18.1.2006   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 13/1

1.

Komisijas iesniegtā priekšlikuma mērķis ir:

2.

Paskaidrojuma rakstā Komisija paziņoja, ka, tā kā Finanšu regula ir galvenais tiesību akts budžeta izpildē, tās mērķi ir jāsasniedz, nodrošinot noteikumu un jo īpaši Finanšu regulas pamatprincipu, koncepciju un uzbūves nemainību (3).

3.

Šādā nolūkā konkrētajā priekšlikumā ir noteikti šādi kritēriji:

4.

Palāta ir izskatījusi Komisijas iesniegto regulas projektu, ņemot vērā iepriekš minētos principus, mērķus un kritērijus. Tā uzskata, ka pozitīvas Ticamības deklarācijas saņemšana nav būtisks kritērijs finanšu noteikumu pārskatīšanai, bet Kopienas finanšu pārvaldības uzlabošanai gan ir jābūt kritērijam, kas noteiktu, kāda veida izmaiņas ir vajadzīgas Finanšu regulā.

5.

Palāta uzskata, ka daudzās jomās ierosinātās korekcijas un izmaiņas ir būtisks solis vienkāršošanas un elastīguma virzienā, kas vajadzīgs efektīvas finanšu pārvaldības nodrošināšanai. Tomēr turpmāk izklāstīto iemeslu dēļ principi un kritēriji, kuri būtu jāņem vērā šo izmaiņu veikšanā, ne vienmēr tika ievēroti, kā arī nospraustie mērķi netika pilnībā sasniegti.

6.

Tā rezultātā daži no Komisijas ierosinātajiem grozījumiem nav pamatoti, un pastāv risks, ka tie sarežģīs pārvaldību. No otras puses ierosinātā pārskatīšana nedod risinājumu atsevišķām pārvaldības vajadzībām, kā tas ir norādīts 21., 26., 29., 30., 32. un 39. punktā.

7.

Iepriekšējā Finanšu regula tika atkārtoti grozīta, padarot to nesaskanīgu, kā Palāta to norādīja savā Atzinumā Nr. 4/97 (4). Jo īpaši Palāta izteica kritiku (5) par jautājumiem saistībā ar redakcijas vispārēju nekonsekvenci un:

Ņemot vērā Atzinumu un konstatētās nepilnības, 1998. gadā Komisija uzsāka pārskatīšanas procedūru, kuras rezultātā pēc lielas starpiestāžu sagatavošanās un diskusijām 2002. gadā tika pieņemta pašreizējā Finanšu regula.

8.

Komisija ir atzinusi, ka daži aspekti pašreizējā Finanšu regulā (iekšējās kontroles standarti, budžeta plānošana un pārvaldība pa darbības jomām), kas ir šīs iestādes uzsāktās finanšu pārvaldības reformas daļa, nav pilnībā īstenoti un papildu pūles vēl jāpieliek, lai tie darbotos efektīvi (6). Turklāt citas iestādes tikai nesen ir ieviesušas dažus no šīs regulas elementiem.

9.

Šajā kontekstā priekšlikumam pievienotajā paskaidrojuma rakstā ir izklāstīti pārskatīšanas pamatprincipi, lai nodrošinātu noteikumu un jo īpaši Finanšu regulas 2. pantā izklāstīto budžeta principu (7) stabilitāti.

10.

Tomēr papildus redakcionālām izmaiņām pārskatīšanas projektā ir priekšlikumi grozīt 74 pantus — 40 % no pašreizējā pantu skaita -, ietekmējot gandrīz visas regulas sadaļas. Tādēļ Komisijas priekšlikums ir vērtējams kā būtiska Finanšu regulas pārformulēšana.

11.

Turklāt papildus pašreizējai Finanšu regulas pārskatīšanai 2005. gadā ir iesniegti vai izsludināti trīs priekšlikumi par grozījumiem Finanšu regulas īstenošanas kārtībā.

12.

Dažus no ierosinātajiem grozījumiem iesniedza pēc Komisijas nodaļu lūguma, lai vienkāršotu budžeta pārvaldību. Tomēr pastāv risks, ka, ieviešot izņēmumus un atkāpes, jo īpaši saistībā ar lauksaimniecību un pētniecību, tiks sarežģīta pārvaldība. Pārējie ierosinājumi ir iesniegti saistībā ar izmaiņām attiecīgās nozares tiesību aktos vai saistībā ar priekšlikumiem Komisijas likumdošanas iniciatīvām laika posmam no 2007. līdz 2013. gadam (jo īpaši saistībā ar Kopējo lauksaimniecības politiku (KLP) un pētniecību).

13.

Ņemot vērā šos apstākļus, Palāta uzskata, ka daži Komisijas izklāstītie principi un kritēriji (noteikumu stabilitāte, izmaiņas tiesību aktos tikai svarīgos gadījumos, kad nav iespējams citāds risinājums, maksimāli ierobežojot atkāpes no budžeta principiem) nav ievēroti, tādējādi sarežģījot finanšu pārvaldību, pirms tiek īstenotas nozīmīgās izmaiņas, kas ieviestas ar pašreizējo Finanšu regulu.

14.

Lai gan Finanšu regulas 184. pants paredz, ka Finanšu regulu pārskata reizi trijos gados, izmaiņu veikšana ir cik vien iespējams jāierobežo, lai nodrošinātu finanšu noteikumu stabilitāti.

15.

Savā atzinumā Palāta uzmanību pievērš Kopīgo noteikumu I-VI sadaļai, jo ierosinātie grozījumi Regulas pirmās daļas (“Kopīgi noteikumi”) VII sadaļā “Pārskatu un uzskaites izveide” un trešā daļa (“Pārejas un nobeiguma noteikumi”) lielākoties ir tehniska rakstura un ietver noteikumu atjaunināšanu, ņemot vērā grāmatvedības izmaiņas, kas stājušās spēkā kopš 2005. gada 1. janvāra. Turklāt ierosinātie grozījumi otrajā daļā (“Īpaši noteikumi”) jo īpaši ietekmē Kopīgo noteikumu II sadaļā izklāstītos budžeta principus.

16.

Palāta abos atzinumos Nr. 4/97 un 2/2001 (8) par Finanšu regulu ieteica stingrāk piemērot budžeta principus un maksimāli ierobežot izņēmuma gadījumu skaitu. Komisija pieņēma šos ieteikumus par pamatprincipu pašreizējai Finanšu regulas pārskatīšanai.

17.

Taču ierosinātās izmaiņas ietekmē:

18.

Lai gan dažas izmaiņas ir veiktas, lai vienkāršotu budžeta apropriāciju pārvaldību un ieviestu precizējumus, kas ir pamatojami, ņemot vērā īpašos apstākļus (t. i., budžeta vienotības princips: procenti no priekšfinansējuma; gada pārskata princips: avansa saistības humāno krīžu risināšanai), vajadzība pēc citiem izņēmumiem ne vienmēr ir pamatota. Šie jautājumi ir apspriesti šeit turpmāk.

19.

Atzinumā Nr. 2/2001 (10) Palāta izteicās, ka apropriāciju pārnešana nav vēlama diferencētu apropriāciju sistēmā, jo tās finansiālā ietekme bija maznozīmīga un tā lieki sarežģīja pārvaldības sistēmas. Ņemot vērā finanšu disciplīnas pasākumu apstiprināšanu tiešiem maksājumiem saistībā ar kopējo lauksaimniecības politiku (11), Komisija ierosina, ka apropriāciju pārnešanu varētu attiecināt arī uz nediferenciētām apropriācijām (149. pants). Šis izņēmums nav pamatots, jo attiecīgās līdzekļu summas ir nelielas un tādēļ tās var viegli iekļaut nākamā finanšu gada budžetā.

20.

Palāta arī izteica savu noraidošo attieksmi pret atkārtotu atcelto apropriāciju izmantošanu (12). Tā uzskatīja, ka šāds izņēmums no vispārīgā noteikuma bija nevajadzīgs, jo jebkuru vajadzību pēc apropriācijām var atrisināt ar jaunu apropriāciju piešķiršanu. Priekšlikums mazina iespēju atkāroti darīt pieejamas apropriācijas struktūrfondu gadījumā, taču paver šādas iespējas pētniecības gadījumā (160.a pants). Palāta uzskata, ka šāda veida izņēmumi nav pamatoti, jo pašreizējos noteikumos jau paredzētie budžeta grozījumi un pārvaldības mehānismi ir pietiekami, lai risinātu visas iespējamās vajadzības.

21.

Nav iesniegti priekšlikumi par grozījumiem, kas ļautu risināt zināmas problēmas celtniecības politikā. Pretēji Finanšu regulas 7. pantā izklāstītajam principam saistību apropriācijas darījumiem saistībā ar ēku iegādi vai celtniecību pilnībā nesedz uzņemtās juridiskās saistības, jo administratīvās apropriācijas ir nediferencētas apropriācijas saskaņā ar šīs pašas regulas 179. pantu. Tādēļ Palāta atkārtoti uzsver tās ieteikumu (13) šāda veida darbībai izmantot diferencētas apropriācijas.

22.

Saistībā ar universāluma rincipa izņēmuma gadījumiem (paredzētie ieņēmumi) Palāta ieteica savā Atzinumā Nr. 2/2001 (14), ka maznozīmīgi gadījumi nav jāuzskata par izņēmumiem un tādēļ ir jārisina saskaņā ar vispārīgajiem noteikumiem. Palāta uzskata, ka ierosinātais grozījums par ieņēmumu paredzēšanu no transporta līdzekļu, iekārtu un aprīkojuma vai ierīču, vai zinātniskiem vai tehniskiem nolūkiem izmantojamo materiālu pārdošanas (18. panta 1. punkta ea) apakšpunkts) ir maznozīmīgs gadījums, un līdz ar to tam nav pamatojuma.

23.

Ierosinātais grozījums 23. panta 1. punkta b) apakšpunktā atceļ visus ierobežojumus administratīvo apropriāciju pārnesumiem no vienas sadaļas (politikas jomas) uz otru sadaļu, ja konkrētie izdevumi ir tāda paša rakstura. Tā kā šis priekšlikums ir pretrunā Komisijas īstenotās reformas principiem, tas sarauj saikni starp budžeta sagatavošanu un pārvaldību pa darbības jomām, tādējādi nonivilējot reformas nozīmīgumu līdz vienkāršām izmaiņām budžeta izklāstā. Faktiski šis ierosinājums neņem vērā to, ka budžeta institūcijas piešķirtās administratīvās apropriācijas darbību pārvaldībai dažādās politikas jomās (budžeta sadaļās) ir saistītas ar specifiskiem mērķiem. Palāta iesaka Padomei un Parlamentam ABB/ABM kontekstā apsvērt, vai šāds jautājums paliek budžeta institūcijas ziņā.

24.

Ierosinātajā 29. panta grozījumā ir paredzēts pagarināt budžeta publicēšanas termiņu par vienu mēnesi salīdzinājumā ar pašreizējo Finanšu regulā noteikto termiņu. Palāta uzskata, ka jebkurš termiņa pagarinājums budžeta publicēšanai ir pretrunā pārredzamības principam un var sarežģīt pienācīgas pārvaldības nodrošināšanu.

25.

Ierosināto grozījumu (46. pants) mērķis ir nošķirt to informāciju, kas attiecas uz budžetu, no tās papildu informācijas, kas ir ietverta provizoriskā budžeta projektā un paredzēta kā papildu informācija budžeta institūcijai. Palāta atzinīgi vērtē šādu nošķiršanu, kas jo īpaši ietekmē izpildes grafikus maksājumu apropriācijām. Tomēr tā uzskata, ka, ņemot vērā sagaidāmo ietekmi, šāda informācija jāparedz Finanšu regulas 33. pantā.

26.

Palāta arī uzskata, ka šo Finanšu regulas daļu bija iespējams vēl vairāk vienkāršot:

27.

Finanšu regulas IV sadaļai piedāvāto grozījumu mērķis ir:

28.

Lielākā daļa uzdevumu un pienākumu apraksta tām personām, kuras ir iesaistītas budžeta izpildes dažādās metodēs, jau ir iekļauta pašreizējā Finanšu regulā un nozaru regulās un tagad ir konsolidēta Komisijas priekšlikumā. Kaut arī Palāta atzinīgi novērtē Komisijas iniciatīvu censties sistematizēt šo informāciju, tā uzskata, ka būtu bijis piemēroti, ja Komisija būtu izmantojusi iespēju Finanšu regulā paredzēt integrētu Kopienas iekšējās kontroles pamatsistēmu (15).

29.

Palāta atzinīgi vērtē Komisijas priekšlikumu padarīt skaidrākus dažādu finanšu dalībnieku uzdevumus un pienākumus saistībā ar pārskatu sagatavošanu, nosakot, ka deleģētajiem kredītrīkotājiem un grāmatvežiem jāiesniedz šādi apliecinājumi:

30.

Saskaņā ar pašreizējās Finanšu regulas 61. panta 1. punkta e) apakšpunktu grāmatveži atbild par to sistēmu apstiprināšanu, ko izveidojuši kredītrīkotāji, lai sniegtu vai pamatotu uzskaites informāciju. Lai grāmatveži, kā tas noteikts pašreizējās Finanšu regulas 123. pantā, varētu apliecināt, ka pārskati ir patiesi un ticami, šādam apstiprinājumam jāaptver sistēmu efektīva darbība attiecīgajā periodā un tādējādi arī sagatavoto datu ticamība, nevis tikai šādu sistēmu ieviešana un izmaiņas tajās, kā tas notiek pašreiz. Pastāv risks, ka iestāžu pārskatu gadījumā (19) šim nolūkam izveidoto grāmatvedības procedūru dēļ pārskatu sagatavošana var aprobežoties ar vienkāršu mehānisku kompilēšanu vai – konsolidēto pārskatu gadījumā – notiks vienkāršs datu apkopošanas process, nevis konsolidācija. Palāta uzskata, ka Finanšu regulas 61. panta 1. punkta e) apakšpunktam jāprecizē, ka grāmatveži ir tiesīgi apstiprināt šādu sistēmu efektīvu darbību.

31.

Komisija ierosina (185. pants) Komisijas iekšējās revīzijas dienestu lomu turpmāk ierobežot tādējādi, ka tie apliecina, ka aģentūru iekšējās revīzijas dienesti darbojas saskaņā ar iekšējās revīzijas standartiem. Prasība konsolidēt Kopienas struktūru un iestāžu pārskatus noved pie tā, ka zūd tieša, neatkarīga informācija, kas šobrīd ir pieejama Komisijai attiecībā uz šo aģentūru pārskatu ticamību, kaut arī tās saņem administratīvas subsīdijas no Komisijas budžeta un atsevišķos gadījumos pārvalda lielas darbības apropriācijas.

32.

Ierosinātais grozījums 66. pantam atstāj Civildienesta noteikumu ziņā prasību par atbildību saistībā ar kompensācijas samaksu. Palāta jau ir sniegusi atzinumu (20), norādot, ka noteikumi un mehānismi, kas paredzēti Civildienesta noteikumos, pienācīgi nerisina jautājumu par finanšu dalībnieku atbildību par kompensācijas samaksu. Lai nodrošinātu, ka noteikumi tiek efektīvi piemēroti, nepārslogojot Kopienas pārvaldību ar procedūras noteikumiem, kuru mērķis ir aizsargāt atbildīgos finanšu dalībniekus, jāievēro proporcionalitātes princips, piemērojot atbildību par kompensācijas samaksu. Tādēļ ir jāizšķir: tīša/krāpnieciska rīcība, tīša nolaidība, netīša nolaidība un kļūda. Jāņem vērā arī apstākļi, kuri nosaka finanšu dalībnieku darbību: piemēram, resursi, kas tiem pieejami savu pienākumu veikšanai.

33.

Neapšaubot likumdošanas stabilitāti, kas vajadzīga budžeta un finanšu pārvaldības pamata principiem un noteikumiem, Palāta uzskata, ka būtu iespējams vairāk izmantot starpiestāžu sadabību, lai izvairītos no nevajadzīgas birokrātijas, īpaši mazo iestāžu gadījumā. Tādējādi varētu izveidot vairākām iestādēm kopēju pārkāpumu izskatīšanas komisiju.

34.

Iepirkumu jomā ierosināto grozījumu mērķis cita starpā ir pielāgot Finanšu regulas noteikumus Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta Direktīvai 2004/18/EK par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes valsts līgumu un pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru (21) (turpmāk tekstā – “Direktīva”). Izslēgšanas kritēriju gadījumā pielāgošana arī vienkāršo un atvieglo dokumentācijas prasības pretendentiem (93. pants).

35.

Grozījumu mērķis ir arī:

36.

Kā Palāta to paziņo Atzinumā Nr. 3/2005 (22), tā atbalsta valsts iepirkuma procedūru modernizēšanu un vienkāršošanu, bet uzskata, ka šai vienkāršošanai stingrāk jāatbilst direktīvas nosacījumiem un jāizslēdz iespēja, ka piešķīrējas iestādes varētu izmantot napamatotu rīcības brīvību.

37.

Direktīva izslēgšanas kritērijus izšķir pēc to smaguma un ļauj dalībvalstīm neņemt vērā maznozīmīgākos kritērijus. Tā norāda, ka šajā punktā ir vajadzīgi noteikumi (23). Palāta uzskata, ka 93. pantā ietvertā prasība līgumslēdzējai iestādei veikt risku analīzi nav pietiekama, un iesaka pašā Finanšu regulā vai tās īstenošanas noteikumos iekļaut papildu precizējumus.

38.

Priekšlikuma mēķis ir paplašināt arī uz citām jomām vienkāršoto režīmu ekspertu iecelšanai zinātniskās izpētes jomā, grozot iepirkumu noteikumus. Tomēr vienkāršotais režīms zinātniskajai izpētei (24) attiecas uz darbinieku pieņemšanu darbā un ekspertu iecelšanu. Šīs procedūras ir tuvākas noteikumiem par citu Kopienas darbinieku pieņemšanu darbā nekā noteikumiem par valsts līgumiem. Faktiski, kā atzīts paskaidrojuma rakstā, kas pievienots regulas projektam, tiesību piešķiršana slēgt līgumus, pamatojoties tikai uz kandidātu spējām un neņemot vērā cenu (ierosinātie grozījumi Finanšu regulas 97. panta 2. punktam), novirzās no direktīvas un pašas Finanšu regulas principiem attiecībā uz pakalpojumu līgumiem.

39.

Tādas kopējas datu bāzes izveidošana, kurā ietverti izslēgšanas gadījumi un kuru izmanto dažādas iestādes (ierosinātais grozījums Finanšu regulas 95. pantam), ir starpiestāžu sadarbības piemērs. Būtu derīgi paredzēt citas iespējas šādas sadarbības pastiprināšanai, aptverot iestādes un Kopienas struktūras, lai izvairītos no administratīvo darbu nevajadzīgas atkārtošanas. Ir jānovērtē iespēja izmantot citu iestāžu un struktūru noslēgtos līgumus, ievērojot zināmus nosacījumus un/vai kvantitatīvus ierobežojumus, kas aizsargā konkurences un vienlīdzīgu iespēju principus. Ja līgumi attiecas uz vairākām iestādēm, varētu paredzēt iespēju deleģēt citai iestādei vai struktūrai daļu no līgumslēdzējas iestādes pienākumiem (proti, piedāvājumu atvēršanu un vērtēšanu).

40.

Ierosinātie grozījumi šīs sadaļas pantiem ietver:

41.

Palāta atzinīgi novērtē ierosinātos precizējumus, skaidrojumus un vienkāršojumus, bet uzskata, ka daži izņēmumi un atkāpes no bezpeļņas un neuzkrāšanas principa un publiskā iepirkuma kontekstā nav īsti attaisnojamas, jo:

42.

Pašreizējā īstenošanas kārtība jau paredz dažus izņēmumus no bezpeļņas principa. Tie ir ietverti ierosinātajos grozījumos 109. un 113.a pantam:

43.

Iepriekšējā atzinumā (25) Palāta jau norādīja, ka ir grūti pārbaudīt atbilstību bezpeļņas principam gadījumos, kad organizācijas saņem dotācijas no vairākiem avotiem.

44.

Turklāt grozījumi 109. pantam ierosina piemērot bezpeļņas principu darbības līmenī, nevis katra atsevišķa saņēmēja līmenī. Palāta uzskata, ka šāda pārmaiņa pavērs iespēju ļaunprātīgai izmantošanai tādu darbību kontekstā, kurās piedalās vairāki partneri. Rezultātā dotācijām vairāku partneru darbībām nākotnē būs atļauts radīt peļņu dažiem saņēmējiem.

45.

Turklāt tikai daļa no stingrajiem nosacījumiem, kas noteikti pašreizējā īstenošanas kārtībā un attiecas uz zināmiem izņēmumiem, ir iekļauta ierosinātajos grozījumos:

jo Komisija paredz sniegt detalizētāku informāciju īstenošanas kārtībā.

46.

Komisija attaisno iespēju pasākumam piešķirt vairākas atbalsta dotācijas no Kopienas budžeta (111. pants), pamatojoties uz stāvokli, kas dominē strukturālo pasākumu un Eiropas tīklu jomā. Šim izņēmumam piemēro noteikumu, ka vienām un tām pašām izmaksām nepieļauj dubultu finansējumu.

47.

Tomēr nesenās revīzijās, kas vetītas šim jautājumam, Palāta atklāja risku, ka atbalsts var pārsniegt 100 % no finansētajām izmaksām un ka pētniecības gadījumā var nebūt atbilstības attiecīgajam valsts atbalsta robežlielumam (26). Atbalsta uzkrāšana var arī faktiski izraisīt administratīvā darba dublēšanu, kas ir pretrunā mērķim vienkāršot pārvaldību, jo īpaši, ja atbilstības kritēriji atšķiras.

48.

Palāta secina, ka būtu labāk turpināt piemērot principu “viens pasākums – viens Kopienas atbalsts”:

49.

Visbeidzot, Palāta uzskata, ka ierosinātie grozījumi 120. panta 1. punktam nav pamatoti. Ja pasākuma īstenošanā saņēmējam ir jāpiešķir tiesības slēgt līgumus, ņemot vērā Kopienas finansējumu, faktiski ir normāli prasīt atbilstību principiem, kas noteikti Finanšu regulas V sadaļā (proti, vienlīdzīga attieksme pret visiem pretendentiem, konkurence un caurskatāmība). Pamatojoties uz iepriekš minēto, īstenošanas kārtībai jāparedz vienkāršotas procedūras atkarībā no līguma vērtības.

50.

Tā kā iepriekšējā finanšu pārvaldības reforma notika ne pārāk sen, lai būtu sasniegti visi tās mērķi, tad nav pamata Komisijas ierosinātās pārskatīšanas apjomam. Pārskatīšanas apjoms un dažu grozījumu saturs rada risku nevajadzīgi sarežģīt pārvaldību.

51.

Tas īpaši attiecas uz tiem jaunajiem izņēmumiem attiecībā uz budžeta principiem, kas ieviesti sakarā ar to, ka dažās Komisijas nodaļās ir grūtības un ir veikti grozījumi nozaru regulās. Palāta uzskata, ka lielāko daļu šo vajadzību varēja atrisināt pašreizējās Finanšu regulas sistēmā.

52.

Pasākumi, kas veikti, lai vienkāršotu finanšu pārvaldību iepirkumiem un dotācijām, un centieni aizsargāt Kopienu finansiālās intereses (ierosinātie grozījumi par līdzekļu atgūšanu, līgumu izpildes apturēšanu vai to izpildi un sankcijām) liecina par virzību uz labāku finanšu pārvaldību.

53.

Tomēr ierosinātie grozījumi nepiedāvā risinājumu atsevišķām pārvaldības vajadzībām (elastība darbinieku vadībā, ar ēku iegādi/celtniecību saistītās darbības, finanšu dalībnieku pienākumu precizēšana). Citos gadījumos ierosinātie grozījumi nav pietiekami radikāli, lai atrisinātu attiecīgās problēmas (budžeta izpildes metodes, grāmatveža loma). Turklāt Palāta uzskata, ka vajadzēja labāk izmantot starpiestāžu sadarbības iespējas.