17.11.2015   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 383/57

Relatore:

Ronny LANNOO

1.1.

Nel presente parere il CESE formula raccomandazioni sulla consultazione delle parti interessate, prevista dal trattato, allo scopo di migliorare la qualità di tali consultazioni e di colmare il divario tra i cittadini e l’Europa. Tale iniziativa è stata compiuta anche dalla Commissione europea attraverso un’ampia consultazione delle parti interessate circa le procedure di consultazione, le cui risultanze sono confluite nel pacchetto «Legiferare meglio» del vicepresidente Timmermans. Il CESE formulerà in seguito, su richiesta della Commissione, un parere sull’intero pacchetto «Legiferare meglio».

1.2.

Il CESE esprime preoccupazione per il modo in cui si svolgono attualmente le consultazioni delle parti interessate e, di conseguenza, anche per la qualità dei risultati che esse forniscono. Il Comitato chiede pertanto consultazioni stabili e rappresentative, che garantiscano un valore aggiunto per le organizzazioni e i gruppi di interesse coinvolti.

1.3.

L’esame, da parte del CESE, di un campione di consultazioni effettuate nel primo semestre del 2014, induce il Comitato a ritenere che: vi sia una mancanza di uniformità nell’approccio qualitativo seguito dalle diverse direzioni generali (DG); il numero delle risposte sia insufficiente, con conseguente vizio di rappresentatività; il linguaggio e la terminologia non siano adatti ai destinatari; la comunicazione dei risultati e il seguito riservato alle consultazioni siano carenti. Nel complesso, si può quindi affermare che gli orientamenti finora in vigore in materia non vengono sufficientemente applicati.

1.4.

Il CESE, consapevole della difficoltà di consultare adeguatamente, nella loro eterogeneità, i cittadini e le organizzazioni degli Stati membri, formula in appresso una serie di proposte strutturali concrete e realistiche e invita la Commissione a cooperare in modo costruttivo all’elaborazione e all’attuazione di nuove misure.

1.5.

Il CESE chiede alla Commissione di rendere obbligatori per tutte le sue DG gli orientamenti e i requisiti qualitativi in materia di consultazione delle parti interessate. Al fine di garantire l’applicazione di tali orientamenti, il Comitato propone alla Commissione di istituire, a livello di segretariato generale, una cellula di coordinamento che possa fornire sostegno alle DG nel quadro della consultazione delle parti interessate.

1.6.

Un approccio maggiormente strategico al processo di consultazione, dalla preparazione fino alla valutazione, che preveda una partecipazione sistematica delle strutture coinvolte (organizzazioni rappresentative delle categorie interessate e organi consultivi e di concertazione), dovrebbe garantire una qualità e un numero di risposte più elevati. Una migliore pianificazione delle consultazioni e la comunicazione dell’obiettivo specifico di ciascuna di esse faciliterebbero la partecipazione delle parti interessate.

1.7.

Il Comitato sottolinea che una «mappatura» adeguata dei soggetti interessati è essenziale per la buona qualità della procedura di consultazione. Il CESE raccomanda pertanto alla Commissione di avvalersi a tale scopo delle strutture esistenti, quali il Comitato stesso e le organizzazioni rappresentative, e di basarsi sul registro per la trasparenza. Non è pertanto necessario creare nuove strutture.

1.8.

Il CESE ritiene che sia opportuno semplificare nuovamente i metodi e gli strumenti utilizzati per la consultazione delle parti interessate. Esistono sostanzialmente due metodi possibili di consultazione: la consultazione scritta/online e la consultazione orale/sotto forma di dibattiti interattivi. I metodi e gli strumenti adeguati devono essere scelti in funzione dell’obiettivo perseguito, del pubblico destinatario ecc., nel contesto dell’approccio strategico generale del processo di consultazione. Inoltre, è opportuno introdurre in modo efficace le nuove tecnologie, in particolare per meglio raggiungere gruppi destinatari specifici, tra cui, ad esempio, i giovani.

1.9.

Nel quadro di questo approccio occorre distinguere tra le consultazioni delle organizzazioni della società civile e quelle del pubblico in generale. La differenza tra questi due tipi di consultazioni non risiede soltanto nel metodo ma anche nell’obiettivo, in quanto per le prime si tratta di garantire la rappresentatività, mentre per le altre si tratta di promuovere l’inclusione e la partecipazione.

1.10.

Nel caso in cui si opti per il questionario scritto, il CESE ritiene che esso debba essere messo a disposizione in tutte le lingue ufficiali dell’UE. Inoltre, il CESE raccomanda che il questionario sia trasmesso prima alle organizzazioni rappresentative delle categorie interessate, onde evitare che una terminologia eccessivamente specifica ne ostacoli la comprensibilità per i destinatari.

1.11.

Il Comitato sottolinea l’importanza che, nel trattamento dei risultati, sia prevista una ponderazione quantitativa e qualitativa a seconda che la risposta provenga da un singolo o da un’organizzazione rappresentativa della società civile, oppure in base alla rappresentatività e al coinvolgimento di quest’ultima. La risposta fornita da un’organizzazione rappresentativa godrebbe così di una ponderazione più elevata.

1.12.

Per aumentare la partecipazione alle consultazioni, il CESE sottolinea l’importanza di redigere, per ogni consultazione, una relazione di sintesi delle risposte pervenute, nella quale sia indicato anche il motivo per cui alcune risposte sono state tenute in considerazione nel successivo iter di elaborazione della proposta, mentre altre non lo sono state.

1.13.

In virtù del ruolo assegnatogli dai Trattati, il Comitato si propone di fungere da facilitatore per favorire il buon esito della consultazione delle parti interessate. Può partecipare e collaborare a tutte le fasi importanti del processo (individuazione delle parti interessate, elaborazione dei questionari, sintesi e seguito dei risultati). Al fine di conferire strutturazione, stabilità e rappresentatività al processo, il Comitato può, come in passato, organizzare audizioni e convegni, nonché istituire piattaforme e forum di dialogo.

1.14.

Nell’ambito della consultazione delle parti interessate, la Commissione europea dovrebbe sfruttare maggiormente il potenziale offerto da una cooperazione rafforzata con il Comitato, come raccomandato nel protocollo di cooperazione tra il CESE e la Commissione siglato il 22 febbraio 2012 (1). Ciò consentirebbe, in un’ottica di ottimizzazione delle risorse e nel quadro di un approccio di cooperazione interistituzionale, di trarre il massimo vantaggio sia dalle competenze e conoscenze specifiche delle parti interessate sia dall’esperienza e dalla competenza del Comitato nelle prassi di consultazione.

1.15.

Per quanto riguarda gli incontri interattivi, il CESE può fungere, in collaborazione con la Commissione, da organizzatore, come già fa di norma nel quadro di piattaforme di dialogo strutturato (ad esempio, in materia di immigrazione, consumo ecc.).

1.16.

Infine, il CESE raccomanda di organizzare un’intensa campagna di informazione sul processo di consultazione e sulle consultazioni, alla quale auspica di partecipare attivamente con le organizzazioni che rappresenta.

1.17.

Inoltre, il CESE, in quanto promotore del dialogo civile strutturato quale strumento fondamentale di democrazia partecipativa, incoraggia la Commissione a fare un maggiore ricorso alle piattaforme di dialogo strutturato. Ciò non solo consentirebbe, ai soggetti interessati di partecipare in maniera continuativa a tutte le fasi del processo politico, ma avrebbe anche un impatto positivo in termini di costi e di tempi.

2.1.1.

In conformità dell’articolo 11, paragrafo 3, del trattato sull’Unione europea, la Commissione europea è tenuta a condurre ampie consultazioni delle parti interessate al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell’Unione.

2.1.2.

La «consultazione» è un processo attraverso il quale la Commissione raccoglie le opinioni e i punti di vista dei cittadini e delle parti interessate. Tale processo complementare si realizza fermi restando il dialogo civile strutturato (articolo 11, paragrafo 2, del TFUE) e le consultazioni che si svolgono in ambiti specifici, quali la consultazione delle parti sociali nel quadro del dialogo sociale (organizzazioni datoriali e sindacali, articolo 154 del TFUE) o la consultazione degli organi consultivi quali il Comitato economico e sociale europeo (articolo 304 del TFUE) (2), alle quali non può in alcun caso sostituirsi.

2.1.3.

Oltre alle consultazioni condotte nel quadro dell’articolo 154 del TFUE, le parti sociali, ossia le organizzazioni datoriali e sindacali, partecipano a pieno titolo alla consultazione di cui ai punti 2.1.1 e 2.1.2, in particolare in materia di tutela dei consumatori, di diritto ambientale, di politica commerciale ecc.

2.2.1.

Per la consultazione delle parti interessate la Commissione europea, nel 2002, aveva stabilito delle norme minime (4), obbligatoriamente applicabili a tali consultazioni, in relazione a qualsiasi proposta, legislativa o non legislativa. Nell’ambito del programma REFIT, la Commissione ha annunciato che saranno effettuate consultazioni anche per le valutazioni, i controlli di idoneità (i cosiddetti «check-up») e l’elaborazione di atti delegati e misure di esecuzione (5).

2.2.2.

Nei suoi orientamenti del 2002 destinati alle DG per la realizzazione di consultazioni, la Commissione prevede, tra l’altro, la pubblicazione di note esplicative sul tema in questione, il relativo contenuto e l’obiettivo della consultazione. Inoltre, è prevista la pubblicazione, al termine della consultazione, del numero di risposte ricevute, della natura dei partecipanti e della sintesi dei risultati.

2.2.3.

Per quanto riguarda il multilinguismo non è attualmente in vigore alcuna regola formale.

2.2.4.

Gli orientamenti e le norme minime del 2002 cui attenersi nella consultazione delle parti interessate suddividono il processo di consultazione in dieci tappe, ripartite in tre fasi: definizione di una strategia (6), realizzazione della consultazione (7) e valutazione dei risultati (8).

2.2.5.

La Commissione europea prevede 12 diversi metodi per le consultazioni preparatorie in base agli obiettivi e al gruppo di destinatari. I 12 metodi sono i seguenti: consultazioni pubbliche aperte online; studi; inchieste di Eurobarometro; convegni, audizioni pubbliche, riunioni con le parti interessate; riunioni, laboratori, seminari con i soggetti direttamente interessati; gruppi di controllo; colloqui personali; gruppi di esperti della Commissione europea; panel di PMI; consultazione degli enti locali e regionali; questionari; forum di discussione online.

2.3.1.

Nonostante questi orientamenti e l’elevato numero di metodi e strumenti utilizzabili, numerosi soggetti interessati esprimono delle critiche in merito all’efficacia del sistema di consultazione attuale. Tra gli ostacoli specifici occorre menzionare in particolare la difficoltà di venire a conoscenza di una determinata consultazione (accesso agevole alle informazioni sui siti web dell’UE e pubblicità data alla consultazione stessa), la lingua e la terminologia utilizzate, le informazioni sui risultati e infine il seguito dato alla consultazione.

2.3.2.

Inoltre, la qualità della consultazione e l’approccio seguito variano significativamente a seconda della DG interessata, e si osserva una mancanza di coordinamento come anche di un approccio metodologicamente uniforme.

2.3.3.

Il CESE ha esaminato, sulla base di un campione, l’applicazione degli orientamenti alle prime 25 consultazioni che si sono svolte nel 2014. Tale campionamento consente di giungere alle seguenti conclusioni:

In conclusione, si osserva in generale una mancanza di rappresentatività, di qualità e di informazioni sull’esito e sul seguito delle consultazioni.

3.1.

Tra le dieci priorità degli orientamenti politici della Commissione europea attualmente in carica figura quella di rendere l’Unione più democratica. Uno degli obiettivi principali di tale priorità è quello di creare un registro obbligatorio per le organizzazioni e i singoli cittadini che svolgono attività di lobbismo presso la Commissione e il Parlamento europeo.

3.2.

Il 19 maggio 2015 la Commissione ha pubblicato un pacchetto di misure, intitolato «Legiferare meglio» (10), volte a migliorare la qualità della regolamentazione, in merito al quale il Comitato si pronuncerà prossimamente, su richiesta della Commissione stessa. Le misure previste si basano su quattro assi: un approccio fondato sulla trasparenza e la consultazione, il riesame costante della legislazione esistente, il miglioramento delle valutazioni di impatto e di controllo della qualità, e un nuovo accordo interistituzionale.

3.3.

In questo quadro vengono proposti anche degli orientamenti riveduti per la consultazione delle parti interessate. In preparazione di tali orientamenti è stata organizzata una consultazione (11) specifica. Il presente parere tiene conto dei risultati (12) di questa consultazione.

4.1.1.

Il CESE chiede alla Commissione europea di imporre le linee guida interne esistenti alle DG in modo vincolante e di sanzionarne il mancato rispetto (ad esempio, in caso di assenza di trasparenza nelle risposte o nel rapporto di valutazione), così come viene sanzionata dal comitato per la valutazione di impatto (Impact Assessment Board) la mancanza di qualità nelle valutazioni di impatto.

4.1.2.

Per questo motivo il CESE sostiene la creazione di una cellula di coordinamento presso il segretariato generale della Commissione, alle dirette dipendenze del vicepresidente competente. Tale cellula dovrà fornire al tempo stesso supporto a tutte le DG per quanto riguarda l’approccio generale e la strategia da seguire nelle consultazioni, l’elaborazione e l’applicazione dei requisiti qualitativi e procedurali, gli orientamenti in materia di qualità, di informazione e di seguito.

4.1.3.

La cellula di coordinamento dovrà essere assistita da un gruppo di esperti, affiancato da rappresentanti dei gruppi destinatari ai quali si rivolge la consultazione. Il CESE chiede alla Commissione di coinvolgere il Comitato con la sua competenza in materia, in particolare per quanto riguarda la scelta dei destinatari, la validazione dei questionari, la sintesi e il seguito dei risultati.

4.1.4.

Un approccio più sistematico nelle consultazioni, con un calendario chiaro e un adeguato preavviso, dovrà aiutare le parti interessate a prepararsi a partecipare. A questo proposito è indispensabile un calendario di previsione delle consultazioni affidabile e aggiornato regolarmente. Più in generale, il CESE propone alla Commissione di strutturare meglio le consultazioni, soprattutto su una base istituzionale e rappresentativa, attingendo alle risorse degli organi consultivi rappresentativi o dei loro omologhi, già esistenti a livello nazionale, regionale e locale.

4.1.5.

Il CESE chiede alla Commissione di pubblicare ogni anno una valutazione dell’approccio seguito nelle consultazioni e dei relativi risultati.

4.2.1.

Al fine di ottenere le informazioni necessarie è fondamentale individuare correttamente il gruppo dei destinatari della consultazione. Sono necessari strumenti professionali di comprovata affidabilità. È indispensabile inoltre garantire una cooperazione efficace con le strutture esistenti, il Comitato e le organizzazioni rappresentative e legittime della società civile. Il CESE può partecipare, nell’ambito delle sue competenze e in un rapporto di proficua cooperazione con le organizzazioni interessate e con la Commissione, all’individuazione delle organizzazioni rappresentative all’interno di gruppi mirati di destinatari.

4.2.2.

Nell’ambito del processo di individuazione delle organizzazioni rappresentative di cui sopra, si potrebbero prendere come punto di riferimento i lavori realizzati dal CESE (16) sulla definizione dei criteri di rappresentatività delle organizzazioni della società civile. In tal modo, il CESE intende rafforzare ulteriormente l’impatto di queste organizzazioni nel corso delle consultazioni e la collaborazione con esse.

4.2.3.

La buona ripartizione, su base geografica e per gruppo di destinatari, deve costituire una preoccupazione sistematica. Nella «mappatura delle parti interessate» occorre inoltre garantire che sia riservata un’attenzione maggiore ai gruppi sottorappresentati o che dispongono di minori risorse.

4.2.4.

Il CESE sottolinea l’importanza di introdurre un meccanismo di ponderazione motivata nell’analisi delle risposte alle consultazioni, in modo da dare la priorità alle organizzazioni rappresentative e direttamente interessate.

4.2.5.

Al fine di aumentare la partecipazione delle parti interessate alle consultazioni, è particolarmente importante il contenuto del riscontro (feedback) fornito al termine di ciascuna consultazione. Le parti interessate devono poter constatare il risultato del loro contributo e quindi poter sentire in modo chiaro di aver esercitato un’influenza reale sulle proposte formulate o ricevere spiegazioni sul motivo per cui determinati elementi non sono stati tenuti in considerazione.

4.3.1.

Il CESE può fungere da «rete di reti» per dare diffusione alle consultazioni scritte (online) presso i vari soggetti interessati (come fa, ad esempio, il Comitato delle regioni presso gli enti locali). Per quanto riguarda gli incontri interattivi, il CESE può fungere da organizzatore in considerazione delle sue relazioni e della sua competenza in materia.

4.3.2.

Il questionario per la consultazione (online) deve poter essere consultato dalle organizzazioni della società civile del gruppo o dei gruppi destinatari interessati, nella lingua di questi ultimi, perché formulino le loro osservazioni. Inoltre, è opportuno che il questionario venga prima testato su un campione di soggetti interessati. A tal fine, ci si potrebbe avvalere di strumenti quali una «mappatura» preliminare dei soggetti interessati e il registro per la trasparenza, onde rivolgersi a queste organizzazioni in modo mirato (cfr. 4.2). In questo quadro, il CESE può svolgere un ruolo di facilitatore.

4.4.1.

Gli orientamenti prevedono che sia programmata una finestra di almeno 12 settimane per le consultazioni online e di 20 giorni lavorativi per gli incontri interattivi. Il CESE raccomanda di non avviare le consultazioni durante il periodo estivo. Inoltre, occorre che sia rispettato il più possibile il calendario di previsione (cfr. il punto 4.1.4).

4.5.1.

Il CESE chiede alla Commissione, come anche alle sue delegazioni negli Stati membri, di realizzare una campagna di informazione intensa ed efficace, intesa a pubblicizzare le consultazioni e a incoraggiare le parti interessate a partecipare. Il CESE può certamente svolgere un ruolo anche in questo quadro, chiedendo ai suoi membri di diffondere le informazioni all’interno della loro rete.

4.5.2.

Ogni consultazione deve essere segnalata in tempo utile e in maniera chiara e adeguata nei mezzi di comunicazione della Commissione e degli Stati membri, nonché alle organizzazioni della società civile interessate. Ai fini di questo approccio globale occorre attivare anche i rappresentanti della Commissione presso gli Stati membri.

4.6.1.

Il CESE sottolinea l’importanza che la Commissione tenga in considerazione i punti di vista espressi in occasione delle consultazioni e giustifichi in quale misura ne ha tenuto conto.

4.6.2.

In fase di trattamento dei risultati, nella ponderazione motivata (cfr. il punto 4.2.3), i soggetti della società civile devono essere, in proporzione, i rispondenti maggiormente rappresentati.

4.7.1.

Il CESE appoggia la pubblicazione di una relazione di sintesi, corredata di un riepilogo di tutte le risposte ricevute, in modo da aumentare la trasparenza.

4.7.2.

Il CESE raccomanda altresì di fornire, soprattutto ai rispondenti, informazioni sul seguito della procedura, in particolare per quanto riguarda gli eventuali adeguamenti della proposta e le tappe successive del processo decisionale.

5.1.1.

In un’ottica di ottimizzazione delle risorse e nel quadro di un approccio di cooperazione interistituzionale, il Comitato potrebbe mettere al servizio del processo decisionale sia la sua conoscenza delle parti interessate attive nelle diverse politiche dell’UE, sia le sue competenze e la sua esperienza in materia di consultazione.

5.1.2.

Il CESE desidera effettuare, in funzione delle proprie priorità di lavoro e in cooperazione con la Commissione, il monitoraggio e la valutazione di talune consultazioni, elaborare un parere al riguardo e organizzare, se necessario, un’audizione pubblica.

5.1.3.

In cooperazione con le organizzazioni interessate, il Comitato intende offrire le sue competenze per coadiuvare la Commissione durante le fasi principali del processo di consultazione, in particolare la selezione del gruppo di destinatari, il questionario, la sintesi e il seguito.

5.1.4.

Il CESE può inoltre fungere da «rete di reti» e facilitatore per dare diffusione alle consultazioni scritte (online) presso i vari soggetti interessati (come fa, ad esempio, il Comitato delle regioni presso gli enti locali).

5.1.5.

Per quanto riguarda gli incontri interattivi, il CESE può fungere, in collaborazione con la Commissione, da organizzatore, come già fa di norma nel quadro di piattaforme di dialogo strutturato (ad esempio, in materia di immigrazione, consumo ecc.).

5.1.6.

Il Comitato può contribuire a realizzare una campagna di informazione intensa ed efficace, avvalendosi dell’operato dei suoi membri per diffondere le informazioni all’interno della loro rete.

5.2.1.

In qualsiasi momento delle diverse fasi di preparazione, realizzazione e seguito di una consultazione, il CESE può costituire un canale di comunicazione tra la Commissione europea e la società civile organizzata.

5.2.2.

Per talune attività, come gli incontri interattivi, la Commissione e il Comitato possono organizzare un’azione congiunta.