11.4.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 88/15

1.1

La comunicazione, che istituisce il programma quadro «Solidarietà e gestione dei flussi migratori», presenta nel contesto di varie altre proposte (1) un programma di applicazione che mette in pratica le «Prospettive finanziarie 2007/2013» (2) e le «Sfide e mezzi finanziari dell'Unione allargata 2007/2013» (3). In quest'ultimo documento (cfr. il parere del CESE, relatore DASSIS (4)), si proponeva di dotare lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia di stanziamenti di impegno (Linea 3: Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia) per un ammontare complessivo di 1 381 milioni di euro nel 2006, da aumentare progressivamente fino ad un totale di 3 620 milioni di euro entro il 2013.

1.2

L'intento è di sviluppare in parallelo e con lo stesso grado di intensità i tre obiettivi chiave della libertà, della sicurezza e della giustizia, nell'ambito di un approccio equilibrato, basato sui principi della democrazia e sul rispetto delle libertà e dei diritti fondamentali.

1.3

Rispetto al volume complessivo inizialmente proposto (9 500 milioni di euro), l'importo globale previsto per il programma quadro «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» era di 5 866 milioni di euro per il periodo 2007-2013; di questi, 1 184 milioni per l'asilo; 759 milioni per il Fondo per i rimpatri; 1 771 milioni per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi e infine 2 152 milioni per la gestione delle frontiere esterne. Gli importi assegnati agli Stati membri e alle azioni comunitarie dirette (ONG e progetti) non sono trasferibili da un Fondo all'altro.

1.4

Il programma quadro Solidarietà non comprende le agenzie e gli altri strumenti comunitari dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, come ad esempio l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (attiva nell'ambito del programma quadro proposto e in quello delle nuove prospettive finanziarie), il sistema Eurodac (comparazione delle impronte digitali), il sistema di informazione sui visti ed il sistema di informazione Schengen II: tutti questi rappresentano impegni a lungo termine, tanto più che gli atti legislativi che li istituiscono non prevedono disposizioni che ne limitino la durata.

1.5

Il programma quadro intende in particolare garantire la necessaria coerenza tra gli interventi nei diversi settori d'azione, ponendo in relazione obiettivi politici e risorse a disposizione. La Commissione cerca di semplificare e razionalizzare l'attuale sostegno finanziario. Il programma intende inoltre rafforzare la trasparenza e permettere maggiore flessibilità nello stabilire le priorità.

1.6

In base al progetto, la solidarietà finanziaria dell'Unione dovrebbe poter contribuire ai quattro pilastri che rappresentano un'impostazione globale ed equilibrata dei flussi migratori:

1.7

La proposta della Commissione ha formato oggetto di una valutazione di impatto (6), allegata al testo.

2.1

Benché il programma si richiami alla coerenza raggiunta con il vertice di Tampere ed il programma pluriennale dell'Aia, nonché agli articoli 62 e 63 del Trattato, il quadro programmatico poggia su un volume assai ridotto di legislazione armonizzata, nonostante gli sforzi del Consiglio per adottare alcune misure comuni nell'ambito del programma di Tampere (7). Il Consiglio europeo del 4 e 5 novembre 2004 ha ad esempio adottato il secondo programma pluriennale per la creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia, il cosiddetto programma dell'Aia.

2.2

Il Comitato osserva che a dispetto del «programma dell'Aia», non esiste ancora, a tutt'oggi, un orientamento politico comune concreto e davvero soddisfacente. Nel suo parere sulla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo Il programma dell'Aia: dieci priorità per i prossimi cinque anni — Partenariato per rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia  (8), il Comitato ha preso posizione sui dettagli del piano d'azione della Commissione relativo al programma dell'Aia. Gli Stati membri hanno adottato pratiche oltremodo diverse a seconda della loro collocazione geografica. Sussistono orientamenti e responsabilità differenti nei confronti dei cittadini della Comunità e dei cittadini provenienti da paesi terzi ed anche tra gli Stati membri dell'Unione si registrano politiche a volte tra loro contraddittorie, a seconda se tali Stati hanno o non hanno sottoscritto, ad esempio gli accordi di Schengen (I e II), quelli di Dublino I e Dublino II (9) o, ancora, i programmi comunitari volti ad ottenere soluzioni a lungo termine per il reinsediamento dei rifugiati (10). L'esperienza mostra che la semplice istituzione di fondi e strumenti finanziari non basta per portare al successo delle politiche volte da un lato a migliorare le pratiche in vigore e dall'altro ad equilibrare ed integrare le responsabilità verso il raggiungimento di un traguardo comune.

2.3

Per quanto riguarda l'asilo politico o quello concesso per ragioni umanitarie, il Comitato non ritiene opportuno che le questioni dell'asilo e quelle dell'immigrazione siano trattate nel medesimo ambito: da un lato, infatti, stilare un elenco di Stati terzi sicuri sotto tale profilo resta oggetto di controversia tra le ONG più note nel settore dei diritti dell'uomo e dell'aiuto umanitario e, dall'altro, i vincoli e i margini d'azione risultano sensibilmente differenti nei due ambiti.

2.4

Il Comitato, pur consapevole dell'obiettivo globale ed olistico del programma quadro, esprime riserve circa le modalità con le quali nella medesima iniziativa vengono trattate la tutela delle frontiere e l'integrazione dei migranti. Tuttavia ritiene necessario gestire i fondi in questione in modo coordinato e coerente, e ciò per le seguenti ragioni:

Inoltre, sempre tenendo conto dell'obiettivo globale, il Comitato insiste sulla necessità che i due programmi siano sufficientemente chiari per evitare eventuali confusioni.

3.1

Il Comitato osserva che il progetto di comunicazione non può restare identico sia che intervenga sia che non intervenga la ratifica del Trattato costituzionale e di una Carta dei diritti fondamentali integrata al Trattato medesimo.

3.2

Il Comitato resta favorevole all'istituzione di fondi di solidarietà, ma esorta la Commissione ad adeguare tale processo al programma dell'Aia, tenendo conto del parere del CESE (11).

4.1.1

Asilo, immigrazione, integrazione, aspetto pluridimensionale, risposta credibile e sostenibile figurano tra gli obiettivi perseguiti. Per completare l'impostazione economica della Commissione nel Libro verde sull'approccio dell'Unione europea alla gestione della migrazione economica (12) è opportuno che la comunicazione approfondisca gli aspetti dei diritti individuali ed universali in materia di migrazione, collegandoli con il programma quadro «Diritti fondamentali e giustizia» e basandosi sulla Convenzione internazionale sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie (13).

Il Comitato esorta inoltre la Commissione ad avvalersi maggiormente della relazione di valutazione predisposta ogni quattro anni da un comitato indipendente di esperti giuristi — e sottoposta al comitato intergovernativo che rappresenta la sede di controllo istituzionale della Carta sociale riveduta del Consiglio d'Europa — e di tenerne conto nelle sue proposte complementari.

Il Comitato osserva che la maggioranza dei fondi strutturali in questione è destinata ad una gestione delegata agli Stati membri nell'ambito delle loro prerogative, conformemente al principio di sussidiarietà. Riguardo al principio di proporzionalità, e come già specificato nel parere sul programma dell'Aia ed il piano d'azione, il Comitato considera che il programma dell'Aia assegni chiaramente la priorità all'istituzione di meccanismi per la valutazione delle politiche esistenti. È opportuno procedere ad un esame dettagliato ed indipendente dell'efficacia, del valore aggiunto, della proporzionalità e della legittimità (in termini di rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà pubbliche) di tali iniziative, prima che vengano adottate (14).

Il Comitato intende altresì esaminare attentamente il seguito che verrà dato all'audizione delle ONG, delle associazioni della società civile organizzata e degli interlocutori sociali, svoltasi il 14 giugno 2005 e riguardante il Libro verde succitato: nel corso di tale audizione un significativo numero di organizzazioni si sono espresse contro un'impostazione tutta economica a detrimento dei diritti dell'uomo ed hanno sottolineato la necessità di tener conto delle conseguenze dell'immigrazione sul piano umano, culturale, sociale e giuridico, con tutte le dimensioni che queste possono avere per l'insieme delle popolazioni, sia ospitanti che ospiti.

4.1.2

Il Comitato avrebbe infine desiderato ritrovare, nell'iniziativa della Commissione, i suggerimenti espressi nei precedenti pareri.

4.1.3

Il Comitato ribadisce che le questioni connesse alle migrazioni non dovrebbero venir aprioristicamente viste come un problema. L'immigrazione recente crea una realtà politica e socioeconomica del tutto nuova, la quale si sovrappone all'immigrazione di più vecchia data: questa realtà la società deve affrontarla nel suo insieme, tenendo conto del diritto di ciascun individuo di scegliere il proprio destino in un quadro giuridico internazionale, europeo e nazionale, adottato e rispettato dagli Stati membri (15).

4.1.4

I rimpatri considerati come «soluzione» dalla Commissione non dovrebbero opporre i diritti di quanti sono definiti «legali» a quelli di quanti sono definiti «irregolari». L'irregolarità non è una condizione permanente, scelta volontariamente per poter beneficiare di un ipotetico statuto. Esistono numerose — e diverse — cause d'irregolarità. Il Comitato ha elaborato una serie di pareri nei quali ha cercato di attirare l'attenzione delle istituzioni europee sulla realtà delle sfide economiche e su quella delle vittime di tale situazione (16). La politica di rimpatrio, qualsiasi forma assuma, dovrà rispettare i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali.

4.1.5

La «gestione» delle frontiere e dei visti non deve avere la priorità rispetto agli aspetti umanitari, sociali, politici e giuridici.

Cause le cui dimensioni temporali sono estremamente lunghe, come ad esempio la siccità che affligge l'Africa subsahariana, richiedono risorse da destinare allo sviluppo, alla cooperazione e alla lotta contro il riscaldamento del pianeta, collegato al cambiamento climatico: tali risorse vanno ben oltre i 750 milioni di euro previsti per i rimpatri forzati e i 2,15 miliardi di euro per la gestione delle frontiere esterne nel settore consolare. È necessaria una valutazione politica corredata di un impegno assai preciso, capace di tradursi in iniziative a lungo termine. Dato che la lotta contro la fame e la siccità non figura affatto, purtroppo, tra gli obiettivi del Millennio, il Comitato esorta la Commissione e il Consiglio a preoccuparsi attivamente della questione e:

Il Comitato non considera che il far ricadere sui paesi di transito la responsabilità del rimpatrio possa rappresentare una soluzione appropriata od accettabile e ritiene piuttosto necessario migliorare il coordinamento tra le istituzioni dell'Unione europea e le amministrazioni dei paesi terzi dai quali i migranti provengono. La questione dell'immigrazione dovrebbe inoltre venir inclusa nel contesto delle relazioni esterne dell'Unione.

4.1.6

La libera circolazione delle persone non può venire «gestita» (per riprendere il titolo della comunicazione) allo stesso modo della circolazione dei capitali o dei servizi.

4.1.7

I quattro strumenti finanziari proposti dalla Commissione a sostegno dell'azione degli Stati membri in materia di migrazione dovrebbero tradursi nell'applicazione di una politica coordinata in tale settore, che preveda, accanto ad una gestione adeguata dei flussi migratori, l'integrazione dei cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente in uno degli Stati membri — a parità di condizioni rispetto ai cittadini comunitari.

Il Comitato coglie l'occasione per denunciare il dumping sociale che può comportare la prestazione di servizi transfrontalieri, che rappresenta la principale possibilità di immigrazione legale; questo problema riguarda anche i lavoratori dei nuovi Stati membri dell'Unione europea per via delle norme transitorie loro applicabili.

Il lavoro degli interlocutori sociali e delle organizzazioni della società civile organizzata svolge in tale contesto un ruolo essenziale, che merita di essere sostenuto ed apprezzato.

I «movimenti secondari di cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare»: in seguito ad una regolamentazione estremamente restrittiva e, come il Comitato ricorda, alla mancata adozione da parte del Consiglio, nel 2002, della direttiva «Ammissione» (a dispetto del sostegno del Comitato e del Parlamento europeo), i movimenti secondari «regolari» sono de jure e de facto quelli dei residenti da più di un lustro che presentano una seconda domanda di soggiorno in un secondo Stato membro o quelli dei residenti da meno di un lustro che presentano una domanda di soggiorno di breve durata in un secondo Stato membro. Il Comitato dunque deve presupporre che per «movimenti secondari di cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare» la comunicazione intenda i movimenti delle persone in soggiorno irregolare e dei richiedenti asilo che non hanno ottenuto il permesso di soggiorno in un primo Stato membro. Ma tali persone hanno il diritto non solo di presentare una domanda — il che non sempre e non in tutti gli Stati membri è loro permesso — ma anche di ottenere un esame individuale e di poter ricorrere in giustizia per ottenere una decisione sospensiva. Tali ricorsi però in certi Stati membri non sono previsti, o sono resi impossibili o non hanno alcun carattere sospensivo. Il Comitato si rende conto del fatto che l'attuazione degli accordi di Dublino I e di Dublino II, in merito ai quali ha già preso posizione, deve essere agevolata mediante uno strumento finanziario. In tale ottica, la Commissione, pur garantendo una distribuzione equa dei fondi e contribuendo ad una corretta suddivisione delle responsabilità, deve rivolgere un'attenzione particolare agli Stati membri più colpiti dalla pressione migratoria, tenendo conto non soltanto della loro posizione alle frontiere esterne, ma anche delle loro dimensioni (si pensi, ad esempio, a paesi come Cipro, Malta e così via) e delle loro capacità globali di accoglienza (asilo, reinsediamento, immigrazione), nonché delle migliori prassi in materia di rispetto dei loro obblighi. La comunicazione non stabilisce orientamenti sufficientemente chiari per assicurare una ripartizione equa delle responsabilità. Non dovrebbe comunque fornire sostegni finanziari agli Stati membri che chiudono i loro centri di accoglienza o ne riducono le capacità.

4.1.8

«Gestione integrata» dei rimpatri. Il Comitato, il cui ruolo è strettamente consultivo in quanto assemblea che rappresenta la società civile, desidera ricordare che tutte queste misure riguardano esseri umani e singoli individui. Sarebbe opportuno, dunque, sviluppare forme di cooperazione a lungo termine, volte a conseguire obiettivi pacifici, e definire i criteri da applicare per determinare il carattere volontario dei rimpatri.

4.1.9

Il Comitato esprime sorpresa nel leggere che nell'ambito degli obiettivi specifici definiti per il Fondo europeo per i rimpatri alcune azioni intendono apportare un sostegno specifico a persone vulnerabili, quali i minori e «le persone che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale». Esso ricorda che la Convenzione di Ginevra prevede le procedure, gli esami individuali e i ricorsi a cui hanno diritto tali persone. Dato che la legislazione europea ha fatto propria la direttiva «qualifica e status» (17), e dato che gli Stati membri hanno sottoscritto la Convenzione europea sui diritti dell'uomo e le libertà civili, il Comitato ha difficoltà a comprendere come possano figurare nella categoria dei «rimpatri volontari» persone che abbiano subito violenze di tal gravità.

4.1.10

La Commissione dovrebbe riflettere circa i criteri necessari a garantire il successo di un progetto di rimpatrio volontario. Il Comitato ben comprende che non si tratta né di cooperazione né di sviluppo di progetti individuali, bensì di rimpatri che fanno seguito ad una decisione giudiziaria o amministrativa di rimpatrio o di allontanamento. Il Comitato ribadisce la necessità di rispettare e sostenere la Convenzione europea dei diritti dell'uomo e la Carta dei diritti fondamentali e di seguirne i principi applicabili nella fattispecie, e in particolare il seguente: nessuno dovrebbe venir rimpatriato a forza se ciò mette in pericolo la sua vita. In tale contesto dovrebbero essere privilegiate soluzioni che permettano un accesso alla giustizia. I ricorsi dovrebbero sempre avere carattere sospensivo. Infine, conformemente all'impostazione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio d'Europa, i rimpatri dovrebbero venir effettuati solamente in via eccezionale. A giudicare da taluni passaggi della proposta (Scheda finanziaria — European Return Fund, punto 5.1.3) ciò non sembra essere il caso.

La Commissione dovrebbe proporre disposizioni di attuazione più dettagliate, che garantiscano una consulenza, un'assistenza materiale ed altre forme adeguate di sostegno per il rimpatrio. La Commissione dovrebbe inoltre proporre disposizioni che integrino delle modalità di seguito e controllo indipendenti e credibili in materia di sicurezza, tutela e benessere delle persone rimpatriate.

—

sostiene la proposta di istituire il Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi per il periodo 2007-2013, il Fondo europeo per i rifugiati, che rappresenta un prolungamento del fondo esistente, ed il Fondo per le frontiere esterne,

—

esorta il Consiglio ad esaminare ed adottare insieme la proposta di comunicazione che definisce il quadro del programma quadro «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» e le decisioni che creano fondi specifici per attuare il programma quadro,

—

invita la Commissione a tener conto delle raccomandazioni del CESE nel proprio programma d'azione nel quadro del programma dell'Aia,

—

raccomanda al Consiglio e alla Commissione di garantire la trasparenza del funzionamento dei nuovi fondi strutturali assicurando un'esplicita coerenza tra il programma dell'Aia e la comunicazione in esame,

—

chiede che vengano prese disposizioni concrete, nel contesto delle decisioni per istituire i diversi fondi in esame, affinché gli operatori non statali siano coinvolti il più a monte possibile nei quadri annuali e pluriennali di orientamento definiti dagli Stati membri e dalla stessa Commissione.