52007SC1393

[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA |

Briuselis, 23.10.2007

SEK(2007) 1393

KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Lydraštis

Pasiūlymas TARYBOS DIREKTYVA dėl vienos paraiškų dėl vieno leidimo trečiųjų šalių piliečiams apsigyventi ir dirbti valstybės narės teritorijoje pateikimo procedūros ir valstybėje narėje teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių darbuotojų vienodų teisių

POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA

{KOM(2007) 638 galutinis}{SEK(2007) 1408}

1. Įvadas

Europos Vadovų Taryba pirmą kartą 1999 m. Tamperės išvadose pripažino, kad būtina užtikrinti, jog teisėtai valstybių narių teritorijoje gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams būtų taikomos vienodos sąlygos, suteikiant jiems teises, panašias į tas, kurias turi Sąjungos piliečiai. Šiame dokumente, siekiant reaguoti į tokį poreikį, apibendrinama poveikio vertinimo ataskaita, kurioje svarstomos politinės galimybės visiems teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių darbuotojams, kurie dar negavo ilgalaikio gyventojo statuso, užtikrinti vienodas teises.

Ataskaita parengta atsižvelgus į konsultacijas su valstybėmis narėmis ir kitomis suinteresuotosiomis šalimis. Duomenys buvo surinkti daugiausiai per konsultacijas, atvejų tyrimus ir literatūros apžvalgą, atliktus per Komisijos užsakytą išorės tyrimą. Tyrimas ir ataskaita buvo parengti padedant Užimtumo, socialinių reikalų ir lygių galimybių generaliniam direktoratui ir Teisingumo, laisvės ir saugumo generalinio direktorato sušauktai tarpžinybinei iniciatyvinei grupei.

2. Problemos apibūdinimas

2.1 . Bendrosios aplinkybės

Teisėtos migracijos politikos plane [1] išdėstomas planas ir veiksmai bei teisėkūros iniciatyvos ir siūlomos tokios priemonės: konkrečių teisėtos migracijos kanalų atvėrimas (aukštos kvalifikacijos migrantai, sezoniniai darbuotojai, apmokamą praktiką atliekantys asmenys, bendrovės viduje perkeliami asmenys) ir bendroji direktyva dėl trečiųjų šalių darbuotojų teisių. Pastaroji direktyva turėtų būti pagrindas konkrečioms direktyvoms parengti. Kitaip tariant, nesiūloma jokių horizontaliųjų teisės aktų dėl dirbančių trečiųjų šalių piliečių gyvenimo sąlygų. Vietoj to, konkrečiomis direktyvomis būtų reguliuojamas tam tikrų kategorijų migrantų priėmimas, o horizontaliaisiais Bendrijos teisės aktais – trečiųjų šalių darbuotojų teisės ES.

2.2. Spręstina problema: suteikiamų teisių skirtumai ir neveiksmingos valstybių narių priėmimo procedūros

Suteikiamų teisių skirtumai

Galiojančio Bendrijos acquis ir valstybių narių nacionalinės teisės aktų bei tarptautinių susitarimų analizė parodė, kad trečiųjų šalių darbuotojų teisės skiriasi nuo ES piliečių bei ilgalaikių gyventojų teisių (teisių skirtumas).

Šiuo metu vienodų sąlygų taikymo principas darbo sąlygų ir teisių į socialinę apsaugą srityse trečiųjų šalių darbuotojams užtikrinamas tik nacionalinės teisės aktais, o konkrečių trečiųjų šalių darbuotojams – įvairiais daugiašaliais Europos bendrijos sudarytais susitarimais. Kai kurių kategorijų trečiųjų šalių darbuotojai, priklausomai nuo jų statuso (ilgalaikis gyventojas) arba pilietybės (darbuotojai tų šalių, kurios pasirašė daugiašalius susitarimus su ES ir jos valstybėmis narėmis, pavyzdžiui, ELPA šalių ir Turkijos) gali pareikalauti suteikti jiems palankesnes sąlygas remiantis Bendrijos teise. Tačiau tai netaikoma daugeliui kitų trečiųjų šalių darbuotojų. Todėl, kadangi nėra bendrųjų horizontaliųjų Bendrijos teisės aktų, trečiųjų šalių darbuotojų teisės gali labai skirtis priklausomai nuo jų pilietybės ir valstybės narės, kurioje jie apsistoję. Tai sukuria teisinį netikrumą trečiųjų šalių darbuotojams ir jie atsiduria nevienodoje padėtyje nei darbuotojai, kurių teisės aiškiai apibrėžtos. Tokia situacija neatitinka Tamperės tikslo teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams suteikti teises ir pareigas, panašias į tas, kurias turi ES piliečiai.

Sudėtingos ir neveiksmingos priėmimo procedūros

Analizė rodo, kad nors ir nėra Bendrijos teisės aktų, daugiau nei pusė valstybių narių jau taiko vieną paraiškų pateikimo procedūrą arba ketina keisti savo sistemą, o mažoji dalis naudoja atskiras procedūras leidimams dirbti ir apsigyventi gauti. Atskiros procedūros – tai ilgesnis nagrinėjimo laikotarpis, didesnė administracinė našta ir didesnės darbdavio bei būsimo darbuotojo migranto išlaidos (kurias lemia atskiros procedūros).

2.3. Kuriose valstybėse narėse ir kam bei koks poveikis daromas? – problemos mastas

Sunku nustatyti, kam poveikio turi teisių skirtumo ir neveiksmingų priėmimo procedūrų problema. Trečiųjų šalių piliečiai, teisėtai dirbantys ES, yra labai įvairialytė grupė. ES nėra duomenų apie migracijos srautus į valstybes nares, skirstomų pagal migracijos priežastis (pvz., dėl darbo, šeimos susijungimo)[2]. Todėl trečiųjų šalių piliečių įdarbinimo ES darbo rinkoje situacija buvo nagrinėjama Europos darbo jėgos apžvalgoje, kurioje darbuotojai Europos darbo rinkoje išskiriami pagal jų pilietybę.

Trumpa statistinė analizė 2005 m. parodė, kad:

- Trečiųjų šalių piliečiai sudaro 3,6 % ES gyventojų (16 mln. žmonių).

- Dauguma jų (apie 12 mln.) gyvena 5 valstybėse narėse (Vokietijoje, Prancūzijoje, Ispanijoje, Jungtinėje Karalystėje ir Italijoje).

- Jų kilmė kiekvienoje valstybėje narėje skiriasi visų pirma dėl geografinio artumo ir istorinių ryšių.

- Atrodo, kad trečiųjų šalių darbuotojų grupė yra padalyta į aukštos kvalifikacijos grupę ir didesnę žemos bei vidutinės kvalifikacijos grupę.

3. Tikslai

Bendrieji politikos tikslai yra šie:

1) Atsiliepti į pirmą kartą Tamperėje išreikštą raginimą suteikti panašias teises nustatant vienodų sąlygų trečiųjų šalių darbuotojams taikymo visoje ES principą.

2) Pagerinti ES darbo rinkos veikimą.

3) Apsaugoti darbuotojus, kurie yra Sąjungos piliečiai, nuo nesąžiningos konkurencijos darbo rinkoje.

Konkretūs ir veiklos tikslai yra šie:

1) Bendrai apibrėžti visoje ES trečiųjų šalių darbuotojų, kurie teisėtai gyvena ES, bet dar neįgijo ilgalaikio gyventojo statuso, grupės sąvoką.

2) Apibrėžti trečiųjų šalių darbuotojams suteiktinas teises.

3) Apsaugoti ES piliečius ir ilgalaikius gyventojus nuo galimo pigios ir išnaudojamos užsienio darbo jėgos konkurencijos poveikio.

4) Padidinti bendrosios ES darbo rinkos skaidrumą trečiųjų šalių darbuotojų atžvilgiu.

4. Politinės galimybės

Kyla klausimas, kokio masto turėtų būti ES veiksmai. Trečiųjų šalių darbuotojų teisės nuo kitų darbuotojų teisių valstybėse narėse labiausiai skiriasi šiose srityse: galimybė patekti į darbo rinką, teisė į socialinę apsaugą (visų pirma, teisė į bedarbio išmokas, šeimos išmokas ir socialinę paramą), galimybė perkelti pensijų santaupas ir susigrąžinti draudimo išmokas, galimybė naudotis viešosiomis paslaugomis (galimybė naudotis įdarbinimo tarnybų paslaugomis ir kitomis viešosiomis paslaugomis, įskaitant socialinį būstą). Kyla klausimas, kaip spręsti sudėtingų ir neveiksmingų nacionalinių priėmimo procedūrų klausimą.

- 1 galimybė – nieko nekeisti

- 2 galimybė – su teisės aktų leidyba nesusijusi galimybė: komunikacija, koordinavimas ir bendradarbiavimas. Iš esmės nepriimta jokių naujų teisės aktų dėl darbuotojų migrantų teisių. Kai kurių trečiųjų šalių darbuotojų teisės bus tiksliau apibrėžiamos nacionalinės teisės aktais, o ES lygiu jas reglamentuos tik konkrečios direktyvos (pvz., aukštos kvalifikacijos darbuotojų). Vietoj to, dėmesys bus skiriamas papildomai ir rėmimo veiklai siekiant suvienodinti valstybių narių teisėkūros praktiką renkant žinias bei informaciją ir jomis keičiantis.

- 3a galimybė – su teisės aktų leidyba susijusi galimybė priimant direktyvą, kurioje dėmesys sutelkiamas į bendrumus. Pasirinkus šią galimybę, trečiųjų šalių darbuotojams, kurie jau priimti į darbo rinką, būtų suteiktos vienodos sąlygos visose su užimtumu susijusiose srityse, išskyrus socialinę apsaugą, socialinio draudimo įmokų bei pensijų perkėlimą ir galimybę naudotis viešosiomis paslaugomis.

- 3b galimybė – su teisės aktų leidyba susijusi galimybė, priimant direktyvą dėl vienodų sąlygų taikymo. Pasirinkus šią galimybę, trečiųjų šalių piliečiams, kurie jau priimti į darbo rinką, būtų suteiktos vienodos sąlygos visose su užimtumu susijusiose srityse, įskaitant socialinę apsaugą, socialinio draudimo įmokų bei pensijų perkėlimą ir galimybę naudotis viešosiomis paslaugomis.

- 4 galimybė – papildoma su teisės aktų leidyba susijusi galimybė priimant direktyvą, kurioje numatoma viena paraiškų pateikimo procedūra ir vienas leidimas apsigyventi bei dirbti. Direktyvoje dėmesys būtų sutelktas į vieną paraiškų pateikimo procedūrą, dėl kurios procedūra taptų paprastesnė ir imigrantams, ir valdžios institucijoms, ir į vieną dokumentą, suteikiantį trečiosios šalies piliečiui teisę apsigyventi ir dirbti valstybėje narėje. Šios nuostatos galėtų būti grindžiamos Reglamentu (EB) Nr. 1030/2002 dėl vienodos leidimų apsigyventi formos, kuriuo valstybėms narėms jau suteikiama teisė teikti savo pastabas dėl patekimo į darbo rinką. Laikantis teisėmis grindžiamo požiūrio, ši galimybė galėtų apimti procedūrines apsaugos priemones ir garantijas, susijusias su paraiška dėl vieno leidimo.

- 5 galimybė – išsami su teisės aktų leidyba susijusi galimybė priimant direktyvą, reglamentuojančią patekimą į darbo rinką ir garantuojančią vienodas teises trečiųjų šalių darbuotojams. Direktyva reglamentuotų trečiųjų šalių darbuotojų patekimą į valstybės narės darbo rinką siekiant taikyti panašias patekimo į darbo rinką ir judumo toje valstybėje narėje sąlygas. Siekiant trečiųjų šalių piliečiams sudaryti sąlygas patekti į darbo rinką, reikia suderinti priėmimo į darbą sąlygas (ekonominių poreikių tyrimas, t. t.). Pasirinkus šią galimybę, būtų numatyta taikyti vienodas sąlygas kaip ir valstybių narių piliečiams visose 3b galimybėje išvardytose srityse.

5. Galimybių palyginimas

6 politinės galimybės (kadangi 3a ir 3b yra atskiri galimybių variantai) buvo palygintos atsižvelgiant į tai, kaip pasiekiami bendrieji tikslai, koks administracinės naštos dydis ir socialinis bei ekonominis poveikis.

Analizė, kuria buvo siekiama nustatyti, ar politinėmis galimybėmis pasiekiami bendrieji tikslai, parodė, kad iš jų aiškiai išsiskiria trys – su teisės aktų leidyba susijusios galimybės 3b, 4 ir 5.

Kalbant apie jų ekonominį poveikį, geriausia yra 4 galimybė, visų pirma dėl to, kad supaprastinus ir standartizavus paraiškų pateikimo procedūrą, įmanoma sumažinti išlaidas. 3b, 4 ir 5 galimybės yra ekonomiškai naudingos, tačiau jomis nustatomos finansinės bei administracinės išlaidos verslui ir valdžios institucijoms. Kita vertus, 3b, 4 ir 5 galimybės turi žymų teigiamą socialinį poveikį, visų pirma kiek tai susiję su socialine įtrauktimi, vienodų sąlygų taikymu ir teise į socialinę apsaugą bei galimybe naudotis viešosiomis paslaugomis. 4 galimybės suteikiama nauda pasireiškia daugiausia tuo, kad panaikinamas „užburtas“ delsimo atskirose procedūrose dėl leidimų apsigyventi ir dirbti ratas, ir supaprastinami, racionalizuojami bei standartizuojami procedūros bei teisės aktai.

Lyginant politines galimybes pagal tai, kaip jos padeda pasiekti bendruosius tikslus ir atsižvelgiant į jų ekonominį bei socialinį poveikį, paaiškėjo, kad palankiausios yra 3b, 4 ir 5 galimybės. 3b galimybė turi keletą trūkumų, pavyzdžiui, dėl tikimybės, kad padidės su trečiųjų šalių darbuotojų teisėmis susijusios išlaidos.

4 galimybė su kitomis galimybėmis buvo lyginama kaip atskiras variantas, tačiau iš tiesų ji papildo kitas galimybes ir gali būti derinama su viena iš galimybių, susijusių su teisės aktų leidyba.

Kalbant apie priėmimo galimybes, 5 galimybė šiuo metu laikoma politiškai neįgyvendinama, atsižvelgiant į patirtį, susijusią su 2001 m. Komisijos pasiūlymu [3] , kurio buvo atsisakyta 2006 m.

6. Pasirinkta galimybė

Atsižvelgiant į politinių galimybių lyginimo rezultatus, pasirinktai galimybei turėtų būti būdinga:

- plati 3b galimybės taikymo sritis , dėl ko tampa įmanoma taikyti vienodas sąlygas visose su užimtumu susijusiose srityse – įskaitant teisę į socialinę apsaugą, išmokėtų pensijų perkėlimą, teisę į švietimą, profesinį mokymą, diplomų pripažinimą, galimybę naudotis viešosiomis paslaugomis, visų pirma įdarbinimo tarnybų teikiamą pagalbą[4]

kartu su

- 4 galimybe, pagal kurią planuojama nustatyti vieną paraiškų pateikimo procedūrą vienam leidimui apsigyventi ir dirbti – vienodų sąlygų taikymas tokiu atveju siejamas su paraiškos dėl tokio leidimo patenkinimu (priėmimu į valstybės narės darbo rinką).

Atrodo, kad toks požiūris užtikrina didžiausią galimybę pasiekti didelės praktinės ir politinės naudos.

Abi galimybes galima lengvai sujungti į vieną pasirinktą galimybę – nors jomis sprendžiami skirtingi klausimai, dėl savo pobūdžio jos papildo viena kitą ir padeda padidinti teisinį tikrumą bei geriau integruoti darbo jėgą. Kalbant apie sąsajas tarp šių galimybių – tarp migrantų teisių ir vienos paraiškų pateikimo procedūros bei vieno leidimo – abejomis siekiama geriau valdyti migraciją laikantis teisingo požiūrio. Jų tikslai papildo vienas kitą: siekiama pagerinti darbo rinkos veikimą. Antroji sąsaja tarp teisių ir vieno leidimo yra tai, kad teisės suteikiamos tik tiems, kurie gyvena ir dirba teisėtai. Turint vieną leidimą įrodomas ir gyvenimo, ir darbo teisėtumas. Galiausiai ne tik 3b galimybe, bet ir viena paraiškų pateikimo procedūra, numatyta 4 galimybėje, migrantams suteikiamos teisės ir apsauga užtikrinant veiksmingesnę bei skaidresnę priėmimo tvarką ir nustatant procedūrines garantijas migrantams.

3b ir 4 galimybės taip pat turi skirtingą poveikį darbo rinkoje. 3b galimybė gali sumažinti teisėto trečiųjų šalių piliečių darbo paklausą ir gali lemti nedeklaruoto darbo atsiradimą, o 4 galimybe mažinamas neteisėtas ir nedeklaruotas darbas daugiausiai dėl to, kad panaikinamas „užburtas“ delsimo atskirose procedūrose dėl leidimų apsigyventi ir dirbti ratas nustatant greitesnę ir veiksmingesnę tvarką.

6.1 . Pasirinktos galimybės pranašumai ir trūkumai

3b galimybė padėtų pasiekti visus bendruosius tikslus ir geriausiai bei lanksčiausiai apsaugoti ir integruoti trečiųjų šalių darbuotojus. Tuo pačiu metu, vienodų sąlygų taikymo principui grėsmė (atsižvelgiant į nepakankamą Bendrijos kompetenciją harmonizavimo srityje) kyla dėl to, kad faktinės kiekvienoje valstybėje narėje suteikiamos teisės ir toliau įvairiose valstybėse narėse būtų skirtingos (pvz., kalbant apie socialinių išmokų trukmę). Dar vienas trūkumas – kalbant apie teisę į socialinio draudimo išmokas – yra sąnaudos, susijusios su nacionalinės socialinės apsaugos sistemos taikymo asmenims išplėtimu tose valstybėse narėse, kuriose trečiųjų šalių darbuotojai dar negali gauti tam tikrų socialinio draudimo išmokų.

4 galimybėje numatyta viena paraiškų pateikimo procedūra išduodant vieną leidimą. Tai užtikrintų greitesnes ir paprastesnes procedūras (trumpesnis nagrinėjimo laikotarpis, mažiau biurokratijos) trečiųjų šalių darbuotojams ir jų darbdaviams – dėl to padidėtų skaidrumas ir teisinis tikrumas. Be to, dvi atskiras procedūras pakeitus viena, ilgainiui sumažėtų nacionalinių administracijų administracinė našta ir išlaidos: vietoj dviejų klientų aptarnavimo skyrių užtektų vieno. Įdiegus vieną leidimą, taip pat būtų išvengta neatitikimų tarp dviejų atskirų leidimų rizikos ir būtų galima susidaryti aiškesnį vaizdą apie trečiųjų šalių piliečių valstybėje narėje statusą bei apsigyvenimo tikslą. Tuo pačiu metu, siekiant sėkmingai naudotis viena paraiškų pateikimo procedūra, būtina užtikrinti glaudų vidinį administracinių įstaigų koordinavimą. Be to, prireikus pertvarkyti dabartinę procedūrą, gali atsirasti vienkartinių papildomų išlaidų, susijusių su specialistų samdymu arba turimų darbuotojų mokymu. Kalbant apie formą, reikia pabrėžti, kad vienas leidimas turėtų būti grindžiamas jau egzistuojančia vienoda leidimų apsigyventi trečiųjų šalių piliečiams forma[5]. Tai reiškia, kad valstybėms narėms savo lėšomis nereikėtų įdiegti naujų leidimų ir jos galėtų naudoti jau turimus vienodos formos leidimus, kuriuose privalėtų nurodyti visą su patekimu į darbo rinką susijusią informaciją (mastas, trukmė, t. t.).

6.2 . Pasirinktos galimybės administracinių ir įgyvendinimo išlaidų įvertinimas

Kokybinė analizė parodė, kad:

- padidėjo socialinės apsaugos išmokos trečiųjų šalių darbuotojams ir išlaidos viešosioms paslaugoms trečiųjų šalių darbuotojams valstybėse narėse, kuriose vienodos sąlygos dar nėra visapusiškai taikomos ir

- sumažėjo paraiškų nagrinėjimo ir leidimų apsigyventi bei dirbti išdavimo išlaidos, kurios susijusios su administracinėmis sąnaudomis (sumažėjusios darbo sąnaudos nagrinėjant paraiškas ir informuojant pareiškėjus) ir papildomomis mokestinėmis pajamomis (kadangi trečiųjų šalių darbuotojai gali anksčiau gauti apmokamą darbą).

Kokybinė analizė taip pat parodė, kad pasirinkta galimybė galėtų turėti teigiamą poveikį trečiųjų šalių darbuotojų socialiniam bei ekonominiam indėliui: dėl to padidėtų jų mokami mokesčiai bei socialinės apsaugos įmokos ir būtų mažiau naudojamasi socialinės paramos sistema. Todėl išlaidos, susijusios su konkrečių teisių išplėtimu trečiųjų šalių darbuotojams, gali būti sumažintos papildomomis mokestinėmis pajamomis, kadangi padidėtų trečiųjų šalių darbuotojų socialinis ir ekonominis indėlis.

7. Stebėsena ir vertinimas

Kalbant apie stebėseną ir vertinimą, Komisija galėtų parengti valstybių narių pranešimais grindžiamą ataskaitą praėjus trejiems metams nuo direktyvos perkėlimo galutinio termino. Direktyvoje valstybės narės gali būti įpareigotos pateikti koreliacijos lenteles, rodančias, kaip jų nacionalinėje teisėje įgyvendinamos direktyvos nuostatos. Teikdama tokias ataskaitas, Komisija turėtų nuspręsti, ar teikti pasiūlymus dėl pakeitimų norint geriau pasiekti apibrėžtų tikslų.

[1] SEK(2005) 1680.

[2] Be to, kad nebuvo duomenų, tik Vokietija turėjo informacijos apie tikslinę trečiųjų šalių darbuotojų grupę, t. y. asmenis, kurie neįgijo ilgalaikio gyventojo statuso.

[3] KOM(2001) 388 Tarybos direktyvos dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir apsigyvenimo, siekiant apmokamo darbo ir savarankiškai dirbančio asmens ekonominės veiklos, sąlygų pasiūlymas.

[4] Tačiau nesuteikiant nei teisės patekti į darbo rinką, nei teisės judėti ES viduje.

[5] Nustatyta 2002 m. birželio 13 d. Tarybos reglamente (EB) Nr. 1030/2002.