1.

Ne samo da iskorištavanje ekološki prihvatljivih obnovljivih energija korištenjem snage vjetra može dovesti do konflikta s drugim okolišnim ciljevima, nego to može i korištenje hidroenergijom ( 2 ). Primjer nam daje Komisija ovom tužbom zbog male hidroelektrane na dosad većinom netaknutom gornjem toku rijeke Schwarze Sulm u austrijskim Alpama. Pritom se temelji na očekivanom učinku zabrane pogoršanja Okvirne direktive o vodama ( 3 ) i zastupa stajalište da projekt nije opravdan.

2.

Međutim, odlučujuća je okolnost da su austrijska tijela tijekom predsudskog postupka ispravila ocjenu stanja rijeke Schwarze Sulm. Posljedično, pogoršanje tog stanja, kojem je Komisija prigovarala, u svakom slučaju otpada i stoga za njega nije potrebno nikakvo opravdanje.

3.

Bitni okolišni ciljevi Okvirne direktive o vodama i moguće iznimke propisani su u njezinu članku 4.:

„l.   Provodeći programe mjera utvrđene planovima upravljanja riječnim slivovima:

4.

Tijela austrijske savezne zemlje Štajerske 24. svibnja 2007. izdala su vodopravnu dozvolu za izgradnju hidroelektrane na rijeci Schwarze Sulm.

5.

Tijelo je ekološko stanje voda u tom rješenju klasificiralo kao „vrlo dobro” ( 4 ). Međutim, utvrđeno je i manje zahvaćanje pitke vode (31 litra po sekundi) iznad dotičnog dijela ( 5 ).

6.

Predviđeno je da se za elektranu izgradi takozvana tirolska brana („Tiroler Wehr”) i da se velik dio vode cjevovodom duljim od 10 kilometara odvoji do zgrade elektrane smještene 480 metara niže od brane te da se voda nakon prolaska kroz turbinu ponovno ispusti nizvodno u rijeku. Prepreka nastala branom svakako je smanjena ribljom stazom, možda čak i kompenzirana za uzvodne migracije, ali smanjenje razine vode u rijeci također ometa migracije riba. Osim toga, mogu se očekivati gubici riba koje se kreću nizvodno, a zateknu se u turbinama ( 6 ). Zaključno se utvrđuje da će se stanje voda nakon provedbe projekta moći ocijeniti samo kao „dobro”.

7.

Komisija je 2006. zaprimila pritužbu zbog projekta te je u listopadu 2007. zatražila očitovanje od Austrije. Međutim, postupak je obustavila 2010., nakon što su austrijska savezna tijela ukinula odobrenje projekta.

8.

Međutim, Verfassungsgerichtshof (austrijski Ustavni sud) u ožujku 2012. odluku je proglasio ništavom, tako da je izvorno odobrenje ponovno stupilo na snagu.

9.

Nakon ispitivanja činjeničnog stanja, Komisija je došla do zaključka da Austrija prilikom izdavanja dozvole za projekt nije pravilno primijenila izuzeće od zabrane pogoršanja iz Okvirne direktive o vodama, iako se ono u okviru očekivanog učinka članka 4. Okvirne direktive o vodama, koji proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU‑a u vezi s člankom 288. UFEU‑a, treba primjenjivati analogijom. Stoga je 26. travnja 2013. ponovno zatražila očitovanje od Austrije i 21. studenoga 2013. toj državi članici uputila obrazloženo mišljenje u kojem je postavila zadnji rok za otklanjanje njezinih prigovora, 21. siječnja 2014.

10.

Tijekom ovog predsudskog postupka štajerska tijela izmijenila su odobrenje odlukom od 4. rujna 2013. Osim izmjena uvjeta koji nemaju nikakvu ulogu u ovom postupku, u njoj se utvrđuje da stanje rijeke Schwarze Sulm nije „vrlo dobro”, nego zbog zahvaćanja pitke vode uzvodno od projekta samo „dobro”. Slijedom toga, razred stanja voda projektom se ne smanjuje i pogoršanje je isključeno.

11.

Budući da Komisija ipak nije bila zadovoljna odgovorima Austrije, ona podnosi ovu tužbu i od Suda zahtijeva da:

12.

Austrija od Suda zahtijeva da:

13.

Stranke su raspravljale u pisanom dijelu postupka; Sud je odlučio da rasprava nije potrebna.

14.

Austrija smatra da je tužba nedopuštena. S jedne strane, Komisija nije dovoljno određeno naznačila obveze za koje prigovora da nisu ispunjene (o tome pod 2.). S druge strane, Austrija smatra da Komisijina zadaća čuvara Ugovorâ ne obuhvaća nadzor austrijskih tijela prilikom pojedinačne i konkretne provedbe prava Unije (o tome pod 3.).

15.

Prije svega, međutim, treba preciznije odrediti predmet tužbe (o tome pod 1.).

16.

Treba precizirati predmet tužbe jer je za elektranu izdana dozvola 24. svibnja 2007., ali je ta dozvola izmijenjena odlukom od 4. rujna 2013., dakle prije obrazloženog mišljenja i isteka u njemu postavljenog roka 21. siječnja 2014.

17.

Komisija u replici ističe da u „petit” nije unijela deklasifikaciju rijeke Schwarze Sulm provedenu u potonjoj odluci s „vrlo dobro” na „dobro”, ali da i dalje polazi od „vrlo dobrog” stanja.

18.

Ovaj argument shvaćam tako da Komisija ne zahtijeva utvrđenje povrede prava Unije deklasifikacijom stanja rijeke Schwarze Sulm, ali da se ipak unatoč tome podredno protivi toj deklasifikaciji i time dozvoli u obliku odluke od 4. rujna 2013.

19.

S obzirom na to da potonja odluka nije bila predmet poziva za očitovanje u skladu s člankom 258. UFEU‑a, postavlja se pitanje može li ona – i odluka od 24. svibnja 2007. koja je njome izmijenjena – biti predmet ove tužbe.

20.

Kao što je poznato, predmet tužbe, u skladu s člankom 258. UFEU‑a, ograničen je predsudskim postupkom propisanim u toj odredbi. Stoga se tužba ne može temeljiti na prigovorima koji nisu bili istaknuti u predsudskom postupku. Naime, predsudski postupak dotičnoj državi članici treba pružiti mogućnost da, s jedne strane, ispuni svoje obveze koje ima na temelju prava Unije i, s druge strane, učinkovito iskoristi svoja sredstva obrane protiv Komisijinih prigovora ( 7 ).

21.

Taj cilj predsudskog postupka zahtijeva da Komisija uzme u obzir mjere države članice koje ona poduzme tijekom predsudskog postupka. U protivnom, Komisija ne bi mogla reagirati na mjeru koja je poduzeta radi ispunjavanja obveza koje ima država članica.

22.

Bez novog predsudskog postupka Komisija, doduše, ne može temeljiti nove prigovore na takvim novim mjerama ( 8 ), ali je i dalje dopušteno nastaviti s izvornim prigovorima, u mjeri u kojoj prilikom isteka roka iz obrazloženog mišljenja osporene mjere i dalje postoje ( 9 ).

23.

Na prvi pogled odluka od 4. rujna 2013. ne utječe na Komisijin prigovor protiv odluke od 24. svibnja 2007. Naime, Komisija u biti kritizira opravdanje elektrane koje u prvonavedenoj odluci nije bitno drukčije formulirano.

24.

Međutim, na temelju deklasifikacije stanja voda na „dobro” otpada pogoršanje rijeke Schwarze Sulm ( 10 ) koje Komisija ističe i koje bi trebalo opravdanje. Zato Komisija deklasifikaciju i dovodi u pitanje.

25.

Tužba time nije usmjerena protiv neke mjere koja, unatoč kasnijoj izmjeni, i dalje postoji. Štoviše, odluka od 4. rujna 2013. mijenja odluku od 24. svibnja 2007. kojoj Komisija prigovara u točki koja je odlučujuća za ocjenu tužbe.

26.

Ipak, nije bilo potrebno ponovno od početka provesti predsudski postupak. Naime, Austrija je odluku od 4. rujna 2013. donijela znajući za postupak koji je u tijeku. Time ne dolazi u obzir negativan utjecaj na njezina prava obrane. Štoviše, tom mjerom nastoje se pobiti Komisijini prigovori. U konačnici je riječ o sredstvu obrane u postupku koji je u tijeku koje kao takvo ne može stvoriti obvezu ponovne potpune provedbe predsudskog postupka. U protivnom bi države članice takvim mjerama mogle omesti odvijanje postupaka zbog povrede obveze ( 11 ).

27.

Dopuštenost tužbe trebala bi se ocjenjivati drukčije ako bi Komisija zahtijevala utvrđenje povrede prava Unije odlukom od 4. rujna 2013. To bi bila nedopuštena dopuna predmeta tužbe u odnosu na predsudski postupak. Međutim, kao što to potvrđuje pojašnjenje u replici, tužbeni zahtjev ne treba tumačiti na takav način.

28.

Prvi prigovor Austrije odnosi se na to da, na temelju članka 120. točke (c) Poslovnika, u svakom aktu kojim se pokreće postupak treba naznačiti predmet spora kao i sažet prikaz razloga za pokretanje postupka. Ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna da bi tuženik mogao pripremiti obranu, a Sud provesti nadzor. Iz toga slijedi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba trebaju biti na dosljedan i razumljiv način vidljivi iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi trebaju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da sud odluči ultra petita ili propusti odlučiti o nekom od prigovora ( 12 ).

29.

Smatra da je Komisija povrijedila te zahtjeve jer nije precizirala koje obveze sadržane u članku 4. stavku 3. UEU‑a u vezi s člankom 288. UFEU‑a nisu ispunjene. Također nije obrazložila u kojem dijelu članak 4. stavak 1. u vezi s člankom 4. stavkom 7. Okvirne direktive o vodama kao odredbama direktive uopće treba primijeniti.

30.

Međutim, ovaj argument ne može biti prihvaćen. Naime, Komisija se svojim tužbenim zahtjevom, prema točkama 25. i 26. tužbe, poziva na presudu o rijeci Acheloos, u kojoj je utvrđeno da su države članice još prije primjene članka 4. Okvirne direktive o vodama, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a u vezi s člankom 288. UFEU‑a, spriječene da ozbiljno ugroze ciljeve iz članka 4. Okvirne direktive o vodama ( 13 ). U skladu s tim, Austrija u odgovoru na repliku više ne spominje taj prigovor.

31.

Što se tiče pojedinačne i konkretne provedbe prava Unije, Austrija ne opovrgava da je Komisija ovlaštena nadzirati provedbu prava Unije u vezi s konkretnim slučajevima i podvrgnuti je ispitivanju Suda u postupku zbog povrede obveze ( 14 ). No protivi se tomu da Komisija ispituje odluku o odvagivanju interesa nadležnih nacionalnih tijela.

32.

Međutim, taj argument treba odbiti već zbog toga što se pitanja u kojoj mjeri sporne odredbe prava Unije nadležnim nacionalnom tijelima daju manevarski prostor za provedbu odvagivanja interesa i je li taj manevarski prostor eventualno prekoračen ne odnose na dopuštenost tužbe u postupku zbog povrede obveze nego na njezinu osnovanost.

33.

Stranke postupka, doduše, prije svega se spore o tome je li odobrenje hidroelektrane opravdano prema načelima članka 4. stavka 7. Okvirne direktive o vodama, ali s obzirom na austrijsku odluku o izmjeni od 4. rujna 2013. treba ispitati je li uopće dokazano pogoršanje za koje je potrebno opravdanje.

34.

Budući da je ovdje riječ o odluci iz 2007. koja je izmijenjena u 2013., u obzir dolaze dva formalno različita pravila – članak 4. Okvirne direktive o vodama i očekivani učinak te odredbe.

35.

Obveze u skladu s člankom 4. Okvirne direktive o vodama primjenjuju se izravno tek od 22. prosinca 2009., trenutka isteka roka koji je državama članicama dodijeljen u skladu s člankom 13. stavkom 6. Okvirne direktive o vodama za objavu planova upravljanja za riječne slivove ( 15 ). Stoga se na odobrenje elektrane iz 2007. još nije primjenjivala ta odredba, nego očekivani učinak članka 4., koji se primjenjivao u tom trenutku. Prema tome, države članice nisu smjele poduzimati mjere koje bi mogle ozbiljno ugroziti postizanje cilja propisanog u članku 4. Okvirne direktive o vodama ( 16 ).

36.

Nasuprot tomu, članak 4. Okvirne direktive o vodama u 2013., u trenutku druge odluke, sigurno se primjenjivao. Stoga se ta odluka treba ocjenjivati na temelju članka 4. Očekivani učinak članka 4. Okvirne direktive o vodama i dalje ostaje relevantan samo u mjeri u kojoj odluka iz 2013. ne utječe na odluku iz 2007.

37.

Pitanje u kojoj mjeri projekt utječe na stanje rijeke Schwarze Sulm predmet je odluke iz 2013. Ona stoga podliježe zabrani pogoršanja iz članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. Okvirne direktive o vodama.

38.

Sud je nedavno – donekle iznenađujuće ( 17 ) – pojasnio da pogoršanje stanja tijela površinske vode postoji čim se stanje barem jednog elementa kvalitete u smislu Priloga V. Okvirnoj direktivi o vodama pogorša za jedan razred. Pritom je nevažno dovodi li to pogoršanje do pogoršanja klasifikacije tijela površinskih voda u cijelosti. Međutim, ako se dotični element kvalitete u smislu Priloga V. već nalazi u najnižoj klasi, svako pogoršanje koje se na njega odnosi jest „pogoršanje stanja” tijela površinske vode ( 18 ).

39.

Navedeni elementi kvalitete i pripadajući razredi stanja normativno su definirani u Prilogu V. točki 1.2. Okvirne direktive o vodama te su podešeni za tri najviša razreda stanja – vrlo dobro, dobro i umjereno dobro – u postupku „interkalibracije” među državama članicama s obzirom na njihovu usporedivost ( 19 ). Prilog V. točka 1.2.1. za rijeke, primjerice, navodi četiri elementa biološke kvalitete – stanje fitoplanktona, makrofita i fitobentosa, faune bentičkih beskralježnjaka i riblje faune – nadalje, tri hidromorfološka elementa kvalitete – hidrološki režim, količinu i dinamiku vodnog toka i njegovu morfologiju – i, konačno, tri fizičko‑kemijska elementa kvalitete – opće uvjete te koncentracije specifičnih sintetskih i nesintetskih onečišćujućih tvari.

40.

Primjenom tako protumačene zabrane pogoršanja Komisija bi morala dokazati negativan utjecaj projekta na rijeku Schwarze Sulm koji barem jedan element kvalitete tih voda pogoršava za jedan razred.

41.

Vjerojatno bi bilo relativno jednostavno dokazati da projekt prema kriterijima Suda dovodi do pogoršanja u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. Okvirne direktive o vodama, primjerice u vezi s biološkim elementima kvalitete ( 20 ). Međutim, Komisija ne ističe takvo pogoršanje i Austrija nije imala priliku da se obrani od odgovarajućeg argumenta. Stoga takvo pogoršanje nije predmet ovog postupka.

42.

Komisija, naprotiv, ističe da je projekt ukupnu ocjenu voda pogoršao za jedan razred, s „vrlo dobro” na „dobro”. Takvo pogoršanje pretpostavlja da se barem jedan element kvalitete pogorša za jedan razred i stoga uključuje pogoršanje u smislu tumačenja Suda.

43.

Taj Komisijin argument proturječi odluci štajerskih tijela od 4. rujna 2013. Njome se utvrđuje da je Schwarze Sulm u spornom području, unatoč početnoj ocjeni, samo u „dobrom” stanju. Stoga projekt elektrane ne može pogoršati stanje rijeke Schwarze Sulm s „„vrlo dobrog” na „dobro”.

44.

Tužba stoga može uspjeti jedino ako Komisija pobije ponovnu ocjenu stanja rijeke Schwarze Sulm izvršenu odlukom od 4. rujna 2013.

45.

Komisijini prigovori zasnivaju se na tome da ponovna ocjena odstupa od podataka u planu upravljanja. Ocjena dotičnog dijela rijeke Schwarze Sulm nije smjela biti izmijenjena ad hoc prilikom ocjene projekta elektrane. Štoviše, trebao je biti prilagođen plan upravljanja koji se primjenjuje. U tom kontekstu Komisija osim toga prigovara i tomu da se ponovna ocjena temelji na novim kriterijima i da je javnost nedovoljno sudjelovala. Međutim, ponovnu ocjenu sadržajno ne dovodi u pitanje.

46.

U skladu s člankom 4. Okvirne direktive o vodama, države članice, provodeći programe mjera utvrđene planovima upravljanja riječnim slivovima, donose za površinske i podzemne vode prikladne mjere očuvanja ( 21 ). To znači da se i o primjeni zabrane pogoršanja u pravilu mora odlučiti na temelju informacija koje su dokumentirane u planu upravljanja.

47.

Te informacije uključuju stanje dotičnih površinskih voda. Naime, informacije plana upravljanja, u skladu s Prilogom VII. točkom A.4. Okvirne direktive o vodama, moraju uključivati prezentaciju rezultata programa praćenja u skladu s člankom 8. i Prilogom V. u obliku karte stanja.

48.

Komisija iz toga zaključuje da je ponovna ocjena stanja voda dopuštena jedino prilikom ažuriranja plana upravljanja, koje treba provesti barem svakih šest godina.

49.

Taj argument treba prihvatiti u mjeri u kojoj se ponovna ocjena temelji na novim kriterijima jer se takvi kriteriji moraju primijeniti na sve vode obuhvaćene planom, kako bi se osiguralo usklađeno upravljanje.

50.

Komisija, doduše, prigovara da se ta ponovna ocjena zasniva na takvim novim kriterijima, onima iz austrijske uredbe o cilju kvalitete ekologije površinske vode ( 22 ) iz 2010. Ona u odnosu na prvi plan upravljanja iz 2009. sadržava nove kriterije ocjene. Međutim, taj argument ne može se prihvatiti. Zapravo se austrijski plan upravljanja već zasnivao na toj uredbi ( 23 ).

51.

Osim toga, informacije o zahvaćanju pitke vode u gornjem toku rijeke Schwarze Sulm ( 24 ) bile su poznate još u trenutku odobrenja iz 2007. ( 25 ).

52.

Odluka iz 2013. time doista nastoji prvi put pravilno primijeniti kriterije ocjene za plan upravljanja. Slijedom toga, riječ je o ispravku pogreške u planu upravljanja, činjeničnu točnost koje Komisija u ovom postupku ne dovodi u pitanje.

53.

Takav ispravak pogreške načelno mora biti moguć. Jer, kao što je još Konfucije rekao: 過而不改是谓過矣 ( 26 ).

54.

Ne bi imalo mnogo smisla zahtijevati da se donese odluka na temelju dokazano pogrešnih podataka samo zato što su ti podaci dio plana upravljanja. U protivnom ne samo da bi mogle i dalje postojati neopravdane prepreke za projekte nego bi, kao što to Austrija točno navodi, bili ugroženi i ciljevi zaštite Direktive, ako se naknadno pokažu činjenice koje zahtijevaju jače mjere zaštite.

55.

Slijedom toga, u ovom slučaju ne treba polaziti od ocjene stanje rijeke Schwarze Sulm u planu upravljanja nego od njezina stvarnog stanja, koje se sadržajno ne dovodi u pitanje. Pogoršanje koje je istaknula Komisija – s „vrlo dobrog” na „dobro” – stoga nije moguće.

56.

Komisija to utvrđenje ne može dovesti u pitanje ni time da se protivi neprilagođavanju plana upravljanja i kritizira sudjelovanje javnosti. Naime, neovisno o tome jesu li ti formalni i postupovnopravni prigovori opravdani, oni ne mogu dovesti do toga da se u ovom postupku može smatrati da je stanje rijeke Schwarze Sulm „vrlo dobro” ako je ono prema informacijama koje su dostavljene Sudu samo „dobro”.

57.

Međutim, ako se ne može utvrditi pogoršanje za koje Komisija tvrdi da postoji, ono ne mora biti opravdano. Stoga Komisijina kritika tog opravdanja ne može biti prihvaćena.

58.

Tužbu stoga treba odbiti.

59.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, nalaže joj se snošenje svih troškova.

60.

Stoga Sudu predlažem da odluči kako slijedi: