COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 16.11.2017
COM(2017) 665 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE
Relazione sull'applicazione negli Stati membri, nel periodo 2012-2014,
della direttiva 96/82/CE sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti
connessi con determinate sostanze pericolose
Relazione della Commissione
Relazione sull’applicazione negli Stati membri, nel periodo 2012-2014,
della direttiva 96/82/CE sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose
Indice
1.
1.
Introduzione
2.
2.
Sintesi delle relazioni degli Stati membri
2.1.
2.1.
Numero di stabilimenti
2.2.
2.2.
Misure di gestione dei rischi
2.2.1.
2.2.1.
Elaborazione di piani di emergenza esterni ("PEE")
2.2.2.
2.2.2.
Verifica e revisione dei PEE
2.2.3.
2.2.3.
Informazioni al pubblico
2.3.
2.3.
Ispezioni
3.
3.
Dati statistici sugli incidenti rilevanti ricavati da
e
MARS
4.
4.
Conclusioni e prospettive
1.Introduzione
Gli incidenti rilevanti connessi a sostanze pericolose rappresentano una grave minaccia per le persone e per l’ambiente. Inoltre, si tratta di incidenti che causano notevoli perdite economiche e minano la crescita sostenibile. Contemporaneamente, l’utilizzo di grandi quantità di sostanze pericolose è inevitabile in alcuni settori industriali di vitale importanza per una moderna società industrializzata. Per ridurre al minimo i rischi associati, è necessario intraprendere misure per prevenire gli incidenti rilevanti e garantire un’adeguata preparazione e risposta, nell'eventualità che tali incidenti nondimeno si verifichino.
La direttiva 96/82/CE del Consiglio sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose ("direttiva Seveso II") fornisce il quadro pertinente per le misure di gestione dei rischi al fine di prevenire incidenti rilevanti e limitarne le conseguenze. La direttiva Seveso II è stata nel frattempo sostituita dalla direttiva 2012/18/UE ("direttiva Seveso III") che doveva essere recepita dagli Stati membri entro il 31 maggio 2015.
Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 4, della direttiva Seveso II, gli Stati membri trasmettono alla Commissione una relazione triennale sull’attuazione della direttiva stessa. La Commissione pubblica ogni tre anni una sintesi di tali informazioni. La presente relazione contiene principalmente la sintesi concernente il periodo 20122014. Inoltre, la sostituzione della direttiva Seveso II con la Seveso III rappresenta un'opportunità per valutare non solo l’ultimo periodo di riferimento ma anche i progressi globali realizzati nel periodo di attuazione della Seveso II.
Il capitolo 2 della presente relazione sintetizza le informazioni trasmesse dagli Stati membri in risposta a un questionario incentrato su temi problematici individuati in precedenza. Scopo della sintesi è valutare il livello di attuazione e individuare le eventuali carenze alle quali occorre porre rimedio. Il capitolo 3 integra tale valutazione con alcuni dati relativi a incidenti tratti da un’analisi della banca dati eMARS, gestita dall’ufficio per i rischi di incidenti rilevanti (Major Accident Hazards Bureau) del Centro comune di ricerca della Commissione europea (JRC), sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri. Al capitolo 4 figurano le conclusioni e le prospettive per il futuro.
Come per le precedenti valutazioni, la Commissione ha stipulato un contratto con un fornitore esterno di servizi per analizzare le relazioni fornite dagli Stati membri, nonché altri dati pertinenti. Lo studio condotto dal contraente è disponibile in EU Bookshop e fornisce un’analisi dettagliata sia delle informazioni comunicate, compresa un’analisi per ciascuno Stato membro, sia di altre informazioni disponibili.
I contributi integrali dei 28 Stati membri e il contributo volontario della Norvegia sono disponibili online su CIRCABC, insieme al questionario e alle precedenti relazioni relative ai periodi 2000-2002, 2003-2005, 2006-2008 e 2009-2011.
2.Sintesi delle relazioni degli Stati membri
Tutti i 28 Stati membri hanno presentato la propria relazione triennale alla Commissione europea.
2.1.Numero di stabilimenti
Gli Stati membri hanno segnalato un totale di 11 297 stabilimenti che rientrano nel campo di applicazione della direttiva Seveso II. Ciò costituisce un aumento netto di 983 stabilimenti rispetto al 2011 (10 314 stabilimenti); la maggior parte (cioè 756) di questi nuovi stabilimenti sono di "categoria inferiore" (LTE, Lower Tier Establishment) mentre i restanti 227 sono di "categoria superiore" (UTE, Upper Tier Establishment). Sebbene la quasi totalità degli Stati membri abbia segnalato un aumento, la percentuale relativa alla Germania è significativa (+ 859 stabilimenti). I dati disponibili non consentono di comprendere i motivi dell'aumento (alcune possibilità: espansione economica, migliore attuazione o classificazione più severa delle sostanze pericolose).
Figura 1: Numero di stabilimenti Seveso nel 2014
Come da
Figura 2
, si constata un lento ma costante aumento nel numero degli stabilimenti contemplati dalla direttiva. Ciò va contestualizzato tenendo conto dei tre allargamenti (2004, 2007 e 2013) che si sono svolti in questo periodo, del miglioramento costante delle conoscenze in materia di sostanze pericolose, della crescita economica e di una migliore attuazione. I dati sugli stabilimenti di categoria inferiore sono stati comunicati solo a partire dal periodo di riferimento 2009-2011.
Figura 2: Evoluzione del numero di stabilimenti segnalati
Tra le 48 attività utilizzate per classificare gli stabilimenti Seveso, quattro coprono quasi il 40% degli stabilimenti:
(1)produzione generale di sostanze chimiche (763 stabilimenti = 12,3%),
(2)stoccaggio di combustibili (650 stabilimenti = 10,5%),
(3)commercio all’ingrosso e al dettaglio (553 stabilimenti = 8,9%),
(4)produzione, imbottigliamento e distribuzione all’ingrosso di GPL (465 stabilimenti = 7,5%).
2.2.Misure di gestione dei rischi
La preparazione di rapporti di sicurezza (che include lo svolgimento di una valutazione dei rischi) e di piani di emergenza per gli stabilimenti di categoria superiore, cui si aggiungono le misure per l'informazione della popolazione e le ispezioni, costituiscono i pilastri fondamentali della prevenzione e della preparazione in materia di incidenti rilevanti.
Precedenti valutazioni sull'applicazione della direttiva Seveso II non hanno rilevato carenze sistematiche dei gestori nella preparazione dei rapporti di sicurezza e dei piani di emergenza interni. Pertanto, questo aspetto non è più stato incluso nel questionario riguardante il periodo di riferimento 2011-2014.
La direttiva Seveso II impone vari obblighi alle autorità competenti, i più importanti dei quali sono: esaminare i rapporti di sicurezza e comunicarne le conclusioni al gestore, elaborare piani di emergenza esterni, garantire che il pubblico suscettibile di essere interessato da un incidente sia informato sulle misure di sicurezza, realizzare ispezioni, individuare gruppi di stabilimenti per i quali esista la possibilità di “un effetto domino” e prendere in considerazione le implicazioni derivanti dalla pianificazione del territorio in relazione al pericolo di incidenti rilevanti.
2.2.1.Elaborazione di piani di emergenza esterni ("PEE")
I PEE devono essere elaborati dalle autorità per gli stabilimenti di categoria superiore; sono importanti per poter attuare una risposta rapida e coordinata a fronte di incidenti rilevanti e svolgono un ruolo essenziale per ridurne al minimo gli effetti.
La maggior parte degli Stati membri ha compiuto notevoli progressi nel corso degli ultimi periodi di riferimento per garantire l'elaborazione dei PEE ma, in media, non sono stati riscontrati ulteriori progressi rispetto al precedente periodo di riferimento. Alla fine del corrente periodo di riferimento, 407 stabilimenti di categoria superiore non erano dotati di un PEE, che corrisponde all'8% del totale degli stabilimenti di categoria superiore a livello dell’UE (nel 2010: 7%).
Figura 3: Stabilimenti di categoria superiore con piani di emergenza esterni ("PEE")
Vi possono essere fondati motivi per l'assenza di un PEE, ad esempio in caso di stabilimenti nuovi o di cambiamenti importanti verificatesi poco prima della fine del periodo di riferimento. Ciò detto, molti Stati membri hanno segnalato una percentuale eccezionalmente elevata di stabilimenti sprovvisti di PEE (vale a dire al di sopra della media dell’8%).
I motivi alla base di numeri così bassi variano in modo significativo. Uno Stato membro segnalava che 6 delle sue autorità regionali non avevano adottato PEE - non specificando, però, su quanti dei suoi 25 stabilimenti venisse a incidere questo stato di cose e rendendo quindi impossibile quantificare il dato. Un altro Stato membro segnalava di aver elaborato un unico PEE per tutto il paese: il piano non era quindi specifico per ogni stabilimento e, dalle informazioni fornite, non era chiaro se fosse stato sottoposto a un test di verifica. Durante il seguito dato dalla Commissione, lo Stato membro ha comunicato che la situazione nel frattempo era cambiata e che, dopo il 2014, erano stati elaborati e sottoposti a test di verifica dei PEE singoli.
2.2.2.Verifica e revisione dei PEE
I PEE devono essere riveduti e verificati al massimo ogni tre anni. Un PEE obsoleto o non verificato può essere fatale in caso di emergenza.
In generale, nella maggior parte degli Stati membri si sono riscontrati alcuni progressi nel corso degli ultimi periodi di riferimento in merito alla verifica dei PEE - tuttavia, seppur con forti discrepanze, in media non sono stati compiuti progressi degni di nota rispetto al periodo di riferimento precedente. Nel periodo 20062008, il 60% degli stabilimenti di categoria superiore sono stati riveduti e sottoposti a verifica. Nel periodo 20092011 la percentuale è arrivata al 73%, raggiungendo il 75% alla fine del 2014. Ciò sembra indicare che gli Stati membri siano diventati più efficienti nel verificare i PEE - ma la strada da percorrere per raggiungere l’obiettivo del 100% è ancora lunga.
Figura 4: Piani di emergenza esterni (PEE) sottoposti a verifica nel periodo 20122014
Molti Stati membri hanno segnalato una percentuale eccezionalmente elevata di PEE non sottoposti a verifica: sebbene alcuni Stati membri siano riusciti a verificare la maggior parte dei loro PEE - o quantomeno abbiano fortemente migliorato il loro tasso di verifica - molti altri hanno compiuto solo scarsi progressi.
Anche se i motivi alla base della mancata verifica possono essere fondati, essi variano in modo significativo. Uno Stato membro ha riferito di non aver potuto verificare i PEE in quanto la maggior parte dei suoi servizi di emergenza è costituita da volontari e ciò rende difficile organizzare le verifiche. Un altro Stato membro ha dichiarato che avrebbe presentato un PEE unico, quindi non specifico per ogni stabilimento, ma dalle informazioni fornite non era chiara la modalità con cui era stato sottoposto a verifica. Molti Stati membri non hanno fornito ulteriori giustificazioni, mentre altri hanno comunicato di aver sottoposto la situazione ad accertamento. Infine, alcuni Stati membri hanno comunicato che gli stabilimenti erano nuovi o che avevano subito modifiche di recente e che quindi non era stato possibile sottoporli a verifica nel periodo di riferimento.
2.2.3.Informazioni al pubblico
Le informazioni sulle misure di sicurezza e sulle norme di comportamento da osservare in caso di incidente devono essere fornite d’ufficio e regolarmente alle persone che possono essere coinvolte in un incidente rilevante. La direttiva non precisa né il soggetto responsabile di fornire informazioni né come farlo. L'intervallo di divulgazione delle informazioni alla popolazione non deve superare i cinque anni (due anni in più rispetto al periodo di riferimento). Di conseguenza, non aver fornito tali informazioni durante il periodo di riferimento non indica automaticamente una non conformità agli obblighi.
Figura 5: Informazioni messe a disposizione per gli stabilimenti di categoria superiore, nel periodo 20122014,
In media l'81% degli stabilimenti di categoria superiore ha messo a disposizione le informazioni e dieci Stati membri hanno riferito che le informazioni sono state rese disponibili durante il periodo di riferimento per tutti gli stabilimenti di categoria superiore. Ciò costituisce una diminuzione rispetto all’87% registrato nel precedente periodo di valutazione, anche se, come indicato sopra, il dato non consente di concludere che ci sia stato un inadempimento.
La maggior parte degli Stati membri hanno riferito che le informazioni sono fornite sotto forma di opuscoli e tramite altri mezzi di comunicazione (ad es.: siti web, riunioni pubbliche). Cinque Stati membri hanno riferito che le informazioni sono state rese disponibili soltanto online, modalità che non consente di raggiungere tutte le persone potenzialmente a rischio. Sebbene alcuni di questi Stati membri, su richiesta, rendano disponibili le informazioni anche alle autorità competenti o presso i locali del gestore, ciò non appare in linea con lo spirito della disposizione secondo cui esse devono essere disponibili senza che si debba chiederle. Va inoltre osservato che, in caso di incidente, un numero crescente di Stati membri utilizza soluzioni di telefonia mobile ("app" di avvertimento, SMS o media sociali) per avvertire coloro che si trovano nella zona interessata, suggerendo i comportamenti più appropriati in materia di sicurezza.
I motivi a giustificazione della mancata fornitura di informazioni variano in modo considerevole, ad esempio: mancanza di informazioni disponibili; informazioni fornite prima del periodo di riferimento corrente, senza necessità di un successivo aggiornamento; alcuni stabilimenti di categoria superiore erano nuovi o passati alla categoria superiore solo verso la fine del periodo di riferimento, le informazioni inerenti erano dunque in fase di elaborazione. Alcuni Stati membri hanno comunicato di enumerare stabilimenti che non avrebbero dato origine a rischi all'esterno dell'impianto. Molti Stati membri hanno indicato di essere venuti a conoscenza della situazione in fase di rendicontazione, e che avrebbero provveduto a ulteriori accertamenti al riguardo.
2.3.Ispezioni
La direttiva Seveso II impone agli Stati membri di istituire un sistema di ispezione e un programma di ispezioni a coprire tutti gli stabilimenti. Gli stabilimenti di categoria superiore sono ispezionati ogni dodici mesi, a meno che venga istituito un sistema di valutazione sistematica. 10 Stati membri hanno comunicato di aver messo in opera un sistema di questo tipo.
La
Figura 6
illustra la situazione degli Stati membri che non conducono valutazioni sistematiche, vale a dire i cui stabilimenti di categoria superiore devono necessariamente essere sottoposti a ispezioni annue. Sebbene su 18 Stati membri interessati 12 raggiungano o quasi l’obiettivo, alcuni Stati membri presentano carenze significative. Ciò può essere spiegato dai seguenti fattori: restrizioni finanziarie o organizzative, mancanza delle informazioni necessarie da parte delle autorità regionali competenti, applicazione di un sistema misto secondo il quale gli stabilimenti dovrebbero, in linea di principio, essere oggetto di ispezioni annuali (di qui l’inserimento in
Figura 6
) ma in seno al quale le autorità possono ridurre la frequenza a una volta ogni 18 mesi.
Figura 6: Ispezione annuale degli stabilimenti di categoria superiore nel periodo 20122014 negli Stati membri dove non si applica una valutazione sistematica15
Come indicato in
Figura 7
, nel complesso l'86% degli stabilimenti di categoria superiore sono stati ispezionati almeno una volta nel corso del periodo di riferimento. Sebbene la
Figura 6
sembri segnalare una certa difficoltà da parte di alcuni Stati membri a raggiungere il loro obiettivo annuale, la
Figura 7
, che comprende anche gli Stati membri che applicano un sistema di valutazione sistematica, suggerisce che gli stabilimenti di categoria superiore sono ispezionati almeno a intervalli regolari nella maggioranza degli Stati membri. Inoltre, ciò costituisce un miglioramento rispetto ai precedenti periodi di riferimento (2006-2008: 66%, 2009-2011: 65%).
Figura 7: Stabilimenti di categoria superiore ispezionati almeno una volta nel periodo 2012201415,
La direttiva Seveso II non stabilisce una frequenza obbligatoria per le ispezioni degli stabilimenti di categoria inferiore. Tutti gli Stati membri hanno riferito di aver ispezionato anche gli stabilimenti di categoria inferiore nel corso del periodo di riferimento. Tuttavia, attestandosi al 77%, il tasso complessivo di ispezioni per gli stabilimenti di categoria inferiore è inferiore rispetto a quello della categoria superiore. Gli Stati membri non hanno fornito ragioni per il basso tasso di ispezione degli stabilimenti di categoria inferiore, ma si può presumere che siano simili a quelle per la categoria superiore. Un aspetto positivo è costituito dal miglioramento significativo rispetto al 42% del precedente periodo 20092011.
Figura 8: Stabilimenti di categoria inferiore ispezionati almeno una volta nel periodo 2012201415
Nonostante siano stati compiuti notevoli progressi rispetto ai precedenti periodi di riferimento e il numero di ispezioni sia in aumento (
Figura 9
), in molti Stati membri la situazione non è ancora pienamente soddisfacente. Si può tuttavia ritenere che il livello di osservanza da parte degli stabilimenti interessati dalla direttiva Seveso II risulti in parte dal rigoroso regime di controllo imposto dalla direttiva.
Figura 9: Evoluzione del numero di ispezioni segnalate
Al fine di migliorare ulteriormente la situazione, la direttiva Seveso III ha introdotto obblighi più chiari riguardo le ispezioni, stabilendo, tra l’altro, un calendario anche per gli stabilimenti di categoria inferiore (almeno ogni tre anni), specificando le disposizioni sui piani di ispezione e le valutazioni sistematiche, nonché l’obbligo di ispezioni straordinarie ad esempio dopo gravi denunce o "quasi incidenti".
3.Dati statistici sugli incidenti rilevanti ricavati da eMARS
Il numero di incidenti rilevanti costituisce uno dei principali indicatori per misurare l’efficacia della direttiva Seveso II e del suo obiettivo, prevenirli. Tuttavia, tale cifra - in sé - non è significativa in quanto occorre tener conto degli altri fattori che influenzano la valutazione, ad esempio il numero sempre maggiore di stabilimenti o l’impatto degli incidenti (economico, sulla salute e sull'ambiente). In particolare per quest’ultimo fattore i dati a disposizione sono pochi, limitando quindi la possibilità di valutare la situazione. Infine, il numero relativamente basso di incidenti comparabili dovuti a cause simili non consente di trarre conclusioni solide.
Figura 10: Numero di incidenti rilevanti che corrispondono ad almeno uno dei criteri di cui all’allegato VI nel corso del periodo 20002014
Tra il 2000 e il 2014 sono stati segnalati al database eMARS, in totale, 490 incidenti. Di questi, 421 erano incidenti rilevanti che corrispondono ad almeno uno dei criteri di cui all’allegato VI della direttiva Seveso II. Ciò significa che sono avvenuti mediamente 30 incidenti rilevanti all’anno. Circa il 70% degli incidenti rilevanti si sono verificati in stabilimenti di categoria superiore. Come si può vedere in
Figura 10
, nel complesso, il numero di incidenti gravi è rimasto relativamente stabile, nonostante l’aumento del numero di siti interessati dalla direttiva Seveso II. Inoltre, la
Figura 11
suggerisce una riduzione del numero dei decessi dal 2000, un dato che potrebbe indicare che l’impatto degli incidenti sta diminuendo. È incoraggiante riscontrare che, successivamente al 2004, non siano stati riportati decessi occorsi all'esterno degli stabilimenti.
Figura 11: Numero di decessi all'interno e all'esterno degli stabilimenti nel periodo 20002014
Gli incidenti rilevanti vengono riportati per motivi che non sono cambiati in modo significativo nel corso degli anni. Tra i fenomeni pericolosi collegati agli incidenti riportati, il rilascio di sostanze tossiche sembra essere il più frequente. Ciò rispecchia il fatto che la maggior parte degli incidenti coinvolge sostanze infiammabili e/o tossiche. Considerando anche il numero di stabilimenti, i dati raccolti dimostrano che il settore petrolchimico e delle raffinerie è il più esposto agli incidenti rilevanti.
Figura 12: Motivi per la segnalazione di incidenti rilevanti in eMARS per il periodo 20002014,
La base dati eMARS comprende informazioni, seppur limitate, sulle conseguenze socioeconomiche degli incidenti (ad esempio, danni materiali, danni ambientali, perdita di impieghi, perdita di immagine, impatto a lungo termine sulla zona limitrofa). Solo 124 dei 490 incidenti segnalati includevano, in parte, tali dati. In genere, le informazioni si limitano all’impatto immediato (ad esempio perdite assicurate) e non considerano gli impatti a più largo raggio o a lungo termine (ad es., perdita di impieghi, danno ambientale). Maggiori informazioni sulle conseguenze socioeconomiche sono disponibili al pubblico solo per un numero limitato di incidenti rilevanti di eccezionale portata. Nel Regno Unito, l'Ente per la salute e la sicurezza (Health and Safety Executive) ha messo a punto una metodologia per modellare le conseguenze economiche di alcuni impatti dovuti a un incidente rilevante. L'applicazione di questo approccio - che pur esclude alcuni impatti importanti, ivi compreso il danno ambientale - all'interno dell'Unione europea avrebbe un'incidenza finanziaria dell’ordine di diversi miliardi di euro. Sebbene una migliore conoscenza delle conseguenze socioeconomiche risulterebbe utile per una migliore comprensione dell’impatto e dei benefici del quadro legislativo, raccogliere tali informazioni in modo più sistematico costituirebbe un notevole sforzo.
4.Conclusioni e prospettive
Considerando l’elevato tasso di industrializzazione nell’Unione europea, la direttiva Seveso II ha contribuito a una bassa occorrenza di incidenti rilevanti. La direttiva è ampiamente considerata come il punto di riferimento per le politiche in materia di incidenti industriali ed è stata presa a modello per le normative di molti paesi in tutto il mondo.
L'analisi che precede conferma il corretto funzionamento della direttiva Seveso II. La sua attuazione e i mezzi pratici per farla rispettare sono ulteriormente migliorati nella maggior parte dei settori e i gestori industriali, in particolare, rispettano in larga misura gli obblighi relativi ai rapporti di sicurezza e ai piani di emergenza interni. Tuttavia, come è già stato osservato per i precedenti periodi di riferimento, in un piccolo numero di Stati membri sono ancora necessari sforzi in alcuni settori. Ciò vale in particolare per: a) lo sviluppo e la verifica dei piani di emergenza esterni; b) le informazioni al pubblico; c) le ispezioni. Tuttavia, se tali carenze possono aver implicato un maggior rischio, non vi è alcuna prova del fatto che ciò abbia già portato a un tasso più elevato di incidenti rilevanti negli Stati membri.
Nonostante l’aumento del numero degli stabilimenti interessati dalla direttiva Seveso II, nel complesso il numero di incidenti rilevanti è rimasto stabile, attestandosi intorno ai 30 all’anno - e vi sono indicazioni che il loro impatto si stia riducendo.
I risultati relativi al periodo di riferimento precedente sono stati tenuti in considerazione dalla Commissione nel processo di revisione della direttiva Seveso II, che ha portato all’adozione della direttiva Seveso III. La nuova direttiva migliora il diritto del pubblico a essere opportunamente informato, rendendo talune disposizioni applicabili anche agli stabilimenti di categoria inferiore. Seveso III contiene norme dettagliate volte a garantire l’adeguata consultazione della popolazione su singoli progetti e introduce disposizioni più rigorose in materia di ispezioni. Si prevede pertanto che l’osservanza della direttiva Seveso III contribuirà ai necessari miglioramenti illustrati nella presente relazione.
La Commissione monitorerà attentamente i progressi realizzati su tali questioni e continuerà ad aiutare gli Stati membri a migliorare ulteriormente il livello dei risultati raggiunti tramite varie attività di sostegno e provvedimenti di esecuzione, come opportuno.
La Commissione continuerà inoltre a lavorare sulla semplificazione della procedura di rendicontazione, riducendo così gli oneri amministrativi e contemporaneamente migliorando la pertinenza e la qualità dei dati dedotti dalle relazioni. Per conseguire questo obiettivo, i sistemi di monitoraggio saranno riesaminati così da poter sviluppare migliori indicatori dell’attuazione e delle prestazioni della direttiva Seveso III.