5.12.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 356/9

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riconosce che esistono barriere legislative, amministrative, fiscali e finanziarie che sono di ostacolo alla formazione e alla dinamica dei partenariati urbano-rurali. Perciò è importante che queste barriere vengano individuate ed eliminate, per assicurare un quadro giuridico propizio allo sviluppo dei partenariati;

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raccomanda alle autorità di gestione a livello degli Stati membri di utilizzare i nuovi strumenti per lo sviluppo territoriale messi a disposizione dall'UE nel quadro della politica europea di sviluppo regionale e rurale: gli investimenti territoriali integrati (ITI), lo sviluppo locale di tipo partecipativo (Community Led Local Development — CLLD), il meccanismo delle sovvenzioni globali e l'approccio multifondo;

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sottolinea che, per quel che riguarda i criteri di ammissibilità dei fondi, occorre un riconoscimento delle aree funzionali e, al tempo stesso, è necessaria l'integrazione delle fonti di finanziamento messe a disposizione attraverso la politica regionale e la politica agricola comune dell'UE;

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ritiene assolutamente necessaria una migliore raccolta dei dati a livello delle aree funzionali. In questo modo verrà creata una banca dati contenente prove convincenti per una pianificazione territoriale migliore, con cognizione di causa, e verrà giustificata la proporzionalità degli interventi;

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pone l'accento sugli aspetti transfrontalieri dei partenariati urbano-rurali e sul modo in cui gli strumenti di finanziamento proposti dalla Commissione sono utilizzati per stimolare il potenziale di sviluppo economico insito nei legami transfrontalieri urbano-rurali;

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insiste sulla necessità di coinvolgere il settore privato e quello dell'economia sociale, il cui apporto è più che vantaggioso, tenuto conto dei criteri di performance, della capacità imprenditoriale e innovativa, oltre che della valorizzazione delle opportunità e della mobilitazione delle comunità, ma soprattutto in termini di possibilità di attirare capitali e costruire partenariati pubblico-privati.

Relatore

Romeo STAVARACHE (RO/ALDE), sindaco della città di Bacău

Testo/i di riferimento

1.

tra le aree urbane e quelle rurali esistono legami di natura demografica, economica e infrastrutturali per l'accesso ai servizi pubblici. Le interconnessioni urbano-rurali generate dal trasporto di beni, dal pendolarismo, dai servizi d'istruzione, sanitari, idrici e di raccolta dei rifiuti, dalle operazioni economiche, dall'accesso alle risorse naturali, alla cultura e alle attività ricreative richiedono un'attenzione speciale da parte dei responsabili decisionali a tutti i livelli di governo. Il modo in cui queste interconnessioni sono gestite influisce sullo sviluppo economico e sociale delle aree funzionali e, implicitamente, sulla qualità di vita degli abitanti di queste aree;

2.

un coordinamento carente delle relazioni tra le aree urbane e quelle rurali può portare sovente a risultati non auspicati sia nelle città che nei territori circostanti. La presa di coscienza e la comprensione delle interdipendenze aiutano a risolvere i problemi cui sono confrontate le aree rurali e quelle urbane. Sia da un lato che dall'altro sarebbe utile promuovere una maggiore consapevolezza dell'esistenza di collegamenti e interdipendenze;

3.

le condizioni preliminari per stabilire i modelli migliori di governance urbano-rurale consistono nel comprendere interconnessioni e nell'individuare le sfide cui sono confrontate sia le aree urbane che le aree rurali. Un approccio del tipo «un'unica soluzione valida per tutti i contesti» deve essere escluso sin dall'inizio;

4.

il calo demografico soprattutto nelle aree isolate, la sostenibilità dell'ambiente e la conservazione dei paesaggi, l'accesso incondizionato alle risorse naturali e culturali, ai servizi pubblici e ai beni di consumo, l'espansione delle aree urbane a scapito di quelle rurali, la recessione economica, la competitività delle regioni, i collegamenti intraregionali, l'efficienza delle politiche pubbliche e il ricorso alle opportunità di finanziamento esterno rappresentano altrettanti esempi di sfide per lo sviluppo dei partenariati tra l'ambiente urbano e quello rurale;

5.

la diversità delle sfide è rispecchiata anche negli obiettivi dei partenariati urbano-rurali: lo sviluppo economico, la pianificazione comune integrata, lo sfruttamento degli effetti di sinergia, il rafforzamento della competitività regionale, le economie di scala per il finanziamento dei servizi in partenariato, la promozione dei territori nel loro insieme, le attività comuni di difesa dei propri interessi e di collaborazione strategica per accedere a fondi pubblici o privati, ecc.;

6.

partendo dai legami di natura economica, sociali e ambientali che esistono a livello dei territori, possono essere stabilite delle aree funzionali urbano-rurali. La necessità di identificare queste aree deriva dal fatto che il concetto tradizionale che è alla base delle politiche di sviluppo delle città e delle metropoli è limitato dai confini amministrativi e non è coerente con le realtà socioeconomiche del territorio;

7.

il concetto generale utilizzato dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) per definire le regioni funzionali è il seguente: le regioni funzionali sono individuate attraverso uno spazio geografico, che di norma non coincide con i limiti amministrativi delle rispettive località, in cui emergono interdipendenze (funzioni) territoriali specifiche che potrebbero richiedere una forma di governo;

8.

i partenariati urbano-rurali sono caratterizzati da una geometria flessibile. La flessibilità è data da: (1) lo scopo del partenariato, che può interessare un unico settore o più settori, (2) la sua ragion d'essere — la gestione di un progetto o la gestione integrata dell'area funzionale e (3) il modello di governance scelto — «dall'alto» o «dal basso»;

9.

l'esperienza mostra che gli approcci e i problemi sono differenti da regione a regione e da paese a paese. Esistono situazioni in cui le amministrazioni nazionali hanno istituzionalizzato il quadro di cooperazione urbano-rurale, e altre in cui tale quadro è flessibile. La diversità rappresenta un vantaggio reale per l'UE, in quanto offre possibilità di esplorare e di innovare, oltre a modelli e prassi di vario tipo;

10.

a prescindere dal contesto, un fattore comune determinante per il successo della cooperazione è il dialogo e la fiducia tra le parti, come pure il riconoscimento e l'assunzione di responsabilità rispetto alle necessità comuni dell'area;

11.

l'assenza di fiducia tra le parti, sia in orizzontale tra i partner locali che in verticale tra le istituzioni pubbliche ai differenti livelli di governo coinvolti, può avere effetti distruttivi e in genere rallenta il processo di collaborazione. Sono necessari sforzi politici sostenuti da parte di tutti i responsabili decisionali coinvolti per creare fiducia e valutare soluzioni per i problemi complessi di interesse comune.

12.

nell'Unione europea, sebbene le disparità di sviluppo tra gli Stati membri si siano ridotte negli ultimi anni, in linea con le analisi macroeconomiche basate sui dati statistici precedenti la crisi, a livello regionale si osserva un aumento delle differenze. Bisogna trovare le soluzioni miglior per ridurre il divario intraregionale e per innalzare la qualità di vita nelle regioni che presentano ritardi di sviluppo a livello economico, allo scopo di sviluppare le industrie, i servizi e l'agricoltura nel rispetto dell'ambiente;

13.

spesso la pianificazione territoriale è rigidamente realizzata a livello delle unità amministrativo-territoriali e non a livello dell'area funzionale, senza tener conto dell'interdipendenza urbano-rurale. Questo può generare effetti negativi per quel che riguarda la coesione territoriale e ridurre le possibilità di creare sinergie a livello locale che consolidino lo sviluppo economico e sociale;

14.

per motivi di efficienza, l'approccio integrato delle politiche di sviluppo non dovrebbe essere rigidamente limitato ai confini amministrativi che separano l'area urbana da quella rurale. Bisognerebbe tenere conto della dimensione funzionale. Le aree situate attorno alle città, le cosiddette zone «periurbane», contribuiscono allo sviluppo economico sostenibile e forniscono energie e risorse ambientali e culturali, migliorando in tal modo la qualità di vita. È noto tuttavia che le città rappresentano dei poli per i servizi pubblici, il commercio, la sanità, l'insegnamento superiore, i trasporti, l'innovazione e l'occupazione;

15.

i limiti amministrativi a livello delle città e dei comuni spesso si differenziano dalla geografia economica delle regioni. Inoltre le regioni funzionali sono caratterizzate da un'incessante dinamica e per questo motivo le politiche territoriali devono essere adattabili e sufficientemente flessibili. Ad esempio, se facciamo riferimento al fattore più frequente di interdipendenza urbano-rurale, ossia il pendolarismo, è risaputo che, in genere, la durata ottimale del viaggio dovrebbe essere al massimo di un'ora; quando la durata aumenta, l'accessibilità al luogo di lavoro ne risente negativamente;

16.

l'approccio integrato attraverso partenariati urbano-rurali può creare opportunità nuove e dinamiche di sviluppo economico. La crescita economica sostenibile e inclusiva a livello regionale dipende in larga misura dallo sfruttamento del potenziale di cooperazione urbano-rurale;

17.

partendo dalla premessa che tra le aree urbane e quelle rurali contigue non dovrebbe esistere una competizione, ma piuttosto una complementarità, il coordinamento degli interventi pubblici costituisce una vera sfida. Soltanto in questo modo l'ambiente urbano e quello rurale possono trovare soluzioni vincenti, che rimuovano i possibili conflitti di interesse;

18.

i partenariati urbano-rurali richiedono un approccio di lungo periodo per quel che riguarda la preparazione delle strategie e dei programmi, ma soprattutto per lo sviluppo di strutture di governance. I vantaggi di una riflessione di lungo periodo sono soprattutto la coerenza e il conseguimento di risultati solidi. I partenariati possono contribuire a risolvere problemi reali attraverso l'elaborazione di risposte alle esigenze locali dello spazio urbano e di quello rurale, e mediante l'applicazione di soluzioni comuni di carattere pratico. Gli enti locali e regionali devono insistere perché, nel quadro della programmazione e dell'esecuzione pluriennali del bilancio dell'UE, sia data priorità a un approccio strategico di lungo periodo per rimuovere gli ostacoli generati dalle misure regolamentari di tipo procedurale;

19.

le casistiche sulla natura dei partenariati urbano-rurali mostrano che il loro successo non dipende interamente dagli interventi pubblici ai livelli superiori, come le misure di natura legislativa o finanziaria, siano esse nazionali o europee. Tuttavia, tali misure possono influenzare in modo decisivo l'evoluzione dei partenariati, nonché la loro motivazione, sostenibilità, efficienza ed efficacia nel raggiungere i risultati auspicati. Esistono inoltre situazioni in cui la costituzione e la gestione dei partenariati implicano costi che le parti non possono sostenere in modo equo. In simili casi, per ottenere un partenariato coeso è necessario un sostegno finanziario e/o un'assistenza tecnica. Per l'UE rappresenta una sfida l'individuazione di quelle misure di intervento che possono catalizzare e sostenere i partenariati, senza tuttavia creare una dipendenza dalle sovvenzioni finanziarie, ed evitando inoltre quel tipo di partenariati che esistono solo sulla carta e non sono nell'interesse pubblico delle comunità;

20.

la governance multilivello attuata nel quadro del partenariato urbano-rurale presuppone il coinvolgimento delle autorità pubbliche e dei partner istituzionali pertinenti di tutti i livelli. Le istituzioni che gestiscono gli strumenti delle politiche urbane e rurali a livello nazionale o europeo spesso non tengono conto delle interdipendenze urbano-rurali in rapporto alle sfide connesse, ai rischi e ai benefici potenziali.

21.

con la progressiva apertura delle frontiere all'interno dell'UE è emersa una nuova dinamica per le regioni frontaliere. La promozione dei partenariati urbano-rurali transfrontalieri offre un notevole potenziale di sviluppo e l'UE svolge un ruolo essenziale per mettere a frutto tale potenziale.

22.

il valore aggiunto del partenariato urbano-rurale consiste in una maggiore efficienza degli interventi pubblici, in una migliore coerenza nell'utilizzo dei fondi, nella promozione di soluzioni integrate ai problemi comuni e — non da ultimo — nella solidarietà a livello territoriale;

23.

Le azioni delle autorità dei centri urbani e rurali devono essere orientate al coinvolgimento delle comunità locali nella programmazione e realizzazione delle attività. L'efficacia delle azioni attuate dipende infatti dal coinvolgimento attivo di tali comunità;

24.

se l'efficacia degli interventi è essenziale per far fronte ai problemi, ai frequenti mutamenti e alle sfide di natura geografica delle regioni, occorre tuttavia menzionare che la governance spesso richiede più tempo per consolidarsi. Di conseguenza, è necessario che le parti coinvolte — specialmente l'elemento urbano — diano prova di altruismo, abbiano la capacità di far fronte ai pregiudizi, promuovano la parità di trattamento tra partner malgrado le asimmetrie dal punto di vista amministrativo o economico, assumano impegni risoluti, compiano sforzi politici sostenuti per lo sviluppo di capacità e diano prova di elasticità per un approccio flessibile;

25.

esistono barriere legislative e amministrative o di natura fiscale e finanziaria che sono di ostacolo alla formazione e alla dinamica dei partenariati urbano-rurali. Perciò è importante che queste barriere vengano individuate ed eliminate, per assicurare un quadro giuridico propizio allo sviluppo dei partenariati;

26.

l'interdipendenza per quel che riguarda la prestazione dei servizi pubblici, lo sviluppo sostenibile e le opportunità commerciali offerte dall'associazione tra aree urbane e aree rurali rappresentano un buono stimolo per motivare le parti interessate sia urbane che rurali a lavorare assieme;

27.

il monitoraggio e la misurazione dei benefici dei partenariati sono molto importanti. Se i benefici materiali sono più facili da misurare, quelli immateriali sono difficili da stimare, pur essendo altrettanto importanti. Inoltre, nel caso di interventi esogeni da parte di organismi che finanziano il partenariato, la necessità di quantificare i benefici è anche maggiore, anche se i partner esprimono già un certo grado di soddisfazione in merito ai progressi ottenuti.

28.

ribadisce il sostegno per l'azione preparatoria Rurban proposta dal Parlamento europeo e dalla Commissione, in corso di attuazione, che getterà le basi di nuove misure a livello dell'Unione per sostenere lo sviluppo territoriale integrato e il partenariato urbano-rurale;

29.

accoglie favorevolmente i progressi compiuti a livello degli Stati membri per quel che riguarda l'attuazione dell'Agenda territoriale 2020 e dei documenti politici adottati dai ministri responsabili della politica di coesione: la Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili, la Dichiarazione di Marsiglia sul quadro di riferimento per le città sostenibili e la Dichiarazione di Toledo sul ruolo dello sviluppo urbano integrato per raggiungere gli obiettivi della strategia Europa 2020;

30.

ribadisce le raccomandazioni del Parlamento europeo «sulla sana gestione in materia di politica regionale dell’Unione europea: procedure di assistenza e controllo della Commissione» e ne chiede l'attuazione nel nuovo ciclo di programmazione 2014-2020 (1);

31.

insiste sulla necessità di facilitare gli scambi di buone pratiche e conoscenze in materia di partenariati e governance urbano-rurale (2);

32.

riconosce l'importanza dello sforzo di armonizzazione delle norme europee in materia di politiche di coesione e di sviluppo rurale compiuto attraverso il nuovo regolamento comune sui fondi, che consente agli enti locali una maggiore flessibilità nella concezione di progetti territoriali integrati multitematici e, in particolare, le proposte relative agli investimenti territoriali integrati (ITI) e allo sviluppo locale di tipo partecipativo (Community Led Local Development — CLLD);

33.

raccomanda alle autorità di gestione a livello degli Stati membri di utilizzare i nuovi strumenti per lo sviluppo territoriale messi a disposizione dall'UE nel quadro della politica europea di sviluppo regionale e rurale: gli investimenti territoriali integrati (ITI), lo sviluppo locale di tipo partecipativo (Community Led Local Development — CLLD), il meccanismo delle sovvenzioni globali e l'approccio multifondo;

34.

raccomanda di promuovere l'approccio territoriale integrato nel nuovo ciclo di programmazione attraverso l'inclusione e la chiara indicazione, negli accordi di partenariato, della dimensione territoriale degli interventi e delle misure di sostegno, soprattutto di quelle rivolte ai partenariati urbano-rurali, a livello delle aree funzionali;

35.

sottolinea che gli enti regionali e locali strutturano i programmi di investimento partendo dagli obiettivi tematici della strategia Europa 2020, ma che dal punto di vista della superficie geografica coperta essi possono delimitare delle aree funzionali. Per quel che riguarda i criteri di ammissibilità dei fondi, occorre un riconoscimento delle aree funzionali e, al tempo stesso, è necessaria l'integrazione delle fonti di finanziamento messe a disposizione attraverso la politica regionale e la politica agricola comune dell'UE;

36.

sostiene la tesi secondo cui i partenariati urbano-rurali non sono uno strumento per ripartire il potenziale economico in modo diverso nello spazio, né servono per dar vita ad una ridistribuzione finanziaria all'interno di un'area funzionale. Il partenariato urbano-rurale consiste nell'utilizzo corretto delle potenzialità esistenti e nel collegamento delle parti coinvolte, allo scopo di promuovere lo sviluppo locale;

37.

ritiene che sia necessaria una migliore quantificazione dei rischi di frammentazione istituzionale nel quadro del partenariato urbano-rurale: i potenziali conflitti d'interesse tra partner e la relativa dimensione economica, i rischi relativi alle opzioni di riforma per aumentare l'efficienza economica ma al tempo stesso di stabilità per il riconoscimento della legittimità degli interventi, la fragilità e la sostenibilità finanziaria, le eventuali discrepanze tra la necessità di finanziamento e le possibilità esistenti; il rischio di non coinvolgere in misura sufficiente i partner pertinenti e quelli privati, ecc.;

38.

ritiene che sia necessario promuovere più adeguatamente e riconoscere a livello europeo i benefici del partenariato. Il consolidamento della capacità istituzionale degli enti pubblici locali nell'organizzazione delle loro missioni pubbliche, lo sviluppo e l'utilizzo delle capacità esistenti e l'aumento della produttività, la razionalizzazione delle risorse e un accesso migliore alle risorse naturali dovrebbero avere il sostegno di tutti i livelli di governo, anche dell'UE. Una maggiore visibilità delle regioni funzionali, la diminuzione dell'impatto negativo generato dalla concorrenza tra unità amministrative confinanti (specialmente in materia di tassazione), migliori economie di scala per gli investimenti, la sostenibilità economica, l'accesso ai servizi, la mobilizzazione delle risorse inutilizzate, il miglioramento delle conoscenze locali attraverso la condivisione delle informazioni, il contenimento dell'espansione urbana incontrollata costituiscono esempi di sfide per la cooperazione urbano-rurale;

39.

raccomanda di sostenere le regioni funzionali e i partenariati urbano-rurali transfrontalieri quali elementi di riferimento per la realizzazione di programmi di sviluppo pluriennali, finanziati con i fondi europei strutturali e di investimento;

40.

insiste sul fatto che i programmi europei devono essere flessibili per stare al passo con le realtà cui devono fare fronte le aree funzionali e per sviluppare meccanismi che aiutino e incoraggino le aree rurali e quelle urbane a collaborare più facilmente e a promuovere soluzioni politiche più efficienti;

41.

ritiene assolutamente necessaria una migliore raccolta dei dati a livello delle aree funzionali. In questo modo verrà creata una banca dati contenente prove convincenti per una pianificazione territoriale migliore, con cognizione di causa, e verrà giustificata la proporzionalità degli interventi, cioè la necessità che l'attività di pianificazione venga realizzata dove i problemi o i cambiamenti si producono effettivamente. Inoltre, per consolidare l'accento messo sulle prove concrete di come il partenariato funzioni (oppure non funzioni), sono necessari esempi pratici che dimostrino il valore aggiunto e i benefici del partenariato per lo sviluppo economico sostenibile (3). Al riguardo, le analisi realizzate dall'ORATE (Osservatorio in rete dell'assetto del territorio europeo) saranno della massima importanza per i responsabili politici e i promotori dei progetti;

42.

è convinto che una comprensione migliore dei benefici materiali e immateriali sia essenziale per valutare la qualità dei partenariati urbano-rurali. Tali benefici dimostrano il valore aggiunto europeo dei partenariati urbano-rurali per il conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020. Può quindi essere opportuno sviluppare degli indicatori comuni per la quantificazione dei benefici. Gli enti locali potrebbero essere incoraggiati a utilizzare questi indicatori. Nel lungo termine i partenariati potrebbero essere oggetto di valutazione comparativa («benchmarking»), soprattutto nel caso di programmi finanziati con fondi europei;

43.

esorta gli enti locali e regionali a progettare modelli di governance urbano-rurale innovativi che massimizzino gli effetti della cooperazione tra aree urbane e rurali e i risultati ottenuti;

44.

propone che il partenariato urbano-rurale sia uno dei temi prioritari nel quadro del programma URBACT e delle azioni innovative, allo scopo di trarre profitto dalle esperienze e dalle pratiche sul partenariato urbano-rurale dell'UE e di promuovere modelli di governance innovativi;

45.

ritiene necessario rafforzare la cooperazione, soprattutto nel contesto transfrontaliero, e offrire sostegno finanziario attraverso i programmi dell'UE tesi a cofinanziare i costi operativi del partenariato, che possono essere ingenti (ad esempio, i costi amministrativi e quelli per le risorse umane). Tali costi devono essere misurati come un rapporto costo-benefici per assicurare la sostenibilità del partenariato;

46.

ritiene che un partenariato efficiente debba includere tra i partner chiave il settore privato, il settore dell'economia sociale e quello non governativo — nonché assicurarsi il sostegno dei cittadini;

47.

pone l'accento sugli aspetti transfrontalieri dei partenariati urbano-rurali e sul modo in cui gli strumenti di finanziamento proposti dalla Commissione sono utilizzati per stimolare il potenziale di sviluppo economico insito nei legami transfrontalieri urbano-rurali;

48.

sottolinea l'importanza del dialogo con i cittadini, assolutamente necessario nel processo di governance urbano-rurale per ottenere il consenso in merito a una visione e a degli obiettivi comuni e per consolidare la fiducia;

49.

ritiene che siano necessarie misure che scongiurino l'espansione urbana incontrollata che genera effetti indesiderati in rapporto alle opzioni di sviluppo sostenibile, in quanto essa influisce non solo a livello dell'impermeabilizzazione del suolo — poiché si vengono a creare le precondizioni per le inondazioni e vengono ostacolate le misure tese a prevenire i rischi o ad assicurare l'approvvigionamento idrico e la qualità dell'aria — ma anche sulla mobilità, come la congestione del traffico, e i costi aggiuntivi per le infrastrutture e in rapporto alla pianificazione del territorio in generale. Problemi di questo genere possono trovare una soluzione quando l'ambiente urbano e quello rurale lavorano in partenariato;

50.

insiste sulla necessità di coinvolgere il settore privato e quello dell'economia sociale, il cui apporto è più che vantaggioso, tenuto conto dei criteri di performance, della capacità imprenditoriale e innovativa, oltre che della valorizzazione delle opportunità e della mobilitazione delle comunità, ma soprattutto in termini di possibilità di attirare capitali e costruire partenariati pubblico-privati;

51.

ricorda i fattori di successo essenziali del partenariato: la creazione di un clima di fiducia, l'individuazione di tutte le opportunità esistenti, un lavoro di riflessione nell'ottica della realizzazione di progetti concreti, soluzioni vincenti sia per il polo urbano che per il polo rurale, l'obiettivo di attrarre fondi, la coerenza e la sostenibilità nel tempo.