9.5.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 110/46

1.1

Il CESE si compiace con la Commissione per il complesso e minuzioso lavoro svolto a favore di una semplificazione delle procedure amministrative; rileva peraltro una certa discrasia fra l'enunciazione fatta all'inizio dell'esposizione dei motivi («il presente progetto.... tratta delle modifiche tecniche che possono essere introdotte in virtù del regolamento attuale») e la portata concreta di numerose disposizioni.

1.1.1

Molte delle modifiche «tecniche» che riguardano i rapporti con le aziende e con i cittadini hanno un significato e una portata di carattere «politico»: la maggiore trasparenza, lo snellimento delle procedure, la maggiore celerità di risposta, la maggior fiducia accordata alle parti sociali sono segni di un'evoluzione nel «governo» della pubblica amministrazione, della quale non si può che compiacersi.

1.2

D'altra parte, il CESE non può esimersi dall'evocare la necessità di prudenza: il desiderio di favorire le parti sociali non può essere dissociato dalla considerazione che per gli amministratori del pubblico denaro deve esistere un limite alla flessibilità, costituito dalle perdite possibili, da commisurare ai risparmi accertati o, in altre parole, da quell'esercizio difficile ma necessario che è il calcolo del rischio. Potrebbe essere un esercizio carico di impopolarità per gli amministratori, ma sembrerebbe essere la sola via razionalmente percorribile.

2.1

Il documento in esame stabilisce le modalità di esecuzione del Regolamento finanziario no 1605/2002 attualmente in vigore, ma tenendo anche conto — per abbreviare i tempi di esecuzione — di diverse modifiche tecniche introdotte dalla nuova proposta di regolamento del Consiglio sul Regolamento finanziario (1), attualmente in corso di adozione. Quest'ultimo documento è stato già oggetto di un parere da parte del CESE (2).

2.2

In coerenza con l'approccio adottato nel precedente parere, il CESE si astiene dal commentare gli aspetti di carattere puramente tecnico-contabile, che più propriamente possono essere trattati dagli organismi istituzionali con competenza professionale ed esperienza diretta. Si concentra invece, come in precedenza, sulle norme che possono avere un impatto sui terzi (organizzazioni della società civile) che hanno rapporti con le istituzioni europee.

2.3

Tre dei principi di carattere tecnico-contabile — e cioè i principi dell'unicità del bilancio, dell'annualità del bilancio e dell'unità di conto — non vengono cambiati nella sostanza, ma solo modificati o precisati; per il quarto, quello della buona gestione finanziaria, la proposta di regolamento si ispira ai criteri già in atto ma precisa meglio il contenuto della valutazione ex ante e fornisce più precisi indirizzi sulla portata delle valutazioni rispettivamente ex ante, intermedia ed ex post, alla luce del principio di proporzionalità. Il CESE nota l'intento espresso della Commissione di «riorientare» le priorità di valutazione, «al fine di concentrarsi sulle proposte che hanno un'incidenza reale sulle imprese e sui cittadini»: una dichiarazione della quale non si può che prendere atto con viva soddisfazione.

2.4

Sulla stessa linea di sensibilità alle attese delle imprese e dei cittadini, ma anche con la massima attenzione all'impiego razionale del denaro pubblico, la Commissione sottolinea l'opportunità che i progetti pilota e le azioni preparatorie formino oggetto di una valutazione quando siano preliminari ad un programma. Tuttavia, al fine di semplificare le procedure, la valutazione non dovrebbe essere ripetuta quando i progetti o azioni siano già stati valutati, come nel caso di azioni congiunte fra Commissione e Stati membri.

3.1

Le osservazioni che il CESE aveva formulato con il suo già citato parere sulla proposta di regolamento valgono, naturalmente, anche per le modalità di esecuzione: se da un lato non ci si può che compiacere delle semplificazioni adottate in materia di procedure e della maggiore flessibilità nei criteri di applicazione delle norme, dall'altro non sarebbe accettabile una tendenza a considerare come non importante ogni somma di valore inferiore ad una soglia prefissata. In altri termini, il CESE è d'accordo sull'innalzamento dei limiti al disotto dei quali le procedure sono semplificate, ma questo non deve significare che il livello di attenzione e quello dei controlli di spesa possono diventare più elastici nella convinzione che l'eventuale danno materiale sarebbe in pratica ininfluente sulla globalità del bilancio.

3.2

Senza volersi richiamare agli abusati e troppo spesso conclamati principi di moralità pubblica, il CESE vuole attirare l'attenzione sul pericolo di un abbassamento del livello di attenzione in relazione alla regolarità delle operazioni di spesa di un importo considerato minore, in particolare per quanto riguarda gli appalti e le sovvenzioni. Uno snellimento delle procedure non deve dare al pubblico l'impressione che si possono trovare modi meno che legittimi di ottenere fondi dai poteri pubblici: una percezione di questo genere costituirebbe un duro colpo all'immagine dell'Europa.

3.3

Un'utile verifica della validità o delle eventuali «debolezze» delle semplificazioni esistenti o da introdurre sarebbe costituita, secondo il CESE, da un'attenta consultazione dei rapporti dell'OLAF da parte delle autorità contabili della Commissione: i dettagli sulle frodi scoperte potrebbero essere in grado di fornire preziose indicazioni.

4.1

Il nuovo articolo 85 bis riguarda il ricorso dei terzi contro una decisione della Commissione che impone un'ammenda, una condizione restrittiva o una sanzione: a protezione degli interessi della Comunità il contabile deve esigere dal ricorrente il deposito provvisorio della somma in causa o, in alternativa, una garanzia finanziaria (in termine tecnico, una fideiussione). La garanzia deve prevedere che — in caso di esito negativo del ricorso — il garante pagherà la somma richiesta dall'amministrazione in modo immediato, incondizionato e senza necessità di escussione preliminare del debitore. Tecnicamente, si tratta di una fideiussione a prima domanda, conforme al principio solve et repete adottato da molte amministrazioni fiscali e normale nelle gare di appalto.

4.1.1

Il CESE non ha particolari obiezioni a questo tipo di garanzia; osserva soltanto che la fideiussione a prima domanda è più onerosa di una normale fideiussione e che le commissioni sono commisurate alla durata di validità della garanzia. Tenuto conto dell'onere a carico del ricorrente, le procedure di esame dei ricorsi dovrebbero essere rese ragionevolmente più celeri di quanto non lo siano attualmente. Questo aspetto, lamentato da alcune parti sociali, anche se non riguarda direttamente il Regolamento finanziario né le sue modalità di esecuzione, dovrebbe formare oggetto di un attento esame nel quadro dei rapporti delle autorità amministrative con i terzi.

4.2

Il nuovo articolo 90 stabilisce, fra l'altro, che nel caso di appalti e di sovvenzioni legate a programmi settoriali, l'approvazione dei programmi di lavoro annuali costituisce di per se stessa la decisione di finanziamento necessaria per l'inserimento dell'impegno di spesa nel bilancio comunitario. Il provvedimento, anche se di natura contabile-amministrativa interna, è peraltro suscettibile di accelerare le procedure di assegnazione dei fondi e come tale potrebbe avere, ad avviso del CESE, una ricaduta favorevole per i creditori o beneficiari.

4.3

L'articolo 129 prevede che la gestione degli appalti per importi inferiori a determinati limiti debba essere facilitata. In pratica, quando gli importi in causa non sono rilevanti l'amministrazione è autorizzata a ricorrere ad una procedura negoziata (o, in termini più espliciti, ad una trattativa privata), dopo aver interpellato diversi candidati, e più specificatamente:

In pratica, la nuova disposizione non innova, ma si limita ad aggiornare, innalzandoli, i limiti stabiliti dalle norme precedenti.

4.3.1

I successivi articoli 130 e 134 introducono peraltro alcune semplificazioni. In base alla prima, nei casi di appalti inferiori a 60 000 euro l'amministrazione aggiudicante può limitare la documentazione allo stretto necessario (evidentemente secondo suoi criteri e sotto la sua responsabilità); in base alla seconda, la documentazione di prova delle qualità necessarie per partecipare alla gara può essere sostituita da una dichiarazione sull'onore, fatta salva la facoltà dell'amministrazione di richiedere in un secondo tempo le prove che confermino la dichiarazione iniziale.

4.3.2

Un'altra semplificazione contenuta nell'articolo 134 è costituita dall'esenzione dal produrre la documentazione, quando questa sia già stata presentata ad altri fini presso la stessa o altra amministrazione non oltre i sei mesi precedenti. Anche in questo caso, la documentazione viene sostituita da una dichiarazione sull'onore.

4.3.3

Ulteriori facilitazioni sono previste dall'articolo 135 e riguardano la documentazione comprovante la capacità finanziaria, economica, tecnica e professionale dei candidati. L'articolo stabilisce infatti che l'amministrazione, sulla base della sua valutazione dei rischi, può decidere di non richiedere tale documentazione. Questa facoltà è peraltro limitata agli appalti di importo uguale o inferiore a 60 000 euro se il beneficiario del contratto è l'amministrazione stessa, ovvero di importi diversi a seconda dei casi qualora i beneficiari siano dei terzi. Un'ulteriore limitazione è costituita dal divieto, nel caso di rinuncia alla documentazione, di effettuare prefinanziamenti o pagamenti intermedi: una garanzia per l'amministrazione, ma un condizionamento per la controparte, che potrebbe decidere di presentare comunque la documentazione per evitare quello che potrebbe costituire un pesante onere.

4.3.4

Il CESE approva l'insieme di queste disposizioni, intese ad alleggerire i meccanismi di aggiudicazione — costosi per i candidati e per l'amministrazione — per importi relativamente modesti; attira peraltro l'attenzione sulla necessità di un'attenta vigilanza per evitare eventuali abusi, tanto più attraenti quanto maggiore è la flessibilità delle procedure.

4.4

Nelle modalità di esecuzione la materia delle sovvenzioni viene trattata con spirito di apertura nei confronti delle parti sociali, e tenendo conto — per quanto è possibile dedurre dall'insieme delle disposizioni — della particolare natura dei beneficiari. Come prima misura, l'articolo 164 prevede che per importi uguali o inferiori a 25 000 euro l'ordinatore abbia la facoltà di richiedere una documentazione estremamente semplificata: si tratta di una procedura che incontra il favore del CESE, il quale non può però esimersi dal rilevare, da un lato le pesanti responsabilità che ricadono sull'ordinatore, e dall'altro il pericolo che in determinati casi la facilitazione sia vanificata proprio da una — comprensibile — esitazione ad accollarsele.

4.5

Diverse altre disposizioni hanno lo scopo di facilitare, o aprire, l'accesso ai fondi comunitari da parte di istituzioni di vario tipo: l'articolo 168 si limita a richiedere a questo fine, per gli organismi in situazione di monopolio di diritto o di fatto, una semplice indagine senza formalità — da tradursi in una dichiarazione motivata dell'ordinatore -; il 162, che prevedeva sovvenzioni di funzionamento — senza diminuzioni in caso di rinnovo — a favore delle organizzazioni che perseguono fini di interesse generale europeo, estende l'elenco dei possibili beneficiari alle organizzazioni attive nella ricerca e innovazione e nella promozione della cittadinanza; il 172 permette all'ordinatore di calcolare il cofinanziamento in natura (come per esempio il lavoro volontario) come apporto dell'istituzione finanziata.

4.5.1

Il CESE considera l'insieme di queste disposizioni con favore, ma ricorda ancora una volta che alla flessibilità delle norme corrispondono rischi per il bilancio comunitario, responsabilità per gli ordinatori, necessità di controlli rafforzati.

4.6

Una serie di altre disposizioni mira a semplificare le procedure: tutti gli istituti scolastici (e non soltanto quelli di insegnamento secondario o superiore, come in passato) non dovranno più essere soggetti al controllo della capacità finanziaria (articolo 176); nel caso di sovvenzioni inferiori a 25 000 euro l'ordinatore può redigere una convenzione con un ristretto numero di elementi (articolo 164). Inoltre, l'articolo 173 esonera dall'obbligo di presentare la prova di un audit esterno le convenzioni di sovvenzione di un valore inferiore a 750 000 euro, le convenzioni di azione inferiori a 100 000 euro, nonché le convenzioni con una pluralità di beneficiari firmatari di un atto di responsabilità solidale e congiunta.

4.6.1

Il CESE comprende la volontà di semplificare al massimo le procedure, ed in linea di principio non può che essere d'accordo con essa. Si chiede peraltro se in questa direzione non si stia andando troppo oltre: una cosa è esentare i soggetti dal presentare una documentazione costosa e talvolta sovrabbondante, un'altra è rinunciare a conoscere lo stato delle finanze dei sovvenzionati, in limiti che — specie per i casi previsti dall'articolo 173 — sembrerebbero decisamente troppo elevati. Il criterio guida dovrebbe sempre essere quello del raggiungimento di un giusto equilibrio fra i benefici stimati (risparmio di tempo e di denaro per la Commissione e per i cittadini) e i possibili costi (perdita di denaro pubblico, calcolato in termini di probabilità e di volumi di rischio).

4.7

Il criterio di prudente considerazione dei rischi, evocato al punto precedente, sembra d'altra parte essere stato invece adottato per quanto riguarda i pre-finanziamenti: una garanzia (fideiussione o altro) viene infatti richiesta in linea generale per tutti i pre-finanziamenti di valore uguale alla sovvenzione, nonché per quelli che superano l'80 % della sovvenzione e sono di valore superiore a 60 000 euro.

4.7.1

Il CESE ritiene che la norma di cui sopra sia ispirata ai sani criteri di prudenza, quali evocati al punto 3.6.1; ma si chiede allora se gli stessi criteri non avrebbero potuto essere adottati anche per le sovvenzioni vere e proprie (ad esempio nei casi di cui al punto 3.6), visto che la differenza fra pre-finanziamento e sovvenzione, in termini di rischio concreto , è molto spesso — anche se con alcune e talvolta rilevanti eccezioni — di natura più burocratica che reale.

4.8

L'articolo 165 introduce un criterio del tutto accettabile ma non sempre seguito in passato: qualora i beneficiari delle sovvenzioni siano degli organismi che perseguono fini di interesse generale europeo, la Commissione ha il diritto di recuperare la quota di utili annuali corrispondente alla sua percentuale di partecipazione al bilancio degli organismi in questione. Questa disposizione vale tuttavia soltanto nei casi in cui il resto del bilancio di tali organismi sia finanziato da autorità degli Stati membri, esse stesse tenute a recuperare la loro parte di utili.

4.8.1

Il CESE è del tutto d'accordo su questa norma, ma esita a credere che il testo, così come è redatto, implichi che il recupero degli utili, da parte della Commissione, non sia previsto anche nei casi in cui il resto del bilancio non è finanziato da autorità pubbliche, bensì da entità private.