ci-dessus, nous respectons les termes de la recommandation 2003/361/CE tout en fixant, dans le cas spécifique des entreprises de restauration, les limites de production et d'équipe horaire de telle manière que nous respectons les conditions nécessaires à la protection et à la préservation de la santé publique.

4.6

Plus particulièrement, au paragraphe 3 de l'article 5 du règlement (CE) no 852/2004, le CESE estime qu'il y a lieu d'ajouter la phrase suivante:

4.6.1

«Sans préjudice des autres exigences du règlement, le paragraphe 1 peut être modifié de manière à ce que les petites entreprises de restauration, les boulangeries, les boucheries, les épiceries, les étals de marché, les restaurants et les bars, au sens de la recommandation clarificatrice 2003/361/CE, soient également repris dans l'exemption de l'application HACCP, à condition que l'on respecte scrupuleusement les codes d'hygiène, les exigences spécifiques d'hygiène telles que décrites à l'article 4 du règlement no 852/2004, et la formation du personnel, des éléments qui suffisent à garantir l'hygiène des denrées alimentaires produites tout en facilitant la tâche des entreprises pour faire face à leurs obligations juridiques. La condition essentielle à respecter est la préservation de la santé publique».

4.6.2

«De même, pour que les petites entreprises de restauration, les boulangeries, les boucheries, les épiceries, les étals de marché, les restaurants et les bars — des entreprises qui certes, par définition, comptent moins de 50 salariés — soient exemptées, il faudra respecter le paramètre complémentaire suivant: dans ces entreprises spécifiquement, le nombre de personnes qui travaillent à la préparation des produits (atelier-cuisine) ne doit pas dépasser 10 par équipe horaire».

27.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 175/40

27.7.2007   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 175/40

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) a toujours appuyé le rôle actif que la Commission européenne a joué dans la réalisation et la mise en œuvre de la Convention de Rotterdam sur la procédure PIC de consentement préalable en connaissance de cause pour les produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international, ainsi que de la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP).

1.2

Le Comité convient, avec la Commission, qu'une approche harmonisée est nécessaire pour améliorer la protection de la santé humaine et de l'environnement dans les pays importateurs, en particulier les pays en développement, et que des mécanismes souples, clairs et transparents, reposant sur des procédures fluides et homogènes, doivent être mis en oeuvre pour garantir, sans surcoûts administratifs ni retards, une information adéquate des pays qui importent des substances chimiques dangereuses.

1.3

Le Comité considère que les dispositions plus sévères prévues par le règlement (CE) 304/2003, annulé par la Cour de justice faute d'une base juridique correcte, et reprises dans la nouvelle proposition de règlement, sont fondamentales pour la sécurité globale et la gestion des produits chimiques dangereux.

1.4

Le Comité approuve la volonté de la Commission de mettre à profit la rectification de la base juridique du règlement pour renforcer l'efficacité du dispositif communautaire et la sécurité juridique, en liaison étroite avec le règlement (CE) no 1907/2006 sur la législation relative aux produits chimiques (REACH), qui entrera en vigueur en juin 2007.

1.5

Le Comité est d'avis que la nouvelle législation devrait prévoir, d'une part, l'élaboration d'orientations d'application et de documents d'information et, d'autre part, l'organisation d'actions de formation sur la base de normes communautaires, surtout pour les agents des douanes, auxquelles participeraient des responsables des services de la Commission et du Centre commun de recherche (CCR).

1.5.1

Le Comité met l'accent sur l'importance de libeller les étiquettes et les fiches de données techniques dans la langue du pays importateur.

1.6

Le Comité approuve pleinement la possibilité de procéder aux exportations à titre provisoire tout en poursuivant les procédures visant à obtenir le consentement explicite.

1.7

Le Comité estime que les systèmes de contrôle douanier et une coopération totale entre les autorités douanières et les autorités nationales désignées (AND) pour la mise en oeuvre du règlement sont des éléments clés pour que les mécanismes proposés fonctionnent de manière efficace, correcte et transparente.

1.8

Le Comité souligne que les améliorations proposées concernant la nomenclature combinée et la mise au point d'une version de la base de données EDEXIM spécifiquement destinée aux autorités douanières doivent nécessairement être complétées par des actions d'information et de formation systématiques et harmonisées au niveau communautaire.

1.8.1

À cet égard, le Comité juge tout à fait insuffisantes les ressources financières et humaines dont disposent les services de la Commission et, en particulier, le CCR qui devraient garantir:

2.1

Le Comité avait, en son temps (1), réservé un accueil favorable aux objectifs et mécanismes prévus par la convention de Rotterdam (2), qui mettait en place une procédure de consentement préalable pour les exportations et les importations de produits chimiques dangereux tout en améliorant l'accès aux informations et en prévoyant une assistance technique en la matière à l'intention des pays en développement.

2.2

Le Comité avait repris à son compte la position des États membres, selon laquelle «il est approprié d'aller au-delà des dispositions de la convention afin d'aider réellement les pays en développement» (3).

2.3

Le règlement (CE) 304/2003 concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux, adopté le 18 janvier 2003 et entré en vigueur le 7 mars de la même année, avait pour principal objectif de mettre en œuvre la convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international.

2.3.1

Toutefois, certaines dispositions de ce règlement allaient au-delà des prescriptions de la convention.

2.4

En particulier, le règlement prévoit qu'avant la première exportation prévue de l'un des produits chimiques qui y sont mentionnés, l'exportateur doit présenter une notification à l'autorité nationale désignée de son État membre. Lorsqu'il a été vérifié que la notification est complète, elle est transmise à la Commission qui l'enregistre dans la base de données EDEXIM en tant que notification d'exportation communautaire en précisant le produit qui en fait l'objet et le pays importateur.

2.5

De la même manière, en cas d'importation dans l'UE d'un produit chimique en provenance d'un pays tiers, la Commission reçoit la notification d'exportation pertinente, en accuse réception et l'enregistre dans la base de données EDEXIM.

2.6

D'une manière plus générale, la Commission est chargée de garantir l'application effective du règlement. En d'autres termes, elle doit donc gérer les notifications d'exportation et d'importation.

2.7

La procédure communautaire de notification des exportations s'applique actuellement à quelque 130 produits chimiques et groupes de produits/substances énumérés à l'annexe I, partie 1, du règlement (CE) 304/2003 (4).

2.8

Le règlement prévoit également des obligations claires en matière de conditionnement et d'étiquetage.

2.9

En cas d'infraction, le règlement CE/304/2003 prévoit en outre un régime de sanctions. Il précise que ces sanctions doivent être «effectives, proportionnées et dissuasives» et déterminées par les États membres.

2.9.1

Par ailleurs, le règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) a été adopté le 18 décembre 2006 et entrera en vigueur le 1er juin 2007 (5).

2.10

Dans ses arrêts relatifs aux affaires C-94/03 et C-178/03 (tous les deux du 10 janvier 2006), la Cour de justice des Communautés européennes a indiqué que le règlement (CE) no 304/2003 aurait dû reposer sur une double base juridique, à savoir les articles 133 et 175 du traité instituant la CE, et non sur le seul article 175 et que le règlement devait donc être annulé. La Cour a toutefois précisé que les effets du règlement seraient maintenus jusqu'à l'adoption, dans un délai raisonnable, d'un nouveau règlement fondé sur des bases juridiques appropriées.

2.11

Le rapport 2003-2005 (6), présenté le 30 novembre 2006 en vertu de l'article 21 du règlement (CE) no 304/2003 examine les aspects suivants:

2.12

Actuellement, tous les États membres disposent des législations et systèmes administratifs nécessaires pour appliquer et faire respecter le règlement. À ce jour, 2 273 notifications d'exportation ont été effectuées (dont plus de 80 % émanaient de l'Allemagne, du Royaume-Uni, des Pays-Bas, de la France et de l'Espagne) et le nombre de pays importateurs est passé de 70 en 2003 à 101 en 2005.

2.13

Les systèmes de contrôle douanier apparaissent comme le point faible du système. Aussi une coopération plus intense est-elle nécessaire entre les autorités nationales désignées et les bureaux de douane, par le biais d'un échange régulier d'informations et l'élaboration de dispositions plus claires, surtout en ce qui concerne les obligations spécifiques des exportateurs et le recours à des instruments de contrôle plus efficaces en matière de nomenclature combinée et de tarif intégré des communautés européennes (TARIC).

2.14

Le Comité approuve la nécessité d'une approche harmonisée de la part de la Commission afin d'améliorer la protection de la santé humaine et de l'environnement dans les pays importateurs, en particulier les pays en développement, ainsi que la nécessité d'utiliser des mécanismes souples, clairs et transparents, reposant sur des procédures fluides et homogènes qui permettent de fournir de manière adéquate, sans surcoûts administratifs ni retards, des informations appropriées aux pays importateurs sur les produits et substances chimiques dangereux en provenance de l'UE.

3.1

En plus de régler la question de la base juridique à l'origine de l'annulation du règlement (CE) 304/2003, la proposition à l'examen prévoit un certain nombre de modifications qui concernent les points suivants:

4.1

Le Comité réitère son soutien plein et entier aux stratégies communautaires en faveur du développement durable, y compris le cadre volontaire SAICM (8), et souligne qu'une approche préventive de la gestion des produits chimiques s'impose dans le but de prévenir leurs effets négatifs éventuels sur la santé humaine et l'environnement, comme il a eu l'occasion de le rappeler à maintes reprises (9) dans le cadre de sa contribution à l'adoption de la législation REACH.

4.2

C'est dans cette optique que le CESE a soutenu l'introduction du système REACH, et en particulier la responsabilisation des entreprises productrices, importatrices ou utilisatrices dans la préparation de la documentation sur les substances chimiques en vue de l'enregistrement et d'une première évaluation des risques. Aussi le CESE s'est-il félicité de la création d'un système européen d'enregistrement et d'un organisme communautaire chargé de sa gestion (10).

4.2.1

Dans le contexte des communications prévues par les réglementations spécifiques sur les produits chimiques dangereux, le CESE invite la Commission à réexaminer la liste des produits dangereux pour la santé humaine et l'environnement et à les remplacer par des produits et préparations moins dangereux lorsque de tels produits ont été mis au point et testés concrètement dans le cadre de la recherche et de l'innovation technologique.

4.3

Le CESE a toujours appuyé le rôle actif que la Commission européenne a joué dans la réalisation et la mise en œuvre de la Convention de Rotterdam sur la procédure PIC de consentement préalable en connaissance de cause pour les produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international, ainsi que de la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP) qui vise à éliminer la production et l'utilisation de certains produits chimiques, dont 9 types de pesticides. Le Comité a d'ailleurs récemment eu l'occasion d'élaborer un avis en la matière (11).

4.4

Le Comité considère que les dispositions plus sévères prévues par le règlement (CE) 304/2003, annulé par la Cour de justice faute d'une base juridique correcte, et reprises dans la nouvelle proposition de règlement (12) sont fondamentales pour la sécurité globale et la gestion des produits chimiques dangereux.

4.5

Par ailleurs, le Comité juge opportun de modifier le dispositif réglementaire dans le but de remédier aux lacunes opérationnelles et aux difficultés de mise en œuvre soulevées dans le rapport 2003-2005.

4.6

Le Comité approuve dès lors la volonté de la Commission de mettre à profit la rectification de la base juridique du règlement conformément à l'arrêt de la Cour de justice (question sur laquelle il s'était prononcé dans un précédent avis (13)) pour améliorer l'efficacité du dispositif communautaire en garantissant davantage de clarté, de transparence et de sécurité juridique aux exportateurs comme aux importateurs.

4.7

Le CESE juge utile de faire en sorte que la nouvelle réglementation communautaire proposée soit juridiquement sûre, claire et transparente et ce, en améliorant les définitions des notions d'«exportateur», de «préparation» et de «produit chimique soumis à la procédure PIC».

4.8

Afin de contribuer à la simplification et à l'allégement bureaucratique ainsi qu'à l'accélération des délais, le CESE soutient pleinement la possibilité de procéder aux exportations à titre provisoire, tout en poursuivant les procédures visant à obtenir le consentement explicite, ainsi que la possibilité de déroger à l'obligation de consentement en cas d'exportation de produits chimiques vers des pays de l'OCDE.

4.9

De même, le Comité souligne qu'il est important que les demandes de consentement et de réexamen régulier de celui-ci soient introduites par l'intermédiaire de la Commission, afin d'éviter les chevauchements et doubles emplois inutiles, ainsi que tout malentendu et toute incertitude dans les pays importateurs. Il considère que les ressources financières et humaines dont disposent les services de la Commission et, en particulier, le CCR à cette fin doivent être définies de manière à garantir notamment l'élaboration de mesures d'information et de formation harmonisées, d'orientations et de fiches de données de sécurité à l'intention des différentes catégories d'utilisateurs, ainsi que le dialogue avec les pays importateurs, en particulier les pays en développement, afin d'identifier et de clarifier les problèmes liés aux notifications d'importation et d'exportation.

4.9.1

Le Comité met à nouveau l'accent sur le fait que, compte tenu de la gravité des accidents susceptibles d'être causés sur le lieu de travail par des substances chimiques dangereuses et eu égard notamment aux Convention internationales de l'OIT en la matière (14), il est important de libeller dans la langue du pays importateur les informations figurant sur les étiquettes et les fiches de données techniques de sécurité et ce, pour le plus grand bénéfice des utilisateurs intermédiaires et finaux, surtout ceux qui travaillent dans le secteur agricole et les PME.

4.10

Le Comité estime que les systèmes de contrôle douanier et une coopération totale entre les autorités douanières et les autorités nationales désignées (AND) pour la mise en oeuvre du règlement sont des élément-clés pour que les mécanismes proposés fonctionnent de manière efficace, correcte et transparente. Les amélioration proposées en termes d'apposition de «drapeaux d'avertissement» dans la nomenclature combinée et de développement d'une version de la base de données EDEXIM spécifiquement destinée aux autorités douanières doivent être complétées par des actions d'information et de formation systématiques et harmonisées au niveau communautaire.

4.11

De l'avis du Comité, la nouvelle législation devrait prévoir l'élaboration d'orientations d'application et de documents d'information, ainsi que des actions de formation sur la base de normes communautaires, en particulier pour les pays de nouvelle adhésion.

27.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 175/44

1.1

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à aboutir à un nouveau règlement concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (fongicides, insecticides, herbicides et autres destinés à l'agriculture et à l'horticulture).

1.2

Outre la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques sûrs et de bonne qualité, une autre priorité de la plus haute importance est l'utilisation durable et sûre de ces produits. Le CESE se félicite dès lors que, parallèlement à la proposition de règlement à l'examen, la Commission ait présenté une proposition de directive régissant l'utilisation durable des produits phytopharmaceutiques.

1.3

Le CESE constate que les considérations émises dans la proposition mettent fortement l'accent sur la prévention et la limitation des effets négatifs des produits phytopharmaceutiques sur l'homme et l'environnement. Il estime qu'il est essentiel de prévenir les répercussions néfastes des produits phytopharmaceutiques sur l'environnement et l'homme. Le CESE souligne qu'il y a lieu, dans une perspective de durabilité, de tenir compte aussi, de manière équilibrée, des intérêts économiques. En plus d'éprouver un intérêt croissant pour les produits de l'agriculture biologique, la majorité des consommateurs d'aujourd'hui est surtout intéressée par un produit de bonne qualité qui soit en outre disponible tout au long de l'année et à un prix acceptable. Dans ce contexte, la sécurité du produit pour le consommateur constitue une condition sine qua non. Cela demande beaucoup d'efforts dans la chaîne de valeur de la production agricole. La disponibilité suffisante de produits phytopharmaceutiques sûrs et de bonne qualité est à cet égard indispensable.

1.4

Le CESE est préoccupé par l'introduction de critères d'approbation pour les produits phytopharmaceutiques sur la base des propriétés intrinsèques des substances actives et par ses conséquences pour l'innovation de produits nouveaux et de meilleure qualité. En cas d'application stricte, il se pourrait qu'une substance qui ne satisfait pas l'un des critères, mais qui représente une amélioration pour tous les autres, n'obtienne pas d'autorisation. Le CESE plaide pour une évaluation des risques tenant davantage compte de l'usage réel et de l'exposition.

1.5

Le CESE est d'avis que la proposition d'autorisation zonale et de reconnaissance mutuelle constitue un premier pas vers une harmonisation européenne totale des autorisations. Le CESE suggère que la reconnaissance mutuelle des autorisations soit rendue possible entre zones, lorsqu'il s'agit de pays (voisins) qui connaissent des conditions climatiques et agricoles similaires.

1.6

Le CESE adhère au principe d'une évaluation comparative des produits phytopharmaceutiques contenant des substances dont on envisage la substitution. Le CESE plaide toutefois pour une fréquence d'évaluation moins élevée et l'application de la période normale de protection des données pour ces substances afin de préserver une certaine volonté d'investissement de la part de l'industrie dans ces substances et de prévenir ainsi des goulets d'étranglement dans le domaine agronomique.

1.7

De l'avis du CESE, la proposition ne contient pas suffisamment d'incitants en ce qui concerne l'autorisation de produits phytopharmaceutiques pour des utilisations mineures. Le CESE propose deux mesures d'amélioration: premièrement, il suggère de mettre en place un système selon lequel le premier demandeur bénéficie d'une plus longue protection des données à mesure que davantage de petites utilisations sont ajoutées et, deuxièmement, il invite la Commission à faciliter, à l'intention des États membres, l'élaboration d'une liste actualisée reprenant toutes les (petites) utilisations autorisées.

2.1.1

Les produits phytopharmaceutiques sont utilisés aux fins de la protection et dans l'intérêt de la santé des végétaux. Ils permettent aux agriculteurs d'augmenter leur rendement et de produire avec une plus grande flexibilité. Cela offre la garantie d'une production fiable de produits (alimentaires) sûrs à des prix abordables dans sa propre région.

2.1.2

La majeure partie des consommateurs européens est de plus en plus exigeante pour ce qui est de la qualité de sa nourriture et de la disponibilité des aliments tout au long de l'année. Elle considère du reste la sécurité alimentaire comme une condition absolue et une évidence. Cela pose d'importants défis à la chaîne de production agricole. Il est nécessaire de pouvoir disposer d'un éventail suffisamment large de produits phytopharmaceutiques sûrs et de bonne qualité pour être en mesure de répondre aux exigences de ce grand groupe de consommateurs.

2.1.3

Il n'en demeure pas moins que l'usage de produits phytopharmaceutiques peut avoir des répercussions sur les écosystèmes agricoles, présenter des dangers pour la santé des utilisateurs, influencer la qualité des denrées alimentaires et générer des effets néfastes sur la santé des consommateurs, en particulier lorsqu'il reste des résidus nocifs de produits phytopharmaceutiques dans les aliments en raison d'une utilisation à mauvais escient de ces produits (non conforme aux bonnes pratiques).

2.2.1

La proposition de règlement à l'examen comprend le remplacement de l'actuelle directive 91/414/CEE concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, qui vise à prévenir les risques à la source grâce à une procédure très complète d'évaluation des risques de chaque substance active et des produits la contenant, avant que leur commercialisation et leur utilisation puissent être autorisées.

2.2.2

La proposition comprend également l'abrogation de l'actuelle directive 79/117/CEE concernant l'interdiction de mise sur le marché et d'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant certaines substances actives.

2.2.3

Le cadre réglementaire communautaire relatif aux produits phytopharmaceutiques inclut en outre le règlement (CE) no 396/2005 du Parlement européen et du Conseil concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d'origine végétale et animale et modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil, qui fixe des limites maximales de résidus (LMR) pour les substances actives dans les produits agricoles.

2.2.4

La proposition de règlement est présentée conjointement avec une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation durable des pesticides (COM(2006) 373 final). L'objectif est de régir l'utilisation et la distribution des pesticides pour autant que ces phases ne soient pas prévues dans la proposition de règlement à l'examen.

2.3.1

Comme suite à l'évaluation de la directive 91/414/CEE réalisée par la Commission, le Parlement européen et le Conseil ont demandé en 2001 de réexaminer la directive afin:

2.3.2

Après une intense période de consultation (5 ans) des parties intéressées et une analyse d'impact, la Commission a présenté en juillet 2006 sa proposition de révision de la directive 91/414/CEE. Elle a décidé de remplacer la directive par un règlement dans un souci de simplification et d'harmonisation accrue des législations des États membres de l'UE.

2.4.1

La liste positive des substances actives est établie au niveau communautaire par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale. L'approbation des substances actives s'effectue sur la base d'une série de critères clairs, qui visent à assurer un niveau élevé de protection de l'homme, de l'animal et de l'environnement.

2.4.2

Lors de l'évaluation d'une substance active, il doit y avoir au moins une utilisation sûre pour l'utilisateur et le consommateur et aucun effet inacceptable sur l'environnement ne peut être constaté. Des échéances claires sont fixées pour les diverses phases de l'évaluation et de la prise de décision concernant l'approbation des substances actives.

2.4.3

Les États membres conservent la responsabilité de l'autorisation nationale des produits phytopharmaceutiques, qui doivent être basés sur la liste des substances actives approuvées.

2.4.4

Lors de l'évaluation nationale des dossiers d'autorisation, les États membres sont tenus, le cas échéant, d'utiliser des critères uniformes et de tenir compte des circonstances nationales.

2.4.5

Pour ce qui concerne les substances à risque faible et normal, la Commission prévoit un système d'«autorisation zonale» instaurant une obligation de reconnaissance mutuelle des autorisations de produits phytopharmaceutiques. En vertu de ce système, un État membre de l'une des trois zones climatiques proposées (la Commission divise l'UE en trois zones) procède à l'évaluation de la demande d'autorisation nationale d'une substance. Celle-ci ne doit être autorisée que dans les États membres où son producteur a introduit une demande de reconnaissance mutuelle de l'autorisation.

3.1.1

Le préambule du document à l'examen énumère les considérations qui ont conduit à la proposition de règlement. Il convient d'y inclure explicitement l'importance de la disponibilité suffisante de produits phytopharmaceutiques pour un approvisionnement alimentaire sûr, certain et de grande qualité au bénéfice du consommateur exigeant qu'est le consommateur européen.

3.2.1

Le document à l'examen ne prévoit pas la possibilité pour un État membre d'accorder une autorisation provisoire au niveau national. Cela peut avoir pour effet de retarder l'arrivée sur le marché de substances améliorées par rapport à la situation en vigueur. La Commission tente d'y remédier en prévoyant des échéances plus courtes, qui doivent permettre une inscription plus rapide de nouvelles substances sur la liste positive.

3.2.2

Le CESE propose d'inclure dans le règlement la possibilité d'octroyer une autorisation provisoire au niveau national dans les cas où les délais fixés sont dépassés en raison de retards administratifs et où l'obligation découlant du règlement (CE) no 396/2005 concernant les limites maximales de résidus est remplie.

4.1.1

L'article 4 de la proposition traite des critères d'approbation des substances actives et fait à cet égard référence à l'annexe II. En cas d'application stricte de ces critères, il se peut déjà que des substances actives ne soient pas approuvées sur la base d'une seule propriété du fait que toutes les exigences doivent toujours être satisfaites.

4.1.2

De tels critères d'approbation pour les produits phytopharmaceutiques, qui reposent uniquement sur les propriétés intrinsèques de leurs substances actives et qui ne tiennent compte ni de l'usage réel ni de l'exposition, mettent à mal le principe de la prise de décision fondée sur des évaluations de risques. Cela aura pour effet de faire disparaître progressivement du marché une série de produits/usages existants, qui pourraient être utiles lorsque la nécessité se fait sentir de disposer d'un grand nombre de produits.

4.1.3

Ainsi, l'article 4 s'oppose à l'arrivée sur le marché de produits rénovés qui, bien que témoignant d'une amélioration pour tous les critères, ne répondraient pas aux exigences d'un seul d'entre eux. Le CESE ne peut souscrire à cette approche, car elle freine inutilement l'innovation dans des substances nouvelles et meilleures. Il est d'avis qu'il y a lieu de recourir aux critères d'approbation intrinsèques que pour l'identification de candidats à un remplacement, et non pour le rejet préalable de produits sans évaluation approfondie.

4.2.1

Le CESE estime que le système d'autorisation zonale et de reconnaissance mutuelle représente un pas important vers un régime harmonisé européen global pour la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

4.2.2

L'introduction d'une reconnaissance mutuelle obligatoire des autorisations dans les États membres d'une même zone, parallèlement à la procédure normale d'autorisation au niveau national, permet d'éviter la duplication des efforts dans les États membres et d'assurer une disponibilité plus rapide de produits phytopharmaceutiques rénovés et écologiques.

4.2.3

Le CESE propose que la reconnaissance mutuelle des autorisations soit rendue possible entre zones lorsqu'il s'agit de pays voisins connaissant des conditions de production similaires.

4.2.4

S'agissant d'utilisations en serre ou de traitements après récolte, la Commission propose une approche qui prévoit l'obligation d'une reconnaissance mutuelle par tous les États membres dans chacune des zones (article 39). Le CESE est d'avis qu'il convient d'étendre ce régime aux traitements de semences, en tant que pilier important de la lutte intégrée (IPM).

4.3.1

En ce qui concerne les produits phytopharmaceutiques basés sur des substances plus critiques (susceptibles de faire l'objet d'un remplacement), l'État membre est tenu de procéder à une évaluation comparative dans les quatre ans qui suivent l'octroi de l'autorisation (article 48). Cette évaluation a pour but de trouver un produit alternatif afin de pouvoir remplacer le produit plus nocif, à moins que ce dernier reste utile pour continuer à protéger les végétaux en cas d'apparition de résistance.

4.3.2

De l'avis du CESE, l'évaluation quadriennale ainsi que la période septennale de protection du dossier pour les substances dont on envisage la substitution n'offrent pas une sécurité suffisante pour l'industrie et conduiront à un retrait prématuré de ces produits du marché, ce qui pourrait avoir des répercussions négatives en termes de disponibilité suffisante de produits en ce qui concerne la résistance et les petites utilisations.

4.3.3

Le CESE plaide pour une fréquence d'évaluation moins élevée et l'application de la période normale de protection des données pour les substances dont on envisage la substitution afin de préserver une certaine volonté d'investissement de la part de l'industrie dans ces substances et de prévenir ainsi des goulets d'étranglement dans le domaine agronomique et d'autres dans la chaîne de valeur en direction du consommateur.

4.4.1

L'article 49 offre la possibilité, notamment aux utilisateurs professionnels et aux organisations professionnelles, de demander une extension de l'autorisation d'un produit phytopharmaceutique pour des utilisations mineures. Il invite également les États membres à conserver une liste actualisée des utilisations mineures.

4.4.2

Le CESE accueille favorablement cet article mais constate qu'il ne propose pas suffisamment d'incitants aux détenteurs d'une autorisation afin de travailler à des extensions pour des utilisations mineures.

4.4.3

Le CESE propose d'accorder un bonus aux détenteurs d'une autorisation sous la forme d'une prorogation de la période de protection des données lorsqu'ils sont les premiers, après l'octroi de l'autorisation, à demander plusieurs extensions pour des utilisations mineures.

4.4.4

Le CESE propose, en remplacement de la liste par État membre visée à l'article 49, paragraphe 6, que la Commission facilite l'élaboration d'une liste centrale européenne des utilisations mineures, consultable par les États membres.

4.5.1

Le règlement prévoit l'éventuelle obligation d'aviser tout voisin qui est susceptible d'être exposé à la dérive de pulvérisation avant l'utilisation du produit et qui a demandé d'être informé (article 30).

4.5.2

Le CESE estime qu'il est bon de faire preuve de transparence quant à l'application de produits phytopharmaceutiques, mais que l'obligation d'information proposée ébranle la confiance dans la législation qui sous-tend la mise sur le marché de ces produits. Il s'agit en effet de l'application de produits jugés sûrs, alors que l'obligation d'information peut laisser supposer le contraire.

4.5.3

Le CESE est d'avis que la mise en œuvre de cet article n'assure pas une compréhension mutuelle entre les utilisateurs et les voisins, mais qu'elle peut précisément rompre la cohésion sociale dans les communautés rurales, l'obligation d'information pouvant porter à croire que des produits non sûrs sont utilisés. Cette disposition s'avère par conséquent contreproductive.

27.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 175/47

1.1

Le Comité salue la proposition de directive, qui adopte une approche soigneusement réfléchie et pragmatique afin d'atténuer et de compenser la croissance rapide du volume de gaz à effet de serre émis par le secteur de l'aviation.

1.2

L'intégration de l'aviation dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission est de nature à renforcer ce système et le renforce dans sa position de modèle-phare pour la lutte contre les émissions de CO2 dans le monde.

1.3

La proposition est réaliste. Elle reconnaît la force de la pression qu'exercent le monde politique, les milieux économiques et les consommateurs en faveur de la poursuite du développement des voyages et du transport aériens, tout en utilisant le mécanisme de marché que constitue le système d'échange de quotas d'émission afin de compenser l'un des principaux impacts externes nuisibles produits par le secteur de l'aviation.

1.4

La proposition n'en est pas moins fragile. Sa réussite ou son échec sont liés à ceux du système d'échange de quotas d'émission, qui a été critiqué par de nombreuses parties prenantes, doit encore faire ses preuves et est lui-même tributaire d'une attribution équitable des quotas de CO2, d'investissements imaginatifs et innovants dans la réduction des émissions de CO2 et de l'application des plans nationaux d'allocation par les États membres.

1.5

Le Comité se félicite que le système inclue tous les vols en provenance ou à destination de l'Europe à partir de 2012 mais estime que la date de départ devrait être fixée à 2011 comme pour les opérateurs européens.

1.6

Le Comité note que la directive permet d'intégrer dans le système des crédits résultant de projets «externes» flexibles menés dans le cadre de la mise en œuvre conjointe de Kyoto ou de mécanismes de développement propre (MOC/MDC). Il est positif d'appuyer la réduction du carbone ainsi que les programmes d'énergies renouvelables et d'efficacité énergétique dûment certifiés dans les pays en développement, pour autant que des procédures d'audit strictes soient maintenues.

1.7

Le Comité reconnaît que le dossier est complexe mais estime que la proposition est quelque peu opaque et ne présente pas clairement les avantages qu'elle apporte. Elle fait appel, de différentes manières et à plusieurs niveaux, à l'UE dans son ensemble, aux États membres, à différents secteurs économiques et à la population. Il convient en particulier de souligner le potentiel positif de la directive pour appuyer et renforcer le système d'échange de quotas d'émission. Le Comité note également que d'autres services de la Commission, en particulier ceux en charge des transports, de l'énergie et de la recherche, devront apporter un soutien actif et complémentaire à cette proposition.

1.8

Par conséquent, le CESE émet les recommandations suivantes:

1.8.1

Il convient de profiter de l'intégration de l'aviation dans le système d'échange de quotas d'émission afin de réviser ce dispositif, de corriger les erreurs qui y existent et de le renforcer sur ses points faibles, afin de permettre l'émergence d'un marché effectif et efficace pour l'échange de carbone; il s'agit là d'un élément essentiel pour conforter l'engagement pris par l'UE de réduire les émissions de CO2 de 20 % d'ici à 2020.

1.8.2

Les plafonds d'émission devraient être abaissés, afin d'imposer à l'aviation des ajustements plus comparables à ceux qui sont demandés aux autres industries actuellement couvertes par le système d'échange de quotas d'émission.

1.8.3

Il conviendrait de supprimer ou de réduire de manière significative l'attribution gratuite de quotas aux opérateurs, en imposant que tous les quotas, ou du moins de la majorité d'entre eux, soient mis aux enchères.

1.8.4

Il y a lieu d'appliquer une limite commune sur l'achat de crédits des systèmes MOC/MDC, afin d'assurer que les réductions d'émissions s'effectuent pour une grande part au sein de l'UE.

1.8.5

La manière de présenter à l'opinion publique l'impact de la directive devrait faire l'objet d'une planification préalable. Cette démarche aura non seulement pour effet de sensibiliser davantage la population à l'impact de l'aviation sur les changements climatiques mais devrait également encourager une plus grade ouverture quant aux implications financières du système pour les clients et les opérateurs et minimiser le risque d'effets d'aubaine.

1.8.6

Les États membres devraient être invités à compenser volontairement les émissions produites par les vols de chefs d'État, de chefs de gouvernement ou de ministres, qui font actuellement l'objet d'une exemption pour des raisons administratives (vols opérés, pour la plupart, par des unités militaires), afin de montrer un exemple positif.

1.8.7

Il faudrait également accorder une très haute priorité aux travaux complémentaires sur les mesures de réduction du carbone qui ne relèvent pas du système d'échange de quotas d'émission. Parmi celles-ci figurent la suppression des obstacles juridiques qui empêchent d'édicter des dispositions fiscales et réglementaires, en particulier sur le carburant d'aviation, la limitation des émissions d'oxydes d'azote, l'amélioration de la gestion du trafic aérien et la recherche visant à une efficacité accrue des moteurs et cellules d'avion.

2.1

L'aviation a été et reste une partie intégrante et essentielle de l'économie mondiale en expansion. À bien des égards, son histoire a été celle d'une réussite exemplaire. Depuis 1960, le secteur a crû au rythme annuel moyen de 9 %, soit à un taux 2,4 fois supérieur à la croissance du PIB mondial. Cet essor se poursuit et si les tendances actuelles se maintiennent, le transport aérien doublera d'ici à 2020.

2.2

Il était inévitable que ce succès crée des problèmes, comme la croissance des aéroports et leur impact au niveau local; dans le contexte des changements climatiques, l'attention se porte toutefois de plus en plus sur la contribution que l'aviation apporte au réchauffement de la planète, par ses émissions de gaz à effet de serre et autres rejets. L'aéronautique, en tant que secteur de services, représente environ 0,6 % de la valeur ajoutée économique de l'UE mais intervient pour 3,4 % de ses émissions de gaz à effet de serre. Dans l'Union, les émissions provenant de l'aviation ont augmenté de 87 % depuis 1990, tandis que le volume total de gaz à effet de serre qui y ont été émis diminuait de 3 % au cours de la même période.

2.3

Dès les origines, les vols internationaux ont été exemptés de la taxe sur les carburants; ils ne sont pas non plus couverts par les objectifs du protocole de Kyoto. Étant donné la longue durée de vie des aéronefs et en l'état actuel des perspectives d'amélioration de l'efficacité technique et opérationnelle, la montée en puissance de l'aviation impliquera que ses émissions de gaz à effet de serre continueront à augmenter, sapant les efforts déployés dans d'autres secteurs où des réductions sont opérées. Bien que dans l'ensemble, l'aviation ait connu de grandes améliorations sur le plan de la réglementation, de la coordination et de l'exécution en ce qui concerne la sûreté et la sécurité, il s'est avéré difficile de parvenir à un consensus international sur les questions environnementales qui peuvent également avoir un impact sur les intérêts commerciaux.

2.4

Depuis quelque temps déjà, la Commission cherche un moyen d'encourager ou d'imposer une réduction des émissions de gaz à effet de serre de l'aviation. En 2005, elle a adopté une communication intitulée «Réduction de l'impact de l'aviation sur le changement climatique» (1). Dans l'avis qu'il a adopté en avril 2006 sur ce texte (2), le CESE a conclu qu'il était nécessaire de prendre des mesures politiques supplémentaires afin de contrôler l'impact de l'aviation sur les changements climatiques et a notamment recommandé que l'aviation soit incluse dans le système communautaire d'échange des quotas d'émission. Le Conseil «Environnement», le Conseil européen et le Parlement européen ont arrêté des positions semblables. La Commission propose à présent la directive qui est à l'examen dans le cadre du présent avis et inclut l'aviation dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

3.1

L'introduction de la proposition de directive à l'étude relève que, d'ici à 2012, la croissance des émissions de l'aviation pourrait annihiler plus d'un quart de la contribution environnementale réalisée par l'UE dans le cadre du protocole de Kyoto. Il s'avère difficile de parvenir à un consensus international sur les mesures à prendre mais la proposition de directive entend constituer un modèle en la matière au niveau mondial; c'est d'ailleurs la seule initiative qui permet cette possibilité.

3.2

La proposition à l'examen vise à modifier la directive 2003/87/CE sur les échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre de manière à inclure le secteur de l'aviation dans le système communautaire. Une analyse d'impact accompagnant la proposition arrive à la conclusion que si l'échange de quotas d'émission est la solution la plus efficace pour réduire l'impact de l'aviation sur le climat, les «répercussions sur le taux de croissance prévu de la demande», et donc sur le volume d'émissions «seraient limitées» (3). Il convient dès lors de comprendre que cette proposition n'a pas été conçue afin de limiter, comme une fin en soi, la croissance du secteur de l'aviation mais dans le but de veiller à ce que certains de ses effets nuisibles sur l'environnement soient compensés par des actions réalisées principalement dans d'autres secteurs économiques.

3.3

Actuellement, le système communautaire d'échange de quotas d'émission (4) couvre quelque 12 000 installations industrielles à haute densité énergétique qui sont responsables de la moitié des rejets totaux de CO2 dans l'UE. La proposition prévoit que les compagnies aériennes recevront des quotas échangeables, leur permettant d'émettre certaines quantités de CO2 chaque année, avec un plafond global fixé à la moyenne annuelle des émissions générées par le secteur de l'aviation au cours des trois années 2004-2006. Les opérateurs peuvent vendre leurs de quotas excédentaires ou en acheter des suppléments sur le marché d'échange des quotas d'émission, par exemple auprès d'installations industrielles qui ont réduit leurs rejets ou de projets d'énergie propre dans des pays tiers, dans le respect des mécanismes du protocole de Kyoto.

3.4

La directive proposée couvrira les émissions des vols intracommunautaires à partir de 2011 et de tous ceux à destination et en provenance d'aéroports de l'UE à partir de 2012. Elle concernera les exploitants d'aéronefs tant européens qu'étrangers. Selon les estimations, la proposition pourrait, d'ici à 2020, majorer de 1,8 à 9 euros le prix d'un billet aller-retour intra-européen, tandis que l'augmentation serait plus importante pour les vols long-courrier, par exemple de 8 à 40 euros pour un billet aller-retour à New-York. Une telle majoration n'ayant qu'un impact fort modeste sur le secteur du transport aérien, qui est caractérisé par l'élasticité de ses tarifs, on estime que le système aura un effet limité sur sa croissance.

3.5

Il convient de noter que la Commission reconnaît que l'intégration de l'aviation dans le système d'échange de quotas d'émission n'est que l'une des mesures envisageables qui doivent être prises au niveau international pour lutter contre l'impact croissant des émissions du secteur de l'aviation sur le climat. Elle propose d'avancer des propositions au sujet des émissions d'oxydes d'azote après une analyse d'impact prévue pour 2008. Par ailleurs, l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a l'intention de présenter des propositions supplémentaires lors de son assemblée en septembre 2007, bien que des éléments semblent indiquer que des pressions croissantes s'exercent pour affaiblir et saper l'initiative de l'UE.

4.1

Le CESE se félicite que l'intégration de l'aviation dans le système d'échange de quotas d'émission constitue le premier pas qui soit posé au niveau international pour amener les transports aériens à payer une partie des coûts environnementaux qu'ils externalisent depuis leur avènement. Il salue également l'inclusion des opérateurs non européens. En outre, le système proposé imposera aux aéronefs peu économes en carburant de disposer d'un plus gros volume de permis, ce qui encouragera quelque peu l'efficacité technique et opérationnelle. Étant donné qu'elles ont un facteur de charge en moyenne 10 % plus élevé que les compagnies «historiques», la proposition aura un impact quelque peu réduit pour les compagnies à bas prix, tout en encourageant l'ensemble d'entre elles à liquider à bas prix les dernières places libres dans leurs appareils.

4.2

Le Comité reconnaît que les mesures concernant l'efficacité des trajectoires de vol, les carburants de substitution, l'amélioration de la conception des appareils et l'augmentation des facteurs de charge contribueront toutes d'une manière ou d'une autre à réduire la croissance des émissions de gaz à effet de serre. On fera néanmoins remarquer que depuis 1990, la plupart de ces initiatives ont été activement mises en œuvre dans l'aviation et que les émissions ont pourtant augmenté de 85 % depuis lors, ce chiffre continuant de grimper en raison de l'accroissement considérable du nombre de passagers et des volumes de fret qui sont transportés par voie aérienne.

4.3

La directive à l'étude propose de lutter contre la contribution croissante de l'aviation aux changements climatiques en intégrant ce secteur dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission. Ce dispositif constitue au plan international le seul mécanisme de régulation et de compensation des émissions de CO2 qui soit lié au marché et présente une certaine envergure mais il a connu d'importants problèmes de démarrage au cours de sa phase d'essai qui prend fin en 2007. Ces difficultés résultent avant tout d'une attribution trop généreuse de quotas par les États membres. Afin que le système communautaire d'échange de quotas d'émission atteigne son objectif et devienne un instrument de marché réduisant les rejets de CO2, il est essentiel que la Commission, avec le soutien de tous les États membres, fassent preuve de détermination quand ils fixent et appliquent les quotas de CO2, ainsi qu'au moment de les faire respecter.

4.4

Dans la pratique, l'inclusion de l'aviation dans le système d'échange des quotas d'émission pourrait être très bénéfique pour ce dispositif. L'aviation est moins sensible aux prix que la plupart des activités fondées sur des processus industriels et la production d'énergie, qui sont actuellement responsables de la majorité des émissions de CO2. À mesure que la part de CO2 provenant de l'aviation augmentera, comme elle fera inévitablement, un montant considérable de nouveaux fonds entrera dans le système d'échange de quotas, fournissant une source d'investissements pour des économies de carbone supplémentaires dans d'autres secteurs. Si l'aviation elle-même n'a qu'une faible marge de manœuvre pour réaliser de telles réductions, elle peut devenir un vecteur de ressources qui permettront à d'autres secteurs de les réaliser.

4.5

Par exemple, la Commission estime que la directive entraînera une réduction nette de 183 millions de tonnes de CO2 d'ici à 2020 par rapport à un scénario basé sur le statu quo. Les projections concernant le prix du carbone durant cette période sont imprécises et dépendent de la fermeté affichée dans l'attribution aux entreprises mais dans l'hypothèse où le secteur de l'aviation achèterait 100 millions de tonnes au cours de cette période à un prix moyen de 30 euros, ce sont en principe 3 milliards d'euros qui seraient injectés dans les réductions de CO2.

4.6

En 2007, le Comité a lancé un vaste programme qui vise à encourager dans la société civile les actions et les meilleures pratiques en ce qui concerne les changements climatiques et dont la limitation de l'accroissement des émissions de gaz à effet de serre fait partie intégrante. S'il reconnaît que d'un point de vue pragmatique, la proposition à l'examen représente la meilleure approche pour intégrer l'aviation dans une stratégie de réduction du carbone, le Comité se doit toutefois de souligner que la directive proposée ne fera pratiquement rien pour limiter les émissions sans cesse grandissantes de gaz à effet de serre produites par le secteur du transport aérien. Un tel état de chose entraîne un grand problème de «présentation»: alors que l'activité aéronautique constitue déjà la source d'émissions de gaz à effet de serre qui affiche la croissance la plus rapide en Europe, la directive fait preuve de complaisance envers cette industrie, en insistant sur sa croissance sans lui imposer de limiter ses émissions. Il s'agira de faire comprendre à l'opinion que la directive peut mobiliser des ressources considérables, qui seront utilisées pour des réductions compensatoires des émissions de CO2.

5.1

La directive proposée emploie une terminologie inexacte lorsqu'elle affirme que son objectif est de réduire les émissions du secteur de manière significative. Étant donné que les compagnies aériennes peuvent acheter des quotas au tarif du «marché» pour couvrir leurs émissions qui excèdent le plafond qui leur a été attribué, l'impact du texte sur la réduction des gaz à effet de serre émis par l'aviation sera minime, puisqu'on estime qu'il pourrait entraîner une diminution nette de 3 % d'ici à 2020, soit moins d'une année de croissance des émissions de gaz à effet de serre qui sont imputables au secteur. Les chiffres de la Commission elle-même montrent que la légère hausse des coûts des vols n'aura que peu d'effet sur la demande de transport aérien.

5.2

En distribuant gratuitement aux compagnies aériennes la grande majorité des quotas de départ et en les autorisant à effectuer des achats supplémentaires dans le système général d'échange des quotas d'émission (qui est ouvert et non fermé, par exemple au transport aérien, ou aux transports en général), la Commission accepte le statu quo et ne fait pas grand chose pour peser sur la croissance soutenue et rapide d'un secteur aéronautique émetteur de gaz à effet de serre. Il faut toutefois comprendre que le cœur du problème est qu'à l'heure actuelle, une telle restriction s'avère inacceptable sur le plan politique et économique. Soucieuse de faire un tant soit peu avancer les choses, la Commission a calculé qu'en plus d'induire quelques stimulations de l'efficacité interne au secteur, l'intégration de l'aviation dans le système d'échange de quotas produira également, en compensant la hausse des émissions de CO2 dans l'aviation par des réductions dans d'autres secteurs, une véritable impulsion au marché, avec les ressources nécessaires, pour la réalisation de recherches supplémentaires et de nouvelles applications visant à réduire le CO2 ailleurs.

5.3

La Commission note que dans un système d'échange des quotas qui serait «fermé», c'est-à-dire limité au secteur de l'aviation seul, leur prix se situerait dans une fourchette de 114 à 325 euros par tonne, à comparer aux 30 euros estimés pour le dispositif proposé. Un tel système fermé majorerait probablement le prix des billets d'un montant de 8 à 30 euros pour un vol de courte distance. Alors que d'aucuns verront là une manière plus réaliste d'influer sur la demande tout en encourageant une utilisation efficace des carburants et en promouvant la recherche sur la réduction maximale des émissions, il n'est guère vraisemblable qu'une telle démarche soit soutenue à l'échelon de l'UE où l'on observe des priorités divergentes en matière de transports. Un système fermé ou limité au secteur des transports rendrait un consensus mondial encore plus improbable.

5.4

Dans la proposition de directive, la Commission reconnaît, tout en décidant de ne pas en tenir compte, que selon des analyses bien étayées, les émissions d'aéronefs sont deux à quatre fois plus nuisibles pour le climat que celles des autres industries (5), du fait avant tout du site de la plupart de ces rejets, dans les couches supérieures de l'atmosphère, et des effets des émissions autres que le CO2, telles que les traînées de condensation et les oxydes d'azote. Il s'impose de prendre des mesures supplémentaires pour réduire ou compenser les émissions d'oxydes d'azote.

5.5

Alors que les compagnies aériennes bénéficient déjà de l'exemption de la taxe sur le carburant d'aviation, la distribution gratuite des quotas initiaux de carbone accroîtra encore les avantages que l'État leur octroie par rapport aux autres secteurs des transports. Il se pourrait que les opérateurs se servent de l'instauration du système d'échange de quotas d'émission pour procéder à une augmentation générale des prix. En présentant clairement au public l'incidence financière réelle du système sur les coûts du secteur, la Commission pourrait atténuer les risques de profits injustifiés.

5.6

Il convient de réfléchir plus avant aux exemptions proposées dans la directive. Par exemple, celle dont bénéficient les chefs d'État, les chefs de gouvernement et les ministres est particulièrement malvenue, car cette catégorie de personnes devrait montrer l'exemple. En dépit des considérations administratives motivant cette exemption (vols opérés, pour la plupart, par des unités militaires), il convient d'inviter les États membres à compenser volontairement ces émissions, comme certains ont déjà décidé de le faire.

5.7

Étant donné que la Commission a opté pour un système ouvert à base compensatoire, il semble difficilement justifiable de ne pas aligner plus étroitement l'année de référence du système sur celle de l'engagement pris actuellement par l'UE pour la première phase du protocole de Kyoto (réduction de 8 % entre 2008 et 2012 par rapport aux niveaux de 1990) et les engagements à venir (par exemple, une réduction de 30 % par rapport aux niveaux de 1990 d'ici à 2020). Le choix de 2005 comme année de référence donne au secteur un «point de départ» environ deux fois plus élevé que celui retenu à Kyoto. Bien évidemment, compte tenu du fait que l'aviation est le premier secteur des transports à être intégré dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission, il est tout à fait justifié de procéder aux premières allocations selon les principes qui ont présidé à l'instauration de ce système.

5.8

Il est peu probable que la directive à l'étude produise un quelconque effet significatif pour ralentir la croissance du total des émissions de l'aviation. Qu'elle puisse stabiliser les émissions nettes de CO2 grâce au système d'échange de quotas d'émission et, ce faisant, fournir également des moyens financiers pour des réductions supplémentaires contribue cependant grandement à justifier le coût et la complexité administrative de sa mise en œuvre. La directive proposée va au-delà de la feuille de vigne apposée sur le bilan environnemental du secteur de l'aviation: elle est susceptible de susciter, de manière bénéfique, une prise de conscience plus poussée dans l'opinion publique, de fournir un volume appréciable de ressources nouvelles pour réduire les rejets carbone et d'offrir un instrument d'internalisation de ces coûts environnementaux externes que le secteur de l'aviation a pu ignorer jusqu'ici.

27.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 175/53

1.1

Le CESE est d'avis que, s'ils sont poursuivis dans leur intégralité, les objectifs de la réforme peuvent constituer une politique cohérente pour le développement de ce secteur important de l'économie agricole, industrielle et alimentaire de l'Union européenne.

1.2

Le CESE se félicite du fait que l'on confirme que l'organisation de producteurs occupe une place centrale au sein de l'organisation commune des marchés du secteur des fruits et légumes.

1.3

Le CESE considère que l'enveloppe financière est une composante essentielle d'une politique cohérente en mesure de garantir la compétitivité du secteur européen des fruits et légumes; par conséquent, il invite la Commission à mener une réflexion plus approfondie sur les conséquences financières entraînées par les innovations qui ont été introduites, aussi défendables qu'elles soient.

1.4

Le CESE, en effet, note que l'introduction dans les programmes opérationnels de mesures nouvelles et importantes, conduit à une diminution réelle des ressources disponibles pour les investissements et l'emploi.

1.5

Le CESE est favorable à la stratégie de la Commission qui vise à restructurer d'ici 2013 l'ensemble du premier pilier en un ensemble homogène et équilibré; dans ce but, il invite la Commission à mettre également en place dans le secteur des fruits et légumes un parcours de transition adapté pour accompagner l'ensemble des opérateurs de la filière vers l'introduction du nouveau système et, parallèlement, pour offrir aux consommateurs européens la sécurité d'une offre adaptée du point de vue qualitatif et quantitatif.

1.6

Le CESE se félicite de la politique de la Commission qui tend à protéger activement l'environnement; il recommande à cette fin des mesures flexibles, qui récompensent les pratiques et les options prises par les différents opérateurs. En ce qui concerne la promotion de la consommation de fruits et légumes auprès de catégories spécifiques de consommateurs, il recommande d'adopter une stratégie plus incisive dans les politiques horizontales de promotion.

1.7

Le CESE préconise de conserver les normes de commercialisation afin de protéger les consommateurs, notamment en matière de sécurité sanitaire et d'origine des produits.

2.1

La Commission formule les objectifs suivants:

2.2

La structure de la réforme s'articule autour de trois options fondamentales:

2.2.1

La Commission déclare que les objectifs formulés ci-dessus ont été définis en tenant compte des exigences de compatibilité avec l'Organisation mondiale du commerce (OMC), de la cohérence avec la PAC réformée et de la conformité avec les perspectives financières en vigueur.

2.2.2

La Commission rappelle que la production de fruits et légumes de l'UE-27 représente 3,1 % du budget communautaire et 17 % de la production agricole totale de l'UE.

2.2.3

Les ressources que la proposition de réforme consacre aux fruits et légumes frais demeurent à un niveau équivalent à 4,1 % de la valeur de la production commercialisée (VPC) par les OP, alors que les plafonds nationaux pour les produits transformés sont transférés au régime de paiement unique par exploitation (RPU), en fonction des valeurs historiques de chaque pays et, pour les nouveaux États membres, de celles qui ont été définies conformément aux traités d'adhésion.

2.2.4

Dans les régions où l'organisation de la production est faible, il est permis d'octroyer des aides financières complémentaires, à caractère national.

2.2.5

Le taux de cofinancement du programme opérationnel est maintenu à 50 %, à l'exception de certains cas spécifiques pour lesquels il atteint 60 % (actions transnationales, actions menées par une filière interprofessionnelle, production biologique, producteurs des nouveaux États membres, fusions d'OP, régions ultrapériphériques, régions dont moins de 20 % de la production de fruits et légumes est commercialisée par des organisations de producteurs).

2.2.6

5 % de la production pourra bénéficier de retraits du marché qui seront pris en charge par la Commission à 100 %, pour autant que les produits retirés soient destinés aux bénéficiaires suivants: œuvres de bienfaisance, fondations de charité, institutions pénitentiaires, écoles, colonies de vacances, ainsi qu'hôpitaux et hospices pour vieillards.

2.2.7

L'on prévoit d'abroger l'article 51 du règlement 1782/2003 et par conséquent de rendre le secteur des fruits et légumes éligible au régime de paiement unique par exploitation (RPU).

2.2.8

Les États membres fixent les montants de référence et les hectares admissibles au bénéfice de l'aide dans le cadre du régime de paiement unique (RPU), sur la base d'une période représentative appropriée pour le marché de chacun des fruits et légumes et en fonction de critères appropriés qui doivent être objectifs et non discriminatoires.

2.2.9

La Commission prévoit qu'au minimum 20 % du coût total de chaque programme opérationnel doit être destiné à des actions vouées aux mesures agro-environnementales.

2.2.10

La proposition ne modifie pas la réglementation en vigueur en matière de commerce extérieur; il est néanmoins proposé de supprimer les restitutions à l'exportation.

2.2.11

Une partie de la réglementation du secteur des fruits et légumes prévue par la proposition à l'examen figurait déjà dans la proposition de règlement sur l'«OCM unique» (actuellement soumise à l'examen du Conseil).

2.2.12

Dans sa proposition de réforme, la Commission prévoit également une révision ultérieure des normes de commercialisation, notamment en ce qui concerne la qualité, le classement, le poids, la taille, le conditionnement, l'emballage, le stockage, le transport, la présentation, la commercialisation et l'étiquetage. La proposition de la Commission confirme le rôle essentiel des organisations de producteurs pour le secteur des fruits et légumes:

2.2.13

La proposition reconnaît les organisations interprofessionnelles et prévoit l'extension aux producteurs non membres des règles destinées aux adhérents à une OP, à la condition que l'OP couvre au moins 60 % de l'offre de la circonscription économique concernée.

2.2.14

La Commission prévoit que les États membres définissent une stratégie nationale afin de permettre une évaluation des programmes opérationnels par les OP.

2.2.15

Au sein de chaque programme opérationnel, l'on propose des actions obligatoires de promotion, qui sont destinées aux jeunes de moins de 18 ans.

3.1

Le CESE estime que, s'ils sont poursuivis dans leur totalité, les objectifs de la réforme peuvent constituer une politique cohérente pour le développement de ce secteur important de l'économie agricole, industrielle et alimentaire de l'Union européenne. La Commission elle-même souligne en effet, dans l'exposé des motifs de la réforme, que «sur les 9,7 millions d'exploitations agricoles dans l'Union européenne à 25, 1,4 million produisent des fruits et légumes. Le secteur exploite 3 % des surfaces cultivées et produit 17 % de la valeur de la production agricole de l'UE. Il subit les pressions exercées par les chaînes de vente au détail, à forte concentration, et par la concurrence accrue des produits provenant de pays tiers. (…). Le secteur des fruits et légumes reçoit environ 3,1 % du budget de la politique agricole commune» (1). De son côté, le CESE souligne que le secteur des fruits et légumes — à superficie utile égale — constitue le secteur productif agricole à plus fort taux d'emploi. Par ailleurs, ce secteur s'inscrit dans un contexte de concurrence internationale (négociations dans le cadre de l'OMC, zone de libre-échange euro-méditerranéenne en 2010) qui exercera une influence de plus en plus forte sur l'évolution de la production européenne des fruits et légumes.

3.2

D'autre part, la Cour des comptes européenne dans son rapport spécial no 8/2006 intitulé «Cultiver le succès? L'efficacité du soutien apporté par l'Union européenne aux programmes opérationnels en faveur des producteurs de fruits et légumes», en faisant une analyse critique de l'action des organisations de producteurs et parallèlement en observant des «progrès notables par rapport à la situation de départ», a invité à améliorer le suivi de l'efficacité des aides et a demandé de «mieux cibler la politique» afin de renforcer les OP.

3.3

Le CESE note l'écart qui sépare les objectifs formulés et l'enveloppe budgétaire — qui constitue une composante essentielle d'une politique cohérente — disponible pour la mise en œuvre de ces objectifs, et qui confirme un déséquilibre de la PAC vis-à-vis des productions méditerranéennes.

Le CESE constate que la Commission a formulé ses propositions dans le cadre d'une limite budgétaire qui n'a pas été dépassée. Il note également que du fait de la suppression des retraits du marché et des restitutions aux exportations, la Commission entraîne une augmentation des ressources potentielles disponibles pour les programmes opérationnels à venir, lesquelles risquent néanmoins de rester inutilisées et ne pourront pas faire l'objet d'investissements de la part des OP les plus efficaces.

3.4

Le CESE note par ailleurs que la proposition introduit d'une part dans les programmes opérationnels de nouvelles mesures de grande importance politique et économique (gestion des crises du marché, politique environnementale, promotion de la consommation) et de l'autre, qu'elle augmente le taux de cofinancement (jusqu'à 60 %) de certaines mesures, considérées comme stratégiques.

Cette politique innovante, combinée au maintien du plafond pour l'aide financière communautaire octroyée aux programmes opérationnels, à concurrence de 4,1 % de la valeur de la production commercialisée (VPC) par chaque OP, signifie en réalité une diminution des ressources disponibles pour les investissements.

3.5

Le CESE observe par ailleurs que l'introduction du découplage total des aides destinées au produit transformé pourrait très vraisemblablement entraîner une réduction de la valeur de la production commercialisée et, par conséquent, une réduction des ressources financières au niveau agrégé, par rapport à la situation actuelle.

3.6

Pour toutes ces raisons, le CESE considère qu'il est donc nécessaire d'introduire au moins trois corrections, tout en respectant le principe d'une «véritable» neutralité budgétaire:

3.7

Par ailleurs, le CESE prend acte de la proposition de la Commission visant à confier la gestion des crises aux OP et invite la Commission à prévoir des critères transparents pour la gestion des crises et à faire en sorte que les instruments prévus à cette fin puissent être utilisés par l'ensemble des producteurs afin qu'une intervention éventuelle en situation de crise soit efficace et permette de rétablir réellement les marchés.

3.8

Le CESE est informé du fait que la Commission, à plusieurs reprises, a fait part de sa stratégie à long terme visant à intégrer d'ici 2013 toutes les OCM dans le régime de paiement unique par exploitation (RPU). Dans un esprit de cohérence avec les réformes qui ont été adoptées jusqu'à présent, le CESE estime qu'il est possible d'envisager une période de transition adaptée, en prenant en considération les particularités de chaque État membre et des différents produits. Le CESE, en effet, a tout à fait conscience des conséquences entraînées par une approche trop rapide, qui déstabiliserait l'emploi et l'industrie de transformation, laquelle doit faire face à une stratégie complexe de restructuration — pouvant aller jusqu'à la fermeture d'établissements — et pour laquelle la proposition de réforme ne prévoit aucune mesure d'accompagnement spécifique.

3.9

Le CESE, par ailleurs, prend acte du fait que la Commission, au vu des exigences de compatibilité avec l'OMC, estime qu'il est nécessaire de dépasser les dispositions prévues par l'article 51 du règlement 1782/2003. Cette possibilité représente une concurrence supplémentaire, à l'intérieur du secteur, entre les producteurs «historiques» de fruits et légumes et de nouveaux producteurs potentiels. Afin d'éviter des distorsions artificielles de la dynamique des revenus du secteur, le CESE considère qu'il serait indispensable de donner aux États membres la possibilité, pour une période transitoire, de maintenir en vigueur l'article 51 de manière sélective pour certains produits sensibles, ou de prévoir de nouveaux droits pour les producteurs de fruits et légumes qui n'en n'ont pas créé dans le cadre de leurs précédentes productions.

3.10

Le CESE prend acte du fait que la Commission, dans le cadre des échanges avec les pays tiers, propose de supprimer les restitutions à l'exportation pour ce secteur et note que cette proposition s'inscrit dans le contexte d'une politique générale de l'Union européenne qui n'est ni homogène ni entièrement cohérente entre les différents secteurs de l'agriculture. Il demande par ailleurs à la Commission d'éviter toute concession commerciale qui porte atteinte au principe de préférence communautaire et lui recommande de garantir une gestion rigoureuse des contingents tarifaires et de maintenir la clause de sauvegarde spéciale: compte tenu également du fait que l'UE est le plus grand importateur mondial de fruits et légumes, que plus de 70 % de ses importations proviennent de pays bénéficiant d'accords commerciaux préférentiels et que dans ce secteur sont présents des produits dits «sensibles».

3.11

Le CESE, tout en partageant l'objectif d'une simplification tendancielle, estime que le maintien des normes de commercialisation représente un instrument essentiel, tant pour les garanties qu'elles offrent aux consommateurs, en matière de sécurité et d'origine du produit, que pour le rôle important que ces normes jouent dans la régulation du marché. Le CESE souligne à cet égard l'importance qu'il attache à ce que l'UE arrive à introduire, parmi les normes qui régissent les échanges internationaux, le concept de traçabilité, en tant que mesure fondamentale pour la gestion du risque sanitaire et phytosanitaire.

3.12

Le CESE note par ailleurs qu'il est nécessaire que l'Union européenne s'emploie à promouvoir, au niveau international, l'introduction et la reconnaissance de normes environnementales et sociales appliquées aux travailleurs engagés dans la production.

3.13

Le CESE se félicite de la politique menée par la Commission visant à la protection active de l'environnement. À ce sujet, le CESE estime qu'il est plus efficace d'appliquer une méthodologie de cofinancement progressif, en partant d'une base minimale obligatoire, qui vise à récompenser les programmes opérationnels orientés vers ces objectifs, plutôt que de définir des limites et des pourcentages fixes.

3.14

En ce qui concerne la promotion de la consommation de fruits et légumes auprès de catégories spécifiques de consommateurs, le CESE approuve l'importance que la Commission accorde à cet objectif, et appelle par conséquent la Commission à programmer une stratégie promotionnelle spécifique dans le cadre de la politique de promotion horizontale, mais il fait part de ses doutes quant à l'efficacité du caractère obligatoire des actions promotionnelles, qui auront inévitablement une envergure limitée au sein des programmes opérationnels.

4.1

Le Comité souligne que la proposition de la Commission n'apporte pas de solution au problème des producteurs de fruits rouges destinés à la transformation. Le CESE considère qu'il est essentiel de mettre en place un système d'aides directes au secteur des fruits rouges destinés à la transformation, comme c'est le cas pour d'autres fruits et légumes cultivés pour le même usage (fruits secs, par exemple).

4.2

Le CESE se félicite de l'inclusion des herbes culinaires au sein des produits pour lesquels il est possible de constituer une OP et invite par ailleurs la Commission à vérifier si la liste établie dans sa proposition répond aux exigences de l'ensemble des territoires de l'UE.

4.3

Sur la base des expériences similaires qui ont déjà été développées dans les réseaux de distributions bénévoles, le CESE attire l'attention de la Commission sur la nécessité de prévoir des modalités de mise en œuvre souples et efficaces.

4.4

Le CESE invite la Commission à prendre également en considération les emplois non alimentaires, parmi les emplois prévus par les mesures relatives à la distribution gratuite.

4.5

Le CESE invite la Commission à prendre en compte les difficultés spécifiques que rencontrent les producteurs des nouveaux États membres dans le cofinancement de la gestion des crises.

4.6

Le CESE considère que, compte tenu des objectifs de la réforme, il est contradictoire de prévoir une limite minimale de commercialisation directe par le producteur et suggère de conserver l'énoncé du règlement précédent.

4.7

Le CESE n'est pas opposé à ce que les États membres puissent définir une stratégie nationale en matière de programmes opérationnels, y compris pour l'utilisation et la valorisation de structures publiques déjà existantes; mais il estime que ces stratégies nationales devraient être facultatives pour l'État membre concerné, et ne devraient pas conduire à la réédition de listes d'actions positives au niveau national.

4.8

Le CESE observe par ailleurs que, dans certains cas, un désaccord peut intervenir entre la politique communautaire visant à renforcer la concentration de l'offre, y compris par la fusion entre OP, et l'action de l'organisme communautaire ou national de défense de la concurrence. Il demande par conséquent que l'application des règles de concurrence tienne compte de la dimension européenne du marché des fruits et légumes.

4.9

Le Comité propose à la Commission de créer un Observatoire communautaire des prix et des pratiques commerciales qui pourra améliorer la transparence du marché, dans l'intérêt de tous les opérateurs.

4.10

Le CESE, compte tenu du fait que la réforme proposée confirme une organisation commune des marchés autonome pour le secteur concerné, invite la Commission à ne pas introduire dans le règlement relatif à l'OCM unique, des règles spécifiques additionnelles concernant les fruits et légumes.