Cause riunite C‑245/19 e C‑246/19
État luxembourgeois
contro
B e a.
[domande di pronuncia pregiudiziale
proposte dalla Cour administrative (Lussemburgo)]
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 6 ottobre 2020
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2011/16/UE – Cooperazione amministrativa nel settore fiscale – Articoli 1 e 5 – Ingiunzione di comunicare informazioni all’autorità competente di uno Stato membro, che agisce a seguito di una richiesta di scambio di informazioni dell’autorità competente di un altro Stato membro – Persona detentrice delle informazioni di cui l’autorità competente del primo Stato membro ingiunge la comunicazione – Contribuente oggetto dell’indagine da cui trae origine la richiesta dell’autorità competente del secondo Stato membro – Soggetti terzi con i quali detto contribuente intrattiene rapporti giuridici, bancari, finanziari o, più in generale, economici – Tutela giurisdizionale – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 47 – Diritto a un ricorso effettivo – Articolo 52, paragrafo 1 – Limitazione – Base giuridica – Rispetto del contenuto essenziale del diritto ad un ricorso effettivo – Sussistenza di un rimedio giurisdizionale che consenta ai singoli di cui trattasi di ottenere un controllo effettivo di tutte le questioni fattuali e giuridiche rilevanti nonché una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti loro conferiti dal diritto dell’Unione – Finalità di interesse generale riconosciuta dal diritto dell’Unione – Lotta all’evasione e all’elusione fiscali internazionali – Proporzionalità – Carattere “prevedibilmente pertinente” delle informazioni su cui verte l’ingiunzione di comunicazione – Sindacato giurisdizionale – Portata – Elementi personali, temporali e materiali da prendere in considerazione»
Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Ambito di applicazione – Attuazione del diritto dell’Unione – Normativa nazionale che precisa le modalità della procedura di scambio di informazioni su richiesta istituita dalla direttiva 2011/16 – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 51, § 1; direttiva del Consiglio 2011/16)
(v. punti 45, 46)
Diritti fondamentali – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Diritto a un ricorso effettivo – Diritto al rispetto della vita privata – Diritto alla protezione dei dati personali – Bilanciamento dei diritti fondamentali – Limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà garantiti dalla Carta – Ammissibilità – Presupposti
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7, 8 e 47)
(v. punti 47-51)
Diritti fondamentali – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Diritto a un ricorso effettivo – Invocabilità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
(v. punti 54, 55)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti fondamentali – Protezione contro gli interventi arbitrari o sproporzionati dell’autorità pubblica – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Portata – Persone giuridiche – Decisione di ingiunzione intesa a soddisfare una richiesta di informazioni in base alla direttiva 2011/16 e misura che sanziona l’inosservanza di tale decisione – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 52, § 1)
(v. punti 57-59)
Diritti fondamentali – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Diritto a un ricorso effettivo – Limitazione all’esercizio del diritto ad un ricorso effettivo introdotta dal diritto nazionale – Presupposti – Rispetto del contenuto essenziale del diritto – Nozione di contenuto essenziale del diritto – Accesso a un giudice che garantisca il rispetto dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione – Assenza di necessità per il titolare del diritto di violare il diritto nazionale e di esporsi alla sanzione connessa a tale infrazione – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
(v. punti 60, 66)
Diritti fondamentali – Rispetto della vita privata – Tutela dei dati personali – Articoli 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Ambito di applicazione – Informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile – Informazione vertente sui suoi conti bancari e attività finanziarie nonché sui suoi rapporti giuridici o economici con terzi – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7 e 8)
(v. punti 73, 74)
Diritti fondamentali – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Diritto a un ricorso effettivo – Ambito di applicazione – Persone giuridiche terze – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
(v. punti 96, 97)
Ravvicinamento delle legislazioni – Cooperazione amministrativa nel settore fiscale – Direttiva 2011/16 – Scambio di informazioni su richiesta – Richiesta di uno Stato membro indirizzata a un altro Stato membro mirante all’attuazione della procedura di scambio – Decisione dell’autorità competente di tale ultimo Stato membro che soddisfa la richiesta di informazioni – Ingiunzione che obbliga la persona giuridica detentrice delle informazioni a fornirle all’autorità competente a pena di sanzioni – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Normativa nazionale che non consente un ricorso diretto avverso la decisione di ingiunzione – Persona giuridica detentrice delle informazioni – Inammissibilità – Persona fisica oggetto, in quanto contribuente, dell’indagine da cui trae origine la richiesta nonché persone giuridiche terze interessate dalle informazioni di cui trattasi – Ammissibilità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7, 8 e 47; direttiva del Consiglio 2011/16)
(v. punti 69, 76, 78-85, 87-93, 98, 101,104, 105, disp. 1)
Ravvicinamento delle legislazioni – Cooperazione amministrativa nel settore fiscale – Direttiva 2011/16 – Scambio di informazioni su richiesta – Richiesta di informazioni rivolta alla persona detentrice di tali informazioni – Legittimità di una decisione di ingiunzione rivolta da tale Stato membro a un singolo – Presupposto – Prevedibile pertinenza delle informazioni richieste – Valutazione spettante all’autorità interpellata – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Criteri da prendere in considerazione
(Direttiva del Consiglio 2011/16, art. 1, § 1, e 5)
(v. punti 110-116, 124, disp. 2)
Sintesi
Il diritto a un ricorso effettivo garantito dalla Carta dei diritti fondamentali impone di consentire alle persone che detengono informazioni di cui l’amministrazione nazionale richiede la comunicazione, nell’ambito di una procedura di cooperazione tra Stati membri, di proporre un ricorso diretto avverso tale richiesta. Per contro, gli Stati membri possono privare di un siffatto rimedio giurisdizionale diretto il contribuente oggetto dell’indagine tributaria e i terzi interessati dalle informazioni di cui trattasi, purché esistano altri rimedi giurisdizionali che consentano a questi ultimi di ottenere un controllo in via incidentale su detta richiesta.
Peraltro, una richiesta di informazioni può validamente avere ad oggetto categorie di informazioni, anziché informazioni precise, se tali categorie sono delimitate mediante criteri che ne determinano il carattere «prevedibilmente pertinente».
Facendo seguito a due richieste di scambio di informazioni formulate dall’amministrazione tributaria spagnola nell’ambito di un’indagine riguardante F.C., una persona fisica residente in Spagna, il direttore dell’amministrazione delle imposte dirette del Lussemburgo ha inviato alla società B e alla banca A talune decisioni che ingiungevano loro di comunicare informazioni vertenti su conti bancari e su attività finanziarie di cui F.C. sarebbe titolare o beneficiaria, nonché su varie operazioni giuridiche, bancarie, finanziarie o economiche che potevano essere state realizzate da F.C. o da terzi che agivano per suo conto o nel suo interesse.
In forza della normativa lussemburghese relativa alla procedura applicabile allo scambio di informazioni su richiesta in materia fiscale, siffatte decisioni di ingiunzione, all’epoca dei fatti, non potevano essere oggetto di ricorso. Tuttavia, le società B, C e D nonché F.C. hanno proposto taluni ricorsi dinanzi al tribunal administratif du Luxembourg (Tribunale amministrativo del Lussemburgo) al fine di ottenere, in via principale, la riforma e, in subordine, l’annullamento delle stesse. Il tribunale amministrativo si è dichiarato competente a conoscere di tali ricorsi, ritenendo che la normativa lussemburghese non fosse conforme all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), che sancisce il diritto a un ricorso effettivo a favore di ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati e ritenendo, di conseguenza, che tale normativa dovesse essere disapplicata. Quanto al merito, detto tribunale ha parzialmente annullato le decisioni di ingiunzione ritenendo che alcune delle informazioni richieste non apparissero prevedibilmente pertinenti.
Lo Stato lussemburghese ha impugnato tali sentenze dinanzi alla Cour administrative (Corte amministrativa, Lussemburgo), che ha deciso di interrogare la Corte, in particolare, sull’interpretazione dell’articolo 47 della Carta. Il giudice del rinvio chiede quindi se tale articolo osti ad una normativa nazionale che priva una persona detentrice di informazioni (come la società B), un contribuente oggetto di un’indagine tributaria (come F.C.) e terzi interessati da tali informazioni (quali le società C e D) della possibilità di proporre un ricorso diretto avverso una decisione di ingiunzione. Peraltro, il giudice del rinvio si interroga sulla portata della possibilità offerta dalla direttiva 2011/16 ( 1 ) agli Stati membri di scambiare informazioni a condizione che esse siano «verosimilmente pertinenti» per l’amministrazione e per l’applicazione della normativa tributaria nazionale.
Nella sua sentenza del 6 ottobre 2020, nelle cause C‑245/19 e C‑246/19, la Corte (Grande Sezione) ha dichiarato, anzitutto, che l’articolo 47 della Carta, in combinato disposto con i suoi articoli 7 e 8 (che sanciscono, rispettivamente, il diritto al rispetto della vita privata e il diritto alla protezione dei dati personali) nonché con il suo articolo 52, paragrafo 1 (che consente, a determinate condizioni, di limitare l’esercizio di taluni diritti fondamentali):
– osta a che la normativa di uno Stato membro che attua la procedura di scambio di informazioni su richiesta istituita dalla direttiva 2011/16 impedisca alla persona detentrice di informazioni di proporre ricorso avverso una decisione con la quale l’autorità competente di tale Stato membro obbliga detta persona a fornirle tali informazioni, al fine di soddisfare una richiesta di scambio di informazioni proveniente dall’autorità competente di un altro Stato membro, ma
– non osta a che una siffatta normativa impedisca al contribuente oggetto dell’indagine da cui trae origine tale richiesta di informazioni, nonché a terzi interessati dalle informazioni di cui trattasi, di proporre ricorso avverso detta decisione.
Dopo aver accertato l’applicabilità della Carta, in quanto la normativa nazionale di cui ai procedimenti principali costituiva un’attuazione del diritto dell’Unione, la Corte ha rilevato, in primo luogo, per quanto riguarda il diritto a un ricorso effettivo, che la tutela delle persone fisiche e giuridiche contro interventi arbitrari o sproporzionati dei pubblici poteri nella loro sfera di attività privata rappresenta un principio generale del diritto dell’Unione e può essere invocata da una persona giuridica destinataria di una decisione che ingiunge la comunicazione di informazioni all’amministrazione tributaria, al fine di contestare quest’ultima in sede giudiziaria.
Ciò posto, la Corte ha ricordato che l’esercizio del diritto a un ricorso effettivo può essere limitato, in assenza di una normativa dell’Unione in materia, da una normativa nazionale, purché siano rispettate le condizioni previste all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Tale disposizione esige, in particolare, che sia rispettato il contenuto essenziale dei diritti e delle libertà garantiti dalla Carta.
A tal riguardo, la Corte ha precisato che il contenuto essenziale del diritto a un ricorso effettivo, sancito dall’articolo 47 della Carta include, tra gli altri elementi, quello consistente, per il titolare di tale diritto, nel poter avere accesso a un giudice competente a garantire il rispetto dei diritti e delle libertà conferiti dal diritto dell’Unione e, a tal fine, ad esaminare ogni questione di diritto e di fatto rilevante ai fini della soluzione della controversia di cui è investito. Inoltre, per accedere a un tale giudice, la persona stessa non può vedersi obbligata a violare una norma o un obbligo giuridico e ad esporsi alla sanzione connessa a tale violazione. Orbene, la Corte ha constatato che, in forza della normativa nazionale applicabile nel caso di specie, solo qualora il destinatario della decisione di ingiunzione non rispetti tale decisione e gli venga successivamente inflitta una sanzione per tale motivo egli ha la possibilità di contestare, in via incidentale, detta decisione, nell’ambito del ricorso esperibile contro una siffatta sanzione. Pertanto, una siffatta normativa nazionale non rispetta l’articolo 47 e l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, letti in combinato disposto.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il diritto a un ricorso effettivo del contribuente oggetto dell’indagine da cui trae origine la decisione di ingiunzione, la Corte ha constatato che tale contribuente, in quanto persona fisica, è titolare del diritto al rispetto della vita privata garantito dall’articolo 7 della Carta e del diritto alla protezione dei dati personali garantito dall’articolo 8 della stessa, e che la comunicazione a un’autorità pubblica di informazioni che lo riguardano può violare tali diritti, situazione che giustifica che all’interessato sia riconosciuto il beneficio del diritto a un ricorso effettivo.
La Corte ha tuttavia aggiunto che il requisito attinente al rispetto del contenuto essenziale di tale diritto non implica che il contribuente disponga di un rimedio giurisdizionale diretto, volto, in via principale, a contestare una determinata misura, purché esistano, dinanzi ai diversi giudici nazionali competenti, uno o più rimedi giurisdizionali che gli consentano di ottenere, in via incidentale, un controllo giurisdizionale effettivo di tale misura, senza doversi esporre, a tal fine, ad un rischio di sanzione. In assenza di un rimedio giurisdizionale diretto avverso una decisione di ingiunzione, tale contribuente deve quindi disporre di un diritto di ricorso avverso la decisione di rettifica o di correzione adottata al termine dell’indagine e, in tale contesto, della possibilità di contestare, in via incidentale, la prima di tali decisioni nonché le condizioni di ottenimento e di utilizzo delle prove raccolte grazie a quest’ultima. Pertanto, la Corte ha dichiarato che una normativa che impedisce a un siffatto contribuente di proporre un ricorso diretto avverso una decisione di ingiunzione non pregiudica il contenuto essenziale del diritto a un ricorso effettivo.
Peraltro, la Corte ha rilevato che una normativa siffatta risponde ad un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione, consistente nella lotta contro l’evasione e l’elusione fiscali internazionali, rafforzando la cooperazione tra le autorità nazionali competenti in tale settore, e che essa rispetta il principio di proporzionalità.
Per quanto riguarda, in terzo luogo, la situazione dei terzi interessati dalle informazioni in questione, la Corte ha considerato, analogamente, che l’esercizio del diritto a un ricorso effettivo di cui devono disporre tali terzi, a fronte di una decisione di ingiunzione che potrebbe violare il loro diritto alla tutela contro interventi arbitrari o sproporzionati dei pubblici poteri nella loro sfera di attività privata, può essere limitato da una normativa nazionale che esclude la proposizione di un ricorso diretto avverso una siffatta decisione, a condizione che detti terzi dispongano, peraltro, di un rimedio giurisdizionale che consenta loro di ottenere l’effettivo rispetto dei loro diritti fondamentali, quale quello del ricorso per responsabilità.
La Corte ha poi dichiarato che una decisione con la quale l’autorità competente di uno Stato membro obbliga una persona detentrice di informazioni a fornirle tali informazioni, al fine di soddisfare una richiesta di scambio di informazioni, deve essere considerata come vertente su informazioni «prevedibilmente pertinenti», ai sensi della direttiva 2011/16, qualora essa indichi l’identità della persona detentrice delle informazioni di cui trattasi, quella del contribuente oggetto dell’indagine da cui trae origine la domanda di scambio di informazioni e il periodo cui quest’ultima si riferisce, e qualora essa verta su contratti, fatturazioni e pagamenti che, pur non essendo identificati con precisione, sono definiti mediante criteri di carattere personale, temporale e materiale, da cui risultino i loro collegamenti con l’indagine e con il contribuente al quale essa si riferisce. Infatti, tale combinazione di criteri è sufficiente a ritenere che le informazioni richieste non appaiano manifestamente prive di ogni prevedibile pertinenza, di modo che non risulta necessaria una delimitazione più precisa delle stesse.
( 1 ) Direttiva 2011/16/UE del Consiglio, del 15 febbraio 2011, relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale e che abroga la direttiva 77/799/CEE (GU 2011, L 64, pag. 1), come modificata dalla direttiva 2014/107/UE del Consiglio, del 9 dicembre 2014 (GU 2014, L 359, pag. 1).