17.2.2005   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 41/1

I–X

1–19

1–4

5–6

7–15

16–19

20–37

21–33

34–37

38–74

38–65

66

67–71

72

73–74

75–87

75–84

85–87

88–95

88–91

92–95

96–107

96–102

103–107

I.

ES pagamina apie 5 % žaliavinio tabako ir yra penktoji tabako gamintoja pasaulyje. Tačiau daugiau nei pusę savo produkcijos ji eksportuoja, nes didžiosios išauginto tabako dalies aromatas ir skonis neatitinka paklausos ES. Daugiausiai ES augina neutralaus aromato ir skonio Virginia ir Burley veislių tabaką, kuriuo paprastai užpildomos cigaretės. Taip pat užauginamas mažesnis kiekis aromato ir skonio reikalavimus atitinkančių paklausių rytų tabako veislių. Tokiu būdu, ES iš trečiųjų šalių perka aromato ir skonio reikalavimus atitinkantį tabaką, – tai sudaro 9 % pasaulio produkcijos, ir yra didžiausia tabako importuotoja. Svarbiausios tabako gamintojos ES – Italija, Graikija ir Ispanija. Jos kartu pagamina 87 % visos produkcijos. Būdingas tabako gamybos bruožas – daug savo mažuose individualiuose plotuose dirbančių augintojų. Mechanizavimo priemonės yra ribotos, o gamybos išlaidos didelės. Be ES pagalbos, tabako augintojai negalėtų užsitikrinti prideramo gyvenimo lygio, nes jie gauna apie 75 % tabako gamybos pajamų priemoką. Tabako gamybos išnykimas ES visiškai nepaveiktų tabako produkcijos gamintojų, – jie galėtų padidinti importą.

II.

Įgyvendindama bendro rinkos organizavimo (BRO) procesą, ES nuo 1970 m. remia tabako auginimą savo teritorijoje; tam ji kasmet skiria apie 1 milijardą EUR. Pirmą kartą rinka iš esmės reformuota 1992 m., vėliau 1998 m., ir vėl 2004 m.; atsižvelgiant į ribotą biudžetą, buvo siekiama paremti augintojų pajamas, geriau atitikti rinkos reikalavimus ir paskatinti produkcijos vertės didinimą. Tikėtasi, jog tabako augintojai mažiau priklausys nuo pagalbos. Kitomis priemonėmis buvo siekiama palengvinti savanorišką augintojų pasitraukimą iš sektoriaus ir persiorientavimą į kitų lauko kultūrų auginimą.

III.

Audito Rūmai tris kartus parengė ataskaitas apie BRO veiklą. Paskutinėje 1997 m. ataskaitoje Audito Rūmai pateikė išvadą, kad 1992 m. patvirtintos priemonės neturėjo jokio pastebimo poveikio aukštam subvencijų, susijusių su produkcijos verte, pasėlių plotais, užimtumo lygiu ar ES rinkos padėtimi, lygiui.

IV.

Šio audito tikslas – įvertinti, ar 1998 m. reforma buvo pagrįsta ir tinkamai valdoma valstybėse narėse. Be to, buvo siekiama patikrinti, kaip Komisija kontroliavo ir įvertino BRO įgyvendinimą, ar buvo pasiekti reformuoto BRO tikslai.

V.

Patikrinimo metu Audito Rūmai nustatė, kad Komisija pasiūlymų dėl 1998 m. reformos rengimo procese rėmėsi nepatikima informacija ir jos rinkos tyrimai buvo nepakankami. Dėl šių trūkumų patvirtintos priemonės jau iš pat pradžių buvo netinkamos ir jų neefektyvumas pasitvirtino daugelyje sričių. Nėra įrodymų, jog BRO paveikė ES produkciją taip, kad sumažėjo pasiūlos ir paklausos neatitikimas. Taip pat Audito Rūmai konstatavo, jog įgyvendintos priemonės neturėjo reikšmingos įtakos tabako auginimo pajamoms ir nepadėjo pasiekti rinkos pusiausvyros, kaip buvo tikėtasi. Trijose didžiosiose tabaką auginančiose valstybėse kilo grėsmė produkcijos vertei, nes buvo veikiama pagal antikonkurencines taisykles – sudaromi susitarimai dėl kainų.

VI.

Valstybės narės padarė daug klaidų, vykdydamos teisės aktuose nustatytas patikras, o svarbiausių kontrolės priemonių patikrinimo ir pataisymų sąskaitų tvirtinimo procese laikas turėjo būti pratęstas. 2004 m. birželio mėn. nebuvo jokio sprendimo dėl sąskaitų patvirtinimo.

VII.

Komisijos stebėsena buvo nepatenkinama, vėluota įvertinti BRO. Išorės ekspertų ataskaitoje įvertinimo išvados, paskelbtos 2003 m. spalio mėn., yra labai panašios į su tais pačiais klausimais susijusias Audito Rūmų išvadas.

VIII.

2002 m. liepos mėn. Komisija paskelbė Bendrosios žemės ūkio politikos vidutinės trukmės įvertinimą ir pasiūlė naują žemės ūkio sektoriaus darnaus vystymosi strategiją, pagal kurią pagalba produkcijai neskiriama, o ūkininkai remiami pagal bendrosios išmokos ūkiui schemą. Audito metu taip pat buvo išnagrinėta, kaip ši strategija galėtų paveikti tabako BRO.

IX.

2004 m. (1) balandžio mėn. Tarybos patvirtinta reforma numato progresyviai atsisakyti produkcijos rėmimo. Ateityje pagalba tabako augintojams bus skiriama pagal bendrosios išmokos ūkiui schemą. Taip pat bus skirtas specialus finansinis paketas tabako auginimo vietovių struktūrinei pertvarkai.

X.

Audito Rūmai pritaria šiai reformai, kuri, nors tai užimtų daug laiko, padėtų ištaisyti daug audito metu nustatytų trūkumų. Audito Rūmai rekomenduoja Komisijai toliau tęsti antikonkurencinių veiksmų valstybėse narėse tyrimą, ir, jei tokie veiksmai nustatomi, imtis atitinkamų priemonių. Valstybėse narėse konstatuoti trūkumai dėl teisės aktuose nustatytų patikrų vykdymo turėtų būti peržiūrėti, ir, jei įmanoma, ištaisyti.

1.

Žaliavinis tabakas – tai išauginti tabako lapai, kuriems augintojai atlieka pirminį džiovinimą, bet kuris dar nėra perdirbtas. Kitas etapas susijęs su konkretesniu žaliavinio tabako ruošimu, kurį atlieka bendrovės, vadinamos pirminiais perdirbėjais, kurios tiekia perdirbtą tabaką tabako produktų, tokių kaip cigaretės, cigarai ir pypkinis tabakas, gamintojams. 1 priede pateikta tabako auginimo, perdirbimo, gaminimo ir platinimo grandinė.

2.

ES išaugina apie 5 % žaliavinio tabako ir yra penktoji tabako gamintoja pasaulyje. Tačiau mažiau nei pusę savo produkcijos ji suvartoja pati, kadangi tabako aromatas ir skonis neatitinka tarp gamintojų esančios paklausos. Tam, kad gautų reikiamas savybes turinčio tabako, ES importuoja apie 9 % pasaulio produkcijos, taigi ji yra didžiausia tabako importuotoja.

3.

Italija, Graikija ir Ispanija yra svarbiausios tabako augintojos Europos Sąjungoje, jų produkcija atitinkamai sudaro apie 38 %, 36 % ir 13 % bendros produkcijos. 1 lentelėje parodyta, kokia yra ES žaliavinio tabako tiekimo situacija 1996–2000 m.

1 lentelė

ES žaliavinio tabako tiekimo balansas

4.

Europos Sąjungoje žaliavinį tabaką augina maždaug 80 000 augintojų, kurių dauguma tam skiria mažus individualius plotus. Auginimo mechanizavimas yra ribotas, o jo išlaidos – didelės. ES daugiau kaip trisdešimt metų remia žaliavinio tabako auginimą, o biudžetas pastaraisiais metais sudarė apie 1 milijardą EUR.

5.

Prieš sukuriant bendrąją ES rinką, tabako augintojai naudojosi nacionalinėmis rinkos priemonėmis, kurios suteikė jiems garantuojamąją kainą, kad būtų užtikrintos „deramos pajamos“ (2). Ši pagalba buvo laikoma būtina, nes pelno lygis ne visuomet padengdavo auginimo išlaidas. Tuose regionuose, kur buvo auginamas tabakas, tai sudarė pagrindinę ūkininkų pajamų dalį. 1970 m. sukurtas tabako BRO pakeitė nacionalines sistemas, o pagalbos lygiai išliko panašūs.

6.

Nuo tada BRO buvo taikomos reformos 1992 m. (3), 1998 m. (4) ir dar kartą 2004 m. (5). Be to, kad buvo siekiama bendrųjų žaliavinio tabako rinkų stabilizavimo ir prideramo augintojų gyvenimo lygio užtikrinimo tikslų, kaip nustatyta Sutarties 33 straipsnyje, BRO tikslas visų pirma buvo:

7.

Šiems tikslams pasiekti patvirtintos priemonės pateikiamos toliau.

8.

Reikalaujama, kad augintojai sudarytų auginimo sutartis su pirminiais perdirbėjais. ES subsidijos mokamos kaip priemoka už pristatyto ir pagal šią tvarką priimto kaip tinkamo tabako kilogramą. Priemoka papildo kainą, kurią rinkoje už savo tabaką gauna augintojai ir turėtų jiems suteikti „deramas pajamas“ bei paskatinti auginti geros kokybės tabaką. 1992 m. Taryba nustatė priemokos dydį kiekvienai iš aštuonių BRO pripažintų veislių grupių. Nuo tada dydžiai išliko beveik nepakitę (6).

9.

Priemoką sudaro nustatytas ir kintamas dydis, o pastarasis šiuo metu sudaro 30 % – 45 % priklausomai nuo veislės (7). Nustatyto dydžio priemokos dalis visiems augintojams yra išmokama visa. Kintamąją priemokos dalį augintojų grupės paskirsto savo nariams proporcingai tai kainai, kurią kiekvienam iš jų už tabako pristatymą sumokėjo pirminiai perdirbėjai.

10.

Tam, kad tabako produkcija atitiktų pagalbos teikimo reikalavimus, pagal reglamentų nuostatas reikalaujama, kad auginimo sutartys pagal tabako veislės grupes būtų sudaromos tarp pirminių perdirbėjų ir augintojų grupių arba pavienių augintojų, kurie nėra grupės nariai. Siekiant padėti, kad sutarčių kainos tiksliau atspindėtų rinkos sąlygas, valstybėms narėms buvo suteikta galimybė kiekvieniems derliaus metams taikyti auginimo sutarčių aukcionų schemą. Pagal schemą pavieniai augintojai, kurie nėra augintojų grupės ar grupių nariai, gali siūlyti savo galiojančias auginimo sutartis platesnei pirminio perdirbimo rinkai. Siūloma kaina turi būti bent 10 % didesnė nei pradinė sutarties kaina, o pradiniam pirminiam perdirbėjui turi būti suteikta galimybė sulygti dėl naujos kainos.

11.

Siekdama orientuoti ir apriboti produkciją tuo pačiu išlaikant biudžeto kontrolę, Taryba nustato bendrą garantuojamąjį kiekį, kuriam bus teikiama pagalba; jis nustatomas kiekvienam tabako veislės grupės derliui ir valstybei narei. Pagalba paskirstoma augintojams pagal kvotas, nustatytas remiantis jų produkcija ataskaitiniu laikotarpiu. Toks režimas leidžia valstybėms narėms, gavus Komisijos pritarimą, perkelti garantuojamuosius kiekius iš vienos veislės grupės į kitą, su sąlyga, kad poveikis biudžetui yra bent jau neutralus.

12.

Taip pat egzistuoja kvotų atpirkimo schema, pagal kurią pavieniai augintojai, kurie nori visiškai nutraukti tabako auginimą, gali parduoti savo kvotas Europos Sąjungai, jei jų negalima parduoti kitiems augintojams. ES atliekamo kvotų atpirkimo rezultatas – visam laikui sumažinta nacionalinės ir ES produkcijos riba.

13.

Galiausiai, yra nacionalinių kvotų rezervų, kuriuos valstybės narės sukuria iš augintojams paskirstytų kvotų atlikdamos išskaitymus, sistema. Šių rezervų tikslas – paskatinti dabartinius augintojus pereiti prie kitų lauko kultūrų ir (arba) pertvarkyti savo valdas, o augintojams, kurie nori tapti tabako augintojais, sudaryti galimybę dalyvauti rinkoje.

14.

Būtina, kad augintojų grupės atliktų svarbų vaidmenį stengiantis pasiekti rinkos tikslus. Joms suteikiami 2 % visos augintojams mokamos priemokos, jei jos atitinka norminius reikalavimus ir yra oficialiai valstybių narių pripažintos. Bent pusė esamų lėšų skirtos jų išlaidoms, susidariusioms dėl techninių darbuotojų įdarbinimo ir sertifikuotų sėklų ar sėjinukų pirkimo siekiant pagerinti produkto kokybę ir aplinkosaugos priemones, kompensuoti. Bet koks likutis gali būti panaudotas infrastruktūros priemonėms, skirtoms tabako vertei, tokiai kaip rūšiavimo, sandėliavimo ir tvarkymo sąlygos, padidinti ir administraciniam personalui įdarbinti.

15.

Fondas buvo naudojamas tabako veislių moksliniams tyrimams ir auginimo metodams finansuoti, o taip pat kovai su rūkymu rengiant informavimo kampanijas, kurių tikslas – padidinti visuomenės informuotumą apie žalingas rūkymo pasekmes. Nuo 2003 m. mokslinių tyrimų dalis yra perkelta į ES mokslinių tyrimų programą. Nuo 2002 derliaus metų iš Fondo finansuojami veiksmai, visų pirma skirti gerinti visuomenės informuotumą apie bet kokių tabako vartojimo formų žalingas pasekmes bei kiti veiksmai, padedantys augintojams pereiti nuo tabako auginimo prie kitų lauko kultūrų ar kitos veiklos. Šiuo metu jis finansuojamas iš priemokos atskaitant 3 %.

16.

Audito Rūmai yra parengę ataskaitas dėl BRO tris kartus (8), paskutinį kartą savo išvadas jie pateikė 1996 m. metinėje ataskaitoje. Šio audito tikslas – išnagrinėti 1998 m. reformuotą rinkos režimą.

17.

Pagrindinis tikslas buvo įvertinti, ar:

18.

Kriterijai, kuriais remiantis Audito Rūmai išnagrinėjo Komisijos valdymą, yra nustatyti Finansiniame reglamente. Pagrindinis tikslas buvo nustatyti, ar:

19.

Pagrindiniai audito įrodymų šaltiniai buvo šie:

20.

Audito Rūmai išnagrinėjo Komisijos pasiūlymo dėl reformos rengimo procesą ir pažymėjo, kad jis buvo parengtas remiantis tam tikromis pagrindinėmis prielaidomis, būtent, tabakas turi ypatingą svarbą užimtumui ir visų gyventojų pragyvenimui tam tikrose srityse; alternatyvių kultūrų auginimas nėra perspektyvus; esamas rinkos disbalansas ir ženklios pagalbos poreikis priskirtini prastai išauginto tabako kokybei, o dėl to kainos yra žemos. Jie padarė išvadą, kad vienintelis ir toliau Bendrijos teikiamos pagalbos tabako auginimui pateisinimas yra tai, kad jei augintojai pagerintų tabako kokybę, kainos būtų didesnės ir jie būtų ne tokie priklausomi nuo pagalbos, o tai atspindėjo patvirtintos priemonės. Todėl Komisija tikėjosi, kad dėl bendro visų reformos elementų poveikio būtų pagerinta Bendrijoje auginamo tabako kokybė ir sumažėtų subsidijuojamo prastos kokybės tabako eksporto apimtis.

21.

Vienas pagrindinių parametrų, būtinas BRO priemonių poveikiui įvertinti, yra patikimi užimtumo duomenys. Komisijos atliktas tabako auginimo svarbos užimtumui tabaką auginančiuose regionuose įvertinimas bei pasiūlymas ir toliau taikyti pagalbos tabako auginimui schemą turėjo būti grindžiami naujausia iš valstybių narių gauta informacija.

22.

Audito Rūmai nustatė, kad Komisijos 1996 m. atliktas apskaičiavimas (duomenys naudojami jos pasiūlymų dėl reformos kontekste), kad 170 000 visą darbo dieną dirbančių darbininkų yra priklausomi nuo tabako auginimo, buvo grindžiamas 1986 m. duomenimis (apskaičiuojant darbo valandas vienam hektarui) ir 1993 m. duomenimis (skaičiuojant kultivuojamas vietoves). Valstybių narių nebuvo prašoma, kad šios pateiktų naujesnės informacijos.

23.

Kadangi šis apskaičiavimas buvo nepatikimas, Audito Rūmai sulygino šiuos duomenis su naujausiais 1999 m. duomenimis, pateiktais 2003 m. Komisijos įvertinimo ataskaitoje. Remiantis šia ataskaita, apie 64 000 visą darbo dieną dirbančių darbininkų buvo susiję su 90 % ES produkcijos pagaminimu. Audito Rūmų apskaičiavimu tai reiškia, kad iš viso su auginimu buvo susiję apie 72 000 darbininkų, o tai yra mažiau nei pusė nei Komisija prieš trejus metus buvo apskaičiavusi. Audito Rūmų nuomone, tai daug labiau atitinka iš tikrųjų 1996 m. vyravusią situaciją, kai Komisija pateikė savo pasiūlymus.

24.

Taikant bendrą maždaug milijardo EUR metinį biudžetą 72 000 visą darbo dieną dirbančių darbininkų, pagalba sudaro 13 653 EUR vienam žmogui. Komisijos paminėtas 7 600 EUR skirtumas susidaro dėl to, kad ji naudoja darbo vienetų skaičių iš kito šaltinio, o Audito Rūmai naudoja skaičių, grindžiamą duomenimis, kuriuos patikrino Komisijos pagal sutartį pasamdytas išorės vertintojas.

25.

Galiausiai, Komisija manė, kad tabako auginimas yra svarbus visų tam tikrų tabaką auginančių vietovių gyventojų pragyvenimo šaltinis. Ši išvada buvo grindžiama iš valstybių narių gautais pranešimais. Apklausiamos audito metu valstybės narės negalėjo pateikti jokių tokius pareiškimus patvirtinančių įrodymų.

26.

Nustatydama naująją politiką, Komisija priėjo išvadą, kad jei kokybė nepagerės, vidutinės trukmės laikotarpiu ES produkcija bus pasmerkta. Komisija buvo tos nuomonės, kad ES vis dar turi galimybių auginti geresnės kokybės tabaką, todėl ji nusprendė tai paskatinti susiejant priemokas su gaunama kokybe. Komisija manė, kad rinkos kaina atspindės tabako kokybę, tačiau tai neatspindėjo tikrosios rinkos, o taip pat buvo padarytos kitos klaidos aiškinant naudojamus duomenis.

27.

Pirma, Komisija grindė savo politiką prielaida, kad tam tikrų veislių grupių ES produkcija galėtų atitikti ES paklausą, jei būtų išauginama daugiau geresnės kokybės tabako, tokiu būdu sumažinant neatitikimą tarp produkcijos ir paklausos. Tačiau Komisija nepakankamai atsižvelgė į tai, kad ES vartotojų paklausa pasikeitė – paklausios ne tamsios cigaretės, gaminamos iš tamsaus vytinto ore tabako, bet amerikietiški ir angliški cigaretiniai mišiniai, kuriems reikalingas tabakas, kuris negali būti išaugintas Europos Sąjungoje. Tik importuojamos tabako veislės gali suteikti būtinas aromato ir skonio savybes. Šios savybės išgaunamos esant agronominėms ir klimato sąlygoms, vyraujančioms kilmės šalyse. Kadangi ES negali išauginti tam tikrų būtinų tabako veislių, galimybė suderinti produkciją su ES paklausa buvo ribota.

28.

Antra, Komisijos išvada, kad priemokos moduliacija atsižvelgiant į kainą pagerins kokybę buvo grindžiama jos vertinimu, kad aukštesnės kainos, kurios mokamos už ne ES kilmės tabaką, buvo tik jo aukštesnės kokybės atspindys. Todėl Komisija manė, kad jei ES auginamas tabakas būtų geresnės kokybės, augintojai jį galėtų parduoti už didesnę kainą. Tačiau jos atliktas aukštų ne ES kainų ir žemesnių vidaus kainų palyginimas buvo nepatikimas dėl šių priežasčių:

29.

Komisijos patariamasis komitetas (9) nurodė, kad kainai įtaką darė kiti su kokybe nesusiję veiksniai, kaip antai valiutų kurso svyravimai, atsargų lygis ir pagrindiniai ne ES augintojų atsargų išleidimai į pasaulio rinką. Be to, jis informavo Komisiją, kad objektyvios rūšiavimo pagal kokybę sistemos nebuvimas yra kliūtis politikos, kuri grindžiama kokybės vertinimu, įgyvendinimui.

30.

Dėl šių trūkumų Komisijos rinkos analizė nesuteikė asmenims, nustatantiems esmines veiklos kryptis, pakankamai išsamių ir subalansuotų žinių apie situaciją rinkoje, kuriomis vadovaujantis galima būti pasirinkti rinkos priemones.

31.

Komisija įrodinėjo, kad kai kuriais atvejais auginti alternatyvias lauko kultūras yra neįmanoma. Pavyzdžiui, Graikijoje vytintos saulėje veislės auginamos esant tokioms sąlygoms, kad auginti kitas lauko kultūras yra neįmanoma. Tačiau Komisijos bandomasis projektas (10) 1995 m. parodė, kad įvairios alternatyvios lauko kultūros gali būti sėkmingai auginamos (11).

32.

Po 1998 m. BRO ir toliau buvo grindžiamas prielaida, kad pirminiai perdirbėjai yra nepriklausomi nustatydami su auginimo sutarčių kainomis, dėl kurių susitariama su augintojais, susijusias nuostatas. Ši prielaida nerealistiška, nes situacija pasikeitė. Pirkimas buvo koncentruojamas kelių tarptautinių bendrovių pirminių perdirbėjų, prekiautojų ir gamintojų rankose, o pastarieji vis labiau dominuoja nustatant kainas.

33.

Nepakankamas konkurencingumas rinkoje sustabdo kainų augimą ir kelia riziką BRO priemokų strategijai. 1997 m. vasario mėn. Žemės ūkio ir Žuvininkystės generaliniai direktoratai gavo bendrą augintojų ir kooperatyvų sąjungų laišką, kuriame nurodyta, kad žemų kainų problema priskirtina oligopolinei perdirbimo rinkos struktūrai, tačiau šis klausimas tuo metu nebuvo išnagrinėtas. Audito Rūmų atlikto audito metu buvo nustatyta, kad egzistuoja antikonkurenciniai veiksmai (žr. 61–71 dalis). Dar Specialiojoje ataskaitoje Nr. 8/1993 Audito Rūmai buvo pažymėję, kad vis aktyvesnis augintojų grupių dalyvavimas pirminio perdirbimo procese jiems leidžia apriboti gamintojų kainoms daromą įtaką. Komisijos 1996 m. analizėje nebuvo pripažinti neigiami padariniai konkurencingumui dėl 1993 m. įvesto draudimo tokioms grupėms atlikti pirminį perdirbimą (12).

34.

Tabako BRO sudaro politikos tikslai ir priemonės, darančios įtaką kitoms politikos sritims. Svarbu užtikrinti jų nuoseklumą, o tai dažniausiai yra pasiekiama rengiant konsultacijas tarp įvairių tarnybų. Tačiau rengiant Komisijos pasiūlymus nebuvo konsultuotasi su visomis susijusiomis tarnybomis (Plėtotės generalinis direktoratas, Konkurencijos generalinis direktoratas).

35.

Žymios ES subsidijuojamo tabako dalies eksportas labai mažomis kainomis nebuvo aptartas kartu su Plėtotės ir humanitarinės pagalbos generaliniu direktoratu dėl galimo žalingo poveikio besivystančių šalių eksportui. Toks eksportas yra nepaprastai svarbus ES stengiantis pagerinti šių šalių ekonominę situaciją. Pavyzdžiui, Komisija teikia vystymo pagalbą smulkiems tabako augintojams Malavyje, kur žaliavinis tabakas sudaro 70 % visų iš eksporto gaunamų pajamų. Kita vertus, BRO remia ES produkciją, kurios dauguma nėra paklausi Europos Sąjungoje, todėl yra eksportuojama, o tai sumažina besivystančių šalių eksporto galimybes.

36.

Aplinkos generaliniam direktoratui 1994 m. parengtoje ataskaitoje „Atsakomybė už aplinkosaugą ir bendra žemės ūkio politika“ pažymėta, kad tabako rūšių drėkinimo ir azoto naudojimo poreikiai skiriasi, todėl poveikis aplinkai yra nevienodas. Taikant BRO priemokų sistemą skatinamas perėjimas nuo saulėje vytinto ir tamsaus ore vytinto tabako produkcijos prie vytinto dūmuose ir šviesaus vytinto ore tabako. Tai sukelia nepageidautiną poveikį aplinkai, nes tokiai produkcijai išauginti reikia daugiau drėkinti ir (arba) naudoti daugiau trąšų. Tabaką vytinant dūmuose taip pat sunaudojama daugiau energijos. Tokie pokyčiai yra nesuderinami su bendraisiais Komisijos aplinkosaugos tikslais, o taip pat su konkrečiais su tabako BRO susijusiais tikslais. Audito Rūmai pažymėjo, kad atliekant 1998 m. reformą Komisija nevisiškai atsižvelgė į Aplinkos generalinio direktorato abejones. Tačiau tai buvo pagrindinis jos pasiūlymo, pateikto 2001 m. Gioteborge susitikusiai Europos Vadovų Tarybai, palaipsniui nutraukti žaliavinio tabako produkcijai skirtų subsidijų teikimą, argumentas.

37.

Komisija neatkreipė Tarybos dėmesio į Muitų ir netiesioginių mokesčių generalinio direktorato (Mokesčių ir muitų sąjungos generalinio direktorato) patarimą, kad subsidijos daro įtaką mažmeninėms kainoms (jas sumažina). Poveikį mažmeninėms kainoms padidina daugumos tabaką auginančių valstybių narių, kurios savo tabakui taiko mažesnius mokesčius, patvirtinta akcizų politika. Pavyzdžiui, Prancūzija taikė minimalius akcizo mokesčius šalyje pagamintoms tamsaus tabako cigaretėms, o tai yra 20 % mažiau nei mokestis, taikomas importuojamoms šviesaus tabako cigaretėms. Tokiu būdu valstybės narės teikia pirmenybę savo nacionalinėms daug subsidijuojamo tabako turinčioms cigarečių rūšims (13). Dėl to mažmeninės kainos buvo sumažintos. Autoritetingi šaltiniai, kaip antai Pasaulinė sveikatos organizacija ir Pasaulio bankas (14), mano, kad mažesnės kainos padidina vartojimo lygį, o taip pat ir su tabako vartojimu susijusių ligų riziką.

38.

Audito Rūmai išnagrinėjo, ar apskritai nuo 1998 m. reformos pradėtos vykdyti priemonės pasiekė nustatytus tikslus ir nustatė, kad arba jos daugeliu aspektų nebuvo tokios sėkmingos kaip numatyta, arba jų poveikis negalėjo būti įvertintas siekiant nustatyti, ar jos buvo sėkmingos, ar ne.

39.

Kompensuojant didesnes išlaidas, priemokų sistema buvo siekiama skatinti ES tabako paklausą ir tokiu būdu užtikrinti deramas pajamas. Komisija neapibrėžė, kas yra iš tabako auginimo gaunamos „deramos pajamos“, nenustatė kiekybiškai įvertinamų užduočių siekiant pažangos bei neužtikrino, jog iš patikimų šaltinių būtų gauta atitinkama informacija apie auginimo išlaidas, kainas ir pajamas, kad galima būtų įvertinti poveikį. Todėl ji negalėjo įvertinti bendro priemokų poveikio augintojų pajamoms ir jų gyvenimo lygiui (15).

40.

Priemokos sudaro maždaug 75 % augintojų iš tabako auginimo gaunamų pajamų, bet jos pasiekė beveik 95 % vienos veislės auginimo Italijoje atveju. Kintamuoju priemokos elementu buvo siekiama paskatinti augintojus pagerinti kokybę, kad jų produktų vertė išaugtų, taip sumažinant jų priklausomybę nuo pagalbos. Komisija manė, kad augintojų patiriamas išlaidas gerinant kokybę padengs kintamoji priemoka ir didesnės pardavimo kainos, o tokiu būdu jų priklausomybė nuo subsidijų sumažės. Tačiau pagal Komisijos turimus įrodymus buvo priešingai.

41.

1998 m. Komisijos turima informacija atskleidė, kad net ir geresnės kokybės tabako atveju valstybių narių praneštos pardavimo kainos kartu su ES priemokomis nepadengė auginimo išlaidų (taip pat žr. 48 dalį). Be to, nėra informacijos, parodančios, kiek skirtingos BRO priemonės būtų sumažinusios priklausomybę nuo subsidijų. Pagal naujausią rinkos informaciją, vidutinės ES pardavimo kainos 2003 m. buvo mažesnės nei 2002 m., tokiu būdu 2003 m. augintojai buvo labiau priklausomi nuo subsidijų nei 2002 m.

42.

Žemės ūkio generalinio direktorato manymu, kokybės kiekvienoje veislių grupėje gerėjimas galėtų būti įvertintas didesniu aukštesnės kokybės išauginto tabako kiekiu. Tačiau tam reikėjo aiškiai apibrėžti kokybės standartus ir pastoviai vertinti veiklos rezultatus.

43.

Tam trukdė keli veiksniai. Pirma, nėra standartinės klasifikavimo sistemos; valstybėse narėse toms pačioms tabako veislėms kokybės klasės nustatomos nevienodai. Antra, tam, kad galima būtų įvertinti, kaip pagerėjo kokybė laikui bėgant, būtina atsižvelgti į augintojų grupių sudėtį ir jų produkcijos savybes. Tai, kad žemos kokybės tabako augintojas palieka grupę, padidintų atitinkamos grupės kokybę, net jei augintojai kaip visuma nepagerintų produkcijos kokybės. Buvo neįmanoma įvertinti kokybės pagerėjimo dėl augintojų grupėse vykusių pokyčių. Pavyzdžiui, po 1998 m. reformos augintojų grupėms buvo nustatyti minimalūs reikalavimai, dėl kurių vyko ženklūs reorganizaciniai pokyčiai. Be to, narystė daugumoje augintojų grupių kasmet keičiasi.

44.

Tai, kaip yra organizuojamos augintojų grupės, gali neigiamai veikti kintamosios priemokos moduliavimą. Nors kintamosios priemokos tikslas – paskatinti auginti geresnės kokybės tabaką, realybė gali būti kitokia: jei visi grupei priklausantys augintojai augina tam tikrą tos pačios kokybės (klasės) veislę, tai grupei skirta bendra kintamoji priemoka už tą veislę jiems bus paskirstyta po lygiai (taip pat žr. 9 dalį). Tai taikoma, jei tos pačios veislės prastesnės kokybės tabako augintojai sudaro vieną grupę. Abiejų grupių nariai gaus tokio pat dydžio kintamas priemokas, net jei jų pateikiama kokybė yra skirtinga. Šios pastabos rodo, kad priemokų sistema, priešingai jos tikslui, nebūtinai yra stimulas pagerinti kokybę: ji leidžia augintojams maksimaliai padidinti pagalbą negerinant kokybės ir, kaip byloja tam tikri Audito Rūmų ir Komisijos tarnybų nustatyti atvejai, priemokos geriems ir blogiems augintojams yra tokios pačios.

45.

Priemokų diferencijavimu pagal veislių grupes buvo siekiama paskatinti aukštesnės kokybės veislių auginimą: didesnės priemokos būtų mokamos už aukštesnę kokybę, nes tam reikia didesnių auginimo išlaidų. Tam būtų reikėję atlikti metinius priemokų lygių pakeitimus, juos pagrindus išlaidų ir pajamų pokyčiais. Tačiau nuo 1993 m. Tarybos nustatyti priemokų lygiai iš esmės nepakito.

46.

Komisijai nepateikus pakankamai išsamios informacijos apie išlaidas ir pajamas, Audito Rūmai patys atliko analizę, siekdami patikrinti, koks yra santykis tarp išmokėtos priemokos dydžio, tabako produkcijos kokybės ir auginimo išlaidų. 1998 metų analizei jie naudojo konkrečiai iš Graikijos gautus duomenis dėl auginimo išlaidų bei duomenis apie pardavimo kainas, kuriuos galima buvo gauti iš Komisijos. Ši analizė buvo grindžiama išskirtinai iš Graikijos gautais duomenimis, nes ji suteikė išsamiausią informaciją apie ES tabako veisles.

47.

Atsižvelgdami į ketinimą taikant priemokų sistemą atlyginti už kokybę ir padengti dėl to susidarančias padidėjusias išlaidas, Audito Rūmai siekė palyginti tabako kokybę (kurią Komisijos nuomone atspindi pardavimų kainos) su auginimo išlaidomis ir sumokėtų priemokų dydžiu. 2 priede pateikta palyginamoji analizė rodo, kad aukštos kokybės tabakui, kaip antai Basmas, taikomos priemokos sudarė 47 % auginimo išlaidų, o žemesnės kokybės tabakui, kaip antai Katerini, – 87 %. Tai prieštarauja tikslui siekti padengti didesnę didesnių išlaidų, susijusių su aukštesnės kokybės veislių auginimu, dalį ir palikti augintojams galimybę stimului suteikti.

48.

Padengiant didesnę auginimo išlaidų dalį buvo siekiama gauti teigiamą poveikį pajamoms. Rezultatai rodo, kad daugumos veislių Graikijoje atveju pajamos buvo neigiamos. Audito Rūmai taip pat išnagrinėjo Komisijai valstybių narių praneštų pardavimo kainų patikimumą. Keliose valstybėse narėse, tarp jų Graikijoje, atlikę auditą Audito Rūmai nustatė, kad į vidutines Komisijai praneštas pardavimo kainas iš tikrųjų ne visada buvo įtraukiamos papildomos pirminių perdirbėjų augintojams sumokėtos sumos arba jiems suteiktos paslaugos natūra (taip pat žr. 28 dalį). Jos augintojams gali sudaryti ženklų papildomų pajamų šaltinį, o vienoje valstybėje narėje tokie papildomi mokėjimai siekė net 28 %. Tai rodo, kad Komisijai valstybių narių pateiktose pardavimo kainose gali neatsispindėti išsami informacija apie augintojų gautą pelną. Taigi Komisija negalėjo gauti pakankamos informacijos, kuria galėtų pagrįsti savo tabako režimo valdymą.

49.

2000 m. Audito Rūmai vėl analizavo ryšį tarp priemokų dydžio ir tabako kokybės. Kadangi nebuvo galimybės pasinaudoti panašiais kaip 1998 m. duomenimis, Audito Rūmai palygino vidutines priemokas už hektarą ir veislę kiekvienai valstybei narei su Komisijos atliktu veislių rūšiavimu pagal kokybę. Analizė parodė, kad keturiose iš penkių valstybių narių priemokos neatitiko klasifikacijos pagal kokybę, ir kad didžiausios priemokos buvo mokamos už žemesnės kokybės veisles. Išsamesni rezultatai pateikti 3 priede.

50.

Siekiant stabilizuoti rinkas ir užtikrinti tiekimą, BRO yra inter alia skirtas pritaikyti produkciją prie ES rinkos reikalavimų.

51.

1 lentelėje pateikta ES tabako tiekimo balanso analizė rodo, kad bendras ES produkcijos vidaus suvartojimas 1996–2000 m. ženkliai nepasikeitė – tuo metu jis siekė 40 %. Nėra turima išsamių duomenų apie kiekvieną veislių grupę. Importas išliko stabilus per tą patį laikotarpį ir sudarė 65 %. Nėra įrodymų, kad BRO darė įtaką ES produkcijai sumažinant neatitikimą tarp pasiūlos ir paklausos. Nors tam tikras tabako rūšis reikia importuoti, įgyvendinant sėkmingą politiką būtų buvę galima kai kuriuos importinius produktus pakeisti vietos produktais, tačiau taip neįvyko. Audito Rūmai pažymi, kad Komisija yra tos nuomonės, jog BRO politika buvo sėkminga, nors ir pripažįsta, kad nebuvo pakankamai duomenų, ir kad schema prieš pradedant vykdyti 1998 m. reformą nebuvo pritaikyta opiausioms sektoriaus problemoms spręsti, t.y. auginti paklausų tabaką (jos atsakymus žr. 96 dalyje).

52.

Fondas buvo įsteigtas 1993 m. Iš pradžių jis buvo finansuojamas atskaičius 0,5 % priemokų, paskui šis procentinis dydis palaipsniui buvo didinamas iki 3 %. Fondo paskirtis – finansuoti mokslinių tyrimų ir informacines programas, susijusias su žalingais tabako vartojimo padariniais ir prevencinėmis bei gydomosiomis priemonėmis. Juo taip pat buvo siekiama padėti perorientuoti produkciją mažiausiai žalingų veislių ir savybių link. Priklausomai nuo finansuojamos veiklos rūšies, tokius projektus valdė arba Žemės ūkio generalinis direktoratas, arba Sveikatos ir vartotojų apsaugos generalinis direktoratas. Atliekant 1998 m. reformas, fondo finansavimas buvo padvigubintas, nors veiklos mastas nebuvo didelis.

53.

Audito Rūmai išnagrinėjo Fondo panaudojimą. 4 lentelėje parodyta, kad mokėjimai per pirmuosius penkerius metus (1996–2000 m.) vidutiniškai sudarė 18 % esamų lėšų, o panaudojimo laipsnis per pastaruosius trejus metus nuolat didėjo ir 2003 m. pasiekė 65 %. Nepanaudotas Fondo likutis sudarė maždaug 68 milijonus EUR.

54.

Audito Rūmai nustatė trūkumus vykdant projektus, nors ir nelabai žymius, kaip antai netinkamos apmokėti išlaidos, atliktos išlaidos dar neįsigaliojus sutarčiai arba atliktos laikotarpiu, kuris nebuvo numatytas sutartyje, atlikti avansiniai mokėjimai jų nepadengus garantijomis, aposteriorinis asignavimų paskirstymas bei kurios nors sutarties šalies nepasirašytos sutartys.

55.

Audito Rūmai pažymėjo, kad prie savo 2002 m. metinės veiklos ataskaitos pridedamoje Deklaracijoje Žemės ūkio generalinis direktorius išreiškė abejones dėl neturėjimo pakankamo pagrindo tvirtinti, jog nuo 1993 m. į Fondą pervedamos lėšos buvo naudojamos laikantis tvarkingumo ir patikimo finansų valdymo principų.

56.

Sveikatos ir vartotojų apsaugos generalinis direktorius, priešingai, savo 2001 m. veiklos ataskaitoje padarė išvadą, jog įvertinus projektų, priklausančių jo kompetencijai, valdymo trūkumus, problemos nebuvo pakankamai reikšmingos, kad reikėtų oficialiai išreikšti abejones. Tačiau Audito Rūmai pažymėjo, kad nustatyti trūkumai (55 dalis) iš esmės buvo susiję su Sveikatos ir vartotojų apsaugos generaliniu direktoratu.

57.

Kaip nurodyta pirmiau pateiktoje 14 dalyje, speciali augintojų grupėms skirta pagalba iš dalies buvo pradėta teikti siekiant finansuoti aplinkosaugos priemones. Tačiau nebuvo patikslinta, kiek tikimasi joms skirti lėšų ir nebuvo iškelta sąlyga, kad pagalba turi būti skirta šiai veiklai. Iš tikrųjų aplinkosaugos veiklai skirtos išlaidos buvo labai ribotos. Kai dėl derliaus metų, apie kuriuos audito metu (1999 m.) buvo galima buvo gauti išsamią informaciją, tik viena augintojų grupė iš dvidešimties ištirtų skyrė pagalbą aplinkosaugos priemonėms, o tai sudarė tik 1 % (2 648 EUR) visos gautos specialiosios pagalbos.

58.

Tam, kad būtų sudarytos palankios sąlygos savanoriškam pasitraukimui iš tabako sektoriaus, buvo sukurta kvotų atpirkimo schema, pagal kurią pavieniai augintojai, norintys nebeauginti tabako, galėtų parduoti savo kvotas. Šiuo mechanizmu buvo ketinama leisti perskirstyti sektoriaus išteklius ir padidinti jų dalį, kuri yra skirta priemonėms, padedančioms pasiekti struktūrinę pertvarką. Tai, ar tokia schema bus sėkminga, priklauso nuo dalyviams skirtų finansinių kompensacijų patrauklumo. Komisijos manymu, būtų protinga fiksuotam laikotarpiui nustatyti kainą, kuri būtų išreikšta procentine priemokos dalimi. Galiausiai buvo nustatyta, kad ji turi sudaryti apie 23 % priemokos už toną trejų metų laikotarpiui.

59.

Komisija pasirinko siūlomą kiekį kaip veiklos rezultatų rodiklį, tačiau nepatikslino bendrų lygių, kuriuos norėtų pasiekti. Tačiau 2001 m. ji padarė išvadą, kad 1999 m. ir 2000 m. derliams atpirktų kvotų – tik 729 tonų arba 0,20 % garantuojamojo kiekio – skaičius yra per mažas. Todėl ji padidino taikomą kompensaciją iki maždaug 25 %. Saulėje vytinto tabako (V grupė), dėl kurio kilo rinkodaros problemų, atpirkimo kaina per pirmuosius dvejus metus buvo padidinta iki 75 %, o trečiaisiais metais – iki 50 % priemokos. 2002 m. Komisija padarė išvadą, kad nors susidomėjimas buvo daug didesnis nei ankstesniais metais, schemos poveikis vėl nebuvo toks, kaip buvo numatyta – jis ir toliau sudarė tik apie 1 % (3 626 tonos iš 348 844) garantuojamo kiekio. Dabar ji dar daugiau padidino kompensaciją, kuri tam tikrais atvejais gali siekti iki 100 %, prailgino kompensacinį laikotarpį nuo trejų iki penkerių metų ir sudarė tolesnio finansavimo naudojantis Tabako fondu galimybę. 2003 m. buvo atpirktos 7 228 tonos arba 2 % garantuojamojo kiekio. Dėl Komisijos buvo pavėluota pasiekti schemos tikslų, kadangi iš pat pradžių nebuvo nustatytas tinkamas kompensacijos dydis.

60.

Siekiant paskatinti tabako augintojus apsvarstyti alternatyvios veiklos galimybę 1998 m. tabako BRO reforma pirmą kartą numatė galimybę į kaimo plėtros programas įtraukti priemones, skirtas tabako auginimo regionų pertvarkai, kad galima būtų plėtoti kitą veiklą (16). Audito metu buvo nustatyta, kad Ekstramaduroje (Ispanija) ir Umbrijoje (Italija) patvirtintos tabako priemonės vietoj su pertvarka susijusios veiklos numatė produktyvumo ir rinkodaros tobulinimą. Tuose Graikijos (Aetoloakarnanija, Trakija ir Rytų Makedonija) ir Italijos (Kampanija) regionuose, kuriuose pertvarkai pereinant prie kitos veiklos skirtos pagalbos poreikis didžiausiais, tabakui nebuvo skiriama jokių priemonių. Tai parodė, kad iniciatyva nepasiekė savo tikslų.

61.

1998 m. reforma buvo stengiamasi kvotų sistemą padaryti lankstesnę. Buvo palengvintas garantuojamųjų kiekių perkėlimas iš vienos veislių grupės į kitą nacionaliniu lygmeniu bei produkcijos kvotų perdavimas atskiriems augintojams. Kaip kita iniciatyva, buvo sukurta nacionalinių kvotų rezervų sistema, sudaryta iš metinių privalomųjų išskaitymų, atliekamų iš augintojams paskirtų kvotų, siekiančių iki 2 %. Tuo buvo siekiama paskatinti augintojus pereiti prie kitų lauko kultūrų ir (arba) kitų veislių grupių bei pertvarkyti savo valdas. Buvo reikalaujama, kad rezervai būtų paskirstyti esamiems ar naujiems augintojams remiantis objektyviais nacionaliniais kriterijais.

62.

Prieš priimant naują priemonę augintojai didindavo našumą atlikdami pertvarką, pirkdami kvotas tiesiogiai iš kitų augintojų. Kadangi nacionaliniai kvotų rezervai buvo kuriami privaloma tvarka be jokios finansinės kompensacijos, augintojai buvo nelinkę ir toliau atlikti savo valdų pertvarkos perkant daugiau kvotų. Taip buvo dėl jų praradimų galimybės atliekant metinius išskaitymus ir negaunant kompensacijos.

63.

Komisija nustatė, kad nepaisant įvairių priemonių, dauguma augintojų vis dar neturėjo pakankamai kvotų, kad galėtų užtikrinti savo valdų išlaikymą. Vykdomi šių kvotų sumažinimai siekiant sukurti nacionalinius rezervus pablogino situaciją. Be to, asignavimų iš nacionalinio rezervo lygis taip pat buvo nepakankamas, kad galima būtų užtikrinti naujų augintojų perspektyvumą. 2001 m. Komisija pripažino, kad tokios tvarkos taikymas nacionaliniu lygmeniu pasirodė besąs netinkamas tikslams pasiekti ir pasiūlė šią priemonę panaikinti. Tačiau nepaisant akivaizdžios priemonės nesėkmės, Taryba atmetė jos panaikinimo idėją ir nusprendė suteikti galimybę pačioms valstybėms narėms nuspręsti. Šiuo metu sistemą naudoja tik Austrija, Belgija ir Portugalija.

64.

Siekdama pagerinti konkurencingumą, kuris, kaip pripažinta, buvo nepakankamas, bei užtikrinti, kad sutarčių kainos atspindėtų rinkos sąlygas, Komisija valstybėms narėms įdiegė neprivalomą auginimo sutarčių aukcionų schemą. Ji suteikė galimybę augintojams siūlyti savo galiojančias auginimo sutartis pirminio perdirbimo rinkai, kad gautų kaip galima geresnę kainą, kuri turi būti bent 10 % didesnė, kad tenkintų nustatytus reikalavimus. Pagal šią priemonę į auginimo sutartis turi būti įtrauktos augintojams turimos sumokėti kainos; sutartys turi būti sudarytos prieš išauginant tabaką, o tai gali užtrukti iki metų prieš jį pristatant. Pirminiai perdirbėjai dažniausiai yra atsargūs nustatydami kainas, o į sutartis dažnai įtraukiamos nuostatos dėl papildomų, kartais kiekybiškai neišreikštų mokėjimų pristačius prekę. Tačiau pagal aukcionų schemą, numatančią išsamias ir galutines mokėjimo sąlygas, kurios turi būti nustatytos gerokai iš anksto, negalima laikytis tokio atsargumo požiūrio.

65.

Priemonė sektoriaus mastu nebuvo populiari ir dar nė viena valstybė narė nėra ja pasinaudojusi. Todėl priemonės tikslas nebuvo pasiektas.

66.

Tam, kad būtų supaprastintas valdymas, po 1998 m. reformos metinį produkcijos kvotų paskirstymą pavieniams augintojams pakeitė kas trejus metus atliekamas produkcijos kvotų paskirstymas augintojų grupėms ir pavieniams augintojams. Tačiau sukūrus nacionalinį kvotų rezervą vykdant metinius išskaitymus iš augintojų kvotų, reikėjo kasmet atlikti kvotų pakeitimus ir išduoti naujausiais duomenimis papildytas kvotos pažymas. Atlikę patikrinimus valstybėse narėse Audito Rūmai nustatė, kad iš tikrųjų nacionalinių institucijų darbo krūvis padidėjo lyginant su prieš reformą buvusia situacija.

67.

EB sutarties 81 straipsnyje išdėstyti konkurencingumo išlaikymo principai. Apskritai, joje draudžiami visi įmonių susitarimai ir suderinti veiksmai, kurių tikslas ar padarinys yra konkurencijos trukdymas, ribojimas arba iškraipymas bendrojoje rinkoje. 2003 m. rugsėjo mėn. Teisingumo Teismas patvirtino, kad „efektyvios konkurencijos išlaikymas žemės ūkio produktų rinkoje yra vienas BŽŪP tikslų“ (17). Taigi rinka turėtų užtikrinti, kad augintojų gautos kainos atspindėtų normalų konkurencingumą.

68.

Pagrindinėse tabaką auginančiose valstybėse narėse Audito Rūmai rado dokumentų, kurie, jų nuomone, yra netinkami pirminių perdirbėjų ir (arba) augintojų organizacijų susitarimai dėl kainų. Išnagrinėtuose susitarimuose buvo įrašyta aukščiausia kainos riba, kuri yra nesuderinama su Sutarties nuostatomis, kadangi tai apriboja konkurenciją.

69.

Pavyzdžiui, Ispanijoje, be to, kad egzistuoja susitarimai dėl kainų, nacionalinės institucijos patvirtino Audito Rūmams, kad žlugus valstybės monopoliui pirminiai perdirbėjai dabar su augintojais sudaro sutartis, kurios atitinka jų gamybos pajėgumus. Audito Rūmai daro išvadą, kad augintojų grupių ir pirminių perdirbėjų sutartiniai santykiai nustatomi pagal perdirbėjų gamybos pajėgumus, o ne remiantis kainų konkurencija.

70.

Italijoje augintojai ir pirminiai perdirbėjai tradiciškai buvo glaudžiai susiję. Audito Rūmai nustatė, kad buvo sudarytas trejų metų visuotinis augintojų organizacijų ir pirminių perdirbėjų asociacijų susitarimas dėl kainų, sudarantis apie 85 % žaliavinio tabako produkcijos. Šiuose susitarimuose kainos yra nustatomos susijusioms šalims laisvai nekonkuruojant. Graikijoje nacionalinės institucijos, augintojų organizacijos ir pirminių perdirbėjų asociacijos informavo Audito Rūmus ir Komisiją apie kolektyvinių susitarimų, susijusių su auginimo sutarčių kainų sąlygomis, apimančiomis visą pramonę, egzistavimą.

71.

Pirmiau nurodyti veiksmai apriboja arba blogiausiu atveju panaikina kainų konkurenciją. Audito Rūmai pranešė Komisijai apie su tokiais susitarimais susijusius nustatytus faktus. Konkurencijos generalinis direktoratas tiria visus šiuos atvejus.

72.

Valstybių narių turimos atlikti patikros yra skirtos užtikrinti, kad BRO tikslai būtų pasiekti ir kad išlaidos būtų atliktos laikantis norminių teisės aktų. Tam, kad būtų išspręstas Komisijos anksčiau nustatytų trūkumų patvirtinant sąskaitas, visų pirma Graikijoje ir Italijoje, klausimas, po reformos buvo nustatytos naujos procedūros patikroms sugriežtinti. Buvo įvestas išankstinio pirminio perdirbimo įmonių patvirtinimo reikalavimas siekiant užtikrinti, kad jos būtų finansiškai patikimos ir tikrai vykdytų pirminį perdirbimą, tokiu būdu atmetant spekuliacinius tarpininkų sandorius, darančius žalą augintojų pajamoms. Taip pat buvo įvesta specialiojo plotų, kuriuos augintojai deklaravo kaip plotus, apsodintus tabaku pagal veislę ir pasėlius, patikrinimo procedūra, kad būtų užtikrinta, jog pareiškėjai patys išaugino tabaką, už kurį buvo prašyta pagalbos. Ištyrus, kaip įgyvendinamos šios procedūros ir atliekamos kitos pagal BRO reikalingos patikros, buvo nustatyti toliau aprašyti trūkumai.

73.

5 priede pateikiama atvejų, kuomet nebuvo atliekamos pagal teisės aktus būtinos patikros, kuriuos Audito Rūmai nustatė atlikę auditą penkiose aplankytose valstybėse narėse, santrauka. Pagrindiniai nustatyti faktai išdėstyti toliau – daroma dalinė nuoroda į priedo skiltis:

74.

Audito Rūmai pažymi, kad iki 2004 m. birželio mėn. Komisija nebuvo baigusi savo darbo ir nenurodė imtis finansinių klaidų taisymo, kur buvo būtina (Ispanija, Graikija, Italija).

75.

Audito Rūmai išnagrinėjo su tabakui skirta pagalba susijusį darbą sąskaitų patvirtinimo procedūros, pagal kurią Komisija turi atlikti patikras, kad įsitikintų, jog valstybės narės teisingai interpretavo ir taikė su pagalbos schemomis susijusius reglamentus, kontekste (19). Žemės ūkio generalinio direktorato audito direktoratas po 1998 m. reformos atliko su tabaku susijusius kontrolės vizitus keturiose valstybėse narėse, kurie aprėpė 6 priede nurodytas pagrindines kontroles priemones.

76.

Tačiau Audito Rūmų manymu, remiantis Komisijos pateiktomis gairėmis dėl finansinių pasekmių apskaičiavimo, rengiant su EŽŪOGF Garantijų skyriaus sąskaitų patvirtinimu susijusius sprendimus, daug kitų kontrolės priemonių turėjo būti laikomos ir klasifikuojamos kaip „pagrindinės kontrolės priemonės“ (žr. 7 priedą). Šios pagrindinės kontrolės priemonės turėtų būti išnagrinėtos audito sąskaitų patvirtinimo metu, kad būtų galima turėti tinkamą pagrindą tvirtinti, jog sąskaitos yra teisingos.

77.

Pagal valstybių narių turimas taikyti išsamias taisykles jos turi patikrinti tabako, kuriam prašoma pagalbos priemokos, drėgmės kiekį. Tai yra būtina siekiant patikrinti tabako veislėms leidžiamus turėti kiekius ir apskaičiuoti tabako, kuriam galima prašyti pagalbos, svorį. Audito Rūmų atliktas dokumentų auditas Graikijoje parodė, kad 1999–2001 m. derliams skirti drėgmės kiekio testai nebuvo atlikti pagal teisės aktų nuostatas bei nebuvo atliktas svorio sureguliavimas. Atlikus tolesnius Audito Rūmų tyrimus buvo nustatyta, kad teisingos patikros nebuvo atliekamos nuo 1993 m. Tai gali paaiškinti faktą, kodėl Komisijai atlikus patikras nebuvo nustatyta ši problema. Žemės ūkio generalinio direktorato audito direktoratas buvo skirtingų šaltinių apie tai informuotas, bet buvo nuspręsta neatlikti finansinių klaidų taisymo, nors teisės aktų buvo sistemingai nesilaikoma. Jei būtų buvę nustatyta, kad jis turi būti atliktas, korekcijos dydis būtų buvęs 2 – 10 % (20), kuris būtų taikomas visoms tuo laikotarpiu pateiktoms paraiškoms pagalbai gauti.

78.

1998 m. reformos pasiūlymų kontekste Komisija pasiūlė atsisakyti kontrolės reikalavimo, remiantis tuo, kad ji buvo netiksli ir sudėtinga. Tačiau galiausiai Tarybai patvirtinus reformas buvo išlaikytas ir sustiprintas reikalavimas atlikti šį testą. 2000 m. Komisija išreiškė savo ketinimą ir toliau vykdyti klaidų taisymą, kai nesilaikoma teisės aktų, bet taikant tai tik būsimiems tokio nesilaikymo atvejams. Audito Rūmai pažymi: kadangi EŽŪOGF klausimas nuo 1997 m. lieka atviras, šiems metams dar galima imtis korekcinių veiksmų.

79.

Pagal Finansinio reglamento nuostatas metinė biudžetinė procedūra turėtų užtikrinti, kad „prieš mobilizuojant Bendrijos išteklius būtų atliktas įvertinimas siekiant užtikrinti, jog gaunama nauda yra proporcinga panaudotiems ištekliams“. Be to, reikalaujama, kad visos vykdomos operacijos „būtų reguliariai tikrinamos“, kad būtų patvirtintas tolesnis jų pagrindimas.

80.

Išnagrinėjus nuo 1999–2002 m. (21) Komisijos pateikiamus tabakui skirtus biudžeto pasiūlymus buvo nustatyta, kad jie yra pasikartojantys ir kad juose nėra pateiktų su pirmiau išdėstytomis pastabomis susijusio kritiško įvertinimo.

81.

Tam, kad užtikrintų rezultatyvią ir efektyvią rinkos stebėseną, Komisijai reikia tinkamos, tikslios, išsamios, laiku pateikiamos bei objektyvios informacijos. Tai yra svarbu ne tik joms kaip valdytojoms nustatyti, ar reikia atlikti priemonių pakeitimus, bet taip pat išsiaiškinti, ar būtina, kad jos paskelbtų informaciją, kuria naudotųsi suinteresuotosios šalys. To nebuvo pasiekta, kaip paaiškinta toliau.

82.

Pagal su BRO susijusių reglamentų nuostatas (22) valstybės narės privalo pateikti duomenis apie auginimo vietoves, sutarčių skaičių, kiekius, augintojus ir pirminius perdirbėjus, o taip pat apskaičiuotą ir tikrą produkciją, kad Komisija galėtų stebėti tabako rinką. Teisės aktų laikymasis iš esmės buvo patenkinamas. Valstybės narės taip pat turi pateikti informaciją apie auginimo sutartis, kiek tai susiję su kainomis, pirminiais perdirbėjais, augintojais, kvotomis ir susijusiais plotais. Nuėmus derlių taip pat turi būti pateikti papildomi duomenys apie tabako pristatymą, pardavimus ir atsargas. Kai dėl 1999 m. derliaus, tik Vokietija, mažo masto tabako augintoja, laiku pateikė informaciją. Kiek tai susiję su 2000 m. derliumi, visos valstybės narės pateikė informaciją, išskyrus Italiją. Su 2001 m. ir 2002 m. derliumi susijusi situacija pablogėjo – atitinkamai tik trys ir keturios valstybės narės laiku pateikė informaciją.

83.

Komisija privalo laiku paskelbti naujausiais duomenimis papildytus patvirtintų pirminio perdirbimo įmonių, kurioms suteikiama teisė pasirašyti auginimo sutartis, sąrašus (23). Tyrimas parodė, kad Komisija paskelbė tokius sąrašus tik pasibaigus sutarčių pasirašymo terminui, o tai augintojams ir augintojų organizacijoms sukėlė riziką, kad šie pasirašys sutartis su nepatvirtintais pirminiais perdirbėjais ir taip praras teisę gauti pagalbą.

84.

Pagal 1998 m. reformą Komisija iki 2002 m. balandžio 1 d. Europos Parlamentui ir Tarybai turėjo pateikti ataskaitą dėl žaliavinio tabako BRO funkcionavimą. Komisija, manydama, kad informacija, kurią ji paprašė suteikti, yra nepakankama, kad būtų parengta turima pateikti ataskaita, paprašė valstybių narių pateikti papildomos informacijos. Ji atliko papildomą darbą, kad pateiktų būtiną faktinę informaciją, kuri buvo apdorota ir pateikta 2002 m. lapkričio mėn. Parlamentui ir Tarybai skirtoje ataskaitoje (24).

85.

Komisija pasamdė išorės konsultantus, kad šie pateiktų 1993–2001 m. rinkos analizę (įvertinimą). Jų ataskaita buvo paskelbta 2003 m. spalio mėn. (25), o jų nustatyti faktai yra panašūs į Audito Rūmų išvadas. Šioje ataskaitoje buvo pateiktas detalus įvertinimas, o taip pat išsamus BRO poveikio įvertinimas.

86.

Ataskaitoje buvo padaryta išvada, kad:

87.

Audito Rūmų nuomone, bendra išvada yra ta, kad BRO daugelyje sričių neatnešė jokių reikšmingų bei naudingų pokyčių (arba tai negali būti nustatyta dėl to, kad trūksta patikimų duomenų), nors ir toliau teikiama pagalba padėjo augintojams išgyventi. Net ir šiandien (26) tabako auginimas neteikiant pagalbos yra neperspektyvus tabako auginimo bendruomenei.

88.

2002 m. liepos mėn. Komisija paskelbė visos BŽŪP vidutinės trukmės analizę. Ji pasiūlė naują tvaraus vystymosi strategiją, pagal kurią pagalba būtų atsieta nuo produkcijos, o ūkininkams pagalba būtų teikiama naudojantis mokėjimo schema, grindžiama anksčiau ūkininkų ataskaitiniu laikotarpiu gautomis pagalbos išmokomis. 2003 m. rugsėjo mėn. Taryba paprašė Komisijos, kad ši priimtų specialų pasiūlymą dėl tabako, kuriame būtų atliepta nauja strategija. Komisija atliko rinkos reformos galimybių išplėstinio poveikio įvertinimą, kuris pasitarnavo kaip pasiūlymo pagrindas. Komisija išnagrinėjo šias galimybes:

89.

Ji padarė išvadą, kad nei a, nei c punktas neleis pasiekti naujų BŽŪP tikslų ir neišspręs galiojančiam BRO būdingų problemų. Tačiau ji nusprendė, kad b galimybė turėtų suteikti paprastesnį ir veiksmingesnį ūkio pajamoms skirtos pagalbos teikimo būdą, tuo pačiu išvengiant nepageidautinų šiuo metu taikomo susiejimu grindžiamo režimo pasekmių, kaip antai produkcijos, kuri neturėjo realizavimo rinkos ES, išlaikymas ir galimas derybų su Pasaulio prekybos organizacija (PPO) komplikuotumas.

90.

Numatoma per trejų metų laikotarpį atlikti laipsnišką šiuo metu teikiamos pagalbos atsiejimą nuo produkcijos, tuo pačiu palaipsniui nutraukiant Tabako fondo finansavimą (kuriuo kol kas ir toliau bus finansuojamos kovai su rūkymu skirtos informacinės kampanijos). Būtų sukurtas specialus finansinis paketas, skirtas tabaką auginančioms vietovėms pertvarkyti.

91.

Patvirtinta reforma bus pradėta vykdyti nuo 2006 m. pakeičiant visą ar dalį šiuo metu teikiamos tabako priemokos teise gauti bendrąją išmoką ūkiui. Kai reforma bus visiškai įgyvendinta, 50 % dabartinės tabako auginimo priemokos bus perskirstyta bendrajai išmokai ūkiui, o kiti 50 % – pertvarkos paketui. Tikimasi, kad artimiausiu metu bus nustota auginti mažiau pelningas tabako veisles, o ūkininkai bus paskatinti pereiti prie kitų žemėnaudos formų.

92.

Reforma turi galimybių sumažinti tarp vidaus pasiūlos ir paklausos esantį neatitikimą. Daugiau augintojui nebebūtų suteikiamas stimulas auginti tabaką, kai pagrindinis tikslas yra gauti priemoką. Augintojai būtų paskatinti reaguoti į rinkos poreikius. Daugiau nebereikės taikyti produkcijos slenkstinės sistemos siekiant nustatyti produkcijos gaires. Reforma taip pat panaikins produkcijos kvotų sistemą, o tuo pačiu ir kvotų perdavimo, kvotų atpirkimo bei rezervų poreikį.

93.

Sustiprinus struktūrines priemones taip pat bus galima pagerinti tabako valdų, kurias vystyti iki šiol kliudė griežta produkcijos kvotų sistema, perspektyvumą. Taip pat būtų patobulintas augintojų profesinis mokymas, suteikiant jiems galimybę pagerinti auginimo metodus ir kokybę.

94.

Perėjus prie bendrosios išmokos ūkiui schemos ir kompleksinio pagalbos susiejimo sistemos, mokėjimai bus atliekami atsižvelgiant į tai, ar laikomasi aplinkosaugos reikalavimų, tokiu būdu pakeičiant dabartinę neveiksmingą sistemą, susijusią su specialia augintojų grupėms teikiama pagalba.

95.

Galiausiai, bus panaikinta žemės ūkio pagalbos sistemos viena sudėtingiausių ir brangiausių kontrolės sistemų.

96.

Audito Rūmai apgailestauja, kad Komisija savo pateiktuose atsakymuose prieštarauja, o dėl to šią ataskaitą skaityti yra dar sudėtingiau.

97.

Komisijos parengti 1998 m. reformų pasiūlymai buvo grindžiami nepatikimais duomenimis, o jos atlikta rinkos analizė buvo netinkama. Tabako auginimo svarba užimtumui buvo grindžiama pasenusiais ir nesuderinamais duomenimis, o priemokų sistemos įtaka geresnės kokybės tabako auginimui bei tarp pasiūlos ir paklausos esančio neatitikimo sumažinimas, nors ir ribotas, atsižvelgiant į galimybes, nebuvo įrodyti. Komisija negalėjo pateikti įrodymų, patvirtinančių jos teigimą, kad geresnė „kokybė“ padidins rinkos kainas, o augintojai taps mažiau priklausomi nuo subsidijų. Tvirtinimas, kad neįmanoma auginti kitų kultūrų, buvo paneigtas atlikus tyrimą vienoje pagrindinių tabaką auginančių valstybių. Galiausiai, Komisijos tarnybos nepakankamai bendradarbiavo viena su kita, o to rezultatas – tabako BRO yra nepakankamai suderintas su ES vystymosi, aplinkosaugos ir mokesčių politika. Dėl to buvo priimtos iš esmės netinkamos tabako rinkai skirtos politikos priemonės, o tolesnis dabartinės pagalbos sistemos (priemonių) taikymas nebuvo pagrįstas. (žr. 20–37 dalis).

98.

Iš pat pradžių BRO priemonės buvo iš esmės netinkamos dėl pirmiau nurodytų priežasčių, o priemonės daugelyje sričių buvo neveiksmingos. Klimato sąlygoms nesudarant galimybių, kad produkcija patenkintų visus ES poreikius, įdiegta priemokų sistema siekiant padidinti šiuo metu paklausaus kokybiško ES tabako produkciją nebuvo sėkminga. Todėl ji nesumažino augintojų priklausomybės nuo pagalbos (kuri sudaro apie 75 % jų pajamų). Priešingai šiems tikslams, schema pasitarnavo kaip stimulas auginti žemos kokybės tabaką, kuriam tam tikrais atvejais skiriama per daug kompensacijų, nors jis neturi realizavimo rinkos ES.

99.

Savanoriškas pasitraukimas iš tabako sektoriaus taikant kvotų atpirkimo schemą buvo nesėkmingas (2002 m. tai sudarė apie 1 %, o 2003 m. – apie 2 % garantuojamojo kiekio) dėl to, kad nepakankamai buvo skatinama tai daryti. Konkurencija rinkoje nebuvo padidinta taikant auginimo sutarčių aukcionų schemą, nes ji nebuvo naudojama. Be to, laisvai konkurencijai iškilo rizika dėl netinkamų susitarimų dėl kainų trijose didžiausiose tabaką auginančiose valstybėse narėse. Buvo pasiekta mažai pažangos stengiantis orientuoti produkciją link mažiau žalingų tabako veislių ir skatinant alternatyvią ekonominę veiklą bei apsaugant aplinką. Anksčiau Tabako fondas buvo per mažai naudojamas. Be to, dėl ribotų išlaidų atsirasdavo trūkumų valdant projektus (žr. 38–73 dalis).

100.

Komisija atliko auditą siekdama užtikrinti, kad valstybės narės teisingai taikytų ir aiškintų pagalbos schemą. Audito Rūmų nuomone, šis darbas turėjo aprėpti 7 priede apibūdintas pagrindines kontrolės priemones. Iki 2004 m. birželio mėn. nebuvo priimtas sprendimas dėl sąskaitų tvirtinimo, todėl Komisija nesiėmė būtinų korekcinių veiksmų.

101.

Pažangos įgyvendinant BRO stebėsena buvo nepakankama dėl informacijos trūkumo ir dėl to, kad metinės biudžetinės procedūros metu atlikti patikrinimai, būtini tolesniam rinkos priemonės taikymui pagrįsti, buvo netinkami (žr. 74–83 dalis).

102.

Komisija Parlamentui ir Tarybai būtinas ataskaitas, skirtas 1998 m. reformų veiksmingumui įvertinti, pateikė pavėluotai. Apie rezultatus buvo paskelbta 2002 m. lapkričio mėn. ir 2003 m. rugsėjo mėn. Yra nuspręsta parengti kitą reformą. 2004 m. balandžio 22 d. Žemės ūkio ministrų taryba nusprendė iš pagrindų reformuoti tabako sektoriui skiriamą pagalbos sistemą. Numatyta, kad nuo 2010 m. tabakui skiriama pagalba bus visiškai atsieta nuo produkcijos (žr. 84–99 dalis).

103.

Kadangi tabako produkcijos situacija nedaug pasikeitė per pastaruosius metus (rinkos disbalansas, neperspektyvios tabako auginimo valdos ir t. t.), Komisija turėtų toliau vykdyti savo strategiją visuomenės sveikatai ir tvariam vystymuisi suteikiant pirmenybę (šiuo atveju) abejotino perspektyvumo tabako produkcijos atžvilgiu. Anot Audito Rūmų, jų pateiktos pastabos rodo, kad 1998 m. Komisija praleido galimybę pasiūlyti tokią rinkos reformą, kokia dabar yra numatoma.

104.

Komisija turėtų spręsti nustatytus, su pasirengimu 1998 m. reformai susijusius trūkumus ir stengtis užtikrinti, kad bet kokie reformų pasiūlymai būtų paremti pakankamais, tinkamais ir patikimais duomenimis, o pasiūlymų poveikis sektoriui būtų išanalizuotas.

105.

Tačiau 2004 m. patvirtinus reformą, Taryba nusprendė 2006–2009 m. ir toliau teikti dalinę pagalbą tabako sektoriui, nors bendras pagalbos paketas bus paskirstytas skirtingai. Nepaisant reformos turimų atnešti teigiamų pokyčių, Komisija turėtų užtikrinti, kad būtų atsižvelgta į faktą, jog ES išaugintas tabakas negali patenkinti visų poreikių ir šią problemą spręsti; kad ES produkcija nėra perspektyvi neteikiant pagalbos; kad tai – viena iš brangiausių rinkos schemų, kuri neatitinka ES visuomenės sveikatos ir tvaraus vystymosi politikos tikslų ir galiausiai, kad rinkos kainas mažina antikonkurenciniai veiksmai.

106.

Esant šioms sąlygoms Audito Rūmai pritaria Komisijos reformų pasiūlymams, kuriuos patvirtino Taryba. Tačiau Audito Rūmai pažymi, kad kadangi produkcija grindžiamos pagalbos teikimas bus palaipsniui nutrauktas, šioje ataskaitoje nustatyti trūkumai turėtų būti ištaisyti. Be to, tai, kad be augintojų, gaunančių su produkcija susietą pagalbą, yra ir tokių, kurie gauna nuo produkcijos atsietą vienkartinę išmoką, kelia riziką, kad augintojai bendradarbiaus siekdami gauti kiek galima didesnę pagalbą, teikiamą pagal šias dvi sistemas ir ją pasidalinti tarpusavyje.

107.

Audito Rūmai rekomenduoja Komisijai išnagrinėti tyrimo dėl antikonkurencinio elgesio rezultatus ir jei tai pasitvirtintų, imtis atitinkamų veiksmų. Taip pat turėtų būti prižiūrimi tie atvejai, kai valstybės narės neatlieka būtinų patikrų ir kontrolės, bei imamasi korekcinių veiksmų, jei būtina.