52001AE1330

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 92/79/EEG, Richtlijn 92/80/EEG en Richtlijn 95/59/EG wat de structuur en de tarieven van de accijns van tabaksfabrikaten betreft"

(2002/C 36/22)

De Raad heeft op 5 april 2001 besloten het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 24 september 2001 goedgekeurd; rapporteur was de heer Bento Gonçalves.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 385e Zitting van 17 en 18 oktober 2001 (vergadering van 18 oktober 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 87 stemmen vóór en 30 tegen, bij 15 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De huidige regeling (Richtlijn 95/59/EEG) betreffende de structuur en de tarieven van de accijns van tabaksfabrikaten dateert van 1 januari 1993. De Commissie had aanvankelijk een totale harmonisering van de accijnstarieven voor tabaksproducten op het oog, maar de Raad ging hiermee niet akkoord en wilde uiteindelijk niet verder gaan dan harmonisering van de structuur van de belastingheffing en de vaststelling van minimumtarieven.

1.2. Wat betreft de structuur van de accijns op sigaretten is in Europees verband afgesproken dat de lidstaten zowel een proportioneel element (ad valorem), berekend op grond van de maximale kleinhandelsprijs, als een specifiek element (per eenheid product) moeten laten meewegen. De combinatie van deze twee elementen moet op minstens 57 % van de kleinhandelsprijs van sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse uitkomen. (De specifieke component van de accijns mag niet minder dan 5 % en niet meer dan 55 % van de totale belastingdruk, inclusief BTW, bedragen).

1.3. Voor andere tabaksproducten dan sigaretten, zoals sigaren, cigarillo's, tabak voor het rollen van sigaretten enz., hebben de lidstaten de keuze tussen drie soorten accijnzen: evenredige accijns, specifieke accijns of een combinatie van deze twee.

1.3.1. Voor deze producten worden in Richtlijn 92/80/EEG minimumtarieven vastgesteld: 5 % van de verkoopprijs voor sigaren of cigarillo's (of 10 EUR per 1000 stuks); 30 % of 25 EUR per kilogram voor tabak van fijne snede (voor het rollen van sigaretten); 20 % of 19 EUR voor andere soorten rooktabak.

1.4. In Richtlijn 92/79/EEG is bepaald dat de Commissie elke drie jaar een verslag voorlegt aan de Raad, al dan niet vergezeld van voorstellen tot herziening van de richtlijnen, op grond waarvan deze zich buigt over de minimumaccijns en de structuur van de accijnsrechten waarvan de details thans zijn omschreven in Richtlijn 95/59/EEG. Indien de Raad bepaalde wijzigingen wil doorvoeren, moet eerst het Parlement worden geraadpleegd en vervolgens unanimiteit worden bereikt.

1.5. Op grond van dit derde verslag, dat volgt op die van 1995 en 1998, en mede op verzoek van bepaalde lidstaten, stelt de Commissie voor de tarieven en de structuur van de accijnzen van sigaretten en andere tabaksproducten meer te stroomlijnen.

2. Voorstel van de Commissie

2.1. In haar verslag constateert de Commissie dat er ondanks de geldende regelgeving betreffende de structuur van de accijns nog steeds grote verschillen bestaan tussen de prijzen van tabaksproducten in bepaalde lidstaten. Volgens de Commissie bedraagt de belastingopbrengst van de meest gevraagde soort sigaretten 400 %.

2.1.1. De Commissie wil met deze voorstellen niet alleen de tekortkomingen van de interne markt uit de weg ruimen, maar ook de fraude verminderen en bijdragen tot een betere gezondheid van de Europese burgers.

2.2. Om de verstoorde werking van de interne markt als gevolg van deze situatie tegen te gaan, heeft de Commissie in haar voorstel een grotere convergentie of fiscale harmonisatie van de accijnswetgeving voorgesteld.

2.2.1. De Commissie heeft voorgesteld om bovenop het huidige stelsel van accijns op sigaretten een vaste heffing in te voeren van 70 EUR per 1000 sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse. De lidstaten zouden dan aan twee criteria moeten voldoen, namelijk de minimum accijnsdruk van 57 % enerzijds en die van 70 EUR per 1000 sigaretten anderzijds, indien dit bedrag in het eerste geval niet wordt gehaald.

2.2.1.1. De Commissie stelt echter voor dat lidstaten die een accijns van minstens 100 EUR per 1000 sigaretten heffen, niet meer aan deze 57 %-regel moeten voldoen.

2.2.2. Ten slotte plaatst de Commissie vraagtekens bij de situatie dat de lidstaten tot dusver, ongeacht de sigarettenprijs in de "lagere marktsegmenten", een minimumaccijns konden heffen op voorwaarde dat de totale belasting hierdoor niet meer zou bedragen dan 90 % van de totale belasting van sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse.

2.2.2.1. In het voorstel wordt deze 90 %-regel dan ook gewijzigd; de enige voorwaarde is nu nog dat de minimumaccijns in deze lagere marktsegmenten de accijns op sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse niet overschrijdt.

2.2.3. De Commissie is van mening dat de belastingheffing op tabak van "fijne snede" voor het rollen van sigaretten meer in overeenstemming moet worden gebracht met die op sigaretten. Dit zou de minimum accijnsdruk van 30 % op 39 % brengen, ofwel van 25 op 34 EUR per kilogram tegen 2004.

2.3. De Commissie stelt voor de definitie van sigaren en cigarillo's te herzien om te voorkomen dat dergelijke producten als zodanig worden verkocht om van een gunstiger belastingregeling te profiteren, terwijl het in feite sigaretten zijn en ook als dusdanig moeten worden belast.

2.4. Verder stelt de Commissie voor de periode voor onderzoek van de tarieven en de structuur van de accijnzen op de verschillende tabaksproducten van drie jaar te verhogen naar vier jaar om de werking van de interne markt beter te kunnen beoordelen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité betreurt dat de Commissie de gevolgen van haar voorstellen voor de gehele tabakssector niet beter heeft kunnen overzien (in tegenstelling tot de fabrikanten van sigaretten en andere tabaksfabrikaten zijn de Europese tabaksproducenten niet gehoord). Hoewel het Comité de doelstellingen van de Commissie gegrond acht, vraagt het zich af of deze werkelijk haalbaar zijn; dat geldt zowel voor de verbetering van de werking van de interne markt als voor de fraudebestrijding en de bescherming van de gezondheid van de consument.

3.2. Het Comité herinnert eraan dat het fiscaal beleid nog steeds tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort en dat de Gemeenschap niet veel meer kan doen dan de noodzakelijke en toereikende voorwaarden scheppen voor de totstandbrenging van de interne markt. En deze interne markt, die wordt gekenmerkt door het opheffen van de obstakels tussen de lidstaten op het vlak van vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal, deze interne markt wèrkt.

3.2.1. Het geeft geen pas te denken dat opwaartse harmonisering van de accijnstarieven fraude kan helpen uitbannen. Intracommunautaire fraude (voor zover hiervan kan worden gesproken omdat wel degelijk accijnsrechten aan een lidstaat worden betaald) wordt inderdaad minder "aantrekkelijk", maar extracommunautaire fraude (in welk geval geen accijns wordt betaald) waarbij de LMOE of andere regio's zijn betrokken, zal ongetwijfeld meer voorkomen en ook meer risico's met zich meebrengen omdat langs deze weg illegale of niet voor consumptie geschikte producten de Europese Unie kunnen binnenkomen.

3.2.1.1. Het Comité is van mening dat deze vorm van fraude moet worden teruggedrongen aan de hand van controles door de bevoegde diensten van de betrokken lidstaten (in samenwerking met de diensten van de Europese Commissie), met name in het kader van de samenwerkingsverbanden die door de toezichthoudende instanties van de verschillende landen zijn opgezet.

3.2.2. In haar verslag verwijst de Commissie ook naar het kooptoerisme in de grensstreken, waardoor sommige lidstaten belastinginkomsten zouden mislopen. Feit is echter dat deze aankopen enerzijds volstrekt legaal zijn (voor zover de hoeveelheden als genoemd in richtlijn 92/12/EEG niet worden overschreden) en anderzijds juist een teken zijn van de dynamiek en goede werking(1) van de interne markt - en niet een probleem.

3.2.2.1. In diverse studies over dit onderwerp wordt beklemtoond dat grensoverschrijdende aankopen niet louter aan belastingverschillen tussen de lidstaten kunnen worden toegeschreven, maar dat hierbij ook andere factoren in het spel zijn. Dit verschijnsel van kooptoerisme doet zich ook voor in tal van andere sectoren van de economie en naar algemeen wordt aangenomen, vaart de consument hier financieel wel bij.

3.3. Het Comité is bang dat het voorstel van de Commissie om bovenop het vereiste minimumpercentage een vast bedrag van 70 EUR per 1000 sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse te heffen tot buitensporige prijsverhogingen in sommige lidstaten zal leiden, wat gevolgen zal hebben die de Commissie niet heeft voorzien.

3.3.1. Het Comité vestigt de aandacht op twee beginselen die door de Commissie werden verdedigd ten tijde van de goedkeuring van de harmonisatiemaatregelen betreffende de belasting op sigaretten in 1972(2):

- om de mededingingsvoorwaarden niet te vervalsen moet de accijns zodanig zijn opgezet dat de kleinhandelsverkoopprijzen een juiste afspiegeling vormen van het verschil in de nettoverkoopprijzen van de fabrikanten;

- van de lidstaten moeten vergelijkbare inspanningen tot aanpassing worden gevraagd.

3.3.1.1. De voorstellen van de Commissie zouden er evenwel toe leiden dat enerzijds veel meer inspanningen worden gevraagd van landen met een overwegend "evenredig stelsel" (doorgaans tabaksproducerende landen met lagere nettoprijzen) dan van de landen met een overwegend "specifiek stelsel", en dat anderzijds de kleinhandelsverkoopprijzen geen juiste afspiegeling meer vormen van het verschil in nettoverkoopprijzen. (Van alle betrokken landen is Portugal het enige land met een specifieke accijns die afwijkt van het verplichte minimumtarief van 5 %)(3).

3.3.1.2. Het effect op de prijzen zou allesbehalve te verwaarlozen zijn en zou volgens de Commissie ongeveer in de volgende orde van grootte liggen:

- + 11 % voor Luxemburg

- + 16 % voor Portugal

- + 18 % voor Griekenland

- + 18 % voor Italië

- + 30 % voor Spanje (andere studies spreken over 38 %)

In de LMOE zou het effect op de prijzen nog veel groter zijn, en in de meeste gevallen oplopen tot zo'n 150 à 200 %, wat in het geval van toepassing van deze nieuwe regel naar alle waarschijnlijkheid tot ernstige moeilijkheden zou leiden.

3.3.1.3. Het Comité vraagt zich dus af waarom de Commissie het roer zo bruusk heeft omgegooid en een meer op specifieke accijnzen gericht beleid wil introduceren dat verwantschap met een stelsel van gedwongen onderlinge prijsaanpassing dreigt te vertonen. Hoewel de Commissie beweert dat de in koopkracht uitgedrukte verschillen in BBP (75 %) tussen de lidstaten niet te vergelijken zijn met de verschillen tussen de prijs van sigaretten (400 %), is de gedachte gewettigd dat de voorstellen van de Commissie tot een prijsniveau zullen leiden dat niet spoort met de levensstandaard in sommige landen.

3.3.2. Deze koerswijziging zou funest zijn voor de Europese producenten, alsook voor alle aanverwante bedrijven. Ook de werkgelegenheid in bepaalde, merendeels toch al achtergestelde gebieden in Zuid-Europa zouden hiervan ernstige gevolgen ondervinden.

3.3.2.1. De traditionele Europese bedrijven, die tegen zeer gematigde prijzen producten vervaardigen, zouden het onderspit delven tegenover de grote internationale firma's die dank zij hun reclame en hun imago in het gat van dure producten kunnen springen (naarmate de belastingdruk toeneemt, zal de consument echter naar vervanging zoeken in de vorm van een bijzonder laaggeprijsd product of een product uit een hoger marktsegment waarvan de prijs zeer dicht bij die van de lokale producten ligt die vroeger tegen gematigde prijzen werden verkocht).

3.4. Het Comité heeft ook zijn twijfels bij het eventuele effect van deze voorstellen op de gezondheid van de consument. Geen enkele studie heeft tot op heden kunnen aantonen dat het tabaksverbruik is gedaald na een prijsstijging.

3.4.1. Bovendien zijn reeds andere voorstellen met betrekking tot de etikettering van sigaretten en andere tabaksproducten in deze richting geformuleerd, die binnenkort in werking zullen treden(4).

3.4.2. Verhoging van de accijns op goedkopere producten, zoals roltabak (die de consument een alternatief biedt) en producten die al dan niet terecht onder de noemer sigaren en cigarillo's vallen zal de fraude met producten van buiten de Gemeenschap doen toenemen en de invoer van mogelijkerwijs gevaarlijke producten op ons grondgebied bevorderen. Met het wegvallen van de aantrekkelijkheid van bepaalde substituutproducten door prijsnivellering zet het mededingingsbeleid van de Europese Unie een zeer betreurenswaardige stap achteruit. In feite zullen alleen de consumenten met de minste koopkracht worden gestraft.

3.4.3. Als gevolg van de voorstellen van de Commissie, die niet voor alle sigarettenfabrikanten in alle landen hetzelfde zullen uitpakken aangezien zij enkel van toepassing zijn op sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse, valt een ware "prijzenoorlog" te vrezen; er zijn verder immers niet meteen voordelen te bespeuren voor het volksgezondheidsbeleid, noch voor de schatkist van de lidstaten.

3.5. Het Comité wil ook zijn bezorgdheid uiten over de gevolgen van de toetreding van de kandidaatlidstaten voor hun nationale markt in sigaretten enerzijds en voor de huidige interne markt anderzijds. De overgangsmaatregelen die in het verslag van de Commissie worden genoemd, bieden geen soelaas op dit vlak.

3.6. De Commissie zou samen met de lidstaten doeltreffende maatregelen moeten nemen om de zwarte handel in tabaksproducten tegen te gaan, die de lidstaten een enorme belastingstrop oplevert en de marktverhoudingen verstoort. In het verslag van de Commissie komt dit belangrijke aspect niet aan de orde.

3.7. Het Comité deelt, ten slotte, de mening van de Commissie dat een herziening om de vier jaar in plaats van om de drie jaar beter is om de werking van de interne markt te kunnen beoordelen.

4. Conclusies

4.1. Het Comité wil er nogmaals op wijzen dat het de Commissie in principe steunt in haar streven naar vermindering van de fraude en bescherming van de gezondheid van de consument. Maar het Comité is van mening dat de voorstellen van de Commissie niet het beoogde effect zullen sorteren en dat de voorgestelde koers dus niet de juiste is.

4.2. Noch de consumenten, noch de producenten, noch de branche (in termen van werkgelegenheid), noch de handelaren, laat staan de lidstaten, zullen enige baat hebben bij dit voorstel.

4.3. Het Comité constateert dat het voorstel van de Commissie de kloof tussen de verschillende, in de lidstaten gehanteerde accijnstarieven niet zal verkleinen maar nog zal vergroten, waarmee een harmonisering van deze tarieven op de tocht komt te staan.

4.4. Volgens het verslag van de Commissie had zij van de lidstaten opdracht gekregen om de accijnzen en speciale belastingheffing op zowel tabaksproducten als alcoholhoudende dranken en minerale oliën te onderzoeken(5); het Comité begrijpt dus niet waarom het voorstel alleen over tabak gaat.

4.5. Het Comité is derhalve van oordeel dat zolang de harmonisering van de accijnstarieven voor tabak geen deel uitmaakt van het algemene belastingpakket, en de Raad niet van plan is dit onderwerp uit te diepen, niet aan de huidige situatie mag worden getornd. Bij deze algemene - en noodzakelijke - aanpak van de belastingproblematiek (zowel qua producten als qua verschillende componenten van de belasting) moet met name rekening worden gehouden met de verschillen in BTW-tarieven, die groter zijn dan die van de accijnzen.

Brussel, 18 oktober 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Zie de uitspraak van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen van 2 april 1998 (Zaak C-296/95).

(2) Richtlijnen 72/464/EEG en 77/805/EEG.

(3) Bijlage C bij het verslag van de Commissie: EL 5,09 %, ES 5 %, IT 5 %, LU 15 % en PT 41,6 %.

(4) COM(1999) 594 def.

(5) COM(2001) 133 def., Volume I, Hoofdstuk 2, par. 2.1, blz 7.