Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a biztonsági szkennerek európai uniós repülőtereken való használatáról

(COM(2010) 311 végleges)

2011/C 107/10

Előadó: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

2010. június 15-én az Európai Közösséget létrehozó szerződés 304. cikkének értelmében az Európai Bizottság úgy határozott, hogy kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő témában:

A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a biztonsági szkennerek európai uniós repülőtereken való használatáról

COM(2010) 311 végleges.

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Közlekedés, energia, infrastruktúra és információs társadalom” szekció 2011. február 2-án elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2011. február 16–17-én tartott, 469. plenáris ülésén (a február 16-i ülésnapon) 104 szavazattal 1 ellenében, 5 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1.   Következtetések

1.1   Az EGSZB egyetért azzal, hogy a légi biztonság védendő jog, ugyanakkor úgy véli, hogy az Európai Bizottságnak olyan, holisztikusabb megközelítést kellene alkalmaznia, amely nemcsak az olyan technológiák alkalmazására alapul, amelyek komoly, a mai napig nem kellően tisztázott kétségeket ébresztenek, és kockázatokat rejtenek magukban, hanem „a hírszerzési információk megosztása és a humántényezők elemzése” is kulcselemét képezi.

1.2   Ha meg nem engedett formában tárolják, kinyomtatják, továbbítják, vagy őrzik az elkészült felvételeket, melyeket később akár közzé is tehetnek, akkor az ilyen típusú szkennerek használata jelentősen veszélyeztetheti az emberi méltósággal, a magánszféra tiszteletben tartásával és az adatvédelemmel kapcsolatos alapjogok védelmét. Az EGSZB szerint egyéb körülmények között biztosítani kellene az utasoknak azt a jogot, hogy eldönthessék, alávetik-e magukat egy ilyen típusú ellenőrzésnek (opt-out); és bárhogy döntenek is ezzel kapcsolatban, nem foszthatók meg a repüléshez való joguktól. Mindenesetre komoly jogszabályi garanciákat kell nyújtani ahhoz, hogy ha valaki így dönt, az ne járjon semmilyen többletteherrel, például bosszantó, késéshez vezető, hosszú sorban állással az ellenőrzőhelyen, vagy túlzott regisztrációval.

1.3   Az egészségvédelem kapcsán az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy készíttessen megalapozott tanulmányokat arról, hogy az ilyen berendezések hogyan hathatnak az utasok, illetve a munkája miatt magát rendszeresen ilyen ellenőrzésnek alávetni kénytelen személyzet egészségére. Ha bármilyen kétség merülne fel ennek kapcsán, akkor inkább más eszközöket kellene alkalmazni.

1.4   Az EGSZB emlékezteti az Európai Bizottságot arra, hogy a közleményben nem szerepel semmi a gyengébb félnek, azaz a repülőjáratokat és reptereket használó utasoknak biztosítandó hatékony jogorvoslatról. Megfelelő eljárási biztosítékok hiányában ugyanis nincs garancia a személyes jogok tiszteletben tartására.

1.5   Az EGSZB szerint komolyan mérlegelni kellene a biztonsági, illetve testszkennerek használatának alternatíváit. Alternatívát olyan technikai rendszerek alkalmazása jelenthet, amelyek sematikusan lokalizálják és felismerik a veszélyforrásokat, amelyeket azután manuális utóvizsgálat során pontosabban meg lehet határozni.

2.   Bevezető és a közlemény tartalma

2.1   Az európai bizottsági közlemény a biztonsági szkennerek uniós repülőtereken való egyre fokozottabb és nemzeti szinten szabályozott használatával foglalkozik.

2.2   Az Európai Bizottság szerint csak a közös európai légiközlekedés-védelmi előírások alkothatnak olyan keretet, amely biztosítja a biztonsági szkennerek repülőtéri használatának harmonizált megközelítését.

2.3   Az Európai Bizottság szerint a légi közlekedés védelmét manapság olyan újfajta fenyegetések érik, melyekre a repülőtereken használt hagyományos technológiák már nem képesek megfelelő és hatékony választ adni. Ezért néhány tagállam repülőterein megkezdte a biztonsági szkennerek kipróbálását és bevezetését. Ennek következtében az Unióban különböző szabályokat alkalmaznak.

2.3.1   A biztonsági szkenner kifejezést a ruházat alatt viselt tárgyak kimutatására képes technológia általános megjelölésére használják. Az emberi bőrtől eltérő tárgyak azonosítására hullámhosszban és kibocsátott energiában is eltérő, többféle formájú sugárzás használatos.

2.4   A tagállamok – az uniós jognak megfelelően – repülőtereiken a biztonsági szkennerek használatát két módon vezethetik be: i) a hatályos uniós követelményeknél szigorúbb biztonsági intézkedések bevezetésre való joguk gyakorlásával, vagy ii) ideiglenes jelleggel, új műszaki eljárások vagy módszerek legfeljebb 30 hónapon át tartó próbaüzemére vonatkozó joguk gyakorlásával.

2.5   Az egészségügyi, és konkrétabban az ionizáló sugárzás használatával kapcsolatos aggályokat illetően az európai jogszabályok az Euratom-Szerződés alapján meghatározzák (az eseti és éves) sugárzási dózisokat, az emberek sugárzásnak való kitételét jogszerű indokoláshoz kötik, és a lehető legalacsonyabb besugárzási szint biztosítását szolgáló védintézkedéseket írnak elő.

2.6   Az Európai Bizottság szerint az európai és egyben a nemzetközi szabályok fő elve az, hogy a légi járművektől távol tartsák a veszélyes tárgyakat, úgymint fegyvereket, késeket vagy robbanóanyagokat („tiltott tárgyak”).

2.6.1   Ez a közös szabályozási keretrendszer bevezetné az egyes tagállamokban már alkalmazott, de az egész Európa Unión belül még nem elterjedt úgynevezett „egykapus” biztonsági ellenőrzést, amely az ágazat és az utasok számára is a legjelentősebb könnyítést jelenti majd a jövőben.

2.7   A légi közlekedés védelmére vonatkozó hatályos uniós jogszabályi keretrendszerben a tagállamok és/vagy a repülőterek megkapják az átvizsgálási és ellenőrzési módszerek és technológiák listáját, amelyekből ki kell választaniuk a légiközlekedés-védelmi feladataik eredményes és hatékony ellátása érdekében szükséges elemeket.

2.7.1   Az Európai Bizottság szerint a hatályos jogszabályok nem engedik meg a repülőtereknek azt, hogy az elismert átvizsgálási módszereket és technológiákat módszeresen a biztonsági szkennerekkel váltsák fel. Csak a tagállamok és az Európai Parlament támogatását élvező és komitológiai eljárás keretében született bizottsági határozat adhat alapot arra, hogy a biztonsági szkennereket a légiközlekedés-védelem további megengedhető módszereként alkalmazzák.

3.   Megjegyzések

3.1   Az EGSZB-nek komoly fenntartásai vannak az európai bizottsági közleményben szereplő megközelítésmóddal szemben. Alapvetően ellenzi egy olyan jövőbeli rendelet esetleges elfogadását és végrehajtását, amely súlyos terheket róhat az egyénekre, akadályozva őket alapvető jogaik gyakorlásában. A szóban forgó technológiák gyorsan fejlődnek, és az EGSZB csak olyan teljes mértékben megbízható biztonsági ellenőrzési mechanizmust hajlandó támogatni, amely nem korlátozza senki alapvető jogait, nem jelent veszélyt az emberi egészségre, és kevésbé intruzív technológiát alkalmaz.

3.1.1   Konkrétabban: a közlemény egyes aspektusai komoly joghézagokat tartalmaznak.

3.1.2   Először is kétséges, hogy a szóban forgó jogi aktus alapcélja (azaz, hogy az EU valamennyi repülőterén úgynevezett „biztonsági szkennereket” vezessenek be) a maximális légi biztonság elérésének legmegfelelőbb módja-e. Az Európai Bizottság szerint ugyan a szkennerek bevezetése opcionális, az utasok azonban nem dönthetnek szabadon arról, hogy alávetik-e magukat egy ilyen ellenőrzésnek. Egy ilyen jellegű intézkedés elfogadása előtt ellenőrizni kell, hogy annak szükségessége arányban van-e más szempontokkal, például az ilyen biztonsági szkennerek üzembe helyezésének költségével. A megbízhatósággal, az emberi egészséggel és az alapjogok esetleges korlátozásával kapcsolatos komoly aggályok miatt túlzott megterhelésnek tűnik az államháztartás számára az, hogy minden uniós repülőtéren üzembe helyezzék ezeket a rendszereket (az alapeszközök beszerzése, plusz a kiegészítő logisztika hozzá). Az EGSZB szerint ésszerűbb volna, hogy – mivel még jórészt fejlődésben levő piacról van szó – megvárjunk más, tökéletesített és kevésbé intruzív technológiákat, amelyek jobban megfelelnek a célnak, azaz a légi biztonság szavatolásának. Az EGSZB szerint komolyan mérlegelni kellene a biztonsági, illetve testszkennerek használatának alternatíváit. Alternatívát olyan technikai rendszerek alkalmazása jelenthet, amelyek sematikusan lokalizálják és felismerik a veszélyforrásokat, amelyeket azután manuális utóvizsgálat során pontosabban meg lehet határozni.

3.1.3   Ráadásul azt sem fontolták meg kellően, hogy a rendelet jövőbeli alkalmazásával súlyosan korlátozzák az alapvető jogokat. Sajnálatos módon Floridában egy bíróságon, ahol a milliméteres hullámhossz-tartományú technológiát alkalmazzák, az illetékesek 35 000 felvételt megőriztek, melyek aztán felkerültek az internetre, több ezer személy alapvető jogát megsértve ezzel.

3.1.4   Végül megkérdőjelezhető mind az, hogy valóban olyan típusú jogi aktusra van-e szükség, mint amilyen a közleményben szerepel, mind pedig az annak elfogadására szolgáló eljárás.

3.2   Összegezve elmondható, hogy az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatában régóta követett szempontok fényében az európai bizottsági közlemény nem felel meg maradéktalanul a szükségesség, az arányosság és a jogszerűség azon három kritériumának, melyeknek egy jogállam vagy egy jogszerűen működő Unió által hozott valamennyi intézkedés esetében teljesülnie kell annak érdekében, hogy azok ne csorbítsák vagy korlátozzák az emberek (szabadság)jogainak érvényesülését.

3.2.1   Az első említett szempont kapcsán megjegyzendő, hogy ugyancsak kérdéses a javasolt intézkedés (a biztonsági szkennerek bevezetése) és a nagyobb légi biztonság elérése közötti összefüggés.

3.2.2   Az elmúlt években a légi biztonság terén történt különböző incidenseket követően bevezetett új módszerek és technológiák hatásának értékelése kapcsán közleményében maga az Európai Bizottság is elismeri, hogy mindez „egyre kevésbé hatásos”, és inkább „holisztikusabb szemléletre van szükség, amelynek keretében a jövőben kulcselemet képezne a hírszerzési információk megosztása és a humántényezők elemzése”.

3.2.3   Ez a szemlélet – nem véletlenül – egybevág az európai adatvédelmi biztos állásfoglalásával, aki az Európai Bizottság felkérésére ad hoc jelentést dolgozott ki a vitatott jogszabályról, és a terrorfenyegetések elleni európai védelmi intézkedések alkalmazásával kapcsolatos valamennyi véleményében ezt az álláspontot képviselte.

3.2.4   Egyensúlyt kell találni aközött, hogy a diszkrimináció minden formáját elkerülve neki kell fogni a légi biztonság problematikájának európai szintű kezeléséhez, illetve hogy végérvényesen meg kell teremteni az egykapus biztonsági ellenőrzést, figyelembe véve az alapvető jogokat, különösen azt, hogy önkéntes legyen, hogy valaki aláveti-e magát az ilyen ellenőrzéseknek, vagy sem.

3.2.5   Még határozottabb álláspontot képvisel a 94/46/EK irányelv 29. cikke alapján felállított munkacsoport, amely 2009. február 11-én elfogadott jelentésében leszögezi, hogy ezek a szkennerek nem jelentenek alternatívát más olyan módszerekkel szemben, melyeket már alkalmaznak a légi biztonságot fenyegető elemek felderítésére. A csoport arra a következtetésre jutott, hogy ez idáig nem merültek fel olyan szempontok, melyek miatt a repülőtereken jelenleg alkalmazott intézkedéseket ilyen szkennerek használatával kellene felváltani.

3.3   Az EGSZB ellenvéleményének ad hangot annak kapcsán is, hogy a közleményben javasoltak alkalmazása milyen komoly hatással lehet az alapvető jogok gyakorlására.

3.3.1   Az alapjogok csorbulása ellentétben áll azzal a széles körű elemzéssel, amely a szkennerek repülőtereken történő felszerelésének gazdasági költségeit értékeli azzal a céllal, hogy igazolja a szkennerek használatából eredő előnyöket.

3.3.2   A szabadság és a biztonság közötti egyensúly megfelelő mérlegeléséről van szó, ehhez pedig több okból is a jogszabály körültekintő értelmezésére van szükség.

3.3.3   Egyrészt a leginkább érintett (szabadság)jogok szinte teljes egészükben olyanok, amelyek az Emberi Jogok Európai Bírósága értelmezésében az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény által lefektetett közrend érinthetetlen magját jelentik.

3.3.4   Ennek megfelelően ezeket csak kivételes esetben szabad korlátozni, azaz csak akkor, ha nincs mód egyéb, kevésbé jogsértő intézkedés alkalmazására. A korlátozásnak szupranacionális ellenőrzés alatt kell állnia, és összeegyeztethetőnek kell lennie egy fejlett demokratikus társadalom szokásrendszerével. Az alapvető jogok esetleges megsértéseinek orvoslása érdekében az Európai Bizottságnak mindenképpen bele kell vennie a jövőbeni rendeletbe néhány gyorsított, illetve elsőbbségi eljárást, vagy hivatkoznia kell a tagállamokban már létezőkre.

3.3.5   Másrészt pedig, ahogyan az – egy légi biztonsággal kapcsolatos európai bizottsági jogszabály elfogadásával összefüggő – C-345/06. számú (Heinrich) ügyhöz írt következtetéseiben Sharpston főügyész is emlékeztet rá, az EU-ban semmi nem indokolhatja, hogy a közbiztonságot fenyegető, súlyos időszakokban vagy körülmények között akár komolyra forduló veszélyek elhárítása érdekében megsértsenek vagy korlátozzanak alapjogokat.

3.4   Ami az utasok, illetve a munkája miatt magát rendszeresen ilyen ellenőrzésnek alávetni kénytelen személyzet egészségét illeti, az EGSZB komoly aggodalmának ad hangot. Az EGSZB ebben az összefüggésben azt kéri, hogy a csúcstechnológiai berendezéseket gyakori használatuk során megfelelően képzett személyzet kezelje. Ezzel kapcsolatban jelentős szerepet játszanak a megfelelő fizetési és munkafeltételek. A képzett személyzet bevonása hozzájárulhatna a biztonsági kapuk révén történő többszörös, egészségkárosító ellenőrzések csökkentéséhez.

3.5   Az EGSZB reméli, hogy az Európai Bizottság javaslata olyan magas szintű egészségvédelmet tűz ki célul, amely megfelelően hitelesített, meggyőző és megbízható tudományos kutatásokra és jelentésekre épül, az utasok teljes megelégedésére, illetve abból kiindulva, hogy a lehető legkisebb mértékben tegyék ki őket az esetleges káros hatásoknak. Ezenkívül speciális szabályozásra is szükség van a megkülönböztetett bánásmódot igénylő utasok számára: terhes nők, gyermekek, fogyatékkal élők, illetve olyan betegségben szenvedők számára, akik esetében nem ajánlott az ellenőrzésnek ez a fajtája.

3.6   Eddig nem sikerült meggyőzően bizonyítani, hogy a szkennerek használata ártalmatlan az emberi egészségre, illetve nem fogadtak még el egy, a személyes jogok védelméhez fűződő joggal kapcsolatos elvárásoknak megfelelő magatartási kódexet sem az ilyen szkennerek általános bevezetésének esetére. Az Európai Bizottságnak ezért tovább kellene fejlesztenie az elkészített jegyzőkönyveket, hogy azok megfelelő válasszal szolgáljanak az alapvető jogokkal kapcsolatos fenntartásokra, és ezeket megfelelő formában meg kell ismertetni az utazóközönséggel, különös tekintettel arra, hogy a szkennerek használata szigorúan önkéntes és semmilyen esetben sem kötelező.

3.6.1   Mindenesetre lehetővé kell tenni, hogy az azt óhajtó utas ne vesse alá magát a szkenneres ellenőrzésnek, és komoly jogszabályi garanciákat kell nyújtani ahhoz, hogy ha valaki így dönt, az ne járjon semmilyen többletteherrel, például bosszantó, késéshez vezető, hosszú sorban állással az ellenőrzőhelyen, vagy túlzott regisztrációval – két olyan rendelkezésről van szó, melyek egyike sem szerepel az európai bizottsági közleményben.

3.7   Egy másik szempont, amely némi zavart kelt, az a terminológiai megközelítésmód és az európai bizottsági javaslat témakezelése.

3.7.1   Az Európai Bizottság ex novo a „biztonsági szkenner” kifejezést használja a „testszkenner” kifejezés helyett, amelyet korábban használtak az Európai Parlament 2008. október 23-i állásfoglalása nyomán az Európai Bizottság által a témában tartott nyilvános konzultáció során.

3.7.2   A terminológiai változtatás egy módszer arra, hogy politikailag vonzóbbá tegyék a közleményt az elfogadás szempontjából, mint ahogy ezt jelzi az is, ahogy az Európai Bizottság amellett foglal állást, hogy a tagállamok repülőterein alkalmazandó biztonsági intézkedések közé vegyék fel ezeknek az eszközöknek a használatát is.

3.7.3   Ennek szellemében például a közlemény 34. pontja megállapítja, hogy a szkennerek teljes egészében felválthatják a légi biztonság terén alkalmazott többi technológiát.

3.7.4   A közlemény 45. pontja azt is hangsúlyozza, hogy „a ma elérhető technológiát figyelembe véve a biztonsági szkennerek esetében egyértelműen a lehető legmagasabb a fenyegetések felderítésének a valószínűsége, és ezek lényegesen nagyobb megelőzési kapacitást biztosítanának”.

3.7.5   A 82. pont szerint pedig „a biztonsági szkennerek bevezetése különösen nagy repülőterek számára tesz lehetővé nagyobb rugalmasságot és a légiközlekedés-védelem további erősítésének lehetőségét”.

3.7.6   Az ilyen szkennerek használatával kapcsolatos különböző bizonytalanságok, illetve az alapvető (szabadság)jogokra gyakorolt tagadhatatlan hatás miatt szerencsésebb lenne egy olyan, sokrétűbb szöveg, amely objektívebben ismertetné a helyzet jelenlegi állását és az egyéb megoldási lehetőségeket.

3.7.7   Ezek az európai bizottsági közleményben használt sajátos megfogalmazások a fent említettek közül az utolsó szempont kapcsán fordulnak elő, amely a jogi aktus formájának (rendelet) kiválasztására, egyszersmind az annak elfogadására választott eljárásra (komitológiai eljárás) vonatkozik.

3.8   Összegezve: a közlemény komoly kétségeket kelt; nem is annyira a jogszerűségét, mint inkább legitimitását illetően.

3.8.1   Az Európai Parlament és a Tanács 300/2008. sz. rendelete 4. cikkének (2) pontjában rá ruházott jogkörök alapján az Európai Bizottság természetesen eljárhat ezen a területen.

3.8.2   Ugyanakkor az Európai Bizottságnak sokkal elővigyázatosabban kellett volna eljárnia egy ilyen vitatott javaslat kidolgozásakor. Különösen a közelmúlt tapasztalataiból okulva, amikor is jogi vitákat követően ugyanezen a területen kénytelen volt módosítani jogi aktusait.

3.8.3   Ilyen körülmények között megfelelőbb lenne egy olyan határozatot választani, amely minden tagállamnak szól, vagy pedig egy ajánlást, hogy nagyobb mozgásteret biztosítsanak az illetékes hatóságoknak, és hogy hosszabb (önkéntes) tesztelési időszakot hagyjanak a szkennerekre.

3.8.4   Azt is hangsúlyozni kell, hogy a jövőbeli jogalkotási javaslat elfogadására az Európai Bizottság által lefolytatott komitológiai eljárás – bár van jogi hatálya – túlságosan szűk keretet teremt, és átláthatatlan egy ilyen speciális jogi aktus kidolgozásához.

3.8.5   Ez annál is inkább igaz, mivel a Lisszaboni Szerződés az EUMSz. új 290. cikkében lefekteti a Tanács és az Európai Parlament által az Európai Bizottságra ruházott jogkörök gyakorlására szolgáló új mechanizmus alapjait. A Tanács és az EP azonban további indoklás nélkül visszavonhatja ezt a felhatalmazást (az említett 290. cikk (2) bekezdésének a) pontja). Ennek alapján az Európai Bizottságnak mérlegelnie kellene, hogy a polgárokra vonatkozó joganyagra kifejtett komoly hatás miatt, mellyel a rendeletjavaslat hatályba lépése járna, nem kellene-e olyan szélesebb intézményi kereten belül kidolgozni a javaslatot, amely nyitott a minden érintettre kiterjedő nyilvános vitára és a különböző politikai irányzatok közötti nézetekre, ahogy az parlamentáris demokráciákban szokás, és amelyben az alapjogokról folyó viták során az Európai Parlament kiemelt szerepet játszhatna, ami a komitológiai eljárásban nem adott.