1.

L’utilizzo di una fonte rinnovabile a basso impatto sul clima, ottenuto mediante lo sfruttamento dell’energia eolica, non è l’unico caso che può sfociare in un conflitto con altri obiettivi ambientali ( 2 ): questo vale anche per l’energia idroelettrica. È quanto emerge dal presente ricorso proposto dalla Commissione in relazione ad una piccola centrale idroelettrica lungo il corso superiore del fiume Schwarze Sulm nelle Alpi austriache, finora praticamente incontaminato. Nel ricorso l’istituzione si richiama agli effetti preliminari del divieto di deterioramento imposto dalla direttiva in materia di acque ( 3 ), ritenendo che il progetto non sia giustificato.

2.

Appare tuttavia decisiva la circostanza che le autorità austriache abbiano rettificato, nel corso del procedimento precontenzioso, la valutazione dello stato in cui versa lo Schwarze Sulm. Ne consegue che il deterioramento di tali condizioni contestato dalla Commissione viene comunque meno e non necessita, quindi, di giustificazione.

3.

Gli obiettivi ambientali essenziali della direttiva quadro in materia di acque e le eventuali deroghe sono stabiliti all’articolo 4:

«1.   Nel rendere operativi i programmi di misure specificate nei piani di gestione dei bacini idrografici:

4.

Il 24 maggio 2007 le autorità del Land austriaco della Stiria rilasciavano, conformemente alla normativa in materia di acque, l’autorizzazione alla costruzione di una centrale idroelettrica sul fiume Schwarze Sulm.

5.

In tale provvedimento le autorità classificavano lo stato ecologico delle acque come «elevato» ( 4 ). Tuttavia, veniva anche riscontrato un ridotto prelievo entità di acqua potabile (31 litri al secondo) a monte del tratto interessato ( 5 ).

6.

Per la realizzazione della centrale è prevista l’installazione di un cosiddetto «sbarramento tirolese», al fine di convogliare una grande quantità di acqua, attraverso tubazioni lunghe oltre 10 km, verso l’edificio che ospita la centrale, posto 480 metri più in basso, reimmettendola a valle, dopo il passaggio nella turbina. Sebbene l’ostacolo costituito dallo sbarramento risulti ridotto per effetto di un dispositivo di ausilio di migrazione dei pesci, anzi per i movimenti diretti a monte forse persino compensato, l’abbassamento del livello dell’acqua nel fiume impedisce tuttavia parimenti le migrazioni. Inoltre, si verificheranno prevedibilmente perdite di pesci che migrano a valle e finiscono nelle turbine ( 6 ). In conclusione, successivamente alla realizzazione del progetto lo stato delle acque risulterà classificabile solamente come «buono».

7.

Nel 2006 la Commissione riceveva una denuncia attinente al progetto e nel mese di ottobre 2007 invitava l’Austria a presentare osservazioni. Tuttavia, nel 2010 il procedimento veniva archiviato, dopo che le autorità federali austriache avevano revocato l’autorizzazione del progetto stesso.

8.

Nel marzo 2012 il Verfassungsgerichtshof (Corte costituzionale austriaca) annullava tuttavia la decisione delle autorità federali, per cui l’autorizzazione originaria risultava nuovamente valida.

9.

Esaminati i fatti, la Commissione perveniva alla conclusione che l’Austria, nel concedere l’autorizzazione del progetto, non avrebbe applicato correttamente la deroga al divieto di deterioramento previsto dalla direttiva quadro in materia di acque, sebbene questa dovesse essere applicata per analogia nel quadro degli effetti preliminari dell’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque derivanti dal combinato disposto dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE e dell’articolo 288 TFUE. Pertanto, in data 26 aprile 2013 l’Istituzione invitava nuovamente l’Austria a presentare osservazioni e il 21 novembre 2013 inviava a tale Stato membro un parere motivato, fissando il 21 gennaio 2014 quale termine ultimo per porre rimedio agli addebiti formulati.

10.

Nel corso del procedimento precontenzioso le autorità della Stiria modificavano l’autorizzazione con decisione del 4 settembre 2013. Oltre a modifiche dei vincoli, irrilevanti nella specie, veniva dichiarato che lo stato dello Schwarze Sulm non è «elevato», bensì, per via del prelievo di acqua potabile a monte dell’impianto, solo «buono». Di conseguenza, la classe relativa allo stato delle acque non verrebbe abbassata a causa dal progetto e si dovrebbe escludere un deterioramento.

11.

La Commissione, non ritenendosi comunque soddisfatta delle risposte fornite dall’Austria, ha proposto il presente ricorso, chiedendo di:

12.

L’Austria chiede

13.

La fase scritta del procedimento ha avuto luogo; la Corte ha quindi deciso che non occorre passare alla fase orale.

14.

L’Austria ritiene il ricorso irricevibile. Da un lato, la Commissione non avrebbe definito con sufficiente precisione gli obblighi di cui contesta la violazione (infra, parte 2). Dall’altro, l’Austria ritiene che non rientri nel compito della Commissione, in quanto custode dei Trattati, il controllo degli enti austriaci quanto alla concreta attuazione del diritto dell’Unione nel singolo caso (infra, parte 3).

15.

In primo luogo, occorre tuttavia precisare l’oggetto del ricorso (infra, parte 1).

16.

Per quanto attiene all’oggetto del ricorso, si deve precisare che la centrale è stata sì autorizzata il 24 maggio 2007, ma tale autorizzazione è stata modificata dalla decisione del 4 settembre 2013, quindi prima del parere motivato e del termine in esso fissato del 21 gennaio 2014.

17.

La Commissione sostiene nella propria memoria di replica di non aver inserito nel «petitum» il declassamento dello Schwarze Sulm da «elevato» a «buono» operato nella suddetta decisione, continuando invece a presupporre uno stato «elevato».

18.

Interpreto tale affermazione nel senso che la Commissione non chiede, in effetti, la declaratoria di una violazione del diritto dell’Unione derivante dal declassamento dello stato dello Schwarze Sulm, bensì che essa contesta comunque incidentalmente detta riclassificazione e quindi l’autorizzazione nella forma della decisione del 4 settembre 2013.

19.

Poiché quest’ultima non ha costituito oggetto dell’invito a presentare osservazioni a norma dell’articolo 258 TFUE, si pone la questione se la decisione de qua – al pari della decisione del 24 maggio 2007, modificata su tale base – possa essere oggetto del presente ricorso.

20.

Com’è noto, l’oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 258 TFUE è determinato dal procedimento precontenzioso previsto da tale disposizione. Pertanto, il ricorso non può fondarsi su addebiti diversi da quelli formulati nella fase precontenziosa. Infatti, il procedimento precontenzioso è diretto ad offrire allo Stato membro interessato l’opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione e, dall’altro, di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione ( 7 ).

21.

Tale obiettivo del procedimento precontenzioso impone che la Commissione tenga conto dei provvedimenti adottati da uno Stato membro durante tale fase. In caso contrario, l’istituzione non sarebbe in grado di reagire ai provvedimenti adottati dagli Stati membri per adempiere ai loro obblighi.

22.

In assenza di nuovo procedimento precontenzioso la Commissione non può formulare nuovi addebiti in relazione a tali provvedimenti ( 8 ), tuttavia può insistere sugli addebiti originari qualora i provvedimenti contestati siano ancora in vigore allo scadere del termine fissato nel parere motivato ( 9 ).

23.

Prima facie, l’addebito formulato dalla Commissione contro la decisione del 24 maggio 2007 non è inficiato dalla decisione del 4 settembre 2013. La Commissione censura, infatti, essenzialmente la giustificazione della centrale, che in quest’ultima decisione non è stata redatta del tutto ex novo.

24.

Tuttavia, a motivo del declassamento dello stato delle acque a «buono», viene meno il deterioramento dello Schwarze Sulm ( 10 ) sostenuto dalla Commissione, che necessiterebbe di giustificazioni. Per questo la Commissione mette in discussione il degradamento di una classe operato dall’amministrazione austriaca.

25.

Di conseguenza, il ricorso non verte su un provvedimento che, nonostante la successiva modifica, viene sostanzialmente mantenuto. La decisione del 4 settembre 2013 modifica piuttosto la decisione contestata dalla Commissione del 24 maggio 2007 in un punto decisivo per la valutazione del ricorso.

26.

Non era parimenti necessario ripetere ab initio il procedimento precontenzioso. Infatti, l’Austria ha emanato la decisione del 4 settembre 2013 con piena conoscenza del procedimento precontenzioso in corso. Di conseguenza, il suo diritto di difesa non risulta in alcun modo pregiudicato. Il provvedimento mira piuttosto a privare di fondamento le censure della Commissione. Si tratta, in definitiva, di un mezzo di difesa adottato nel corso del procedimento, che non può di per sè generare alcun obbligo di eseguire nuovamente il procedimento precontenzioso completo. Diversamente ragionando, con simili provvedimenti gli Stati membri potrebbero ostacolare lo svolgimento di un procedimento per inadempimento ( 11 ).

27.

La valutazione in merito alla ricevibilità del ricorso sarebbe diversa se la Commissione chiedesse di accertare la violazione del diritto dell’Unione derivante dalla decisione del 4 settembre 2013. In questo caso saremmo di fronte a un ampliamento inammissibile dell’oggetto del ricorso rispetto al procedimento precontenzioso. Tuttavia, come emerge dalla memoria di replica, il motivo in esame non va interpretato in tal senso.

28.

La prima obiezione sollevata dall’Austria si riferisce al fatto che ai sensi dell’articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura, il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia e un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Detta indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali si fonda un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo dell’atto introduttivo stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivoco, al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura ( 12 ).

29.

La Commissione avrebbe violato questi requisiti, non avendo precisato quali obblighi derivanti dal combinato disposto dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE e dell’articolo 288 TFUE non sarebbero stati rispettati. Inoltre, non avrebbe motivato se ed in qual misura debba trovare applicazione l’articolo 4, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 7, della direttiva quadro in materia di acque, in quanto disposizioni di una direttiva.

30.

Tuttavia, tale argomento non può essere accolto. Infatti, alla luce dei punti 25 e 26 dell’atto introduttivo, nella propria domanda la Commissione si riferisce alla sentenza sul fiume Acheloo, in cui si dichiara che, già prima del termine per l’applicazione dell’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque, il combinato disposto dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, e dell’articolo 288 TFUE osta a che gli Stati membri pregiudichino seriamente gli obiettivi perseguiti dall’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque ( 13 ). Di conseguenza, l’Austria non menziona più tale obiezione nella controreplica.

31.

Per quanto riguarda la concreta attuazione del diritto dell’Unione nel singolo caso, l’Austria non contesta che la Commissione sia legittimata a controllare l’attuazione concreta del diritto dell’Unione in riferimento a singoli casi, sottoponendoli all’esame della Corte nell’ambito del procedimento per inadempimento ( 14 ). Essa contesta, piuttosto, il fatto che la Commissione sindachi le valutazioni compiute dalle competenti autorità nazionali.

32.

Questo argomento va tuttavia respinto già per il fatto che le questioni relative all’accertamento se ed in qual misura le disposizioni controverse del diritto dell’Unione lascino alle autorità nazionali competenti un margine discrezionale per procedere a valutazioni e se tale limite sia stato eventualmente oltrepassato non riguardano la ricevibilità di un ricorso, bensì la sua fondatezza.

33.

La lite verte sì principalmente sulla questione se l’autorizzazione della centrale idroelettrica sia giustificata alla luce dei principi sanciti dall’articolo 4, paragrafo 7, della direttiva quadro in materia di acque, tuttavia, alla luce della decisione di modifica dell’Austria del 4 settembre 2013, occorre verificare se comunque emerge un deterioramento che necessiti di giustificazioni.

34.

Poiché, nella specie, si tratta di una decisione del 2007, modificata nel 2013, vengono in rilievo due discipline formalmente diverse, ovvero l’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque e gli effetti preliminari di tale disposizione.

35.

Gli obblighi derivanti dall’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque sono direttamente applicabili solo a decorrere dal 22 dicembre 2009, data di scadenza del termine fissato per la pubblicazione da parte degli Stati membri dei piani di gestione dei bacini idrografici ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 6, della direttiva quadro in materia di acque ( 15 ). Di conseguenza, l’approvazione della centrale nel 2007 non era ancora soggetta a tale disposizione, ma solo agli effetti preliminari prodotti in quel momento dall’articolo 4. Su tale base gli Stati membri dovevano astenersi dall’adottare provvedimenti che potessero pregiudicare la realizzazione del risultato prescritto dall’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque ( 16 ).

36.

Per contro, l’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque era certamente applicabile nel 2013, data della seconda decisione. Pertanto, quest’ultima decisione deve essere valutata alla luce dell’articolo 4. Solo se la decisione del 2013 lasciasse invariata la decisione del 2007 gli effetti preliminari dell’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque sarebbero ancora pertinenti.

37.

La questione relativa all’accertamento in qual misura il progetto incida sullo stato dello Schwarze Sulm forma oggetto della decisione del 2013. Di conseguenza quest’ultima è soggetta al divieto di deterioramento di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), punto i), della direttiva quadro in materia di acque.

38.

La Corte ha recentemente precisato – in modo un po’ sorprendente ( 17 ) – che si è in presenza di un deterioramento dello stato di un corpo idrico superficiale quando lo stato di almeno uno degli elementi di qualità ai sensi dell’allegato V della direttiva quadro in materia di acque si degradi di una classe. A tal riguardo, è irrilevante se detto deterioramento si traduca o meno in un deterioramento della classificazione, nel complesso, del corpo idrico superficiale. Se l’elemento di qualità di cui trattasi, ai sensi di tale allegato, si trova già nella classe più bassa, qualunque deterioramento di detto elemento costituisce un «deterioramento dello stato» di un corpo idrico superficiale ( 18 ).

39.

I menzionati elementi di qualità e le relative classi di stato sono definiti a livello normativo nell’allegato V, punto 1.2, della direttiva quadro in materia di acque e sono stati stabiliti, per le tre classi superiori – elevato, buono e sufficiente –, in esito a una procedura di «intercalibrazione» tra gli Stati membri in relazione alla loro comparabilità ( 19 ). L’allegato V, punto 1.2.1, cita per esempio per i fiumi quattro elementi di qualità biologici, ovvero stato del fitoplancton, delle macrofite e del fitobentos, dei macroinvertebrati bentonici e della fauna ittica; inoltre fa riferimento a tre elementi di qualità idromorfologica, ovvero il regime idrologico, la continuità del fiume e le condizioni morfologiche e, infine, a tre elementi di qualità fisico-chimica, ovvero condizioni generali, inquinanti sintetici specifici e non specifici.

40.

In applicazione di quello che viene interpretato come divieto di deterioramento, la Commissione dovrebbe dimostrare che il progetto danneggi lo Schwarze Sulm determinando, per almeno uno degli elementi di qualità di tali acque, un degradamento di una classe.

41.

Sarebbe probabilmente relativamente semplice dimostrare che il progetto, sulla base dei criteri applicati dalla Corte, implichi un deterioramento ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), punto i), della direttiva quadro in materia di acque, per esempio in relazione agli elementi di qualità biologici ( 20 ). Tuttavia, la Commissione non sostiene che un simile deterioramento si sia verificato e l’Austria non ha avuto modo di esporre le proprie difese difendersi contro un argomento in tal senso. Pertanto, un siffatto deterioramento non è oggetto del presente procedimento.

42.

Piuttosto, la Commissione sostiene che il progetto determinerebbe il degradamento della valutazione complessiva delle acque di una classe, ovvero da «elevato» a «buono». Tale deterioramento presuppone che almeno un elemento di qualità si degradi di una classe e comprende, dunque, un deterioramento nel senso dell’interpretazione data dalla Corte.

43.

Tale motivo della Commissione è in contrasto con la decisione delle autorità della Stiria del 4 settembre 2013, in cui si dichiara che, nel contesto interessato, lo stato dello Schwarze Sulm, rispetto alla valutazione iniziale, è solo «buono». Ciò detto, il progetto della centrale non può comportare un deterioramento dello stato dello Schwarze Sulm da «elevato» a «buono».

44.

Il ricorso può quindi trovare accoglimento solo qualora la Commissione sia in grado di invalidare la nuova valutazione dello stato dello Schwarze Sulm effettuata con la decisione del 4 settembre 2013.

45.

Le censure della Commissione si fondano sul fatto che la nuova valutazione differisce dalle indicazioni contenute nel piano di gestione. La valutazione del tratto interessato dello Schwarze Sulm non avrebbe dovuto essere modificata ad hoc in sede di valutazione del progetto della centrale. Si sarebbe, piuttosto dovuto adeguare il piano di gestione. In questo contesto la Commissione contesta, inoltre, che la rivalutazione si fonderebbe su nuovi criteri e non avrebbe coinvolto in misura sufficiente l’opinione pubblica. Sotto il profilo sostanziale, l’Istituzione non mette tuttavia in discussione la rivalutazione.

46.

Ai sensi dell’articolo 4 della direttiva quadro in materia di acque, nel rendere operativi i programmi di misure specificate nei piani di gestione dei bacini idrografici per le acque superficiali, per le acque sotterranee e per le aree protette, gli Stati membri adottano le misure conservative pertinenti ( 21 ). Ciò significa che anche in merito all’applicazione del divieto di deterioramento occorre di norma decidere sulla base delle informazioni documentate nel piano di gestione.

47.

Tra tali informazioni rientra lo stato delle acque superficiali interessate. Infatti, le informazioni del piano di gestione devono comprendere, ai sensi dell’allegato VII, lettera A.4, della direttiva quadro in materia di acque, una rappresentazione cartografica dei risultati dei programmi di monitoraggio effettuati a norma dell’articolo 8 e dell’allegato V per verificare lo stato.

48.

La Commissione ne deduce che una rivalutazione dello stato delle acque sia consentita solo nell’ambito di un aggiornamento del piano di gestione, da effettuarsi almeno ogni sei anni.

49.

Tale argomento appare fondato, laddove una rivalutazione sia basata su nuovi criteri, poiché tali criteri devono essere applicati a tutte le acque comprese nel piano, al fine di assicurare una gestione coerente.

50.

La Commissione censura, infatti, che la presente rivalutazione si basi su detti nuovi criteri, ovvero sul Qualitätszielverordnung Ökologie Oberflächengewässer (regolamento austriaco in materia di obiettivi di qualità per lo stato ecologico delle acque superficiali) ( 22 ) del 2010. Rispetto al primo piano di gestione del 2009, tale normativa conterrebbe nuovi criteri di valutazione. Tuttavia, tale argomento non può essere accolto. In effetti, il piano di gestione austriaco si basava già sul regolamento in questione ( 23 ).

51.

Del resto, anche le informazioni sulla sottrazione di acqua potabile nel corso superiore dello Schwarze Sulm ( 24 ) erano già note al momento dell’approvazione nel 2007 ( 25 ).

52.

Di conseguenza, la decisione del 2013 è volta, in effetti, alla corretta applicazione, per la prima volta, i criteri di valutazione vigenti per il piano di gestione. Si tratta, quindi, della correzione di un errore nel piano di gestione, di cui la Commissione nel presente procedimento non mette in dubbio l’effettiva correttezza.

53.

In linea di principio, una simile correzione deve essere possibile. Infatti, come affermò già Confucio: 過而不改是谓過矣 ( 26 ).

54.

Sarebbe difficilmente comprensibile pretendere l’adozione di una decisione sulla base di dati provatamente errati solo perché fanno parte delle indicazioni contenute nel piano di gestione. In caso contrario non solo si potrebbero mantenere ostacoli ingiustificati a progetti, ma sarebbero anche pregiudicati, come osserva correttamente l’Austria, gli obiettivi di tutela della direttiva, qualora successivamente emergano fatti che richiedono misure di protezione più incisive.

55.

Di conseguenza, nella fattispecie in esame non si deve muovere dalla valutazione dello stato dello Schwarze Sulm contenuta nel piano di gestione, ma dal suo stato effettivo, che non viene messo in discussione sul piano sostanziale. Il deterioramento da «elevato» a «buono» sostenuto dalla Commissione non è quindi possibile.

56.

La Commissione non può neppure mettere in discussione questa conclusione censurando il mancato adeguamento del piano di gestione e lo scarso coinvolgimento del pubblico. Infatti, a prescindere dalla questione se tali censure per vizi formali e procedurali siano o meno giustificate, esse non consentono di presupporre uno stato «elevato» dello Schwarze Sulm, allorché in base alle informazioni presentate alla Corte è solo «buono».

57.

Se il deterioramento sostenuto dalla Commissione non può, peraltro, essere accertato, non necessita neppure di giustificazioni. Pertanto neppure la censura della Commissione relativa a tale giustificazione può essere accolta.

58.

Di conseguenza, il ricorso deve essere respinto.

59.

Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione è rimasta soccombente e va pertanto condannata alle spese.

60.

Propongo pertanto alla Corte di statuire come segue: