(1)

La Commission des Communautés européennes (ci après la “Commission européenne” ou la “Commission”) a publié une communication sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux, qui s'inscrivent dans le contexte général de l'ouverture du ciel européen. L'ensemble de mesures de libéralisation appelé “troisième paquet aérien”, en vigueur depuis 1993 dans l'Union européenne et depuis 1994 dans l'EEE, a permis à tout transporteur aérien possédant une licence d'exploitation dans l'EEE d'accéder, depuis avril 1997, au marché couvert par l'accord EEE sans aucune restriction, même tarifaire (1). En corollaire, pour assurer aux citoyens un service de qualité à des prix abordables, et ce de manière continue sur l'ensemble de leur territoire, les États de l'EEE qui le souhaitaient ont pu mettre en place, dans un encadrement juridique clair, des obligations de service public, en termes de fréquence, de ponctualité des services, de disponibilité de sièges ou de tarifs préférentiels pour certaines catégories d'usagers. Le recours à ces obligations de service public a permis au transport aérien de contribuer pleinement à la cohésion économique et sociale et au développement équilibré des régions.

(2)

En outre, toute une série de mesures, dans le domaine par exemple de l’attribution des créneaux horaires (2), de l’assistance en escale (3) ou des systèmes informatisés de réservation (4), ont été prises afin d’encadrer cette libéralisation du marché et de permettre la concurrence selon des règles du jeu équitables entre les acteurs du secteur.

(3)

L'Autorité de surveillance AELE (ci après “l'Autorité”) considère que les lignes directrices de la Commission européenne sont pertinentes pour l'EEE et adopte donc celles ci en vertu de la compétence qui lui est conférée par l'article 5, paragraphe 2, point b), de l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (ci après “l'accord Surveillance et Cour de justice”) (5).

(4)

L'Autorité estime que les aéroports peuvent avoir une incidence sur la prospérité des économies locales et le maintien des services locaux tels que l'enseignement ou la santé. En effet, le transport aérien de passagers et les services de fret peuvent être essentiels à la compétitivité et au développement de certaines régions. Les aéroports bien desservis peuvent agir comme un aimant pour les compagnies aériennes et, dès lors, favoriser l'activité économique ainsi que la cohésion économique, sociale et régionale au sein du territoire couvert par l'accord EEE.

(5)

L'Autorité se félicite de cette évolution et apprécie la contribution des compagnies à bas prix à la baisse générale des prix du transport aérien en Europe, à la diversification de l’offre de services et à la démocratisation de l’accès à ce mode de transport. Elle doit s'assurer cependant que l'accord EEE soit respecté, surtout en ce qui concerne les règles de concurrence et notamment celles relatives aux aides d'État.

(6)

Dans le secteur aéroportuaire, il existe aujourd'hui différents niveaux de concurrence entre les différents types d'aéroports. Ceci constitue un aspect fondamental pour l'examen des aides d'État, qui implique de rechercher dans quelle mesure la concurrence pourrait être faussée et le fonctionnement de l'accord EEE affecté. Les situations de concurrence s'apprécient cas par cas, en fonction des marchés en question. Des recherches (6) ont toutefois montré qu'en général, les grands hubs internationaux sont en concurrence avec des aéroports semblables pour tous les marchés de transport concernés, le niveau de concurrence pouvant dépendre de facteurs tels que la congestion et l'existence d'autres moyens de transports, ou, dans certains cas (voir ci dessous), avec de grands aéroports régionaux. Les grands aéroports régionaux peuvent concurrencer non seulement les autres grands aéroports régionaux, mais également les grands hubs de l'EEE et le transport terrestre, surtout s'ils disposent d'un bon accès par voie terrestre à l'aéroport. Selon les mêmes études, en général, les petits aéroports n'entrent pas en concurrence avec les autres aéroports sauf, dans certains cas, avec les aéroports voisins d'une taille similaire quand ils couvrent des marchés qui se chevauchent.

(7)

L'Autorité a déterminé, aux fins des présentes lignes directrices, quatre catégories d'aéroports:

(8)

Le chapitre 30 des lignes directrices relatives aux aides d'État de l'Autorité de surveillance AELE renvoie aux lignes directrices adoptées en 1994 par la Commission européenne en ce qui concerne l'application des articles 92 (aujourd'hui 87) et 93 (aujourd'hui 88) du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE relatif aux aides d'État dans le secteur de l'aviation (7) (ci après les “lignes directrices dans le secteur de l'aviation”). Les lignes directrices relatives au secteur de l'aviation ne couvrent pas l'intégralité des nouveaux aspects liés au financement des aéroports et des aides au démarrage de nouvelles lignes.

(9)

Les lignes directrices adoptées par la Commission en 1994 régissent presque exclusivement les conditions d'octroi d'aides d'État aux compagnies aériennes, en limitant les aides directes à l'exploitation des lignes aériennes aux seuls cas des obligations de service public et des aides à caractère social. La partie II.3 de ces lignes directrices concerne les investissements publics dans les infrastructures aéroportuaires. Elle dispose que “la réalisation de projets d'infrastructure (aéroports […]) constitue une mesure de politique économique générale que la Commission ne peut contrôler au titre des règles du traité relatives aux aides d'État […]. Ce principe général ne vaut que pour la réalisation d'infrastructures par les États membres, sans préjudice de l'évaluation d'éventuels éléments d'aide résultant du traitement préférentiel accordé à certaines compagnies pour l'utilisation des infrastructures”.

Les présentes lignes directrices complètent donc les lignes directrices de 1994, sans les remplacer, en précisant comment les règles de concurrence doivent être appliquées aux différents modes de financement des aéroports (voir section 30A.4), et aux aides au démarrage pour les compagnies aériennes au départ des aéroports régionaux (voir section 30A.5).

(10)

Pour ce faire, l'Autorité tient compte de la contribution du développement des aéroports régionaux à plusieurs politiques de l’Union. Ainsi:

Or, pour développer leur offre, les aéroports régionaux sont confrontés à une situation souvent moins favorable que celle des grands hubs européens, par exemple Londres, Paris ou Francfort. Ils ne disposent pas de grande compagnie aérienne de référence qui y concentre ses opérations afin d'offrir le maximum de correspondances à ses passagers et de profiter des larges économies d'échelle que cette structure lui permet. Ils n'ont pas nécessairement atteint la taille critique pour être suffisamment attractifs. Ils doivent en outre souvent surmonter un déficit d'image et de notoriété dû à leur situation au cœur de régions en difficulté économique.

(11)

C’est pourquoi l'Autorité adopte dans les présentes lignes directrices une approche favorable au développement des aéroports régionaux, tout en veillant à assurer le plein respect des principes de transparence, de non discrimination et de proportionnalité, afin de prévenir toute distorsion de concurrence contraire à l’intérêt commun en ce qui concerne les financements publics offerts aux aéroports régionaux et les aides d’État octroyées aux compagnies aériennes.

(12)

Cette approche doit également s'accorder aux objectifs généraux de la politique des transports, et notamment l’intermodalité avec le rail. Ces dernières années, la poursuite de programmes ambitieux pour le développement d'un réseau ferroviaire à grande vitesse a bénéficié d'un large soutien, aussi bien politiquement que financièrement. Le train à grande vitesse représente une alternative à l'avion très attractive en termes de temps, de prix, de confort et de développement durable. Nonobstant les efforts qui restent à accomplir pour étendre le réseau ferré à grande vitesse à l'ensemble du territoire couvert par l'accord EEE, il convient par conséquent de chercher à tirer profit de la capacité du train à grande vitesse à assurer des liaisons performantes et de haute qualité et d'encourager les acteurs du secteur ferroviaire et aérien à jouer la carte de la coopération dans le respect de l'article 53 de l'accord EEE, afin de développer la complémentarité entre le rail et l'air dans l'intérêt des usagers.

(13)

Dans la mesure où les présentes lignes directrices prennent position sur des éléments concernant l'absence ou la présence d'aides, elles fournissent à titre informatif l'interprétation générale que l'Autorité donne de ces questions au moment de leur rédaction. Ces positions sont indicatives et sans préjudice de l'interprétation de cette notion par la Cour de justice de l'AELE ou les juridictions communautaires.

(14)

Le présent encadrement détermine dans quelle mesure et sous quelles conditions le financement public des aéroports et les aides d’État au démarrage de lignes aériennes seront appréciés par l'Autorité au regard des règles et procédures en matière d’aides d’État. Pour cet examen, l'Autorité appliquera l'article 59, paragraphe 2, ou l'article 61, paragraphe 3, points a), b) ou c) de l'accord EEE.

(15)

L’article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE permet aux États de l'AELE, en ce qui concerne les entreprises chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général, de déroger aux règles communautaires concernant les aides d’État si l’application de ces règles fait échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie et si le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt des parties contractantes.

(16)

L’article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE dresse la liste des aides qui peuvent être déclarées compatibles avec le fonctionnement de cet accord. Les points a) et c) dudit paragraphe permettent des dérogations en faveur des aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions ou de certaines activités économiques.

(17)

Au chapitre 25 des lignes directrices relatives aux aides d'État en ce qui concerne les aides à finalité régionale (ci après “les lignes directrices relatives aux aides d'État à finalité régionale”), l'Autorité a indiqué les conditions selon lesquelles les aides à finalité régionale peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE, conformément à l'article 61, paragraphe 3, points a) et c). Ces dispositions ne permettent de déclarer compatibles des aides au fonctionnement (9) accordées aux aéroports ou à des compagnies aériennes (comme les aides au démarrage) qu'à titre exceptionnel et dans des conditions strictes, dans les régions défavorisées, à savoir les régions bénéficiant de la dérogation prévue par l'article 61, paragraphe 3, point a), de l'accord EEE et les régions à faible densité de population (10).

(18)

En vertu de l’article 61, paragraphe 3, point b), l’aide octroyée pour promouvoir l’exécution d’un important projet européen d’intérêt commun peut être considérée comme compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE. Une référence particulière est faite aux projets s'inscrivant dans le cadre des réseaux transeuropéens, qui peuvent comprendre des projets relatifs aux aéroports.

(19)

Si les dispositions précitées ne sont pas applicables, l'Autorité évaluera la compatibilité des aides accordées aux aéroports et des aides au démarrage au titre de l’article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE. Les dispositions qui suivent indiquent les principes qu'elle suit lors de cet examen.

(20)

L'accord EEE reste neutre quant au choix que fait un État concernant la propriété publique ou privée des aéroports. S'agissant de l’existence d’aides d’État, le point essentiel est de savoir si le bénéficiaire exerce une activité économique (11). Il ne fait pas de doute que les compagnies aériennes exercent une activité économique. De même, dès lorsqu’un aéroport est engagé dans des activités économiques, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement, il constitue une entreprise au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE et les règles sur les aides d’État trouvent donc à s’appliquer (12).

(21)

Dans l’affaire Aéroports de Paris (13), la Cour de justice des Communautés européennes (ci après “la Cour de justice”) a dit pour droit que les activités de gestion et d’exploitation d’aéroports, comprenant la fourniture de services aéroportuaires aux compagnies aériennes et aux différents prestataires de services dans un aéroport, constituent des activités économiques puisque, d’une part, elles consistent dans la mise à disposition des compagnies aériennes et des différents prestataires de services d’installations aéroportuaires moyennant le paiement d’une redevance dont le taux est fixé librement par le gestionnaire lui-même et, d’autre part, elles ne relèvent pas de l’exercice de prérogatives de puissance publique et sont dissociables des activités se rattachant à l’exercice de ces dernières. Ainsi, le gestionnaire d'aéroport exerce en principe une activité économique, au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, à laquelle s'appliquent les règles concernant les aides d'État.

(22)

Toutefois, toutes les activités d’un gestionnaire d’aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique. Il est nécessaire de distinguer ces activités et d’établir dans quelle mesure elles ont un caractère économique ou non (14).

(23)

Ainsi que le relève la Cour, les activités qui tombent normalement sous la responsabilité de l’État dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique ne sont pas de nature économique et ne rentrent pas dans le champ d’application des règles sur les aides d’État. Ces activités comprennent la sécurité, le contrôle du trafic aérien, la police, les douanes, etc. De façon générale, le financement de ces activités doit rester strictement limité à la compensation des coûts engendrés par celles ci et ne peut être détourné au profit d’autres activités de nature économique (15). Ainsi que l’avait expliqué la Commission dans sa communication du 10 octobre 2001 faisant suite aux attentats du 11 septembre 2001, “[i]l va de soi que, si certaines mesures sont imposées directement aux compagnies aériennes ainsi qu’à d’autres opérateurs du secteur tels que les aéroports, les prestataires de services de navigation aérienne, leur financement par les pouvoirs publics ne doit pas donner lieu à des aides au fonctionnement incompatibles avec le traité”.

(24)

Certaines activités économiques conduites par les aéroports peuvent être considérées par l’autorité publique comme constitutives d’un service d’intérêt économique général. L'autorité impose alors au gestionnaire de l'aéroport un certain nombre d'obligations de service public afin de s'assurer que l'intérêt public général soit géré de façon appropriée. Dans de telles circonstances, les autorités publiques peuvent compenser les coûts additionnels supportés par le gestionnaire de l'aéroport du fait de l'obligation de service public. À cet égard, il n'est pas exclu que dans des cas exceptionnels, la gestion d'un aéroport dans son ensemble puisse être considérée comme un service d'intérêt économique général. L’autorité publique pourrait dès lors imposer des obligations de service public à un tel aéroport — situé par exemple dans une région isolée — et éventuellement décider de les compenser. Néanmoins, il convient de noter que la gestion d'un aéroport dans son ensemble en tant que service d'intérêt économique général ne devrait pas recouvrir les activités non directement liées à ses activités de base et énumérées au paragraphe 43, point iv).

(25)

À cet égard, l'Autorité rappelle l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire Altmark (16), lequel a permis de fixer la jurisprudence dans ce domaine. La Cour de justice a dit pour droit que les compensations de service public ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87 CE lorsque ces quatre critères sont remplis:

(26)

Si elle respecte les conditions fixées par l’arrêt Altmark, la compensation pour les obligations de service public imposées à un gestionnaire aéroportuaire ne constitue pas une aide d’État.

(27)

Les financements publics aux aéroports autres que ceux évoqués ci-dessus sont susceptibles de constituer des aides d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE lorsqu’ils ont un effet sur la concurrence et le commerce entre les parties contractantes à l'accord EEE.

(28)

La concurrence entre aéroports peut être appréciée au regard des critères de choix des compagnies aériennes, et notamment en comparant des éléments tels que la nature des services aéroportuaires rendus et des clientèles concernées, la population ou l’activité économique, la congestion, l’existence d’accès de surface, et également le niveau des charges relatives à l’utilisation des infrastructures aéroportuaires et des services. Le niveau des charges est un élément significatif dans la mesure où un financement public alloué à un aéroport pourrait être utilisé afin de maintenir les charges aéroportuaires à un niveau artificiellement bas pour attirer du trafic et avoir un effet de distorsion important sur la concurrence.

(29)

Dans le cadre de ces lignes directrices, l'Autorité considère toutefois que les catégories identifiées au point 7 peuvent fournir une indication sur la mesure dans laquelle les aéroports sont en concurrence les uns avec les autres et donc un financement public accordé à un aéroport peut avoir un effet de distorsion sur la concurrence.

Ainsi, les subventions publiques accordées aux aéroports nationaux et à ceux du territoire de l'EEE (catégories A et B) seront normalement considérées comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence et comme affectant les échanges entre les parties contractantes à l'accord EEE. Inversement, les financements accordés aux petits aéroports régionaux (catégorie D) sont peu susceptibles de fausser la concurrence ou d'affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(30)

Au delà de ces indications générales, il n’est cependant pas possible d’établir un diagnostic adapté à la diversité des situations possibles, notamment pour les aéroports des catégories C et D.

C'est pourquoi toute mesure susceptible de constituer une aide d'État à un aéroport devra être notifiée afin, notamment, d'examiner son effet sur la concurrence et les échanges entre les parties contractantes à l'accord EEE et, le cas échéant, sa compatibilité avec le fonctionnement dudit accord.

(31)

La décision de la Commission du 13 juillet 2005, concernant l’application des dispositions de l’article 86 CE aux aides d’État sous forme de compensation de service public, est d'application si un aéroport de la catégorie D est chargé d'une mission d’intérêt économique général. Les compensations de service public qui constituent des aides d'État sont toutefois exonérées de l'obligation de notification préalable pour autant qu'elles respectent certaines conditions fixées dans la décision (17). La décision de la Commission n'a pas encore été incorporée à l'accord EEE.

(32)

L'accord EEE précise en son article 125 qu’il ne préjuge en rien du régime de la propriété appliqué par les parties contractantes à l'accord EEE. De ce fait, les parties contractantes peuvent détenir et diriger des entreprises et acquérir des actions ou d'autres participations dans des entreprises publiques ou privées.

(33)

Il découle de ce principe que l’action de l'Autorité ne peut ni pénaliser, ni traiter plus favorablement les autorités publiques qui effectuent des prises de participation au capital de certaines compagnies. De même, il ne lui appartient pas de se prononcer sur le choix qu'effectuent les entreprises entre différents modes de financement.

(34)

Par conséquent, les présentes lignes directrices n’établissent pas de distinction entre les différents types de bénéficiaires au regard de leur structure légale ou de leur appartenance au secteur public ou privé, et toute référence aux aéroports ou aux entreprises qui les gèrent comprend tout type d’entité juridique.

(35)

Par ailleurs, ces principes de non discrimination et d’égalité ne dispensent pas les autorités publiques ou les entreprises publiques d’appliquer les règles de la concurrence.

(36)

De manière générale, qu’il s’agisse du financement public au profit d’aéroports ou du financement accordé, directement ou indirectement, par des autorités publiques au profit des compagnies aériennes, l'Autorité appréciera donc la présence d’aide en examinant si “dans des circonstances similaires, un investisseur privé se fondant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toutes considérations de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle, aurait procédé à un tel apport” (18).

(37)

La Cour de justice a précisé que “le principe d’égalité, que les gouvernements invoquent en ce qui concerne les rapports entre les entreprises publiques et les entreprises privées en général, présuppose que les deux groupes se trouvent dans des situations comparables. Or les entreprises privées déterminent […] leur stratégie industrielle et commerciale en tenant compte, notamment, des exigences de rentabilité. Les décisions des entreprises publiques, par contre, peuvent subir l’impact de facteurs d’un ordre différent, dans le cadre de la poursuite, par les autorités publiques qui peuvent influencer ces décisions, des buts d’intérêt général” (19). La notion de rentabilité prévisible pour l’opérateur qui fournit effectivement les fonds en tant qu’acteur économique est donc centrale.

(38)

Les juridictions communautaires ont également précisé que le comportement de l'investisseur public doit être comparé au comportement supputé d’un investisseur privé, poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (20). Ces considérations sont particulièrement adaptées aux investissements d'infrastructure.

(39)

Toute utilisation des ressources étatiques par les États de l'AELE ou par des autorités publiques en faveur des opérateurs aéroportuaires ou des transporteurs aériens doit donc être analysé au regard de ces principes. Dans les cas où ces États ou autorités se comporteraient comme le ferait un acteur économique privé au sens précité, ces avantages ne seraient pas constitutifs d'aides d'État.

(40)

En revanche, si des ressources publiques sont mises à la disposition d'une entreprise à des conditions plus favorables (c'est-à-dire, en termes économiques, à un coût moindre) que celles que consentirait un acteur économique privé à une entreprise se trouvant dans une situation financière et concurrentielle comparable, la première bénéficie d'un avantage constitutif d'aide d'État.

(41)

En matière d'aides au démarrage, il est possible qu'un aéroport public accorde à une compagnie aérienne des avantages financiers sur ses ressources propres, générées par son activité économique, et qui ne constitueraient pas une aide d'État s'il prouve qu'il agit en tant qu'investisseur privé, par le biais, par exemple, d'un plan d'affaires prouvant les perspectives de rentabilité pour son activité économique d'aéroport. Inversement, si un aéroport privé donne des financements qui ne sont en fait qu'une redistribution de ressources publiques qui lui sont accordées dans ce but par une collectivité, alors ces subventions doivent être considérées comme des aides d'État dans la mesure où la décision de redistribuer des ressources publiques est imputable aux autorités publiques.

(42)

L'application du principe de l'investisseur privé, et donc l'absence d'aide, suppose que le modèle économique d'ensemble de l'opérateur considéré comme investisseur soit fiable: un aéroport qui ne finance pas ses investissements, n'en supporte pas la charge correspondante, ou qui voit une partie de ses coûts d'exploitation prise en charge par des fonds publics, au-delà d'une mission d'intérêt général, ne peut normalement pas être considéré comme un opérateur privé en économie de marché, sous réserve d'un examen au cas par cas; il sera donc extrêmement difficile de lui appliquer ce raisonnement.

(43)

Les activités d’un aéroport peuvent être regroupées selon les catégories suivantes:

(44)

Les présentes lignes directrices s’appliquent à l’ensemble des activités aéroportuaires, à l’exception des tâches de sécurité, de contrôle aérien, ou toute autre activité relevant de la responsabilité d’un État de l'AELE dans le cadre de ses prérogatives de puissance publique (21).

(45)

Cette section concerne l’aide à la construction des infrastructures et équipements aéroportuaires proprement dits ou de soutien direct, tels que définis aux points 43 i et 44 ci-dessus.

(46)

L’infrastructure est à la base des activités économiques menées par le gestionnaire de l’aéroport. Mais elle représente aussi une des possibilités pour un État d'agir sur le développement économique régional, la politique d'aménagement du territoire et la politique des transports, etc.

(47)

Dès lors qu’il exerce une activité économique au sens de l’arrêt rappelé au point 21, un gestionnaire d’aéroport devrait financer au moyen de ses ressources propres les coûts d’utilisation ou de construction des infrastructures qu’il gère. Par conséquent, la fourniture d'infrastructures aéroportuaires à un gestionnaire, par un État de l'AELE (y compris au niveau régional ou local) n'agissant pas en investisseur privé sans contrepartie financière adéquate, ou l'attribution à un gestionnaire de subventions publiques destinées à financer des infrastructures, peuvent lui conférer un avantage économique au détriment de ses concurrents, qui doit être notifié et examiné au regard des règles relatives aux aides d'État.

(48)

La Commission européenne et l'Autorité ont déjà eu l’occasion de préciser dans quelles conditions des opérations telles que la vente d’un terrain ou d’un bâtiment (22) ou la privatisation d’une entreprise (23) ne posent pas à leur avis de problème d’aide d’État. C'est généralement le cas si ces opérations s'effectuent à prix de marché, notamment si ce prix résulte d'une procédure d'offre ouverte, inconditionnelle, non discriminatoire, ayant fait l'objet d'une publicité suffisante et assurant l'égalité de traitement des candidats potentiels. Sans préjudice des obligations relatives aux règles et aux principes applicables aux marchés publics et aux concessions, lorsqu'ils sont applicables, le même genre de raisonnement s'applique en principe, mutatis mutandis, à la vente ou à la mise à disposition d'infrastructures par les pouvoirs publics.

(49)

Il n’est toutefois pas possible d’exclure a priori la présence d’éléments d’aide dans absolument tous les cas de figure. Par exemple, des aides pourraient exister s'il apparaissait que les infrastructures ont été attribuées à un gestionnaire prédéterminé qui en tire un avantage indu, ou encore si une différence injustifiable entre le prix de vente et un prix de construction récent procurait un avantage indu à l'acquéreur.

(50)

En particulier, lorsque des infrastructures supplémentaires qui n'étaient pas prévues au moment de l'attribution de l'infrastructure existante sont mises à la disposition du gestionnaire d'aéroport, il sera nécessaire que le gestionnaire acquitte un loyer correspondant à la valeur de marché et reflétant notamment les coûts de cette nouvelle infrastructure ainsi que sa durée d'exploitation. En outre, si l’évolution de l’infrastructure n’était pas prévue dans le contrat initial, il sera notamment nécessaire que les infrastructures supplémentaires soient étroitement liées à l’exploitation des infrastructures existantes, et que l’objet du contrat initial du gestionnaire soit préservé.

(51)

Dans les cas où il n’est pas possible d’exclure l’existence d’aides d’État, la mesure doit être notifiée. Si l'existence d'aide est confirmée, ces aides pourront être déclarées compatibles, notamment au titre des articles 61, paragraphe 3, points a), b) ou c), ou 59, paragraphe 2, de l'accord EEE et, le cas échéant, de leurs dispositions d'application. Pour cela, l'Autorité vérifiera notamment si:

(52)

L'Autorité considère en principe que le gestionnaire d’un aéroport doit, comme tout acteur économique, faire face aux coûts normaux liés à la gestion et à la maintenance de l’infrastructure aéroportuaire au moyen de ses ressources propres. Ainsi, tout financement public de ces services allégerait les dépenses que le gestionnaire d'aéroport devrait normalement supporter dans le cadre de ses activités courantes.

(53)

Ces financements ne constituent pas des aides d’État s’ils constituent des compensations de service public accordées pour la gestion de l’aéroport dans le respect des conditions établies par la jurisprudence Altmark (24). Dans les autres cas, les subventions d'exploitation sont des aides d'État au fonctionnement. Comme rappelé dans la partie 30A.3.1 des présentes lignes directrices, de telles aides ne pourraient être déclarées compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE que sur la base de l'article 61, paragraphe 3, points a) ou c), sous certaines conditions, dans les régions défavorisées, ou sur la base de l'article 59, paragraphe 2, si elles respectent certaines conditions qui assurent qu'elles sont nécessaires pour l'exploitation d'un service d'intérêt économique général et n'affectent pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt des parties contractantes.

(54)

S’agissant de l’application de l’article 59, paragraphe 2, de l'accord EEE, comme rappelé au point 31 des présentes lignes directrices, la décision de la Commission du 13 juillet 2005 concernant l’application des dispositions de l’article 86 CE aux aides d’État sous forme de compensation de service public considère que les compensations qui constituent des aides d'État accordées aux aéroports de la catégorie D sont compatibles sous réserve du respect de certaines conditions (25).

(55)

Lors de cet examen, l'Autorité vérifiera que l’aéroport est effectivement chargé d’un service d’intérêt général et que le montant de la compensation n’excède pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable.

(56)

L’attribution des missions de service public à l’aéroport doit faire l’objet d’un ou plusieurs actes officiels, dont la forme peut être déterminée par chaque État de l'AELE. Ces actes doivent prévoir toutes les informations nécessaires pour identifier les coûts spécifiques relatifs au service public et doivent spécifier en particulier:

(57)

Pour le calcul du montant de la compensation, les coûts et revenus à prendre en considération doivent inclure l’entièreté des coûts et revenus liés à l’exécution du service économique d’intérêt général. Si le gestionnaire d'aéroport concerné bénéficie d'autres droits spéciaux ou exclusifs liés à ce service économique d'intérêt général, les revenus qu'il en retire doivent également être pris en compte. Par conséquence, un système comptable transparent et la séparation des comptes entre les différentes activités du gestionnaire doivent être mis en place (26).

(58)

L’assistance en escale est une activité commerciale ouverte à la concurrence au delà du seuil de deux millions de passagers annuels, en vertu de la directive 96/67/CE du Conseil (27). Un gestionnaire d'aéroport agissant en tant que prestataire de services en escale peut pratiquer des tarifs différents sur les charges d'assistance facturées aux compagnies aériennes, si ces différences de tarifs reflètent des différences de coût liées à la nature ou à l'ampleur des services rendus (28).

(59)

Sous le seuil des deux millions de passagers, le gestionnaire d’aéroport agissant comme prestataire peut compenser ses diverses sources de revenus et de pertes entre activités purement commerciales (comme par exemple les services d'assistance en escale et la gestion d’un parking), à l’exclusion des ressources publiques qui lui sont attribuées en tant qu’autorité aéroportuaire ou gestionnaire d’un service d’intérêt économique général. Toutefois, en l'absence de concurrence dans le secteur de l'assistance en escale, il doit particulièrement veiller à ne pas enfreindre de dispositions nationales ou de dispositions relevant de l'accord EEE, et notamment à ne pas constituer un abus de position dominante contraire à l'article 54 de l'accord EEE (qui interdit par exemple aux entreprises en position dominante sur le territoire couvert par l'accord EEE ou dans une partie substantielle de celui ci d'appliquer à l'égard des différentes compagnies aériennes des conditions inégales à des prestations équivalentes, en leur infligeant de ce fait un désavantage concurrentiel.

(60)

Au delà de deux millions de passagers, la prestation de services d'assistance en escale doit être autosuffisante, indépendamment tant des autres revenus commerciaux de l’aéroport que des ressources publiques qui sont attribuées à celui ci en tant qu’autorité aéroportuaire ou gestionnaire d’un service d’intérêt économique général.

(61)

Les aéroports de petite taille ne disposent souvent pas des volumes de passagers qui leur sont nécessaires pour atteindre la taille critique et le seuil de rentabilité.

(62)

Il n’existe pas de chiffres absolus en ce qui concerne le seuil de rentabilité. Le Comité des régions l'évalue à un million et demi de passagers par an, tandis que l'étude susmentionnée de l'université de Cranfield, qui avance deux chiffres différents (500 000 passagers par an, ou un million), montre qu'il existe des variations en fonction des pays et de la façon dont sont organisés les aéroports (29).

(63)

Même si certains aéroports régionaux peuvent compter tirer leur épingle du jeu lorsque des volumes de passagers suffisants sont apportés par les compagnies aériennes qui assurent des obligations de service public (30) ou lorsque des régimes d’aides à caractère social sont mis en place par les pouvoirs publics, les compagnies leur préfèrent les hubs bien rôdés, bien situés, qui permettent des connexions rapides, où les passagers ont leurs habitudes, et où elles disposent de créneaux horaires à ne pas perdre. En outre, les politiques et investissements aéroportuaires et aériens menés depuis des années ont souvent concentré le trafic sur les grandes métropoles nationales.

(64)

En conséquence, les compagnies aériennes ne sont pas toujours prêtes, en l'absence d'incitations adéquates, à prendre le risque d’ouvrir des lignes au départ d’aéroports inconnus qui n'ont pas fait leurs preuves. C'est pourquoi l'Autorité pourra accepter que des aides publiques soient versées temporairement aux compagnies aériennes sous certaines conditions, si cela les incite à créer de nouvelles lignes ou fréquences au départ d'aéroports régionaux et d'attirer les volumes de passagers qui leur permettront ensuite d'atteindre à moyen terme le seuil de rentabilité. L'Autorité veillera à ce que de telles aides n'avantagent pas des aéroports de grande taille déjà largement ouverts au trafic international et à la concurrence.

(65)

Néanmoins, compte tenu de l’objectif général d’intermodalité et d’optimisation de l’utilisation des infrastructures explicité précédemment, il ne sera pas admissible d’accorder une aide au démarrage à une nouvelle ligne aérienne correspondant à une liaison ferroviaire à grande vitesse.

(66)

La Commission européenne a par ailleurs fixé des orientations pour le développement harmonieux des régions ultrapériphériques (31). Leur stratégie de développement s'appuie sur trois axes principaux: contribuer à améliorer l'accessibilité de ces régions, accroître leur compétitivité et favoriser leur insertion régionale pour réduire les effets de leur éloignement de l'économie européenne.

(67)

C'est pourquoi la Commission européenne accepte que les aides au démarrage de lignes au départ des régions ultrapériphériques puissent bénéficier de critères de compatibilité plus souples, notamment en termes d'intensité et de durée, et ne soulèvera pas d'objection à l'égard de telles aides pour des lignes destinées aux pays tiers voisins.

L'Autorité considère que des dispositions similaires en termes d'intensité et de durée seront également admises pour les régions visées à l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE et pour les régions à faible densité de population.

(68)

Les incitations financières au démarrage, sauf dans les cas où les autorités publiques se comporteraient comme le ferait un investisseur privé agissant en économie de marché (voir section 30A.3.2.4), accordent des avantages aux compagnies bénéficiaires et peuvent donc créer directement des distorsions entre compagnies dans la mesure où elles abaissent les coûts d’exploitation des bénéficiaires.

(69)

Elles peuvent aussi affecter indirectement la concurrence entre aéroports en aidant les aéroports à se développer, voire en incitant une compagnie à se “délocaliser” d’un aéroport à un autre et à transférer une ligne d’un aéroport à l'échelle de l'EEE vers un aéroport régional. Elles constituent alors généralement des aides d'État et doivent être notifiées à l'Autorité.

(70)

Compte tenu des objectifs précités et des difficultés importantes auxquelles peut donner lieu le lancement d’une nouvelle ligne, la Commission pourra approuver de telles aides lorsqu’elles rempliront les conditions suivantes:

(71)

Cumul: les aides au démarrage ne pourront pas être cumulées avec d'autres types d'aide octroyés pour l'exploitation d'une ligne, comme les aides à caractère social accordées à certains types de passagers ou les compensations de service public. De telles aides ne pourront pas non plus être octroyées lorsque l'accès à une ligne a été réservé à un seul transporteur en application de l'article 4 du règlement (CEE) no 2408/92 du Conseil (37), et notamment de son paragraphe 1, point d). Elles ne pourront pas non plus, conformément aux règles de proportionnalité, être cumulées avec d'autres aides pour les mêmes coûts, même si lesdites aides sont versées dans un autre État.

(72)

Les aides au démarrage devront être notifiées à l'Autorité. Celle ci invite les États de l'AELE à notifier, plutôt que des aides individuelles, des régimes d'aides au démarrage permettant d'assurer une plus grande cohérence territoriale. L'Autorité pourra examiner au cas par cas une aide ou un régime qui ne respecterait pas intégralement les critères qui précèdent, mais aboutirait à une situation comparable.

(73)

Si une aide illégale, à l'encontre de laquelle l'Autorité a adopté une décision négative comportant un ordre de recouvrement, a été accordée à une entreprise, et que le recouvrement n’a pas eu lieu conformément à l’article 14 de la partie II du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, l’examen de toute aide au financement d'infrastructures aéroportuaires ou de toute aide au démarrage devra à la fois prendre en compte l’effet cumulé de l’aide antérieure et de la nouvelle aide et le fait que l’aide antérieure n’a pas été remboursée (38).

(74)

Conformément à l'article 1, paragraphe 1, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, l'Autorité propose que les États de l'AELE amendent leurs éventuels régimes relatifs aux aides d’États couverts dans les présentes lignes directrices afin d’être en conformité avec celles ci le 1er juin 2007 au plus tard. Les États de l'AELE sont invités à confirmer au plus tard le 1er juin 2006 qu'ils acceptent ces propositions par écrit.

(75)

Si un État ne confirme pas son acceptation par écrit avant cette date, l'Autorité appliquera l’article 19, paragraphe 2, de la partie II du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice et entamera si nécessaire la procédure prévue à cet article.

(76)

Les présentes lignes directrices entreront en vigueur dès leur adoption par l'Autorité. Les notifications enregistrées par l'Autorité avant cette date seront examinées au regard des règles en vigueur au moment de la notification.

L'Autorité examinera la compatibilité de toute aide au financement des infrastructures aéroportuaires ou d'aide au démarrage octroyée sans son autorisation et donc en violation de l'article 1, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, sur la base des présentes lignes directrices si l'aide a commencé d'être octroyée après leur adoption. Dans les autres cas, elle effectuera son examen sur la base des règles applicables au début de l'octroi de l'aide.

(77)

L'Autorité informe les États de l'AELE et les parties intéressées qu’elle entend entreprendre une évaluation approfondie de l’application de ces lignes directrices quatre ans après la date de leur mise en œuvre. Les résultats de cette étude pourront conduire l'Autorité à réviser les présentes lignes directrices.