I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Cour des comptes européenne

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

1.1.

En vertu de l'article 248 du traité CE, la Cour des comptes fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes (DAS). Le traité habilite également la Cour à compléter la déclaration d'assurance par des appréciations spécifiques pour chaque domaine majeur de l'activité de l'UE.

1.2.

Les travaux relatifs à la fiabilité des comptes des Communautés européennes ont pour but d'obtenir suffisamment d'éléments probants adéquats pour déterminer dans quelle mesure les recettes, les dépenses et les éléments d'actif et de passif ont été dûment enregistrés, et si les comptes annuels présentent une image fidèle de la situation financière au 31 décembre 2008, ainsi que des résultats des opérations et des flux de trésorerie pour l'exercice clos à cette date (voir points 1.4 à 1.18).

1.3.

Les travaux d'audit de la Cour relatifs à la régularité (7)des opérations sous-jacentes aux comptes de l'exercice 2008 visent à recueillir suffisamment d'éléments probants appropriés pour étayer son opinion sur la conformité de ces dernières aux dispositions réglementaires ou contractuelles applicables et sur l'exactitude du calcul des montants correspondants. Voir points 1.20 à 1.49 du présent chapitre pour les questions d’ordre général et une synthèse des résultats, ainsi que les chapitres 2 et 4 à 11 pour des informations détaillées sous forme d’appréciations spécifiques.

1.4.

Les observations de la Cour portent sur les comptes annuels de l'exercice 2008, tels qu'ils ont été établis par le comptable de la Commission et approuvés par cette dernière conformément aux dispositions de l'article 129 du règlement financier du 25 juin 2002 (8)qui ont été reçus par la Cour le 29 juillet 2009. Les comptes annuels comprennent les «états financiers consolidés», qui couvrent en particulier le bilan exposant l'actif, le passif en fin d'exercice et le compte de résultat économique, ainsi que les «états consolidés sur l'exécution du budget», qui couvrent les recettes et dépenses de l'exercice.

1.5.

Le comptable de la Commission a communiqué à la Cour une lettre de déclaration confirmant que les comptes consolidés sont complets et fiables (voir toutefois point 1.9) et que la plupart des systèmes locaux de la Commission ont été validés (voir cependant point 1.10).

1.6.

La Cour a centré son audit des comptes relatifs à l’exercice 2008 sur les éléments suivants:

1.7.

Les mesures adoptées par le comptable de la Commission en 2007 (12)pour améliorer l’environnement du contrôle comptable dans les différentes directions générales ont également eu une incidence en 2008 et ont contribué au renforcement du référentiel de présentation de l’information financière et des systèmes comptables. Toutefois, certaines déficiences persistent et il convient d’y remédier afin d’assurer la qualité des données comptables (voir points 1.10 et 1.11).

1.7.

1.8.

Le tableau 1.1 présente une synthèse et des commentaires concernant les réponses de la Commission aux observations formulées par la Cour sur la fiabilité des comptes relatifs à l'exercice 2007, ainsi qu'aux autres points soulevés par cette dernière.

1.9.

Dans sa lettre de déclaration, le comptable de la Commission souligne que moins de la moitié des institutions et agences ont fourni, dans leurs déclarations, des informations concernant la validation de leurs systèmes comptables.

1.10.

De nombreuses directions générales utilisent leurs propres systèmes informatiques locaux pour la gestion financière et pour la création d'opérations qui sont transmises au système comptable central (ABAC) via une interface. Le comptable de la Commission a validé la plupart de ces systèmes (13)mais a néanmoins signalé dans ses recommandations l'existence d’un certain nombre de questions transversales en suspens (14), qui constituent toujours un risque pour la fiabilité des comptes (15)en raison de leur nature et de leur importance.

1.10.

1.11.

L'expression «séparation des exercices» fait référence aux procédures utilisées pour déterminer l'exercice auquel il convient de rattacher une opération. Les services de la Commission sont tenus de les appliquer à l’ensemble des charges à payer (plus de 100 milliards d’euros). Au cours de ces trois dernières années, la Cour a observé des améliorations constantes au sein des dix directions générales qu’elle a contrôlées (16), lesquelles couvrent plus de 90 % du montant des charges à payer. Elle a cependant constaté que plusieurs services utilisent la séparation des exercices au cours de la procédure de clôture pour ajuster des comptes incorrects au lieu de corriger individuellement les inscriptions comptables correspondantes, qui sont dès lors exposées aux erreurs (par exemple l’inscription de montants incorrects, la double inscription ou le défaut d’inscription). Cette pratique peut entraîner des inexactitudes dans les données comptables au cours de l’exercice (voir points 1.13 à 1.15).

1.11.

1.12.

L’audit de la Cour relatif aux états financiers consolidés a permis de constater qu’ils sont exempts d’inexactitudes significatives. Toutefois, un certain nombre de questions concernant des éléments spécifiques qui méritent d’être examinées de plus près ont été relevées et sont présentées ci-après.

1.13.

L'audit, par la Cour, d'un échantillon statistique représentatif de 80 préfinancements enregistrés dans le système comptable, a fait apparaître un faible niveau d'erreur au plan de l'incidence financière en ce qui concerne le poste du bilan en cause. La fréquence de ces constatations met cependant en évidence la nécessité d'améliorer encore la précision des données comptables fondamentales au niveau des directions générales opérationnelles. Les types d'erreur les plus courants sont les suivants:

1.13.

1.14.

En outre, des travaux d'audit complémentaires portant sur le recensement et la validation des préfinancements ont permis de mettre en évidence les problèmes suivants en matière d'intégralité/exactitude du bilan:

1.15.

L'examen d'un échantillon statistique représentatif constitué de 80 factures/déclarations de coûts prélevées dans la population des dettes à court terme enregistrées dans le système comptable a montré que, au plan de l'incidence financière, le niveau d'erreur était faible pour ce poste du bilan. Toutefois, la fréquence des erreurs de comptabilisation est révélatrice de la nécessité d'améliorer encore la fiabilité des données comptables fondamentales au niveau des directions générales opérationnelles. La plupart des erreurs concernent l’inscription de montants incorrects pour les factures reçues (avant le contrôle d’éligibilité) et la correction d'inscriptions erronées au moyen d’ajustements dans le cadre de la séparation des exercices.

1.15.

1.16.

À la suite d’une recommandation de la Cour, les notes annexes aux états financiers présentent davantage d'informations concernant le recouvrement des paiements indus. L’audit de la Cour a permis de constater que la Commission présente des montants fiables en ce qui concerne les corrections financières qui résultent de ses propres activités d’audit. Par contre, les informations fournies par les États membres à la Commission sur les corrections financières qu’ils effectuent eux-mêmes sont rarement complètes et fiables (voir point 6.30). Eu égard à la forte proportion de dépenses inéligibles dont elle a fait état de manière répétée dans ses rapports annuels, la Cour considère que, dans le domaine des actions structurelles, les notes annexes aux comptes consolidés devraient contenir des données comptables exhaustives et fiables sur ces mécanismes de correction au niveau des États membres.

1.16.

1.17.

L’examen des travaux des organismes de certification et l’analyse correspondante de la Commission amènent la Cour à exprimer encore une fois ses doutes quant à la fiabilité des créances sur les États membres dans le domaine de l’agriculture (comptes de débiteurs du FEAGA) (18). La Commission a souligné certaines insuffisances affectant les comptes de débiteurs pour un quart des organismes payeurs (19)et a proposé des corrections financières (20)à hauteur de 25,3 millions d’euros environ. Ces corrections représentent quelque 1,95 % des 1 295 millions d'euros qui doivent être recouvrés à la fin de l'exercice 2008. Bien que ce pourcentage soit légèrement inférieur au seuil de signification de 2 %, il indique qu’un risque d’erreur significative existe au niveau global des comptes de débiteurs du FEAGA (voir point 5.56).

1.17.

Les corrections, d'un montant de 25,3 millions d'EUR, ont été proposées par la Commission sur la base de son évaluation des informations fournies par les organismes de certification dans leurs rapports et de son calcul des taux (et des montants) d'erreurs les plus probables se rapportant aux dettes dans tel ou tel organisme payeur. Cette même logique est appliquée pour les dettes et pour le traitement (et l'éventuelle correction) des erreurs détectées lors de tests détaillés sur les dépenses effectuées au titre des Fonds.

Les erreurs financières détectées font l'objet de recouvrements au moyen de la procédure ordinaire d'apurement des comptes.

1.18.

Dans le cadre de l’aide financière macroéconomique, des prêts de soutien à la balance des paiements et des prêts Euratom, les Communautés empruntent des fonds sur les marchés des capitaux et les mettent à la disposition des bénéficiaires visés sous la forme de «prêts adossés». Les normes comptables internationales et la règle comptable no 11 de la Commission disposent que les différences entre les taux d'intérêt offerts et ceux du marché doivent apparaître dans les comptes, ce qui n’est pas le cas. Les motifs et les effets de cet écart par rapport aux normes ne sont pas suffisamment exposés dans les notes explicatives aux états financiers des Communautés.

1.18.

Conformément au souhait de la Cour, la Commission va fournir des informations plus explicites dans les notes jointes aux comptes annuels de la CE et elle envisage de clarifier la règle comptable no 11 pour qu'elle tienne mieux compte des spécificités de ces opérations.

1.19.

La Cour estime, en conclusion, que les observations formulées n’ont pas d’incidence significative sur la fiabilité des comptes.

1.20.

Aux chapitres 5 à 11, la Cour formule des appréciations spécifiques relatives à des groupes correspondant aux domaines politiques de l'établissement du budget par activités (EBA) (voir tableau 1.2 ). Le chapitre 4 porte sur les recettes. Chaque appréciation spécifique comporte une introduction relative au groupe de politiques, des constatations et des conclusions concernant la régularité des opérations et l’efficacité des systèmes, ainsi qu’un suivi des observations antérieures.

1.21.

L'approche adoptée par la Cour pour auditer la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes comprend deux piliers principaux: des tests directs des opérations afin de déterminer leur degré de régularité, et une évaluation de l'efficacité du système de contrôle et de surveillance lorsqu'il s'agit de garantir la régularité. À cela viennent s'ajouter les informations probantes tirées des travaux pertinents d'autres auditeurs (lorsqu'ils sont disponibles) et l'analyse des prises de position (21).

1.22.

Les tests des opérations s'effectuent sur un échantillon statistique représentatif de recettes ou de paiements tiré de l'ensemble de la population, généralement le groupe de domaines politiques. Ces tests fournissent une estimation statistique du degré de régularité des opérations dans la population concernée.

1.23.

Pour déterminer la taille des échantillons, la Cour s'appuie sur un modèle d'assurance en matière d'audit. Il comprend une évaluation du risque inhérent que des erreurs se produisent au niveau des opérations, ainsi que du risque que les systèmes de contrôle et de surveillance ne préviennent ou ne détectent pas ces erreurs, et qu'ils ne les corrigent pas (risque lié au contrôle). Dans la plupart des cas, la Cour doit s'en remettre essentiellement à ses tests directs, car les systèmes ne fournissent pas une assurance suffisante concernant la régularité des opérations.

1.24.

Les tests comprennent l'examen détaillé des opérations sélectionnées afin de vérifier si le calcul de la demande ou du paiement était correct et s'il était conforme aux règles et à la réglementation applicables à la dépense en cause. Une opération est considérée comme affectée par une erreur lorsqu’elle n’est pas correctement calculée ou qu’elle n’est pas conforme à une disposition réglementaire ou contractuelle. Grâce à son échantillon d'opérations comptables enregistrées dans les comptes budgétaires, la Cour suit le parcours du paiement jusqu'au bénéficiaire final (par exemple, exploitant, organisateur de formations ou promoteur de projet d'aide au développement), le cas échéant, en contrôlant à chaque niveau la conformité avec les conditions applicables.

1.25.

Les erreurs affectant les opérations se produisent pour toute une série de raisons et prennent plusieurs formes différentes selon la nature de l'infraction et selon la règle ou l'obligation contractuelle particulière qui a été violée. Les erreurs peuvent affecter une condition de paiement ou un autre critère de conformité.

1.26.

La Cour classe les erreurs des deux façons suivantes:

1.27.

La Cour indique la fréquence avec laquelle les erreurs se produisent en mentionnant la proportion de l'échantillon affectée par des erreurs (quantifiables et non quantifiables). Cela permet de déterminer l’ampleur probable des erreurs au sein du groupe de politiques dans son ensemble (voir partie 1.3 des annexes 1 aux différents chapitres).

1.28.

La Cour fonde son estimation de l'incidence financière des erreurs sur un taux d'erreur, calculé uniquement sur la base des erreurs quantifiables. Elle évalue le taux estimatif d'erreur en fonction d’un seuil de signification de 2 % afin de déterminer, en s'appuyant également sur d’autres informations probantes, si les paiements de ce domaine de dépenses sont exempts d'erreurs significatives (opinion «sans réserve») ou affectés par un niveau significatif d'erreur [opinion «défavorable» (22)]. Pour les besoins de la présentation des résultats, le taux d'erreur est classé dans l'une des trois catégories suivantes:

Ces informations figurent à la partie 1 des annexes 1 aux chapitres 4 à 11 et sont présentées de manière synthétique au tableau 1.3 .

1.29.

Les systèmes de contrôle et de surveillance sont mis en place par la Commission (ainsi que par les États membres et les États tiers bénéficiaires dans le cas des gestions partagée ou décentralisée) pour gérer les risques auxquels le budget est exposé, y compris la régularité des opérations. Évaluer si les systèmes garantissent efficacement la régularité des opérations est donc une procédure d'audit essentielle, particulièrement utile pour formuler des recommandations en vue d'améliorations.

1.30.

Chaque groupe de politiques est régi par une multitude de systèmes différents, et un temps considérable est nécessaire pour tester et évaluer chacun d'eux. Chaque année, la Cour sélectionne donc généralement un échantillon de systèmes à examiner. Les résultats des évaluations des systèmes sont présentés sous la forme d'un tableau intitulé «Évaluation d'une sélection de systèmes de contrôle et de surveillance» figurant à la partie 2 des annexes 1 aux chapitres 4 à 11. Les systèmes sont jugés «efficaces» pour atténuer le risque d'erreur au niveau des opérations, ou «partiellement efficaces» (lorsque certaines déficiences affectent l'efficacité opérationnelle), ou encore «inefficaces» (lorsque les déficiences sont généralisées et que, de ce fait, elles sapent entièrement l'efficacité du fonctionnement).

1.31.

De plus, la Cour fournit une évaluation globale des systèmes de contrôle et de surveillance (également présentée à la partie 2 des annexes 1 aux chapitres 4 à 11) qui tient compte tant de l'évaluation des systèmes sélectionnés que des résultats des tests des opérations.

1.32.

S’agissant des recettes et du groupe de politiques Dépenses administratives et autres, les systèmes de contrôle et de surveillance sont, dans leur ensemble, efficaces (voir points 4.29 et 4.30, ainsi que 11.20 et 11.21) et la Cour estime que les erreurs ont une incidence financière inférieure à 2 % des montants totaux (voir tableau 1.3 ). En outre, l'évaluation, par la Cour, des déclarations des directeurs généraux et des ordonnateurs délégués a permis de confirmer qu’aucune réserve ne devait être formulée (voir points 2.3, 2.4 et 2.9, ainsi que tableau 2.1 ).

1.33.

Pour le groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles, ainsi que pour le groupe de politiques Éducation et citoyenneté, la Cour estime que l’incidence financière globale des erreurs est inférieure à 2 % des dépenses totales pour chacun de ces groupes. Toutefois, dans les dépenses relatives au développement rural pour le groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles, la Cour a relevé un taux d’erreur supérieur à 2 % (voir point 5.62) et les tests qu’elle a effectués dans le groupe de politiques Éducation et citoyenneté semblent indiquer que les paiements intermédiaires et finals étaient affectés par un niveau significatif d’erreur (voir point 9.31). S’agissant du groupe de politiques Affaires économiques et financières, la Cour estime que le taux d’erreur est légèrement supérieur à 2 % des dépenses totales. Cependant, la Cour a constaté que les paiements effectués au titre du sixième programme-cadre pour la recherche et le développement technologique représentent une part disproportionnée du taux global d’erreur (voir points 10.12 et 10.13).

1.33.

La Commission note que, pour le domaine «Éducation et citoyenneté», la Cour a relevé des erreurs quantifiables dans 4 des 21 paiements intermédiaires et finals examinés. Voir aussi la réponse au point 9.31.

Pour le groupe de politiques «Affaires économiques et financières», comme le 6e PC ne représente que 8 % des paiements, la Commission considère que le taux d'erreur global sur les opérations dans ce domaine politique, pris dans son ensemble, est exempt d'erreur significative. En ce qui concerne les paiements au titre du 6e PC, les constatations et conclusions de la Cour dans ce chapitre sont semblables à celles du chapitre 7. Voir aussi les réponses aux points 10.12 et 10.13.

1.34.

La Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance pour le groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles sont partiellement efficaces lorsqu’il s’agit de garantir la régularité des paiements (voir point 5.63). Tout en réaffirmant que le SIGC est, d’une manière générale, un système de contrôle efficace lorsqu’il s’agit de limiter le risque d’erreur ou de dépenses irrégulières (voir point 5.64), la Cour relève cependant qu’il convient de remédier à des déficiences affectant le RPU et le RPUS (voir point 5.65), ainsi que le domaine du développement rural (voir point 5.66). La Cour estime aussi, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance pour le groupe de politiques Éducation et citoyenneté sont partiellement efficaces (voir point 9.32) (23). La Cour a examiné trois systèmes de contrôle et de surveillance pour le groupe de politiques Affaires économiques et financières. Elle a estimé que deux d'entre eux sont efficaces lorsqu'il s'agit de garantir la légalité et la régularité des paiements, mais que le troisième ne l'est que partiellement (24)(voir point 10.28).

1.34.

En 2008, pour la direction générale de l'éducation et de la culture, le système de contrôle et de surveillance mis en place pour la période 2007-2013 fournit un cadre solide. D'importants progrès ont été accomplis dans sa mise en œuvre grâce à l'analyse des déclarations d'assurance ex post et à une intensification des visites et audits de suivi.

En ce qui concerne le groupe de politiques «Affaires économiques et financières», les constatations et conclusions de la Cour au sujet du 6e PC sont semblables à celles du chapitre 7, tandis que le restant des dépenses est exempt d'erreur significative. La Commission considère que les systèmes de contrôle et de surveillance en place ont un bon rapport coût/efficacité et qu'ils sont proportionnés et appropriés dans leur ensemble (voir les réponses aux points 10.19 et 10.28).

1.35.

Dans les groupes de politiques Cohésion (25), Recherche, énergie et transports, Aide extérieure, développement et élargissement, ainsi qu’Affaires économiques et financières, la Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance sont partiellement efficaces (voir points 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 et 10.28, ainsi que tableau 1.3 ). Alors que pour les groupes de politiques Recherche, énergie et transports, Aide extérieure, développement et élargissement, ainsi qu’Affaires économiques et financières, la Cour estime que le taux d'erreur se situe entre 2 et 5 % des dépenses totales, pour le groupe de politiques Cohésion, le taux d’erreur est estimé à plus de 5 % (voir points 6.17, 6.35, 7.40 et 8.33, ainsi que tableau 1.3 ). S’agissant des groupes de politiques Cohésion et Aide extérieure, développement et élargissement, la Cour est d’avis que la portée des réserves formulées par les directeurs généraux et les ordonnateurs délégués aurait dû être plus large afin de refléter les déficiences significatives qui affectent toujours ces domaines de dépenses, comme cela ressort des constatations de la Cour (voir points 2.6, 2.7, 2.10 et 2.11, ainsi que tableau 2.1 ). La Cohésion reste le domaine le plus problématique, son niveau estimatif d'erreur étant nettement supérieur à celui des autres domaines politiques.

1.35.

Des efforts considérables ont été accomplis pour améliorer la gestion de la politique de la recherche dans les limites du cadre juridique et financier applicable. La Commission poursuivra l'application rigoureuse des contrôles. Elle continuera d'œuvrer pour réduire le niveau d'erreur résiduel dans ce groupe de politiques.

L'assurance raisonnable quant à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes est fournie par les directeurs généraux dans les rapports annuels d'activités. Lorsqu'un directeur général peut fonder cette assurance raisonnable sur un taux d'erreur estimatif inférieur au seuil de signification, comme c'est le cas, par exemple, pour la direction générale de l'élargissement, qui a fait l'objet d'un examen de la Cour dans le cadre du groupe politique «Aide extérieure, développement et élargissement», point n'est besoin d'émettre une réserve.

Pour le domaine «Aide extérieure, développement et élargissement», la Commission a conçu ses contrôles pour ce groupe de politiques de manière à couvrir le cycle de vie complet de ses projets pluriannuels, afin de pouvoir prévenir ou détecter et corriger la plupart des erreurs financières dans le cours normal de ses contrôles. Les audits financiers obligatoires prévus par le système de contrôle de la Commission doivent permettre à cette dernière de détecter et de corriger ces erreurs de préfinancement – lors d'un exercice comptable ultérieur – avant que les paiements finaux ne soient effectués. Les contrôles ex post de la Commission confirment ce faible niveau d'erreur résiduelle.

Voir aussi la réponse au point 8.34.

1.36.

Les changements suivants ont été observés par rapport aux années précédentes: une baisse du taux d'erreur estimatif pour les groupes de politiques Agriculture et ressources naturelles (26)ainsi que Recherche, énergie et transports (27). Pour le groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles, la Cour estime que le taux global d'erreur est légèrement inférieur à 2 % (voir point 5.13), alors qu’il reste supérieur à 2 % pour le groupe de politiques Recherche, énergie et transports (voir point 7.40). Pour le groupe de politiques Éducation et citoyenneté, elle estime que les erreurs ont une incidence financière inférieure à 2 % et que cela est dû en grande partie à la proportion importante d’avances, lesquelles sont relativement moins affectées par des erreurs que les paiements intermédiaires et finals (voir points 9.6, 9.7 et 9.31). Dans le groupe de politiques Affaires économiques et financières, le taux estimatif global d'erreur est légèrement supérieur à 2 % pour l'exercice 2008 (contre un taux légèrement inférieur à 2 % en 2007) et résulte d’erreurs détectées au niveau des dépenses du 6e PC. Or, celles-ci ne représentent que 8 % des dépenses relevant de ce groupe de politiques (voir point 10.27).

1.36.

1.37.

La Cour souligne que ses audits montrent que des critères d'éligibilité sophistiqués ou imprécis, ou encore d’autres obligations juridiques complexes, contribuent de manière significative au risque d’erreur, en particulier dans les groupes de politiques Agriculture et ressources naturelles, Cohésion, Recherche, énergie et transports, ainsi qu'Affaires économiques et financières, (voir points 5.17 à 5.26, 5.34 à 5.52, 6.18 à 6.20, 7.12 à 7.15, ainsi que 10.11 à 10.14).

1.37.

La Commission s'est toutefois engagée à présenter à l'autorité législative des propositions de simplification chaque fois que possible. Elle étudiera les possibilités de simplifier encore les règles d'éligibilité dans sa proposition de réexamen triennal du règlement financier, qui sera présentée en 2010. Elle réfléchira également à des principes visant à simplifier davantage la législation sectorielle pour le prochain cycle des actes de base, c'est-à-dire ceux qui entreront en vigueur à partir de 2014.

Pour l'agriculture et les ressources naturelles, les résultats se sont améliorés grâce aux efforts soutenus accomplis pour simplifier les dispositions légales et critères d'éligibilité en vertu des deux piliers de la PAC. Voir aussi les réponses spécifiques aux points 5.17 à 5.26 et 5.34 à 5.52.

Dans le domaine de la cohésion, des modifications ont été apportées à la réglementation pour la période 2007-2013, intégrant des simplifications résultant des travaux d'un groupe d'experts conjoint États membres-Commission. La Commission a également diffusé au début de 2009 un résumé des règles en matière d'éligibilité. Voir aussi la réponse de la Commission aux points 1.41-1.42 et 6.37 a).

Le 7e programme-cadre a constitué un pas en avant en matière de simplification. Sur la base de l'expérience acquise lors de la mise en œuvre du programme, et si les conditions s'y prêtent, la Commission pourrait proposer des modifications à sa base juridique.

1.38.

Dans les groupes de politiques Aide extérieure, développement et élargissement ainsi qu'Affaires économiques et financières, la Commission gère les dépenses de l'UE conjointement avec des organisations internationales (28)sur la base d’accords qui garantissent aussi les droits de la Cour en matière d'audit. Pourtant, la Cour s'est vu refuser, en tout ou en partie, l'accès aux rapports d’audit produits par les Nations unies et à des pièces justificatives ou la possibilité d'effectuer des visites de vérification dans le cadre de la DAS 2008 (voir points 8.13 et 10.10).

1.38.

Voir aussi la réponse au point 8.13.

1.39.

L’an dernier, la Cour avait observé qu’un niveau significatif d’erreur affectait toujours une grande partie des opérations sous-jacentes aux comptes de l’UE, malgré les progrès enregistrés dans le cadre de contrôle interne de la Commission (voir point 1.42 du rapport annuel relatif à l’exercice 2007). En outre, l’audit DAS réalisé par la Cour fait apparaître que le type, l’incidence et le niveau des irrégularités présentent des différences – parfois sensibles – d’un groupe de politiques à l’autre et au sein d’un même groupe. Les points ci-après visent à fournir de nouveaux éléments d’appréciation concernant les moyens de progresser vers un cadre de contrôle interne communautaire efficace (29).

1.40.

Bien que l’Union dispose d’un budget général unique, les modalités d’exécution des dépenses sont multiples et concernent le mode de gestion, les types de bénéficiaires, la périodicité de l’aide, les formes de déclaration, ainsi que les divers types de systèmes de contrôle et de recouvrement. Ces différences permettent une adaptation aux caractéristiques du domaine budgétaire en cause et aux divers objectifs de l'aide, et reflètent la prise en compte du coût et de la complexité de la gestion et du contrôle des régimes.

1.41.

Les modalités d’utilisation des fonds sont conçues pour «optimiser la dépense», c’est-à-dire pour que l’aide permette d’atteindre, en temps opportun, les objectifs politiques visés. Certaines règles s’appliquent à tous les types de paiements tandis que d’autres varient en fonction du type de dépense. Le type de règles et leur complexité sont donc parfois aussi tributaires de la complexité des objectifs politiques.

1.42.

Le risque de non-respect des règles sera d’autant plus élevé que celles-ci sont complexes et lourdes, ce qui augmente également le risque que des erreurs affectent les opérations et que les objectifs politiques ne soient pas atteints. Parallèlement, une définition très minutieuse des objectifs spécifiques d'un programme ne peut qu’augmenter le coût lié au contrôle de leur réalisation. En d’autres termes, des règles et réglementations bien conçues, dont l’interprétation est univoque et l’application simple, réduisent le risque d’erreur (voir point 1.45 du rapport annuel relatif à l’exercice 2007).

1.41-1.42.

La Commission s'est engagée à intégrer à l'avenir une description des modalités de contrôle afférentes dans toutes les propositions législatives appropriées.

La simplification est un des éléments essentiels du programme «Mieux légiférer» de la Commission. Les États membres ont également été invités à simplifier les critères d'éligibilité de leurs programmes nationaux. Un certain niveau de complexité est toutefois inévitable et il devra en être tenu compte dans les futures discussions sur le seuil de risque tolérable.

Voir aussi la réponse au point 2.35 b).

Dans le domaine de la cohésion, le règlement relatif au FSE pour la période 2007-2013 a déjà prévu la possibilité d'une déclaration des coûts indirects sur une base forfaitaire. La faculté de recourir à des taux forfaitaires, à des montants forfaitaires et à des barèmes standard de coûts unitaires pour les programmes de 2007-2013 a été généralisée à la fois pour le FEDER et le FSE au moyen d'une modification de la réglementation relative à ces Fonds en mai 2009. D'autres mesures de simplification ont été adoptées en décembre 2008 et en mai 2009. En juillet 2009, la Commission a en outre présenté des propositions visant à simplifier davantage encore le règlement d'exécution (CE) no 1828/2006 et le règlement général (CE) no 1083/2006.

Sur la base de l'expérience acquise lors de la mise en œuvre du programme, et si les conditions s'y prêtent, la Commission pourrait proposer des modifications à sa base juridique.

1.43.

Il convient de faire preuve d’une certaine prudence. Simplifier les règles dans le seul but de réduire le risque peut présenter certains inconvénients si des règles plus générales se traduisent par des dépenses moins ciblées. Dans plusieurs domaines (voir par exemple les points 9.6 et 9.7), la «simplification» pourrait en outre laisser entrevoir un assouplissement des conditions requises pour bénéficier d’avances ainsi qu’une augmentation des montants susceptibles d’être versés à ce titre. Cette simplification devrait toutefois s’appuyer sur des systèmes efficaces, sinon les dépenses irrégulières ne seraient mises au jour que bien plus tard, lors de la clôture partielle ou définitive des programmes. Malgré ces réserves, la simplification doit rester un objectif prioritaire.

1.43.

En ce qui concerne le domaine politique «Éducation et culture», la conception des nouveaux programmes pour 2007-2013 a permis de simplifier les règles et de recourir largement au financement fondé sur des montants forfaitaires. Conjuguée aux conditions d'approbation strictes appliquées aux systèmes nationaux de gestion et de contrôle, cette évolution devrait réduire le risque lié aux paiements finaux.

Voir aussi la réponse au point 9.7.

1.44.

Il faut admettre que la gestion du budget de l’UE a évolué par à-coups en fonction du type de programme de dépenses introduit à différents stades. Les règles applicables aux dépenses et les méthodes de gestion doivent tenir compte des spécificités des divers objectifs visés par les dépenses budgétaires. Ces objectifs ne doivent cependant pas être trop détaillés, afin de ne pas se traduire par des lourdeurs administratives indues ni par des règlements difficiles à respecter. Il faut, pour ce faire, que la Commission examine judicieusement le cadre réglementaire et la structure de gestion sous-jacents aux programmes de dépenses spécifiques.

1.44.

À cet égard, les travaux de la Commission sur le risque d'erreur tolérable doivent être pris en considération, puisqu'ils favorisent une vision claire du risque pouvant être maîtrisé sous l'angle des conditions d'éligibilité et de l'environnement de contrôle et, partant, du risque dont le contrôle ne présente pas un bon rapport coût/efficacité. La Commission présentera des propositions concrètes à l'autorité budgétaire sur le risque tolérable dans les domaines de la recherche, de l'énergie et des transports, du développement rural, de l'aide extérieure et des dépenses administratives en 2010.

Voir aussi la réponse aux points 1.41-1.42.

1.45.

Dans ce contexte, la tâche essentielle à laquelle il faudra s’atteler en premier lieu sera donc de veiller à ce que des informations fiables et exhaustives soient collectées pour permettre une évaluation crédible du coût actuel des contrôles (30).

1.45.

1.46.

Une autre tâche, tout aussi fondamentale, consistera à examiner de façon approfondie si un avantage maximal est retiré des dépenses actuellement consacrées aux contrôles. Si l’on estimait que tel n’est pas le cas, l’objectif immédiat devrait consister à exploiter pleinement les fonds actuellement dépensés et les ressources déjà mobilisées pour les contrôles (31).

1.46.

À la suite du plan d'action visant à améliorer la surveillance dans les Fonds structurels, la Commission a déjà pris des mesures ex ante pour améliorer les systèmes de contrôle. Elle précise en outre que la réduction de 2-3 % du taux d'erreur au moyen d'un contrôle ex ante plus efficace [mentionnée pour le FEDER dans l'étude de cas présentée dans la communication sur le «risque tolérable» — COM(2008) 866)] est le résultat d'une évaluation des erreurs détectées par la Cour dans le cadre de la DAS 2005 et constitue plutôt une mesure portant sur le «risque de contrôle» (c'est-à-dire le risque que certains contrôles ne fonctionnent pas efficacement dans certains cas).

1.47.

Parallèlement aux mesures nécessaires pour assurer l’efficacité des systèmes, il conviendra de déterminer le juste équilibre entre le coût des contrôles et les avantages qui en sont tirés (voir la recommandation formulée par la Cour dans le rapport annuel relatif à l’exercice 2007, point 1.52).

1.47.

Comme le propose la Cour, la Commission va examiner de manière plus approfondie l'équilibre entre les coûts et les avantages des contrôles lors de l'élaboration de ses propositions sur le risque tolérable, en commençant par les domaines de la recherche, de l'énergie et des transports, du développement rural, de l'aide extérieure et des dépenses administratives en 2010.

1.48.

Chaque fois qu’un programme de dépenses est examiné pour approbation, il conviendrait d’exposer les risques connexes ainsi que les coûts liés à l’administration et au contrôle qui sont nécessaires pour maintenir ces risques à un niveau garantissant un bon rapport coût/efficacité. Le Conseil et le Parlement prendraient ainsi les décisions pertinentes en s’appuyant sur des informations plus complètes et en tenant compte expressément des risques et des coûts en cause.

1.48.

1.49.

La Cour souligne qu’il importe de procéder à une réflexion plus approfondie concernant la simplification, le coût des contrôles et les avantages qu’ils génèrent. Cet examen devrait être effectué en temps utile, avant l’élaboration des propositions relatives au nouveau cadre financier pluriannuel (32).

1.49.

Voir aussi la réponse au point 1.37.

2.1.

Le présent chapitre porte sur les progrès réalisés par la Commission en 2008 en ce qui concerne la prise en considération des faiblesses mises au jour dans les systèmes de contrôle et de surveillance, l'objectif étant de garantir la régularité des opérations financées par le budget de l'UE. La Cour y examine notamment dans quelle mesure:

2.1.

La Commission prend des mesures afin de perfectionner son système de contrôle interne à la lumière de sa propre expérience et de traiter les questions soulevées par les auditeurs. Les mesures prises en 2008 comprennent l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, des standards de contrôle interne révisés pour une gestion efficace, l'achèvement de la phase de mise en œuvre du plan d'action de la Commission pour un cadre de contrôle interne intégré et l'amélioration des rapports annuels d'activités sous l'angle de la clarté et de la cohérence.

2.2.

La Cour a également procédé à l’examen des résumés annuels (1)relatifs aux actions structurelles et au Fonds européen pour la pêche ainsi qu’à l’agriculture afin d’évaluer la valeur ajoutée qu’ils apportent et la manière dont les services de la Commission en ont fait usage (points 2.18 à 2.22).

2.3.

Tous les directeurs généraux ont affirmé avoir obtenu une assurance raisonnable que les ressources qui leur ont été allouées ont été affectées aux fins prévues et que les contrôles internes qu'ils ont mis en place ont permis de garantir la régularité des opérations sous-jacentes. Ils ont toutefois émis des réserves dans 12 cas.

2.4.

Sur l’ensemble des déclarations établies par les 41 directions générales ou services principaux en 2008, 12 comportent une ou plusieurs réserves, dont la majorité porte sur des faiblesses concernant la régularité des opérations sous-jacentes. Le nombre total de réserves est passé de 17 (en 2007) à 15 (en 2008). Les réserves les plus importantes en matière de régularité des opérations sont reprises dans la partie gauche du tableau 2.1 .

2.4.

En outre, trois réserves de longue date ont été levées en 2008 (concernant respectivement la DG Agriculture et développement rural pour la mise en œuvre du SIGC en Grèce, la DG Communication pour l'absence de système de contrôle ex post et la DG Entreprises et industrie pour le financement des organismes européens de normalisation).

Dans d'autres domaines politiques, comme la politique de cohésion, la portée des réserves a été réduite, compte tenu des mesures correctrices déjà mises en œuvre par les États membres.

2.5.

Dans le groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles, le directeur général de l'agriculture et du développement rural a levé la réserve qu'il avait émise de longue date (six ans) concernant la mise en œuvre insuffisante du SIGC en Grèce, compte tenu du fait que les autorités concernées ont établi un nouveau système d'identification des parcelles agricoles, et la réserve concernant le développement rural a été définie de manière plus précise à la suite de la vérification et de la validation des statistiques de contrôle émanant des organismes de certification nationaux. Cependant, le directeur général ne fournit aucune assurance quant à l’efficacité du plan d’action établi et mis en œuvre par la Grèce pour la procédure d'introduction des demandes de 2007. De surcroît, la Cour est d’avis que les travaux accomplis en vue de la validation des statistiques de contrôle par la Commission et les organismes de certification de l’État membre concerné n’apportent pas le niveau élevé d’assurance jugé nécessaire.

2.5.

2.6.

S’agissant du groupe de politiques Cohésion, les directions générales de la politique régionale ainsi que de l’emploi, des affaires sociales et de l'égalité des chances ont maintenu leurs réserves quant aux faiblesses observées dans les systèmes de gestion et de contrôle pour la période 2000-2006 en dépit de la baisse notable du nombre total d’États membres et de programmes opérationnels concernés ainsi que des volumes financiers moindres. Un total de 99 programmes opérationnels présentaient des faiblesses en 2008, contre 185 en 2007. Les directions générales ont quantifié l’incidence de ces réserves à 201 millions d’euros (contre 726 millions d’euros en 2007) (2).

2.6.

La réduction de l'incidence financière des réserves est clairement expliquée dans les RAA considérés; elle confirme que la Commission a pris ses responsabilités, conformément à son engagement de renforcer son rôle de surveillance. L'incidence quantifiée résulte des efforts vigoureux consentis par la Commission pour tous les programmes en 2008, comme en témoignent notamment les suites données à toutes les réserves formulées dans les RAA de 2007, la conclusion de 14 plans nationaux d'actions correctrices et l'application de corrections totalisant plus de 1,5 milliard d'EUR, qui ont permis la levée des réserves dans de nombreux cas.

Voir aussi la réponse au point 2.17.

2.7.

Les réserves émises par les directions générales concernées par les groupes de politiques Recherche, énergie et transport et Affaires économiques et financières sont conformes aux constatations de la Cour selon lesquelles le taux d’erreur résiduel (après compensation et corrections) affectant les déclarations de dépenses au titre du 6e programme-cadre (6e PC) demeure supérieur au seuil de signification.

2.7.

Voir aussi la réponse au point 7.17.

2.8.

S’agissant du groupe de politiques Éducation et citoyenneté, le directeur général de la DG Communication a rendu compte des progrès réalisés en matière de renforcement des systèmes de contrôle, mais en soulignant que 9,4 % des opérations contrôlées étaient entachées d'erreurs, d'une incidence toutefois peu élevée.

2.8.

2.9.

L’analyse de la Cour figurant dans la partie droite du tableau 2.1 atteste que les rapports annuels d'activité et les conclusions de la Cour dans le cadre de la DAS ne concordent qu'en ce qui concerne les dépenses administratives et les affaires économiques et financières. En d'autres termes, s'agissant de ces domaines politiques, les audits de la Cour ou de la Commission n’ont décelé aucune faiblesse significative qui n'aurait pas été reprise dans les déclarations des directeurs généraux. En ce qui concerne le domaine politique Agriculture et ressources naturelles, le rapport annuel d’activité du directeur général de l'agriculture et du développement rural se rapproche, davantage que lors des exercices précédents, des conclusions des différentes appréciations spécifiques formulées dans le cadre de la DAS.

2.9.

2.10.

S’agissant du groupe de politiques Cohésion, la Cour observe, comme pour 2007, que la portée et l’ampleur des réserves ne traduisent que faiblement la gravité des problèmes liés à l’irrégularité dans ce domaine budgétaire (voir point 6.35).

2.10.

La Commission veillera à ce que des mesures de suivi et des mesures correctrices appropriées soient prises dans tous les cas relevés par la Cour, comme elle l'a fait lors des exercices précédents.

2.11.

S’agissant du groupe de politiques Aide extérieure, développement et élargissement, la Cour a constaté qu’il est affecté par un niveau significatif d'erreur (voir point 8.39) et que les systèmes de contrôle et de surveillance ne sont que partiellement efficaces lorsqu’il s’agit d’assurer la régularité des paiements (voir point 8.44). Les déclarations établies par les directeurs généraux ne reflètent pas suffisamment ces constatations. C’est désormais la quatrième année consécutive que la Cour formule cette observation (3).

2.11.

Toutefois, dans le cadre de ses efforts constants visant à améliorer le système de contrôle interne dans son ensemble et conjointement aux travaux de la Commission sur le risque d'erreur tolérable, EuropeAid lancera un réexamen de sa stratégie de contrôle en 2010.

2.12.

En adoptant le rapport de synthèse, la Commission assume sa responsabilité politique à l'égard de l'exécution du budget de l'UE par ses directeurs généraux sur le plan opérationnel (4). Le rapport présente une évaluation rétrospective de la gestion financière tout au long du mandat de la Commission sortante.

2.13.

La Commission estime que pour 2008, «les procédures de contrôle mises en place offrent les garanties nécessaires concernant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes pour lesquelles la Commission engage sa responsabilité générale, en vertu de l'article 274 du traité CE».

2.14.

La Commission fait référence aux conclusions de l'examen annuel par les pairs, réalisé début 2009, selon lesquelles la qualité des rapports annuels d'activité, l'un des outils essentiels de gouvernance, est encore susceptible d'être améliorée. La Commission prévoit que ces améliorations transparaîtront à partir des rapports annuels d'activité relatifs à 2009.

2.14.

2.15.

Le rapport de synthèse fournit quelques éclaircissements sur l'approche de la Commission en ce qui concerne les réserves. Celle-ci déclare qu'une réserve est systématiquement émise pour les défaillances importantes, à moins qu'il n'existe des éléments d'audit probants indiquant qu'un plan d'action est en place et qu'il donne des résultats. Toutefois, selon la Cour, la Commission devrait porter une attention plus grande à la nécessité d'obtenir des éléments indiquant avec une plus grande fiabilité que les mesures correctrices envisagées dans les plans d'action ont été efficaces ou sont susceptibles de l'être, et dans plusieurs cas, la portée des réserves devrait être accrue (voir les exemples présentés aux points 2.5, 2.10 et 2.11, ainsi que dans le tableau 2.1 ).

2.15.

Quand un directeur général émet une réserve, il doit présenter un plan d'action visant à remédier aux faiblesses détectées. Les mesures appliquées sont alors mentionnées et évaluées dans le rapport annuel d'activités suivant. S'il y a assez d'éléments probants établissant que ces actions ont une incidence mesurable sur les faiblesses détectées, la réserve peut être levée. La décision d'émettre ou de lever une réserve est l'un des principaux points examinés lors de l'«examen par les pairs», même si la décision finale incombe à l'ordonnateur délégué compétent.

S'agissant du SIGC en Grèce, voir la réponse au point 2.5.

En ce qui concerne la politique de cohésion, voir la réponse au point 2.6.

La Commission renvoie également à ses réponses aux points 2.10 et 2.11.

2.16.

La Cour constate que la Commission reconnaît la nécessité d'actions supplémentaires pour résoudre les problèmes mis en évidence dans d'autres domaines. Ces actions doivent répondre, entre autres, à des préoccupations telles que:

a)

l'évaluation de l'efficacité des contrôles internes;

b)

la concentration des ressources sur l’amélioration de la structure de contrôle en place pour la gestion des dépenses du cadre financier 2007-2013 et sur les moyens de remédier aux faiblesses relevées dans le cadre précédent;

b)

c)

la présentation de rapports complets et fiables sur la correction des erreurs au niveau des États membres.

c)

2.17.

En ce qui concerne la politique de cohésion, la Commission signale qu'elle a pris davantage de décisions formelles de suspension des paiements intermédiaires (dix en 2008 contre une seule en 2007) et qu'elle a appliqué des corrections financières bien plus importantes (1 587 millions en 2008 contre 396 millions en 2007). Cependant, s'agissant de son plan d'action pour le renforcement de sa fonction de surveillance dans le contexte de la gestion partagée de la politique de cohésion, la Commission reconnaît «qu'il faudrait plus de temps pour que l'effet de ces actions puisse déboucher sur une diminution du taux d'erreur».

2.17.

Plus généralement, la Commission a mis en place un système de contrôle pluriannuel fondé sur la prévention ou la détection et la correction. Selon la meilleure estimation de la Commission, les corrections et recouvrements décidés en 2008 totalisent 2,697 milliards d'EUR tous domaines politiques confondus, ce qui démontre qu'un effort particulier a été fourni sur les volets détection et correction de son système de contrôle (voir la section 6 «Récupération des paiements indus» des notes annexes aux comptes annuels relatifs à l'exercice 2008).

2.18.

Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2007, la Cour a constaté que, pour leur première année d'existence, les résumés annuels ne constituaient pas une évaluation fiable du fonctionnement et de l'efficacité des systèmes de contrôle et de surveillance et elle a recommandé que la Commission prenne des dispositions afin d’améliorer les informations fournies (5).

2.18.

Dans le domaine de l'agriculture, tous les États membres ayant un organisme payeur unique doivent fournir une déclaration d'assurance du directeur de cet organisme ainsi qu'un certificat de l'organisme de certification qui constituent, par définition, le résumé annuel visé dans le règlement financier et l'accord interinstitutionnel. En outre, des résumés annuels, également appelés «rapports de synthèse», sont établis par les États membres qui ont plusieurs organismes payeurs.

2.19.

La Cour a analysé les résumés annuels de 2008 afin de déterminer, d’une part, s'ils étaient conformes aux exigences du règlement financier et, d’autre part, si les États membres avaient fourni des informations supplémentaires.

2.20.

Les États membres n'ont pas tous respecté les exigences visées dans le règlement financier ni suivi les orientations de la Commission (6). Toutefois, par rapport à l’exercice précédent, la qualité des analyses figurant dans l'ensemble des résumés annuels s'est améliorée.

2.20.

La direction générale Agriculture et développement rural a noté, dans son rapport annuel d'activités relatif à l'exercice 2008, que les États membres se sont conformés à leurs obligations légales et ont généralement suivi les orientations fixées par les services de la Commission. Par rapport à l'année précédente, la qualité des analyses figurant dans tous les résumés annuels s'est améliorée, mais, dans certains cas, l'évaluation de certains éléments de base reste perfectible. La Commission a donc abordé cette question avec les États membres et elle a ensuite révisé une de ses notes d'orientation.

2.21.

Les résumés annuels constituent un élément du contrôle interne et la Cour a encouragé la Commission à faire en sorte que ce dispositif apporte une plus grande valeur ajoutée par la mise en évidence des problèmes communs, des solutions éventuelles ou des meilleures pratiques, et par l'utilisation de ces informations dans le cadre du rôle de surveillance (7)qui lui est dévolu. La Commission a aussi encouragé les États membres à procéder de même.

2.21.

Elle renvoie également à sa réponse au point 2.18.

2.22.

L’analyse de la Cour a montré que certains États membres (8)ont soumis pour l’exercice 2008 des éléments ou des analyses apportant une valeur ajoutée aux résumés annuels, en essayant de répertorier et de commenter les déficiences systémiques ou les questions transversales. Les directeurs généraux relevant du groupe de politiques Cohésion ont pris en considération les données des résumés annuels dans leur propre évaluation des systèmes nationaux.

2.22.

Dans le domaine de la cohésion, sept États membres ont inclus dans leurs résumés annuels la déclaration d'assurance proposée dans les orientations de la Commission. Celle-ci analysera les déclarations et communications qui lui ont été fournies à ce jour, dans le but de définir les éléments clés pouvant apporter une valeur ajoutée aux résumés annuels. Les résultats de cette analyse seront pris en considération pour l'actualisation de la note d'orientation.

Dans le domaine de l'agriculture et du développement rural, l'assurance concernant les comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes est fournie par la déclaration d'assurance du directeur de l'organisme payeur. Cette déclaration est soumise à un audit de l'organisme de certification, qui émet une opinion, ce qui renforce l'assurance obtenue. Le rapport de synthèse (élaboré par les États membres qui disposent de plusieurs organismes payeurs) confère une valeur ajoutée en résumant cette assurance au niveau national.

2.23.

En octobre 2007, la Commission a adopté une communication relative à la révision des standards de contrôle interne (SCI) et du cadre sous-jacent (9). Elle a défini, pour une gestion efficace, 16 standards de contrôle interne révisés destinés à remplacer à partir du 1er janvier 2008 les 24 standards de départ.

2.24.

La Cour a examiné les SCI permettant de garantir la régularité des opérations pour 16 directions générales et a constaté un degré de mise en œuvre élevé, comparable à celui des années antérieures (10).

2.24.

2.25.

La révision des SCI était assortie de l'obligation pour les directeurs généraux de démontrer la mise en œuvre efficace de certains standards considérés comme prioritaires (11). En l’occurrence, la plupart des directeurs généraux ont retenu les SCI nos 7 à 11 pour 2008, lesquels couvrent largement le domaine lié aux «Opérations et activités de contrôle» (12). En revanche, les standards relatifs au domaine des «Processus de planification et de gestion des risques» (SCI nos 5 et 6) n'ont été sélectionnés que par un nombre relativement limité de directions générales (13), et ce en dépit de leur importance. La Commission n’a toutefois pas été en mesure de démontrer que les systèmes de contrôle et de surveillance ont permis d'atténuer de manière suffisamment efficace le risque d'erreur dans les domaines/groupes de politiques suivants: Agriculture et ressources naturelles pour ce qui concerne le développement rural (point 5.63); Cohésion (point 6.36); Recherche, énergie et transports (point 7.41) ainsi que Aide extérieure, développement et élargissement (point 8.34).

2.25.

Treize directions générales (un tiers du total), dont certaines comptent parmi les principaux ordonnateurs de dépenses, ont choisi de donner la priorité à l'un des deux standards de la rubrique «Processus de planification et de gestion des risques» ou aux deux à la fois. La Commission considère que cette situation traduit correctement l'importance de ces standards pour les directions générales concernées.

Pour l'agriculture et les ressources naturelles dans leur ensemble, le taux d'erreur estimatif global se situe légèrement au-dessous du seuil d'importance relative de 2 %. La tendance observée au fil des années montre qu'en règle générale, les systèmes de contrôle et de surveillance se sont améliorés dans ce domaine politique et qu'ils sont à présent efficaces, bien que des améliorations soient encore nécessaires dans le domaine du développement rural.

Grâce à la mise en œuvre du plan d'action pour le renforcement de sa fonction de surveillance dans le contexte de la gestion partagée des actions structurelles, la Commission a réalisé des progrès considérables en matière d'amélioration des systèmes de surveillance et d'atténuation du risque d'erreur. Elle a également entrepris des actions supplémentaires, telles que la simplification des règles concernant la déclaration des coûts dans le domaine de la politique de cohésion, en introduisant des taux et des montants forfaitaires ainsi que des barèmes standard de coûts unitaires, et en renforçant le cadre de contrôle pour la période 2007-2013. La Commission considère que l'incidence de ces actions sur le taux d'erreur ne pourra être évaluée que sur une période plus étendue, et elle fera rapport au début de 2010 sur les premières retombées pour ce qui concerne les paiements de la période 2007-2013.

La Commission renvoie également à sa réponse au point 2.17.

Des efforts considérables ont déjà été accomplis pour améliorer la gestion de la politique de la recherche, de l'énergie et des transports dans les limites du cadre juridique et financier applicable. La Commission poursuivra l'application rigoureuse des contrôles (voir également la réponse au point 7.42).

S'agissant du domaine de l'aide extérieure, du développement et de l'élargissement, la Commission a conçu ses contrôles de manière à couvrir le cycle de vie complet de ses projets pluriannuels, afin de pouvoir prévenir ou détecter et corriger la plupart des erreurs financières dans le cours normal de ses contrôles. Les audits financiers obligatoires prévus dans le cadre du système de contrôle de la Commission doivent permettre à celle-ci de détecter et de corriger ces erreurs de préfinancement — lors d'un exercice comptable ultérieur — avant l'exécution des paiements finaux. Les contrôles ex post de la Commission confirment ce faible niveau d'erreur résiduelle.

2.26.

Le plan d'action de 2006 visait à combler des lacunes spécifiques décelées dans le cadre de contrôle interne de la Commission (14). La communication de la Commission de février 2009 (15)présente une évaluation actualisée des résultats du plan d'action, fondée sur des indicateurs.

2.27.

L'analyse, par la Cour, de cette communication (voir tableau 2.2 ) montre que la Commission a mis en œuvre la totalité des 14 sous-actions qui avaient été signalées comme en cours dans le précédent rapport annuel de la Cour (16)et qu'elle a donc achevé la mise en œuvre du plan d'action.

2.28.

La Commission fournit une série d'indicateurs et de descripteurs pour mesurer et évaluer l'incidence du plan d'action (17). Il ressort de l'analyse de la Cour (voir tableau 2.2 ) que la plupart de ces indicateurs ne mesurent que les réalisations et l'activité de la Commission par (sous-)action, et non l'efficacité. Bien que conformes à la réalité, ils ne peuvent servir de base pour déterminer si le plan d'action a eu une incidence mesurable sur les systèmes de contrôle et de surveillance et, in fine, sur la régularité des opérations.

2.28.

Par ailleurs, la Commission estime que les plans d'action des dernières années ont suscité, entre les autorités des États membres ou les organismes externes, une compréhension commune des mesures nécessaires pour prévenir les erreurs dans les programmes communautaires. Il s'agit là d'une incidence très importante, qui formera le fondement des actions et de la coopération futures.

2.29.

La Cour a constaté que les systèmes de contrôle et de surveillance de la Commission ont continué de s'améliorer en 2008; cela vaut en particulier pour l'incidence des réserves, le cas échéant, sur l'assurance fournie par les déclarations des directeurs généraux (voir points 2.5 à 2.8).

2.29.

2.30.

Lors de ses audits, la Cour a cependant relevé, dans plusieurs déclarations et rapports annuels d'activité, des faiblesses persistantes relatives à la portée et à l'ampleur des réserves ainsi qu'à l'évaluation et au fonctionnement des systèmes de contrôle et de surveillance (voir points 2.9 à 2.11).

2.30.

Se félicitant des améliorations constatées au tableau 2.1, la Commission confirme son engagement à progresser encore dans ce domaine. Elle évalue actuellement les facteurs affectant la qualité des rapports annuels d'activités et elle compte promouvoir des mesures visant à améliorer encore cette qualité.

Voir les réponses aux points 2.9, 2.10 et 2.11.

2.31.

La Commission a réalisé des progrès dans la gestion des résumés annuels, qui fournissent ainsi une assurance complémentaire et permettent d'apporter une valeur ajoutée aux déclarations des directeurs généraux. Cependant, les États membres n'ont pas tous pleinement respecté les dispositions du règlement financier (voir points 2.20 et 2.22).

2.31.

Elle a aussi pris les mesures nécessaires pour assurer le suivi de tous les cas de non-conformité aux exigences réglementaires et elle a réussi à obtenir des États membres qu'ils apportent à leurs résumés annuels une plus grande valeur ajoutée par rapport à l'année précédente.

2.32.

La Commission est en mesure de démontrer que les standards de contrôle interne révisés ont été presque intégralement mis en œuvre (voir point 2.24) et qu'elle a réalisé les sous-actions de son plan d'action pour un cadre de contrôle interne intégré (voir point 2.27).

2.33.

La Cour constate cependant que la Commission n'est pas en mesure de démontrer que les actions qu'elle a mises en œuvre pour améliorer les systèmes de contrôle et de surveillance ont permis d'atténuer efficacement le risque d'erreur dans certains domaines du budget (voir point 1.33).

2.33.

La Commission renvoie à ses réponses aux points 2.17 et 2.25.

2.34.

Il faut envisager le renforcement des systèmes de contrôle et de surveillance comme un processus continu, qui demandera du temps avant que les mesures correspondantes puissent être considérées comme efficaces. Cela signifie que les recommandations formulées précédemment par la Cour restent valables (18).

2.34.

2.35.

Il convient de porter en outre une attention particulière aux domaines de dépenses pour lesquels la Cour continue à rendre compte d'un niveau d'erreur élevé. Cela implique:

a)

d'évaluer le coût et la valeur des contrôles concernant les politiques;

a)

b)

d'encourager la simplification lors de la conception des propositions de politiques futures;

b)

La Commission renvoie à la propre conclusion de la Cour (point 1.39), selon laquelle il peut être difficile de concilier la simplification et la nécessité de veiller à la réalisation des objectifs politiques. Elle note à cet égard que, pour assurer la réalisation d'objectifs politiques très ciblés, des règles complexes se révèlent parfois nécessaires.

S'agissant de la politique de cohésion, les règlements des Fonds ont été modifiés en mai 2009, de manière à autoriser l'utilisation des taux et montants forfaitaires ainsi que des barèmes standard de coûts unitaires dès la mise en œuvre des programmes 2007-2013. La Commission a fortement encouragé les États membres à appliquer ces options simplifiées en matière de coûts. En juillet 2009, elle a présenté d'autres propositions pour la simplification du cadre réglementaire relatif à la période 2007-2013.

c)

de continuer à renforcer le mécanisme grâce auquel les corrections financières, les retraits de financement ou les recouvrements sont censés corriger les erreurs survenues, et de prendre les mesures nécessaires pour que l'incidence puisse être démontrée dans la pratique.

c)

La correction des erreurs systématiques devrait s'intensifier en 2009 pour le domaine de la recherche.

2.36.

Dans les domaines politiques où les États membres sont légalement tenus de soumettre chaque année des rapports, par exemple des résumés annuels et des déclarations préalables, la Commission devrait veiller à en tirer le meilleur profit possible. Il conviendrait également de prêter une attention particulière aux initiatives spontanées des États membres (sous la forme de déclarations nationales) ou des institutions supérieures de contrôle, de manière à obtenir des informations supplémentaires pouvant s'avérer pertinentes pour garantir la légalité et la régularité des dépenses financées sur le budget communautaire.

2.36.

3.1.

Le présent chapitre est consacré à l'analyse de questions liées à l'exécution du budget général de l'Union européenne en 2008. Il aborde en particulier la problématique du taux d'exécution budgétaire, la mise en œuvre des programmes communautaires — notamment des dépenses relevant des politiques de cohésion de l’UE — et les budgets rectificatifs, ainsi que le volume des engagements budgétaires restant à liquider.

3.2.

Les crédits budgétaires arrêtés pour 2008 (budget voté et budgets rectificatifs) s'élevaient, avec les reports de 2007, à 132,3 milliards d'euros pour les crédits d'engagement et à 117 milliards d'euros pour les crédits de paiement, soit une augmentation de 4,7 % et 1,7 % respectivement par rapport au budget définitif de 2007 (1). Globalement, le total des crédits budgétaires d'engagement de l'exercice est inférieur de 2,2 milliards d'euros au plafond du cadre financier, alors que les crédits de paiement sont restés inférieurs de 14,0 milliards d'euros au plafond (voir illustrations graphiques III et IV de l' annexe I ).

3.3

Les dix budgets rectificatifs adoptés au cours de l'exercice se sont soldés par une baisse globale de 1,4 milliard d'euros des crédits pour engagements et une réduction de 4,6 milliards d'euros des crédits pour paiements. La réduction tient essentiellement au fait que les dépenses ont été inférieures aux prévisions dans les domaines des politiques de cohésion (4,5 milliards d'euros) et des relations extérieures (0,3 milliard d'euros). Réduire les crédits pour paiements au moyen de budgets rectificatifs est signe de bonne gestion financière, car cela permet de s'adapter aux changements et de réduire d'autant l'excédent budgétaire (2)(et, notamment, de reverser plus rapidement des ressources propres aux États membres).

3.4.

La Commission élabore une série de documents contenant, entre autres, les informations suivantes sur l'exécution du budget des Communautés européennes (3):

3.5.

S'agissant des programmes des Fonds structurels pour la période 2000-2006, l'exécution des crédits de paiement pour 2008 s'est avérée bien plus élevée que prévu. Au lieu des 16,3 milliards d'euros estimés, les paiements se sont élevés à 24,0 milliards d'euros. La première estimation était fondée sur l'hypothèse que le nombre de demandes de paiement diminuerait en 2008, étant donné que le délai n + 2 (6)ne s'appliquait pas et qu'aucun nouvel engagement n'a été contracté depuis 2006. Or, la baisse prévue ne s'est pas produite.

3.6.

La présentation, par les États membres, des évaluations de conformité pour approbation par la Commission, condition préalable à un remboursement au titre des programmes de cohésion 2007-2013, a tardé (voir point 6.26). De ce fait, l'exécution des crédits de paiement s'est avérée bien plus faible que prévu (12,6 milliards d'euros). La quasi-totalité des paiements de 2008 pour la nouvelle période de programmation représentaient des premières avances.

3.6.

Dans certains cas, les États membres n'avaient pas présenté de demandes de paiement intermédiaire, même lorsque les évaluations de conformité avaient déjà été approuvées. Cela témoigne de la lenteur de l'exécution de nombreux programmes sur le terrain.

3.7.

Le 26 novembre 2008, la Commission a défini la structure d'un plan européen pour la relance économique, une réponse européenne commune à la crise financière et économique actuelle (7).

3.8.

Dans le cadre de la contribution de l'UE à la relance, le plan proposait d'accélérer les paiements au titre des Fonds structurels. L'idée était de simplifier les critères de soutien du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen, de reprogrammer les dépenses et d’accélérer le paiement des avances dès le début de l’année 2009. Les États membres ont ainsi pu avoir plus rapidement accès à des avances du Fonds social européen pour un montant maximal de 1,8 milliard d’euros, ce qui a permis de renforcer les politiques actives du marché du travail, de réorienter le soutien sur les plus vulnérables et d'intensifier les mesures visant à développer les qualifications. Il était également prévu d’anticiper la mise à disposition d’un montant de 4,5 milliards d'euros supplémentaires à titre d'avances du FEDER pour financer la politique de cohésion. Afin de renforcer les interconnexions énergétiques et les infrastructures à large bande, la Commission envisage de dégager une enveloppe supplémentaire de 5 milliards d’euros pour la période 2009-2010. Ce paquet comprend un montant total de 3,98 milliards d'euros pour des investissements dans le captage et le stockage du dioxyde de carbone, dans des projets d'éoliennes offshore et dans les interconnexions énergétiques, et 1,02 milliard d'euros pour développer et moderniser l'internet à haut débit dans les communautés rurales et pour faire face aux nouveaux défis du secteur agroenvironnemental. Les implications budgétaires du plan de relance ne se feront sentir qu'à partir de 2009.

3.9.

Le montant des engagements budgétaires restant à liquider (c'est-à-dire les engagements inutilisés et reportés pour financer des dépenses à venir), principalement dans le cadre de programmes pluriannuels, a augmenté de 16,4 milliards d'euros (11,8 %) pour atteindre 155,0 milliards d'euros. Pour les seuls domaines politiques financés par des crédits dissociés (8), le montant des engagements restant à liquider s'élevait à un total de 153,8 milliards d'euros, ce qui correspond à 1,8 année d'engagements ou à 2,3 années de paiements sur la base du taux d'exécution de 2008 dans les différents domaines politiques. Cependant, près de 80 % des engagements restant à liquider remontent à 2007 et 2008 et correspondent donc au cadre financier 2007-2013. La structure des engagements restant à liquider montre l'incidence des efforts déployés pour effectuer des paiements avant que les engagements restant à liquider correspondants ne soient soumis à la règle du dégagement d'office applicable tant dans le domaine des Fonds structurels que dans celui du Fonds de cohésion (règles «n + 2»/«n + 3»).

3.9.

3.10.

Les engagements budgétaires restant à liquider sont une conséquence directe des crédits dissociés, puisque plusieurs années sont nécessaires pour réaliser les programmes de dépenses et que les engagements sont contractés plusieurs années avant que les paiements correspondants ne soient effectués. Étant donné que les engagements sont liquidés quand les paiements sont effectués, le fait que les premiers soient largement supérieurs aux seconds débouche à long terme sur une accumulation d'engagements restant à liquider, ce même scénario se répétant chaque année.

3.11.

La majeure partie des engagements restant à liquider concerne le domaine de la cohésion (voir graphique 3.1 ), où ils représentaient 103 milliards d'euros (9)(environ 66 % du montant total), ce qui équivaut à 2,2 années d'engagements ou à 2,9 années de paiements au taux d'exécution de 2008. La grande majorité des engagements restant à liquider dans ce domaine (73,8 milliards d'euros) correspond à la période 2007-2013 en cours. Les engagements restant à liquider relatifs au cadre financier 2000-2006 représentent 29,3 milliards d'euros.

3.11.

3.12.

Sur le total des engagements inutilisés, quelque 13,4 % (20,9 milliards d'euros) concernaient le Fonds de cohésion, alors que celui-ci ne représentait que 6,2 % environ du montant total des crédits d'engagement autorisés pour 2008. Cela correspond à une augmentation de 2,8 milliards d'euros, soit quelque 15,5 %, par rapport à 2007. Les engagements budgétaires restant à liquider au titre du Fonds de cohésion représentent 1,4 année d'engagements et 4,9 années de paiements au taux d'exécution de 2008.

3.12.

En outre, pour les projets relevant du Fonds de cohésion, il n'y a pas de dégagement d'office au cours de la période 2000-2006, contrairement aux autres Fonds structurels.

Pour la période 2007-2013, la programmation du Fonds de cohésion est parallèle à celle du FEDER et les règles en matière de dégagement d'office s'appliquent aux deux fonds, ce qui va réduire à l'avenir les engagements restant à liquider pour le Fonds de cohésion.

3.13.

Les taux d'exécution des dépenses sont restés à un niveau élevé en 2008. S'agissant de la politique de cohésion, les crédits de paiement initiaux ont été réduits de 4,5 milliards d'euros dans le cadre de budgets rectificatifs en raison d'un retard dans la mise en œuvre des nouveaux programmes 2007-2013.

3.13.

3.14.

Les États membres ont amélioré leurs prévisions en matière de dépenses dans le domaine des Fonds structurels en réduisant le taux de surestimation.

3.14.

3.15.

S'agissant des crédits dissociés, les engagements budgétaires restant à liquider demeurent à un niveau très élevé, supérieur au total des crédits budgétaires d'engagement pour 2008. Cependant, la plupart des engagements budgétaires restant actuellement à liquider remontent à 2007 et 2008 et correspondent donc au cadre financier en cours. La Cour recommande à la Commission d'encourager les États membres à transmettre le plus rapidement possible le reste des documents relatifs aux évaluations de conformité des systèmes de gestion et de contrôle — tout en assurant une qualité suffisante de ces documents afin d'éviter d'autres retards au niveau des paiements intermédiaires et une nouvelle augmentation des engagements budgétaires restant à liquider.

3.15.

La Commission a pris des mesures en 2008 et 2009 pour améliorer la procédure d'évaluation de conformité en envoyant des lettres de rappel tout en prenant des contacts et en organisant des réunions avec les États membres. De même, les dispositions réglementaires relatives au remboursement du préfinancement en l'absence de demande de paiements dans un délai de vingt-quatre mois, ainsi que l'application de la règle du dégagement d'office, vont imposer des contraintes aux États membres. Voir aussi la réponse au point 3.6.

Au 30 juin 2009, les rapports reçus et approuvés représentaient, au total, respectivement 93 % et 58 % des crédits de la période 2007-2013.

4.1.

Le présent chapitre est consacré à l'appréciation spécifique de la Cour concernant les recettes. Les recettes du budget de l'Union européenne sont constituées de ressources propres et d'autres recettes. Comme le montre le tableau 4.1 , les ressources propres sont de loin la principale source de financement des dépenses communautaires (89,4 %).

4.2.

Le 26 janvier 2009, le Conseil a adopté un règlement (1)modifiant les modalités d’application de la nouvelle décision relative au système des ressources propres des Communautés européennes (2007/436/CE, Euratom) (2), entrée en vigueur le 1er mars 2009 avec effet rétroactif au 1er janvier 2007. Dès lors que la procédure de ratification n'était pas encore achevée fin 2008, les contributions des États membres fondées sur la TVA et sur le RNB pour les années 2007 et 2008 ont été dûment recalculées en 2009.

4.3.

La Cour a sélectionné un échantillon statistique représentatif de 60 ordres de recouvrement provenant des registres des encaissements de toutes les recettes de la Commission et a examiné la régularité des opérations au niveau de la Commission (voir annexe 4.1 ). L'audit a comporté un suivi de certaines constatations antérieures (voir annexe 4.2 ). Les travaux d'audit supplémentaires réalisés par la Cour sont décrits aux points 4.4 à 4.8.

4.4.

L'audit des opérations sous-jacentes aux comptes réalisé par la Cour ne saurait couvrir les importations qui n'ont pas été déclarées ou celles qui ont échappé à la surveillance des douanes.

4.5.

La Cour a procédé à une évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance dans trois États membres (3)et a examiné leurs systèmes de comptabilisation des ressources propres traditionnelles. Les auditeurs ont contrôlé un échantillon aléatoire de 30 déclarations d'importation dans chacun de ces trois États membres.

4.6.

La Cour a évalué les systèmes de contrôle et de surveillance à la Commission, y compris les contrôles effectués par celle-ci dans les États membres. Elle a examiné les comptes relatifs aux ressources propres traditionnelles et analysé les flux des droits afin d'obtenir une assurance raisonnable quant à l'intégralité et à l'exactitude des montants enregistrés. Le rôle de supervision du CCRP (4)a également été évalué.

4.7.

Les ressources propres TVA et RNB sont des contributions résultant de l'application de taux uniformes à l'assiette virtuellement harmonisée de la TVA ou au RNB des États membres, établies conformément aux règles communautaires. Ces deux types de ressources propres reposent sur des statistiques macroéconomiques dont les données sous-jacentes ne peuvent être contrôlées directement. C'est pourquoi l'audit a été fondé sur les agrégats macroéconomiques établis par les États membres et communiqués à la Commission, et a ensuite consisté à évaluer les systèmes de traitement des données de la Commission jusqu’à leur prise en compte définitive. L'audit a donc porté sur la phase d'établissement du budget annuel et sur l'exactitude des contributions des États membres.

4.8.

L'audit a également permis d’évaluer les systèmes de contrôle et de surveillance de la Commission, qui visent à fournir une assurance raisonnable que les ressources en question ont été correctement calculées et perçues, ainsi que le rôle des comités CCRP et RNB (5). En outre, la Cour a examiné les systèmes de contrôle et de surveillance des instituts nationaux de statistique (INS) utilisés pour établir les comptes nationaux dans quatre États membres (6).

4.9.

La ressource fondée sur le RNB sert à équilibrer le budget. Toute sous-estimation du RNB pour un État membre particulier — même si elle n’a globalement aucune incidence sur les ressources propres RNB — entraîne une augmentation des contributions des autres États membres jusqu'à ce que le problème soit détecté et corrigé.

4.10.

Les ressources propres traditionnelles sont constatées et perçues par les États membres. Ceux-ci versent les trois quarts de ces montants à la Communauté et retiennent les 25 % restants à titre de frais de perception. Chaque État membre adresse à la Commission un relevé mensuel des droits constatés (le relevé de la comptabilité «A») ainsi qu'un relevé trimestriel (de comptabilité «B») des droits constatés qui ne figurent pas dans le premier relevé (7).

4.11.

La Cour estime que, globalement, les déclarations des États membres à la Commission sont exemptes d'erreurs significatives.

4.12.

L'audit de la Cour a montré que le calcul des contributions des États membres et leur paiement étaient exempts d'erreurs significatives.

4.13.

Les contrôles sur place effectués par la Cour ont permis de confirmer le bon fonctionnement d'ensemble des systèmes de contrôle et de surveillance audités relatifs aux douanes et à la comptabilité des ressources propres traditionnelles.

4.14.

Comme les années précédentes, la Cour a cependant mis au jour des problèmes liés à la comptabilité B, et, bien qu'ils ne soient pas suffisamment significatifs pour affecter la conclusion générale, il conviendrait d'y remédier:

4.14.

—

constatation et perception tardives des droits, bien que les autorités douanières (8)aient eu connaissance des montants dus et de l'identité des débiteurs,

—

—

absence d'instructions nationales (9)permettant d'estimer le montant des créances dont le recouvrement s’avère improbable.

—

4.15.

Par ailleurs, dans un précédent rapport annuel (10), la Cour faisait observer que la fréquence des contrôles physiques des marchandises importées était très faible. La Commission a répondu que cela était compensé par des «vérifications ultérieures fondées sur des audits». Cependant, la Cour a critiqué la fréquence de tels audits fondés sur des contrôles après dédouanement dans plusieurs États membres (11).

4.15.

Pour 2009, la Commission a retenu comme thème général pour ses visites les stratégies de contrôle des États membres en matière de ressources propres traditionnelles. Au cours de ces visites, elle examine la stratégie de contrôle mise en place, le recours à l'analyse de risque dans la formulation des programmes de contrôle, la mise en œuvre des programmes de contrôle et la qualité des contrôles effectués a posteriori.

4.16.

En 2008, l'institution supérieure de contrôle (ISC) de l'un de ces États membres a publié un rapport (12)contenant des constatations similaires à celles de la Cour, ainsi qu’une critique du système de contrôle des importations passibles de droits dans ce même État membre. Ce rapport met notamment en évidence:

4.16.

La Commission se félicite de l'action des services nationaux d'audit, en particulier dans le domaine des ressources propres traditionnelles. Lors de ses visites de contrôle, la Commission consulte, s'ils sont disponibles, les rapports nationaux d'audit afin de compléter son évaluation.

—

le fait que, bien que l'autorité douanière ait réussi à faciliter les échanges commerciaux, elle doit encore développer l'expertise et les ressources nécessaires à la réalisation des contrôles documentaires qu'elle effectue,

—

le fait que le nombre de contrôles après dédouanement baisse et que leur qualité soit inégale, alors que la quantité d'erreurs détectées dans ce cadre est en augmentation,

—

la nécessité de fixer des objectifs et d’établir des normes concernant la fréquence et la qualité de ces audits, de manière à garantir un contrôle fiscal et l’intégrité du régime.

4.17

Les réserves constituent un dispositif permettant à la Commission d'apporter des corrections aux éléments douteux figurant dans les relevés de TVA présentés par les États membres, et ce après le délai réglementaire de quatre ans. En 2008, 41 réserves ont été émises et 15 ont été levées, ce qui porte le nombre de réserves pendantes à 163 à la fin de l'exercice (voir tableau 4.2 ), dont 34 se rapportent à des exercices antérieurs à 2000. Sur les 15 réserves levées en 2008, aucune ne concerne les trois exercices les plus éloignés dans le temps, à savoir 1989, 1993 et 1995. La Commission ne dispose toujours d'aucun moyen efficace pour faire en sorte que les États membres fournissent des informations adéquates en temps utile, ce qui lui permettrait de lever les réserves pendantes sur les ressources propres provenant de la TVA.

4.17.

4.18.

La DG Fiscalité et union douanière (TAXUD) est responsable de la bonne application des directives sur la TVA et est censée contrôler leur transposition dans la législation nationale ainsi que la conformité des mesures nationales d'exécution mises en place par les États membres. En 2008, deux directives TVA (13)sont entrées en vigueur. Toutefois, la DG TAXUD n'a pas contrôlé la totalité des mesures nationales de transposition relatives à ces deux directives. Une transposition incorrecte ou incomplète pourrait avoir une incidence sur le montant de la TVA perçue et, par suite, sur le montant des ressources propres. Cela pourrait également altérer le fonctionnement du marché unique.

4.18.

En ce qui concerne les deux directives TVA, qui sont entrées en vigueur en 2008, la première (14)prévoit pour les États membres la possibilité, mais pas l'obligation, d'adopter des dispositions nationales qui dérogent aux règles normales inscrites dans la directive TVA afin de lutter contre la fraude fiscale ou l'évasion fiscale. Ces mesures, qui doivent être communiquées au comité de la TVA, auront, si elles sont adoptées, une incidence positive sur les ressources propres TVA. La deuxième (15)n'introduit pas de changements notables dans la législation en vigueur; ses amendements substantiels sont énumérés de manière exhaustive à l'article 412 et ont fait l'objet d'un suivi approprié dans les États membres concernés.

4.19.

Lorsque la Commission estime qu'un État membre manque aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive TVA, elle peut saisir la Cour de justice (16). En 2008, elle l'a fait à trois reprises (17), l’un de ces cas pourrait entraîner une réduction des ressources propres provenant de la TVA. En l’occurrence, plus de quatre ans se sont écoulés entre l’enregistrement dans le registre unique des violations potentielles et l'envoi de la lettre de saisine à la Cour de justice par la Commission en 2008, et plus de vingt mois ont passé entre l’enregistrement de la plainte et l'envoi de la lettre de mise en demeure (18).

4.19.

Le contexte juridique des États membres, souvent précis et complexe, nécessite une analyse de fond. La Commission accorde une attention particulière à la préparation des affaires relatives à l'interprétation de la législation en matière de fiscalité indirecte.

En outre, la Commission a modifié ses procédures l'an dernier pour accroître la fréquence des décisions, afin de limiter les retards qui survenaient lorsque les communications de l'État membre parvenaient peu de temps avant l'étape procédurale suivante. Cela permet de faire avancer les dossiers dès que l'analyse des informations nouvelles est achevée. Lorsqu'une incidence potentielle sur les ressources propres traditionnelles est constatée, la Commission prend des mesures appropriées en émettant des réserves.

4.20.

La Commission a présenté le sixième rapport (19)au titre de l'article 12 en novembre 2008, alors que le délai était fixé à fin 2007. L'objectif principal de ce rapport est de permettre à la Commission, conjointement avec les États membres concernés, de déterminer si des améliorations peuvent être apportées pour accroître l'efficacité des procédures d'enregistrement des assujettis, de détermination et de recouvrement de la TVA, ainsi que des systèmes de contrôle de cette taxe.

4.20.

4.21.

Le sixième rapport comportait un jugement critique sur l'utilité des rapports précédents. Il indiquait en conclusion que l'autorité budgétaire n'avait répondu à aucune des questions soulevées dans ces rapports et ne les avait pas non plus discutées. Par ailleurs, la Commission n'a pu collecter que peu d’éléments probants, voire aucun, attestant que les recommandations formulées aient directement entraîné quelque changement que ce soit dans les États membres. La TVA perçue constitue le point de départ pour évaluer le montant en matière des ressources propres provenant de la TVA dû par les États membres.

4.22.

Suite à la notification des données RNB relatives à 2008 par les États membres à la Commission, le comité RNB a estimé, en tenant dûment compte des réserves existantes (20), que les données des États membres de l'EU-15 étaient adaptées à une utilisation aux fins des ressources propres. Le comité RNB n'a pas été en mesure d'émettre un avis sur les données concernant les États membres de l'EU-12, qui sont susceptibles d'être modifiées ou font l'objet de réserves, parce que l'analyse des inventaires RNB (21)est encore en cours (voir points 4.25 et 4.26).

4.23.

La Cour a examiné, dans quatre États membres, les éléments clés des systèmes de contrôle et de surveillance sous-jacents au processus d'établissement des données RNB communiquées en 2008 et a relevé des déficiences dans la documentation des procédures appliquées pour produire ces données. Elle a également constaté que les contrôles de la qualité des statistiques n'étaient pas systématiquement documentés et que les systèmes sous-jacents à la production de statistiques ne faisaient pas toujours l’objet d’une évaluation.

4.23.

4.24.

La Cour reste d'avis (22)que les différences entre les systèmes de contrôle et de surveillance des INS peuvent compromettre la comparabilité, la fiabilité et l'exhaustivité des comptes nationaux.

4.24.

La Commission a tenu compte des observations de la Cour sur les systèmes de contrôle et de surveillance. En particulier, le comité RNB examine ces systèmes depuis 2006. Des questions spécifiques (3 et 4) sur la description et l'évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance ont été ajoutées dans le questionnaire actualisé de la Commission sur l'évaluation de l'inventaire RNB (document GIAQ GNIC/081 d'avril 2007). Une description plus détaillée des procédures des États membres est requise dans les lignes directrices révisées pour l'inventaire RNB (GNIC/053 rév. 2). La Commission continuera à promouvoir le partage des meilleures pratiques en la matière entre les pays, notamment en organisant un séminaire en décembre 2009.

4.25.

Des réserves générales (23)avaient été émises fin 2008 concernant les données RNB des États membres de l'EU-15 pour la période allant de 2002 à 2004, dans l'attente d'une analyse des inventaires RNB mis à jour. Les réserves générales concernant les États membres de l'EU-10 ont été émises en juin 2008 et portent sur les données RNB des années 2004 à 2006.

4.26.

Début 2008, 25 réserves spécifiques (24)RNB relatives à la période 1995-2001 étaient pendantes. En 2008, la Commission en a levé 15, laissant ainsi un solde de 10 réserves pendantes (25)à la fin de l'exercice.

4.26.

4.27.

Dans le cadre du contrôle sur place de la documentation fournie par les INS, la Cour a constaté que, pour deux des réserves levées par la Commission en 2008, les informations à l'appui des modifications apportées au calcul des ressources propres fondées sur le RNB n'étaient pas toutes disponibles. Dans un cas, l'évaluation de l'expert utilisée pour estimer l'une des composantes d'un compte national n'était pas documentée, et dans le second, les données fournies à la Commission n'étaient pas entièrement étayées par des statistiques sous-jacentes, empêchant ainsi d'assurer une piste d'audit complète. Comme en 2007 (26), la Cour a observé que les travaux de la Commission visant à permettre la levée des réserves n'ont impliqué ni contrôles sur pièces pour confirmer l'exactitude des informations fournies par les États membres par comparaison avec des sources externes, ni contrôles sur place pour confirmer les agrégats des comptes nationaux modifiés.

4.27.

4.28.

Fin 2008, la Commission avait reçu les inventaires mis à jour ou nouveaux (27)et avait effectué des visites de contrôle dans 16 États membres. Une vérification directe des agrégats RNB a été effectuée dans six cas. Toutefois, en l'absence d'orientations internes approuvées sur la manière de mettre en œuvre une telle approche de contrôle, comme des critères de sélection des composantes du RNB à vérifier, le risque existe que la vérification directe n'ait pas été réalisée de manière cohérente dans ces États membres. En outre, la Commission n'avait pas encore évalué les systèmes de contrôle et de surveillance utilisés dans les INS pour l'établissement des comptes nationaux.

4.28.

4.29.

Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que:

pour l'exercice clos le 31 décembre 2008 sont exempts d'erreurs significatives.

4.30.

Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance sont efficaces lorsqu'il s'agit de garantir la régularité des recettes (voir annexe 4.1 . Toutefois, la Cour attire l'attention sur les faiblesses qui, bien qu'elles n'affectent pas de manière significative l'efficacité des systèmes dans leur ensemble, nécessitent l'adoption des mesures décrites ci-après.

4.31.

Les audits continuent de mettre au jour des problèmes concernant l'utilisation de la comptabilité B; c'est pourquoi la Cour recommande que la Commission poursuive ses efforts pour faire en sorte qu’elle soit correctement utilisée, et surveille la constatation et le recouvrement des droits (point 4.14).

4.31.

4.32.

Compte tenu des insuffisances constatées en matière de stratégie de contrôle dans les rapports annuels précédents, la Cour recommande que la Commission prenne ces constatations en considération dans le cadre de ses visites de contrôle dans les États membres. Elle devrait notamment favoriser un juste équilibre entre les contrôles physiques des marchandises importées et les contrôles après dédouanement auprès des opérateurs. Ils devraient atteindre une fréquence et un niveau de qualité suffisants pour protéger les intérêts financiers de la Communauté (points 4.15 et 4.16).

4.32.

4.33.

La Commission ne dispose toujours d'aucun moyen efficace de garantir que les États membres fournissent des informations adéquates en temps utile lui permettant de lever les réserves pendantes pour le calcul des ressources propres provenant de la TVA. La Cour recommande que la Commission poursuive ses efforts (28)de manière à parvenir à une solution en accord avec les États membres concernés, afin que ces réserves puissent être levées le plus rapidement possible et que les corrections nécessaires soient apportées aux assiettes TVA des États membres en question (point 4.17).

4.33.

4.34.

Dans le cadre du rapport établi en vertu de l'article 12, la Cour recommande que la Commission vérifie également, lors de ses visites de contrôle, la fiabilité des informations contenues dans les déclarations des États membres. Un tel rapport permettrait donc d'assurer que le montant total de la TVA due est effectivement perçu. La TVA perçue représente le point de départ pour évaluer le montant dû par les États membres en matière de ressources propres provenant de la TVA (point 4.21). Tout cela revêt encore plus d'importance à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice européenne à la suite de l’affaire C-132/06 (29).

4.34.

4.35.

En 2008, la Commission a levé 15 réserves spécifiques sans avoir effectué ni contrôles sur pièces pour corroborer l'exactitude des informations communiquées par les États membres ni contrôles sur place afin de réaliser des vérifications directes (point 4.27). La Cour estime que cette manière de procéder ne suffit pas toujours à fournir une assurance raisonnable quant à l'exactitude des données modifiées.

4.35.

4.36.

La Cour recommande que la Commission établisse et applique des règles spécifiques concernant la réalisation des contrôles des inventaires RNB (point 4.28), qui incluent des vérifications sur place et qui prennent en considération les risques sous-jacents à l'établissement des comptes nationaux, l'évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance dans les INS, ainsi que le principe coût-avantages.

4.36.

5.1.

Le présent chapitre est consacré à l’appréciation spécifique de la Cour concernant le groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles, qui couvre les domaines politiques suivants: 05 - Agriculture et développement rural, 07 - Environnement, 11 - Pêche et affaires maritimes, ainsi que 17-Santé et protection des consommateurs. Le tableau 5.1 présente en détail les activités couvertes, les dépenses de l'exercice et le mode de gestion utilisé.

5.2.

En vertu du traité, la Commission est globalement responsable de l'exécution du budget de l'UE. Pratiquement toutes les dépenses relevant de l'agriculture et du développement rural sont effectuées dans le cadre de la gestion partagée, laquelle permet de déléguer les tâches d'exécution aux États membres. S’agissant des autres domaines, les crédits budgétaires font l’objet d’une gestion centralisée au niveau de la Commission, à l’exception du Fonds européen pour la pêche, dont la gestion est partagée sur la base de programmes pluriannuels.

5.3.

Le financement des dépenses au titre de la politique agricole commune par le budget communautaire s’effectue essentiellement par l’intermédiaire de deux fonds (1): le Fonds européen agricole de garantie (ci-après «le FEAGA»), pour le financement des mesures de marché et des aides directes, et le Fonds européen agricole pour le développement rural (ci-après «le Feader»), pour le financement de programmes de développement rural.

5.4.

Les principales mesures financées par le FEAGA sont les suivantes:

5.5.

Seuls les exploitants agricoles sont éligibles à l’aide communautaire directe. On entend par exploitant agricole toute personne physique ou morale qui exerce une activité agricole. On entend par activité agricole la production, l'élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l'élevage et la détention d'animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE).

5.6.

La législation communautaire dispose que les États membres définissent des exigences minimales pour les bonnes conditions agricoles et environnementales sur la base du cadre établi par la législation communautaire. S’agissant des herbages, les normes fixées par celle-ci exigent une densité minimale du bétail et/ou des régimes appropriés pour assurer un niveau minimal d'entretien et éviter la détérioration des habitats.

5.6.

5.7.

L'exigence d'un maintien des terres dans de bonnes conditions de BCAE est établie dans le cadre de la conditionnalité, qui s’applique aussi bien au RPU qu’au RPUS. Lorsque cette exigence n’est pas respectée, le montant de l’aide directe est réduit ou supprimé, conformément aux règles relatives à la conditionnalité (7).

5.8.

Les dépenses en matière de développement rural sont financées par le Feader. Elles couvrent un grand nombre de mesures, comme les régimes agroenvironnementaux, les montants compensatoires pour l’agriculture dans les zones défavorisées, les investissements dans les exploitations agricoles et les infrastructures dans les zones rurales (10 527 millions d'euros).

5.9.

Les domaines Environnement, Pêche et affaires maritimes, ainsi que Santé et protection des consommateurs sont gérés par la Commission dans le cadre de systèmes de contrôle spécifiques. Ceux-ci couvrent les mesures relatives à la santé publique, à l’environnement, au bien-être des animaux et à la protection des consommateurs, ainsi que les accords internationaux de pêche et le Fonds européen pour la pêche (1 658 millions d'euros).

5.10.

Afin d'obtenir une assurance raisonnable que les opérations sous-jacentes aux comptes de l'UE sont régulières, la Cour a testé un échantillon statistique représentatif de 204 opérations couvrant l’ensemble des dépenses sur lesquelles porte le présent chapitre (voir point 5.1) et évalué les systèmes de contrôle et de surveillance. Une description de l'étendue de l'audit et de la méthodologie DAS figure au chapitre 1.

5.11.

La Cour a examiné la fiabilité des systèmes de contrôle et de surveillance concernant les demandes relatives au FEAGA auprès d’organismes payeurs sélectionnés dans quatre États membres qui appliquent le RPUS — la Bulgarie, l'Estonie, la Pologne et la Roumanie — et dans quatre États membres qui appliquent le RPU: la Belgique (Wallonie), l'Espagne (Catalogne), la Slovénie et le Royaume-Uni (Écosse). Il convient de noter que, pour la Bulgarie et la Roumanie, 2008 a été la première campagne agricole complète d’application du système. S'agissant des dépenses de développement rural, la Cour a testé les systèmes de contrôle et de surveillance en République tchèque, en Irlande, en Grèce, en Espagne, en Italie, en Hongrie et au Portugal. La Cour a également contrôlé les systèmes de contrôle et de surveillance du Fonds européen pour la pêche.

5.12.

La Cour a en outre examiné les certificats et les rapports de 62 organismes de certification concernant 57 organismes payeurs (8). Les éléments justificatifs des réserves dont ont été assortis les certificats délivrés à huit autres organismes payeurs ont aussi été examinés.

5.13.

Sur la base des résultats de ses travaux d’audit, la Cour estime, en conclusion, qu'en ce qui concerne les paiements relatifs à l'exercice clos le 31 décembre 2008 pour le groupe de politiques pris dans son ensemble, le taux global d’erreur est, selon les estimations, légèrement inférieur au seuil de signification de 2 %. Pour les dépenses relatives au développement rural, le niveau d'erreur demeure plus élevé que pour le FEAGA, bien que le niveau estimatif d'erreur ait baissé par rapport aux années précédentes.

5.13.

5.14.

Sur les 204 opérations examinées, 66 (32 %) étaient affectées par des erreurs, dont 45 (48 %) étaient quantifiables et concernaient en particulier l’éligibilité et la précision. Le résultat du test des opérations par échantillonnage figure à l' annexe 5.1 . Des explications concernant la classification des erreurs par la Cour sont fournies au chapitre 1. Des exemples des différents types d'erreurs constatées figurent ci-après.

5.15.

Le rapport annuel d'activité du directeur général de l'agriculture est assorti de réserves en ce qui concerne les dépenses relevant du programme SAPARD en Bulgarie et en Roumanie ainsi que les mesures de développement rural relevant de l'axe 2 (améliorer l'environnement et l'espace naturel) (9). Le rapport annuel d'activité du directeur général de la pêche et des affaires maritimes (DG MARE) est également assorti d'une réserve concernant les dépenses relevant de la politique commune de la pêche (10).

5.16.

S'agissant du FEAGA, sur les 151 opérations sélectionnées, 42 (28 %) étaient affectées par des erreurs, dont 30 (54 %) étaient quantifiables. Sur les 42 opérations sélectionnées relevant du Feader, 17 (40 %) étaient affectées par des erreurs, dont 11 (55 %) étaient quantifiables. Ces erreurs sont cependant relativement mineures sur le plan financier.

5.17.

Dans le cadre de son audit du FEAGA, la Cour a relevé des erreurs concernant l'éligibilité  (11)de paiements effectués au titre du RPUS à des bénéficiaires qui ne répondaient pas à la définition d’exploitant agricole puisqu’ils n’avaient exercé aucune activité agricole et qu’ils n’avaient pas conservé les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (voir point 5.46).

5.17.

5.18.

S'agissant du Feader, en ce qui concerne l'éligibilité, la Cour a relevé des cas de non-respect de conditions particulières dont l'aide pour les mesures agroenvironnementales et forestières était assortie, ainsi que de déclaration de surfaces non admissibles au bénéfice des mesures agroenvironnementales.

5.18.