52002IE1023

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Het financiële instrumentarium ten behoeve van de kandidaat-lidstaten: Phare, ISPA en Sapard"

(2003/C 61/17)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 17 januari 2002 besloten overeenkomstig artikel 23, punt 3, van zijn reglement van orde een advies op te stellen over: "Het financiële instrumentarium ten behoeve van de kandidaat-lidstaten: Phare, ISPA en Sapard".

De afdeling "Externe betrekkingen", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 september 2002 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 393e zitting van 18 en 19 september 2002 (vergadering van 19 september) het volgende advies uitgebracht, dat met 23 stemmen vóór en 1 stem tegen bij 2 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De toetredingsstrategie voorziet o.m. in financiële ondersteuning van de kandidaat-lidstaten. Zo ontvangen de tien Midden- en Oost-Europese landen directe financiële steun in het kader van de programma's Phare, ISPA en Sapard en indirecte financiële steun via cofinancieringsregelingen met de Europese Investeringsbank (EIB) en internationale financiële instellingen. De drie overige landen - Cyprus, Malta en Turkije - ontvangen geen Phare-, ISPA- of Sapard-steun, maar komen wel in aanmerking voor EIB-steun (incl. de EIB-faciliteit voor mediterrane landen, die werd ingesteld in het kader van het MEDA-programma en waarvoor in totaal 6,42 miljard EUR ter beschikking werd gesteld). Verder nemen de kandidaat-lidstaten al deel aan enkele EU-programma's (b.v. Erasmus, Socrates en Leonardo) en aan de werkzaamheden van een aantal agentschappen en comités, waardoor zij alvast nuttige ervaring kunnen opdoen.

1.2. Het Phare-programma werd in 1989 gelanceerd en heeft vooral tot doel de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten te helpen de noodzakelijke instituties in het leven te roepen om het acquis in praktijk te kunnen brengen. Via dit programma financiert de Unie de detachering van deskundigen voor kort- of langlopende adviesopdrachten, o.m. in het kader van zgn. twinning-projecten, waarbij ministeries, regionale besturen, overheidsinstellingen en beroepsorganisaties voor langere tijd deskundigen naar een kandidaat-lidstaat sturen. Verder krijgen de kandidaat-lidstaten langs deze weg financiële steun voor het opbouwen van een adequaat institutioneel en administratief apparaat - een essentiële voorwaarde om het acquis ten uitvoer te kunnen leggen en om te kunnen meedraaien binnen het EU-bestel, en met name om te kunnen deelnemen aan het structuur- en cohesiebeleid. In 1999 werd het Phare-programma bijgesteld om overlappingen met de nieuwe programma's ISPA en Sapard - die toen in voorbereiding waren - te vermijden en de drie instrumenten zo goed mogelijk te kunnen coördineren. Via Phare wordt ook steun verleend aan een aantal Oost-Europese landen die geen kandidaat-lidstaat zijn. In 2001 was voor dit programma 1,62 miljard EUR beschikbaar (1,59 miljard EUR in prijzen van 1999).

1.3. Het ISPA-programma ("pre-toetredingsinstrument voor structuurbeleid") is operationeel sinds 1 januari 2000. Via dit financieringsinstrument verleent de Unie de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten steun voor:

- milieumaatregelen die deze landen moeten nemen om aan de milieuregels en -voorschriften van de Unie te voldoen;

- vervoersinfrastructuurprojecten die een duurzame mobiliteit mogelijk moeten maken, en met name projecten van gemeenschappelijk belang die voldoen aan de criteria van de regeling inzake trans-Europese netwerken (Beschikking nr. 1692/96/EG van de Raad), zoals projecten ter bevordering van de onderlinge koppeling en interoperabiliteit van de nationale netwerken alsmede ter bevordering van de aansluiting op, toegang tot en interoperabiliteit met de TEN's.

Om ISPA-steun te kunnen krijgen moeten de kandidaat-lidstaten een nationale vervoers- cq. milieustrategie uitwerken. Voor dit financieringsinstrument is jaarlijks 1,08 miljard EUR (in prijzen van 1999) beschikbaar.

1.4. Het Sapard-programma ("speciaal programma ter bevordering van de modernisering van de landbouw en de ontwikkeling van het platteland") is gebaseerd op Verordening (EG) nr. 1268/1999 van de Raad en is eveneens op 1 januari 2000 in werking getreden. De Sapard-steun is bedoeld als bijdrage in de kosten van projecten ter bevordering van de ontwikkeling van landbouw en platteland. De financiële bepalingen van het Sapard-programma zijn ten dele gebaseerd op de financiële regeling voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid. Het Sapard-budget bedraagt 540 miljoen EUR per jaar (in prijzen van 1999) en wordt gebruikt voor de cofinanciering van projecten die door de kandidaat-lidstaten zelf worden geselecteerd op basis van door de Unie goedgekeurde plattelandsontwikkelingsplannen. Voor het beheer en de uitbetaling van de steun moeten de betrokken landen een speciaal Sapard-agentschap in het leven roepen, dat door de Europese Commissie moet worden erkend en geaccrediteerd.

1.5. Deze drie steunregelingen stoelen op de associatieovereenkomsten en zijn bovendien gebaseerd op de "partnerschappen voor de toetreding" die de Unie met elk van de kandidaat-lidstaten heeft gesloten. In het kader van het Phare- en het ISPA-programma voert de Commissie systematisch controles ex ante uit: besluiten betreffende de aanbesteding en gunning van overheidsopdrachten worden genomen door de aanbestedende overheid, maar moeten eerst aan de plaatselijke EU-delegatie ter goedkeuring worden voorgelegd. In het kader van de Sapard-regeling wordt met controles ex post gewerkt: in dit geval worden de besluiten door het Sapard-agentschap genomen, zónder voorafgaande goedkeuring door de plaatselijke EU-delegatie.

1.6. Met deze zgn. "pre-toetredingssteun" streeft de Unie twee doelstellingen na:

- de kandidaat-lidstaten in staat stellen zich aan te passen aan de EU-normen en aan het acquis;

- de kandidaat-lidstaten de kans geven om, met het oog op hun inschakeling in het structuur- en het cohesiebeleid, alvast de nodige ervaring op te doen met de daarbij te volgen procedures.

1.7. De pre-toetredingssteun kan worden beschouwd als de voorloper van de steun waarop de kandidaat-lidstaten na hun toetreding aanspraak zullen kunnen maken mits zij over de vereiste institutionele, organisatorische en administratieve structuren beschikken om de toegewezen middelen een concrete bestemming te geven. Zo is Phare de voorloper van de structuurfondsen, ISPA die van het cohesiefonds en Sapard die van het EOGFL(1). Phare is het enige pre-toetredingsinstrument dat voorziet in steun voor institution building.

1.8. Het pre-toetredingsinstrumentarium valt onder de bevoegdheid van drie verschillende directoraten-generaal: Phare valt onder DG Uitbreiding, ISPA onder DG Regionaal beleid en Sapard onder DG Landbouw. Bovendien werken de drie instrumenten niet volgens dezelfde regels: ISPA werkt heel anders dan Phare en Sapard werkt weer heel anders dan Phare en ISPA(2).

1.9. De Unie ondersteunt ook grootschalige infrastructuurprojecten via cofinancieringsregelingen met de EIB en internationale financiële instellingen waarmee de Commissie coördinatieafspraken heeft gemaakt.

1.10. Na de uitbreiding zal de Unie de nieuwe lidstaten nog tot eind 2006 een begrotingscompensatie geven om te voorkomen dat zij nettobetaler worden. Ondanks het feit dat het BBP van de kandidaat-lidstaten ver beneden het EU-gemiddelde ligt, is het gevaar namelijk niet denkbeeldig dat zonder dergelijke compensatie sommige landen meer aan de EU-begroting zouden afdragen dan zij aan EU-steun ontvangen. De nieuwe lidstaten moeten immers al meteen bij hun toetreding bijdragen in de financiering van de EU-begroting, maar vanwege hun geringe absorptiecapaciteit en de teruggeschroefde GLB-subsidies zullen deze afdrachten aanvankelijk niet volledig door EU-steun worden gecompenseerd.

1.11. Hoofdstuk 28 zal waarschijnlijk pas worden afgesloten wanneer blijkt dat de kandidaat-lidstaten in staat zijn de pre-toetredingssteun, en later dus ook de veel omvangrijkere structuurfondsen- en cohesiefondssteun, daadwerkelijk te gebruiken. Zowel het Europees Parlement als de Raad zijn immers van oordeel dat dit het beste criterium is om te bepalen of een lidstaat wel of niet rijp is voor toetreding.

1.12. In het kader van de voorbereiding van dit advies heeft de studiegroep in vier kandidaat-lidstaten (Bulgarije, Estland, Polen en Slowakije) hoorzittingen gehouden met vertegenwoordigers van de sociale partners en het maatschappelijk middenveld en met medewerkers van de plaatselijke delegatie van de Commissie. Bovendien heeft zij vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld van kandidaat-lidstaten met een "gemengd raadgevend comité" een vragenlijst toegezonden. En ten slotte heeft zij ook heel wat informatie verkregen via documenten van de Commissie, ambtenaren bij de betrokken directoraten-generaal en middenveldorganisaties op Europees niveau.

2. Werking van de drie pre-toetredingsinstrumenten

2.1. Phare

2.1.1. Phare is een zeer omvangrijk en complex programma, dat zowel aan de Commissie als aan de kandidaat-lidstaten hoge eisen stelt. Aanvankelijk waren er vier hoofdprioriteiten: overheidsfinanciën, landbouw, milieu en privatisering. Andere belangrijke werkterreinen waren regionale ontwikkeling, grensoverschrijdende samenwerking en midden- en kleinbedrijf. De steun werd de eerste jaren vooral verleend in de vorm van technische assistentie en in mindere mate in de vorm van investeringssteun(3).

2.1.2. In de beginperiode was het Phare-programma voornamelijk vraaggestuurd. De kandidaat-lidstaten moesten de Commissie concrete projecten voorleggen, waarbij slechts één voorwaarde werd gesteld: de projecten moesten aansluiten bij de algemene doelstellingen van het programma; wat het toepassingsgebied, de kosten en de specifieke doelstellingen van de projecten betreft was er niets geregeld. Een en ander resulteerde in een groot aantal kleine projecten, waarvan het beheer een complexe en tijdrovende aangelegenheid was.

2.1.3. In 1997 - de twee andere pre-toetredingsinstrumenten waren toen al in de maak - kreeg het Phare-programma een andere opzet om beter te kunnen worden ingepast in een alomvattende "pre-toetredingsstrategie". De Commissie werkte toen ook aan haar adviezen over de kandidaat-lidstaten, waarin gedetailleerd werd aangegeven op welke terreinen deze nog verdere maatregelen moesten nemen voordat zij daadwerkelijk tot de Unie konden toetreden. Op basis van deze adviezen werd later met elk van de kandidaat-lidstaten een "partnerschap voor de toetreding" gesloten. Sindsdien wordt de Phare-steun toegesneden op de prioriteiten die in de "partnerschappen voor de toetreding" worden aangegeven, of anders gezegd: sindsdien staat de steunverlening volledig in het teken van de toetreding.

2.1.4. De kandidaat-lidstaten kunnen nu voor twee soorten steun bij het Phare-programma terecht, nl. voor steun ten behoeve van institution building-projecten en voor investeringssteun. Projecten op het gebied van institution building nemen 30 % van het totale Phare-budget voor hun rekening en kunnen twee vormen aannemen: twinning-projecten en projecten waarbij technische assistentie wordt verleend. Bij twinning-projecten wordt een ambtenaar van een lidstaat voor langere periode (meer dan een jaar) naar een organisatie in een kandidaat-lidstaat gedetacheerd; daarnaast kan eventueel ook nog gespecialiseerde technische assistentie en steun voor investeringen in kapitaalgoederen (voor zover deze nodig zijn voor de uitvoering van institution building-projecten) worden verleend. Voor institution building-projecten is geen minimumomvang vastgesteld, maar in de praktijk gaat het hier om projecten van gemiddeld 1 miljoen EUR. De resterende 70 % van het Phare-budget gaat voornamelijk naar investeringssteunprojecten ter verbetering of modernisering van de infrastructuur. In dit geval gaat het om projecten van ten minste 2 miljoen EUR.

2.1.5. De aanpassing van het Phare-programma heeft bijna twee jaar geduurd, wat de nodige kritiek heeft uitgelokt bij de Europese Rekenkamer(4) en in de betrokken kandidaat-lidstaten zelf, die, net als de plaatselijke delegaties van de Commissie, met heel wat extra werk werden opgezadeld(5). De aanpassing heeft ook de aanzet gegeven tot een geleidelijke decentralisatie, een proces dat overigens nog steeds aan de gang is. Onder de oude regeling moesten alle contracten voor een bedrag van meer dan 500000 EUR ter goedkeuring aan het Phare-hoofdkwartier in Brussel worden voorgelegd; onder de nieuwe regeling kunnen projecten tot 5 miljoen EUR aan het hoofd van de plaatselijke delegatie van de Commissie worden voorgelegd.

2.1.6. Ongeveer 78 % van de Phare-middelen wordt gebruikt voor de financiering van projecten in het kader van nationale programma's, die door de Commissie en de betrokken kandidaat-lidstaat gezamenlijk worden vastgesteld. De rest van het budget gaat naar multilaterale, horizontale en grensoverschrijdende projecten. Sinds 1998 worden geen Phare-middelen meer toegewezen voor milieu- of landbouwprojecten, die nu respectievelijk onder het ISPA- en het Sapard-programma vallen.

2.1.7. De Europese Rekenkamer heeft het Phare-programma op de korrel genomen vanwege het geringe effect van de steun - volgens de Rekenkamer voornamelijk een gevolg van het feit dat het Phare-programma "nauwelijks was afgestemd op het Interreg-programma"(6). Verder ontbreekt volgens de Rekenkamer een efficiënt systeem voor het bijeenbrengen van informatie over het beheer van het programma en is de Commissie er volgens haar niet in geslaagd aan te tonen dat de twinning-projecten werkelijk zoden aan de dijk zetten(7). Deze kritiek heeft tot een herziening van de regeling geleid.

2.1.8. Eind 1998 was in totaal bijna 9 miljard EUR aan Phare-steun toegewezen, waarvan zo'n 5,8 miljard EUR daadwerkelijk was uitbetaald. Inmiddels is het gemiddelde betalingspercentage tot zo'n 95 % gestegen. Het aantal via Phare gefinancierde twinning-projecten is inmiddels opgelopen tot meer dan 500.

2.2. ISPA

2.2.1. De planning en uitvoering van de steunoperaties in het kader van het ISPA-programma vallen onder de bevoegdheid van DG Regionaal beleid, maar bij de uitvoering spelen ook de plaatselijke EU-delegaties een belangrijke rol. Net als de twee andere pre-toetredingsinstrumenten is het ISPA-programma volledig toegesneden op de voorbereiding van de toetreding: alle ingediende projecten moeten aansluiten bij de prioriteiten van het "partnerschap voor de toetreding" van de betrokken kandidaat-lidstaat. De ISPA-steun is uitsluitend bedoeld voor vervoers- en milieuprojecten (op 50/50-basis).

2.2.2. Van de steunontvangende landen wordt verwacht dat zij zowel voor de vervoers- als voor de milieuproblematiek een nationale strategie uitwerken. De steun wordt verleend op basis van het cofinancieringsbeginsel en bedraagt maximaal 75 % van de bijdrage van de nationale overheid (in uitzonderlijke gevallen 85 %). De bedoeling is dat de ingezette overheidsmiddelen een zo groot mogelijk hefboomeffect teweegbrengen. Anders dan bij het Phare-programma moet voor ieder project afzonderlijk - en dus niet voor het gehele programma - een financieel memorandum worden opgesteld.

2.2.3. Vervoersprojecten komen alleen in aanmerking als het gaat om uitbreiding van een TINA-net (TINA: Transport Infrastructure Needs Assessment) - een van de door de Commissie aanbevolen prioritaire corridors - dan wel om een toegangsroute naar een dergelijk net. Voordat een project door de Commissie kan worden goedgekeurd, moeten een kosten/batenanalyse en een milieueffectrapport worden opgesteld. Verder moet het project ook op langere termijn financieel haalbaar zijn (onderhoud van de nieuwe infrastructuur!) en moet het passen in het kader van de nationale vervoersstrategie. Op milieugebied wordt prioriteit verleend aan projecten die zo veel mogelijk mensen ten goede komen. In de praktijk komt dit erop neer dat de steun voornamelijk naar projecten in stedelijke gebieden gaat. In beginsel komen alleen projecten van ten minste 5 miljoen EUR in aanmerking, maar de regeling voorziet ook in de mogelijkheid kleinere projecten te bundelen om de minimumdrempel te kunnen halen(8).

2.2.4. Net als bij Phare moeten de projecten vooraf worden goedgekeurd door de Commissie, maar op grond van het in artikel 12 van de coördinatieverordening omschreven EDIS-systeem (EDIS: Extended Decentralised Implementation System) kan deze het beheer van de steun overlaten aan instanties in de kandidaat-lidstaten zelf.

2.2.5. De steunverlening via het ISPA-programma staat momenteel op een zeer laag pitje. In de periode 2000-2002 werd weliswaar meer dan 1 miljard EUR per jaar aan steun toegewezen, maar in 2000 werd helemaal niets en in 2001 slechts 200 miljoen EUR uitgegeven. Voor 2002 zijn nog geen gegevens beschikbaar, maar de verwachting is dat de cijfers voor dit jaar hoger zullen liggen dan voor 2001.

2.3. Sapard

2.3.1. Sapard is geconcipieerd naar het model van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), de subsidieregeling voor de communautaire landbouwsector(9). Om Sapard-steun te kunnen verkrijgen moeten de kandidaat-lidstaten een speciaal Sapard-agentschap oprichten, dat tot de toetreding de Sapard-steun zal uitbetalen en daarna met het beheer van de EOGFL-steun zal worden belast. Negen van de tien kandidaat-lidstaten hebben inmiddels al een dergelijk agentschap opgericht. Verder moeten de nationale overheden ook een programma uitwerken, dat door de Commissie moet worden goedgekeurd. Vanwege de gedecentraliseerde opzet van de steunregeling speelt de Commissie geen rol bij de selectie en het beheer van de projecten. Wel moeten haar achteraf, net als in het kader van het EOGFL, de rekeningen ter goedkeuring worden voorgelegd, zodat zij kan nagaan of de regels werden nageleefd. Ook in het kader van het Sapard-programma wordt het cofinancieringsbeginsel gehanteerd en bedraagt de EU-bijdrage maximaal 75 % - in uitzonderlijke gevallen 100 % - van de door de overheid geïnvesteerde middelen.

2.3.2. Via het Sapard-programma worden projecten ten behoeve van de landbouwsector, het platteland, de voedingsindustrie en het toerisme ondersteund. De steun gaat voornamelijk naar de particuliere sector (vooral kleine en middelgrote bedrijven), maar ook overheidsinstanties behoren tot de steunontvangers, met name bij infrastructuurprojecten. Oproepen tot het indienen van voorstellen gaan uit van het Sapard-agentschap in het betrokken land, dat ook verantwoordelijk is voor de selectie van de projecten en het uitwerken van concrete criteria op basis van de algemene regels.

2.3.3. In tegenstelling tot de ISPA-steun komt de Sapard-steun dus niet bij de nationale overheid (in casu de bevoegde ministeries), maar bij de meest uiteenlopende kringen en actoren terecht. Tot de steunontvangers behoren ook lokale overheden en zelfs individuele landbouwers, waarvan er velen geen enkele EU-taal kennen. Vanwege het grote aantal individuele steunontvangers, en om zo veel mogelijk capaciteit op te bouwen, werd van meet af aan de voorkeur gegeven aan een gedecentraliseerd systeem. De steunontvangende landen moeten een administratief apparaat opzetten dat nauwgezette controles moet uitvoeren. Als blijkt dat een project niet op een adequate manier werd uitgevoerd, kan de Commissie, anders dan in het geval van Phare, de steun terugvorderen of in mindering brengen op de steun die in het kader van een ander financieringsinstrument wordt verleend.

2.3.4. Hoewel het Sapard-programma pas in mei 2001 van start is gegaan - met de inwerkingtreding van het eerste besluit over de overdracht van de beheersbevoegdheden aan de kandidaat-lidstaten - was eind 2001 al zo'n 30 miljoen EUR - van de 1,5 miljard EUR die voor de periode 2000-2002 is uitgetrokken - uitbetaald. Tweederde van het Sapard-budget gaat naar Polen en Roemenië.

3. Recente ontwikkelingen

3.1. De Commissie onderscheidt vijf sleutelfactoren voor een betere werking van de pre-toetredingsinstrumenten(10):

- versterking van de planning- en bestuurscapaciteiten van de kandidaat-lidstaten door middel van institution building en daarmee samenhangende investeringen, alsmede door het opzetten van proefprojecten voor doelstelling 1-regio's;

- verbetering van de nationale ontwikkelingsplannen van de kandidaat-lidstaten;

- uitwerking van een adequate mix van nationale en regionale initiatieven door de kandidaat-lidstaten;

- uitbreiding van de programma-aanpak gekoppeld aan een strikter beheer;

- opzetten van programma's ter bevordering van grensoverschrijdende samenwerking op basis van de nationale ontwikkelingsplannen en van soortgelijke programma's in het kader van Interreg, een en ander met als doel de economische en sociale samenhang te versterken.

3.2. In het kader van de decentralisatie van het beheer zullen alle Phare-middelen voortaan via één enkel orgaan, het Nationaal Fonds, naar de kandidaat-lidstaten worden gesluisd. De verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor het gebruik van de middelen berust volledig bij de nationale ordonnateur.

3.3. De nieuwe procedures werden uitgewerkt in het licht van de ervaringen van de afgelopen jaren, en met name op basis van de vaststelling dat de verantwoordelijkheid voor het doorsluizen van de steun moet worden beperkt tot enkele centres of excellence(11). Dit is een essentiële voorwaarde om de verantwoordelijkheid voor het aanbesteden en gunnen van projecten te kunnen overdragen aan de kandidaat-lidstaten.

3.4. In het geval van Phare wordt steeds minder met losse projecten en steeds meer met programma's gewerkt, zodat de programma's ter bevordering van grensoverschrijdende samenwerking (Phare CBC) steeds beter zullen aansluiten bij soortgelijke programma's in het kader van de structuurfondsenregeling (Interreg).

3.5. Om de grensoverschrijdende samenwerking tussen regio's aan weerszijde van de grens tussen de Unie en de kandidaat-lidstaten te stimuleren werden de Phare- en de Interreg-regels op elkaar afgestemd, zodat de betrokken regio's in de periode 2002-2006 nog maar één enkel programmeringsdocument hoeven op te stellen en in te dienen (dat dus zowel voor Phare CBC als voor Interreg III geldt).

3.6. In het budget voor Phare CBC werden middelen gereserveerd voor kleine-projectfondsen. Van deze voorziening wordt inmiddels in alle grensgebieden gebruik gemaakt(12).

3.7. De activiteiten van de dienst TAIEX (Technical Assistance Information Exchange) zijn de laatste tijd aanzienlijk toegenomen(13).

3.8. Daar er behoefte bleek te bestaan aan een instrument voor de middellange termijn om de leemte tussen de langlopende twinning-projecten en de kortlopende TAIEX-steun op te vullen, werd in 2001 het twinning light-programma gelanceerd, dat een grotere flexibiliteit mogelijk moet maken(14).

3.9. Ten slotte werd in het kader van het Phare-programma ook een MKB-financieringsfaciliteit ingevoerd om financiële instellingen aan te moedigen hun activiteiten uit te breiden en ook in de toekomst nog activiteiten van kleine en middelgrote ondernemingen te financieren(15).

4. Mogelijkheden voor verdere verbeteringen

4.1. Vanuit het oogpunt van de Europese Unie

4.1.1. De Commissie geeft toe dat van de toegewezen Phare-, ISPA- en Sapard-steun nog maar een klein deel is uitbetaald, maar legt de schuld hiervoor onomwonden bij de kandidaat-lidstaten. Zij vreest dat, als gevolg van het systematisch in gebreke blijven van de kandidaat-lidstaten, het Phare-instrumentarium uiteindelijk niet meer dan een wassen neus zal zijn(16). Daar zij van oordeel is dat de steun pas kan worden uitbetaald wanneer het land in kwestie duidelijk heeft laten zien dat het in staat is de toegewezen middelen op een adequate manier te beheren, tracht zij de kandidaat-lidstaten te helpen bij het opbouwen van de vereiste administratieve capaciteit, met name via het Phare-programma. Sommige landen hebben op dit vlak echter nog een lange weg te gaan. Bovendien is de Commissie gebonden aan de bepalingen van het Financieel Reglement.

4.1.2. Van de kandidaat-lidstaten wordt verwacht dat zij zich laten leiden door een coherente langetermijnstrategie. Om EU-steun te kunnen krijgen moeten zij nationale ontwikkelingsplannen en -strategieën uitwerken, maar de steunregeling voorziet in dit verband niet in een verplichte openbare raadpleging. Tsjechië is de enige kandidaat-lidstaat die bij het uitwerken van zijn plannen en strategieën consequent milieueffectrapporten laat opstellen.

4.1.3. De kandidaat-lidstaten moeten niet alleen over een adequaat controlesysteem beschikken, maar moeten ook in staat zijn de projecten op een behoorlijke manier uit te voeren. Dit betekent dat zij moeten zorgen voor een administratief apparaat dat de uitvoering van de projecten in goede banen kan leiden, contacten met EU-instanties kan onderhouden en een coördinerende rol kan spelen. Een dergelijk apparaat is niet alleen noodzakelijk om EU-steun te kunnen krijgen, maar is ook van cruciaal belang om binnenlandse investeringen te kunnen aantrekken.

4.1.4. Er wordt wel eens kritiek geuit op het feit dat de drie pre-toetredingsinstrumenten elk hun eigen regels hebben. Volgens de Commissie is dit onvermijdelijk omdat elk instrument ook zijn eigen doelgroep heeft. Bovendien moeten de pre-toetredingsinstrumenten de kandidaat-lidstaten voorbereiden op hun deelname aan de structuurfondsen en het cohesiefonds, die eveneens elk hun eigen regels hebben.

4.1.5. Kleine, geografisch beperkte projecten hebben een direct en onmiddellijk effect op het welvaartsniveau binnen de betrokken regio. Grotere projecten, en met name grensoverschrijdende infrastructuurprojecten, hebben een grotere impact op macro-economisch niveau en hebben op langere termijn meer ingrijpende gevolgen voor de kwaliteit van het bestaan van de hele bevolking.

4.1.6. Nationale ontwikkelingsplannen worden vaak in een vloek en een zucht opgesteld, zonder voldoende onderling overleg tussen de bevoegde ministeries en andere overheidsdiensten, laat staan tussen de bevoegde ministeries en het maatschappelijk middenveld(17). Van de kandidaat-lidstaten wordt verwacht dat zij heel hun beleid aan het huidige EU-beleid aanpassen, ook al is de geplande toetredingsdatum nog veraf en ook al staat dat EU-beleid in sommige gevallen op het punt hervormd te worden. Dit betekent dat zij zich in een aantal gevallen moeten aanpassen aan een beleid en aan werkmethoden die helemaal uit de tijd zijn, waardoor zij op hun beurt de fouten zullen maken die de Unie in het verleden heeft gemaakt. Dit is zowel voor de Unie als voor de kandidaat-lidstaten onbevredigend aangezien het op die manier onmogelijk is om in de kandidaat-lidstaten een duurzaam ontwikkelingsproces op gang te brengen. Volgens Friends of the Earth geldt dit met name voor het GLB, dat in zijn huidige vorm geen duurzame ontwikkeling mogelijk zou maken. Sapard zou dan ook geen geschikt instrument zijn voor het bevorderen van een duurzame ontwikkeling(18).

4.1.7. De problemen van de kandidaat-lidstaten houden verband met:

- het ondernemingsklimaat (nog niet goed ontwikkeld);

- het bestuursapparaat (zwakke administratieve capaciteit);

- het justitiële apparaat (niet tegen zijn taak opgewassen);

- de ambtenarij (niet neutraal, geen verantwoordingsplicht).

4.1.8. In de onderstaande paragrafen wordt een overzicht gegeven van de kritiek die bij de gesprekken met vertegenwoordigers van de EU-delegaties in de bezochte landen te beluisteren viel.

4.1.8.1. Vele projecten lopen stuk op de zwakke administratieve capaciteit van de nationale overheid. Sommige zijn duidelijk te hoog gegrepen of anderszins ongeschikt, waardoor de toegewezen middelen niet kunnen worden uitgegeven. Verder is het vaak moeilijk efficiënte toezicht- en controleorganen op te richten. Een groot probleem is ook de wijdverbreide corruptie, een probleem dat in vele gevallen nog wordt verergerd door de inefficiëntie van het justitiële apparaat.

4.1.8.2. Vele ministeries beschikken nog niet over de vereiste institutionele en administratieve capaciteit. In het algemeen hebben de ministeries te veel, onvoldoende gemotiveerd en slecht betaald personeel. Bovendien zijn er te weinig uitvoeringsinstanties op regionaal niveau, wat voornamelijk te wijten is aan het feit dat het regionale bestuursniveau nog niet goed is ontwikkeld.

4.1.8.3. In de meeste kandidaat-lidstaten laat ook de sociale dialoog nog te wensen over. Dit is veelal een gevolg van de ongelijke machtsverhoudingen tussen de sociale partners.

4.2. Vanuit het oogpunt van de overheid in de kandidaat-lidstaten

4.2.1. De meeste overheidsdiensten in de kandidaat-lidstaten zijn van oordeel dat hun land aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt met de uitbouw van zijn administratief apparaat, dat het nu volledig in staat is projecten op te zetten, in te dienen en uit te voeren, en dat het nu ook in staat is het grootste deel van de toegewezen middelen daadwerkelijk te gebruiken.

4.2.2. Vele niet bij de steunoperaties betrokken overheidsdiensten staan onverschillig of zelfs vijandig tegenover de steunverlening.

4.2.2.1. Tegen het twinning-programma wordt, afhankelijk van het land, zeer verschillend aangekeken. In het algemeen wordt de invoering van het twinning light-programma goed ontvangen omdat men het flexibeler, goedkoper en bovendien gemakkelijker en sneller uitvoerbaar vindt dan het gewone twinning-programma.

4.2.3. De doelgroepen van de verschillende programma's, en met name van Sapard, moeten ertoe worden aangezet meer projecten in te dienen. Om de motivatie te verhogen zou, met de steun van de Unie, meer bekendheid moeten worden gegeven aan de diverse steunprogramma's. Verder moet ook in de particuliere sector aan capaciteitsopbouw worden gedaan.

4.2.4. Volgens de overheid zijn ngo's en andere middenveldorganisaties over het algemeen goed vertegenwoordigd en worden zij als gelijkwaardige partners behandeld.

4.2.5. In het geval van Phare en ISPA geldt dat belangstellende bedrijven ten minste twee jaar ervaring in de betrokken sector dienen te hebben. Deze bepaling is nadelig voor nationale bedrijven, tenzij zij een consortium vormen met multinationale organisaties.

4.2.6. In sommige gevallen, met name in het kader van ISPA, zet de Unie potentiële gegadigden voor EU-steun onder druk om een adviesbureau van háár keuze in de arm te nemen.

4.2.7. De Phare-regeling bepaalt dat een project binnen een periode van drie jaar volledig rond moet zijn (uitwerking én uitvoering). Deze zgn. "N + 3"-regel is te restrictief en moet worden versoepeld.

4.2.8. Er moet meer aandacht komen voor de sociale en cohesieaspecten van het Phare-programma.

4.2.9. De Unie houdt zich niet altijd aan de vastgestelde termijnen, maar verlangt wel dat de kandidaat-lidstaten hún termijnen nauwgezet in acht nemen. Er is ook vaak een gebrek aan communicatie tussen de diensten van de Unie en de ministeries van de kandidaat-lidstaten.

4.2.10. Phare valt onder de verantwoordelijkheid van DG Uitbreiding, maar in vele gevallen zijn ook andere DG's bij de steunverlening betrokken. De coördinatie en samenwerking tussen al deze DG's laat vaak te wensen over.

4.2.11. Ten slotte blijkt er ook vaak een gebrek aan communicatie tussen de diensten van de Commissie in Brussel en de EU-delegaties in de kandidaat-lidstaten te zijn.

4.3. Vanuit het oogpunt van het maatschappelijk middenveld in de kandidaat-lidstaten

4.3.1. Volgens sommige respondenten uit het maatschappelijk middenveld levert het uitwerken van projectvoorstellen aanzienlijke problemen op. Dit is vooral het geval in verafgelegen gebieden, die de steun juist het meest nodig hebben, maar het verst van de adviesbureaus verwijderd zijn. Al te vaak gaat de aandacht vooral uit naar grote nationale en grensoverschrijdende projecten, terwijl kleinere en geografisch beperktere projecten een directere impact hebben op het dagelijkse leven van de bevolking. Verder is er een gebrek aan transparantie en laat ook de informatieverstrekking over de stand van de onderhandelingen te wensen over. Bovendien worden de sociaal-economische kringen niet op een adequate manier bij de steunverlening betrokken. Het lijkt er zelfs op dat de deelname van ngo's en vrijwilligersorganisaties niet altijd wordt gewaardeerd. Dit kan worden verholpen door de oprichting van een databank - indien mogelijk op nationaal niveau, en anders op Europees niveau - waartoe ook ngo's en andere middenveldorganisaties toegang hebben.

4.3.1.1. Een vaak gehoorde opmerking is dat de sociale dialoog en de burgerdialoog in de kandidaat-lidstaten moeten worden versterkt. Het Phare-programma ondersteunt het capacity building-proces bij de overheid, maar ook ngo's en andere middenveldorganisaties moeten in staat worden gesteld actief aan het toetredingsproces deel te nemen. Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld worden door de ministeries niet als partners of belanghebbende partijen erkend. Zelfs als zij zitting hebben in toezichtcomités of soortgelijke organen, hebben zij vaak de grootste moeite om een effectieve bijdrage te leveren. In toezichtcomités komen vaak alleen maar zuiver technische aangelegenheden aan de orde en wordt meestal geen aandacht geschonken aan inhoudelijke aspecten, zoals de vraag of de doelstellingen van het project wel of niet gerealiseerd worden. Ook worden vergaderingen nooit lang van tevoren aangekondigd en zijn vergaderdocumenten veelal pas op het laatste moment beschikbaar, zodat er geen tijd is voor een adequate voorbereiding. Daar komt nog bij dat, als het maatschappelijk middenveld toch een keer om advies wordt gevraagd, vaak zulke krappe termijnen worden gesteld dat van het uitbrengen van een goed doortimmerd advies geen sprake kan zijn. Bovendien zijn de criteria voor de selectie van te raadplegen middenveldorganisaties onduidelijk en wordt de raadpleging vaak alleen maar georganiseerd om steun te krijgen voor een reeds genomen beslissing. Tal van vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld klagen erover dat zij pas achteraf te horen krijgen welke besluiten werden genomen, ook al wordt bij wet bepaald dat sommige documenten openbaar móeten worden gemaakt. De procedures zijn zo omslachtig en tijdrovend dat het wel de bedoeling lijkt de burgers ervan te weerhouden hun rechten uit te oefenen. Ook houden overheidsfunctionarissen zich maar al te vaak niet aan de regels.

4.3.1.2. Publieke inspraak, en met name de inschakeling van vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, moet in een zo vroeg mogelijk stadium haar beslag krijgen.

4.3.2. De bevolking in de kandidaat-lidstaten vindt het pre-toetredingsinstrumentarium veel te complex. Aan informatie over de diverse programma's is er geen gebrek. Integendeel, het probleem is juist dat er te véél informatie wordt verstrekt, waardoor men door de bomen het bos niet meer ziet en er niet in slaagt díe informatie eruit te pikken die men in een specifieke situatie nodig heeft. Bovendien is de formulering vaak te omslachtig en te ingewikkeld. De richtsnoeren voor de in te dienen projecten zijn vaak onduidelijk, verwarrend en gemakkelijk verkeerd te interpreteren. Het is dan ook zaak de informatie bondiger te formuleren, te rationaliseren en te vereenvoudigen. Vaak worden projectvoorstellen niet uitgewerkt of niet ingediend omdat het te veel moeite kost om het project voor te bereiden en er bovendien geen enkele garantie is dat het project zal worden goedgekeurd.

4.3.2.1. Wil men er zeker van zijn dat een project zal worden goedgekeurd, dan is men voor de voorbereiding ervan aangewezen op een beperkt aantal adviesbureaus, zo is de gangbare mening. Vaak is het zo dat projecten door één Europees adviesbureau worden voorbereid en vervolgens in Brussel door een ander Europees adviesbureau worden geëvalueerd, dat het niet met het eerste eens blijkt te zijn.

4.3.2.2. In de Sapard-verordening wordt bepaald dat de projecten slechts voor maximaal 50 % gesubsidieerd kunnen worden, wat kleine en middelgrote bedrijven ervan weerhoudt projecten in te dienen. Bovendien moet de steunaanvrager in feite het totale bedrag voorschieten aangezien de Sapard-steun pas wordt verleend wanneer het project loopt. Alleen grotere bedrijven hebben dit geld beschikbaar of kunnen hiervoor een lening aangaan bij de bank. Kleinere bedrijven, die de steun juist het meest nodig hebben, kunnen daardoor in de praktijk niet van de steunregeling profiteren. Daarnaast bepaalt de verordening ook dat de steunaanvragers alleen voor Sapard-steun in aanmerking komen als zij ten minste 50 % van hun inkomen uit hun landbouwactiviteiten halen. Ook deze bepaling heeft als gevolg dat vele potentiële gegadigden niet in aanmerking komen, met name in landen met een groot aantal kleine landbouwers die slechts op deeltijdbasis aan landbouw doen.

4.3.2.3. De indruk bestaat dat de ISPA-steun voor vervoersprojecten te sterk is gericht op de aansluiting van de nationale netten op de TEN's, waardoor een aantal andere projecten met een meer onmiddellijke impact uit de boot vallen.

4.3.3. De middenveldorganisaties pleiten voor een betere coördinatie tussen de betrokken agentschappen. Maar al te vaak worden projecten alleen maar ingediend omdat er nu eenmaal geld voor beschikbaar is en is er geen sprake van een behoorlijke evaluatie van het effect en de efficiëntie van het project. Zo worden bijvoorbeeld waterzuiveringsinstallaties gesubsidieerd die slechts op 20 % van hun capaciteit draaien. Voltooide projecten moeten grondig worden geëvalueerd om erachter te komen waarom sommige projecten goede resultaten opleveren en andere niet. Verder is het zaak dat naast de nationale strategische plannen ook regionale operationele plannen worden opgesteld. Nu ontbreekt de regionale dimensie, met als gevolg een totaal gebrek aan belangstelling bij de regionale overheden.

4.3.3.1. In verscheidene kandidaat-lidstaten blijkt in alle sectoren, maar vooral bij de overheid, nogal wat corruptie voor te komen. De resultaten van de gunningsprocedures zijn soms verbazingwekkend en bij de selectie van projecten zijn soms belanghebbende partijen betrokken. Impactanalyses worden uitgevoerd door zogenaamde onafhankelijke deskundigen. Dezen worden door de overheid benoemd, maar het is moeilijk, zo niet onmogelijk, erachter te komen hoe de selectie- of benoemingsprocedure precies is verlopen. Bovendien hoeven deze deskundigen vaak alleen maar pro forma hun goedkeuring te hechten aan besluiten die al eerder zijn genomen. Ook wat de projecten betreft is het niet altijd duidelijk op basis van welke criteria de selectie is gebeurd. De regionale verdeling van projecten blijkt soms meer het resultaat te zijn van politieke invloed dan van een objectieve evaluatie. Organisaties uit het maatschappelijk middenveld hebben politici, ambtenaren en medewerkers van de plaatselijke delegaties van de Commissie meermaals attent gemaakt op onregelmatigheden, maar zonder succes.

4.3.3.2. In één kandidaat-lidstaat werd de situatie als volgt omschreven: "Er is geen overheidscontrole, geen verantwoordingsplicht en geen transparantie".

4.3.3.3. Volgens sommige contactpersonen uit het maatschappelijk middenveld lopen er projecten die geen duurzame resultaten kunnen opleveren omdat zij niet op de behoeften of de specifieke kenmerken van het land in kwestie zijn afgestemd.

4.3.4. Het selectieproces wordt door het maatschappelijk middenveld bestempeld als "omslachtig", "geformaliseerd" en "ritualistisch" en de voorbereiding van de steunaanvragen wordt haast als een doel op zich beschouwd. Het uitwerken van plannen en projecten is een zeer kostbaar en tijdrovend proces, waarvoor een beroep wordt gedaan op duur betaalde deskundigen en adviseurs. Er wordt veel meer aandacht besteed aan het formele aspect dan aan het te verwachten effect op de werkgelegenheid of het welvaartsniveau. Zo worden projecten vaak alleen maar vanwege onbeduidende fouten in de formele presentatie afgekeurd. En ten slotte is er nog een duidelijke voorkeur voor grotere projecten omdat het beheer daarvan gemakkelijker is.

4.3.5. Bij het maatschappelijk middenveld heeft men het gevoel dat de kandidaat-lidstaten hun beleid moeten aanpassen aan de prioriteiten van degenen die de steun toewijzen. Middenveldorganisaties hebben de indruk dat er een agenda is waarvan zij niet op de hoogte zijn en waarin hun eigen prioriteiten niet zijn terug te vinden. Bij de voorbereiding van de projecten wordt volgens hen veel te weinig naar de behoeften en veel te veel naar de te volgen procedures gekeken. Het partnerschapsbeginsel is dus nog lang niet aangeslagen en alles wordt nog te veel van bovenaf opgelegd (top-down).

4.3.6. Al te vaak worden lokale problemen alleen aangepakt als er pre-toetredingssteun voor te verkrijgen is, zelfs als zij ook zonder EU-steun verholpen zouden kunnen worden.

4.3.7. Sommige documenten, zelfs strategische plannen, zijn alleen in de taal van het betrokken land beschikbaar, wat de nodige problemen oplevert.

4.3.8. Er worden nogal wat vraagtekens geplaatst bij de deugdelijkheid van de criteria op basis waarvan de toetredingssteun wordt verleend, of vaker: niet verleend. Er wordt van alle kanten aangedrongen op een grondige herziening van de criteria, op meer transparantie en op inspraak van de sociale partners en andere middenveldorganisaties.

4.3.9. De overheid beschikt niet over voldoende administratieve capaciteit om de beschikbare middelen een concrete bestemming te geven. Het probleem van de absorptiecapaciteit van de kandidaat-lidstaten is nog lang niet opgelost.

4.3.10. De projectbeheerders klagen over het feit dat documenten vaak lange tijd bij de Commissie in Brussel of bij de plaatselijke EU-delegatie blijven liggen en dat zij de steun veel te laat ontvangen.

4.3.11. Er is geen formele procedure die het maatschappelijk middenveld de mogelijkheid biedt om bij de nationale overheid en de Commissie te reageren op de ex post-evaluatie van het effect en de resultaten van de projecten.

5. Resultaten van de enquête

5.1. In negen kandidaat-lidstaten werd een schriftelijke enquête gehouden.

5.2. De antwoorden op de eerste vier vragen lopen sterk uiteen:

- de beoordeling van de resultaten van de drie pre-toetredingsinstrumenten varieert van "zeer goed" over "vrij goed" tot "slecht"; verscheidene respondenten verklaren over te weinig informatie te beschikken om zich een oordeel te kunnen vormen;

- ook de betrokkenheid van de respondenten bij de steunprogramma's blijkt aanzienlijk te variëren;

- hetzelfde geldt voor de toegang tot informatie over de desbetreffende verordeningen; volgens sommigen is hierover gemakkelijk informatie te verkrijgen, volgens anderen is dat niet het geval en volgens een derde groep is er weliswaar informatie beschikbaar maar kost het heel wat moeite om eraan te komen;

- in sommige kandidaat-lidstaten blijken de nationale en de regionale overheden niet in dezelfde mate bij de steunoperaties betrokken te worden, terwijl er in andere een zeker evenwicht blijkt te bestaan.

5.3. Op basis van het gewogen gemiddelde ziet de volgorde van de door de respondenten aangegeven prioriteiten voor de toekomstige steunprogramma's er als volgt uit (in afnemende volgorde van belangrijkheid):

- wegwerken van economische verschillen (infrastructuur, milieu, ondernemerschap) tussen de huidige en de toekomstige lidstaten;

- wegwerken van economische verschillen binnen de kandidaat-lidstaten;

- onderwijs en opleiding;

- toegang tot nieuwe informatietechnologieën;

- wegwerken van sociale verschillen en bestrijding van sociale uitsluiting;

- capacity building en verbetering van het administratieve apparaat van de overheid en de sociaal-economische organisaties;

- verzachting van de nadelige gevolgen die de toepassing van de economische regels van de Europese Unie met zich meebrengt;

- aanpassing van de wet- en regelgeving aan het acquis communautaire;

- oplossing van het minderhedenvraagstuk;

- bevordering van de sociale dialoog.

5.4. De meeste steunvormen worden, afhankelijk van de omstandigheden, adequaat bevonden, maar publiek-private financiering wordt het vaakst genoemd.

5.5. Op een schaal van één tot tien krijgen de steunprogramma's gemiddeld een 6,2 voor de bereikte resultaten.

5.6. De antwoorden op de resterende vragen zijn verwerkt in de paragrafen 4.2 en 4.3.

6. Samenvatting van de bevindingen

6.1. De pre-toetredingsinstrumenten hebben de ontwikkeling van de kandidaat-lidstaten ongetwijfeld een krachtige impuls gegeven en hebben er mede voor gezorgd dat de Commissie nu kan zeggen dat de onderhandelingen vlot verlopen en de betrokken landen de aangegane verbintenissen over het algemeen ook nakomen(19). Wel is de Commissie van oordeel dat het "beheer van de Gemeenschapsfondsen" nog voor verbetering vatbaar is.

6.1.1. De kandidaat-lidstaten krijgen langs deze weg een aanzienlijk bedrag aan financiële steun toegewezen. Deze steunoperaties brengen ingrijpende economische veranderingen en onomkeerbare maatschappelijke gevolgen met zich mee. Het maatschappelijk bestel van de kandidaat-lidstaten is dan ook in volle transformatie, een proces dat soms evenwel een beetje weg heeft van een stuurloos en doelloos rondzwalkend schip. Daarom merkt de Commissie terecht op dat het van cruciaal belang is om bij de uitvoering van de steunprogramma's strikt de hand te houden aan de beginselen inzake duurzame ontwikkeling(20).

6.2. Sommige kandidaat-lidstaten hebben veel meer vooruitgang geboekt dan andere. Zij zijn allemaal in een "leerproces" verwikkeld, maar het ene land is daarin al verder gevorderd dan het andere.

6.3. De situatie verschilt ook aanzienlijk naar gelang van de invalshoek van waaruit een en ander wordt bekeken. Volgens de Commissie schort er in vele landen nog het een en ander aan het bestuursapparaat en daarmee ook aan de absorptiecapaciteit, maar de betrokken landen zelf zijn van oordeel dat zij wel degelijk in staat zijn projecten op te zetten, uit te voeren en in goede banen te leiden. Dit verschil is waarschijnlijk te wijten aan het feit dat de Commissie en de kandidaat-lidstaten de situatie niet vanuit hetzelfde perspectief bekijken: de kandidaat-lidstaten kijken vooral naar de weg die zij al hebben afgelegd, terwijl de Commissie vooral de nadruk legt op de weg die zij nog hebben te gaan. De middenveldorganisaties zitten meestal op dezelfde golflengte als de Commissie: ook zij plaatsen vraagtekens bij de absorptiecapaciteit van de overheid.

6.3.1. Men mag ervan uitgaan dat de inschatting van de Commissie de werkelijkheid het dichtst benadert en dat de visie van de kandidaat-lidstaten is gekleurd door wishful thinking. Blijft evenwel de vraag hoe het komt dat deze absorptieproblemen zo lang voortduren. Een van de specifieke doelstellingen van het Phare-programma is immers het ondersteunen van het institution building-proces in de kandidaat-lidstaten. Hoe komt het dan dat, na al die jaren en ondanks de hoge bedragen die via dit programma zijn uitgegeven, de administratieve slagkracht van zo veel kandidaat-lidstaten nog steeds te wensen overlaat?

6.3.2. Dit roept ook vragen op omtrent de rol van deskundigen bij de voorbereiding van projecten en de uitvoering van impactstudies. In alle projectfasen worden deskundigen ingeschakeld en ook bij de selectie van projecten spelen deskundigen vaak een cruciale rol. Meestal gaat het hierbij evenwel om medewerkers van adviesbureaus die buiten het land in kwestie gevestigd zijn of er slechts een symbolische vertegenwoordiging hebben. Het relatief hoge percentage afgewezen, mislukte of ingetrokken projecten doet twijfels rijzen over de kwaliteit van de bijdrage van deze deskundigen.

6.4. Ook over de rol van het maatschappelijk middenveld is er geen duidelijkheid. Wat dit betreft blijken de lezing van de overheid en die van het middenveld zelf nogal uiteen te lopen. De situatie verschilt uiteraard van land tot land, maar één ding is duidelijk: in vele kandidaat-lidstaten speelt het maatschappelijk middenveld geen rol van betekenis. Naar buiten toe bewijzen overheidsfunctionarissen weliswaar lippendienst aan het overlegbeginsel, maar in werkelijkheid beschouwen de meesten dit beginsel als een belemmering voor een vlotte en snelle voorbereiding van de projecten, zodat er van echte publieke inspraak nauwelijks sprake is. Dit is deels ook een erfenis uit het verleden, toen kritiek op de overheid niet werd geduld.

6.4.1. Wil het maatschappelijk middenveld een belangrijke rol kunnen spelen, dan moet in vele kandidaat-lidstaten serieus werk worden gemaakt van de uitbouw van de sociale dialoog en de burgerdialoog. Het is dan ook onbegrijpelijk dat dit aspect in de enquête het slechtst heeft gescoord.

6.4.2. Behalve de sociale partners en andere middenveldorganisaties worden ook de regionale overheden onvoldoende bij de zaak betrokken. Dit is niet alleen te wijten aan de onverschilligheid en zwakte van de regionale overheden zelf, maar ook aan het feit dat de nationale overheid alles zoveel mogelijk in eigen handen wil houden.

6.4.3. Volgens de vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld is het Phare-programma te sterk op de centrale overheid gericht en zou het meer effect sorteren als in het kader van het onderdeel institution building ook steun zou worden verleend aan lokale overheden en middenveldorganisaties. Aangezien in de meeste kandidaat-lidstaten de slagvaardigheid van de centrale overheid maar langzaam toeneemt, lijkt dit in de praktijk evenwel geen haalbare kaart.

6.5. Overheid en maatschappelijk middenveld zijn het er in ruime mate over eens dat bij elk van de drie steunregelingen de procedures onnodig ingewikkeld en tijdrovend zijn. In sommige kandidaat-lidstaten is men ook - terecht - bezorgd over de representativiteit van de ingeschakelde middenveldorganisaties.

6.6. Net als op ander terreinen geven de betrokken partijen elkaar de schuld van de inefficiënte werking van de steunregelingen, maar gaan zij volledig voorbij aan hun eigen verantwoordelijkheid. Bovendien wordt er als gevolg van een aantal populaire misvattingen ook nogal wat onterechte kritiek geuit. Zo beweren sommige milieu-ngo's dat in het kader van het ISPA-programma geen steun wordt verleend voor de uitbouw van het openbaar vervoer, maar de statistieken bewijzen het tegendeel. Hieruit blijkt duidelijk dat de voorlichting over een en ander in alle opzichten - kwalitatief, kwantitatief en methodologisch - moet worden verbeterd.

6.6.1. In vele kandidaat-lidstaten doen de diverse middenveldorganisaties - ngo's, vakbonden, Kamers van Koophandel, werkgeversorganisaties... - nog te weinig om hun leden op een adequate manier te informeren en te helpen bij de voorbereiding van projecten.

6.7. Zorgwekkend is verder ook dat kleine en middelgrote ondernemingen onvoldoende profijt trekken van de steun, zeker als men kijkt naar de belangrijke rol die zij in deze opkomende economieën spelen. Dit geldt vooral voor kleine en middelgrote landbouwbedrijven, wat zich laat verklaren door het feit dat deze:

- niet in staat zijn de vereiste formaliteiten te vervullen;

- het Sapard-programma niet of onvoldoende kennen;

- over te weinig eigen middelen beschikken om projecten te kunnen opzetten.

6.8. Bij de evaluatie van de projecten wordt niet in de eerste plaats nagegaan of de doelstellingen werden gehaald, maar wordt vooral naar het economisch effect van het project gekeken. De projecten hebben evenwel vooral tot doel bepaalde doelstellingen te realiseren en de nodige ervaring op te doen met projectbeheer.

6.9. Transparantie en publieke inspraak dienen bij elk van de drie pre-toetredingsinstrumenten tot de hoofdregels te behoren. Inspraak is nodig om de kwaliteit van de plannen en projecten te verbeteren en de burgers van het betrokken land het gevoel te geven dat het hún projecten zijn.

6.10. De Sapard-verordening is bedoeld als "kader voor de communautaire steunverlening voor duurzame landbouw en duurzame plattelandsontwikkeling", maar het gemeenschappelijk landbouwbeleid moet worden bijgestuurd om aan de criteria inzake duurzame ontwikkeling te kunnen voldoen. De vraag is dan ook in hoeverre het Sapard-programma, dat de kandidaat-lidstaten in staat moet stellen zich aan de GLB-regels aan te passen, een duurzaam ontwikkelingsproces in de plattelandsgebieden van de kandidaat-lidstaten op gang kan brengen.

6.11. Dat van de toegewezen steun slechts een klein deel daadwerkelijk wordt uitbetaald is aan verschillende factoren te wijten, zoals het gebrek aan administratieve slagkracht in een aantal landen en problemen met betrekking tot het complementariteitscriterium. In sommige kandidaat-lidstaten leidt het uitblijven van concrete steun echter tot anti-Europese sentimenten.

6.12. In een aantal kandidaat-lidstaten met een zeer laag BBP per hoofd van de bevolking mag van de belangstelling van de particuliere sector voor ISPA-projecten niet te veel worden verwacht. Willen de investeringen voldoende winst opleveren, dan moeten de energieprijzen en de prijzen van het openbaar vervoer worden verhoogd, maar dit is vanwege de geringe financiële draagkracht van de bevolking geen haalbare kaart. Een internationaal adviesbureau heeft in een van de kandidaat-lidstaten een studie laten uitvoeren waaruit is gebleken dat de bouw van installaties voor het afvoeren en zuiveren van afvalwater de waterprijzen tot 5 % van het gemiddelde inkomen zouden doen stijgen. Dit werd nog als haalbaar beschouwd, maar men hield er geen rekening mee dat waarschijnlijk ook de energieprijzen en de prijzen van het openbaar vervoer in dezelfde mate zullen toenemen.

7. Aanbevelingen

7.1. Het Comité is van oordeel dat de volgende maatregelen (niet noodzakelijk in volgorde van belangrijkheid weergegeven) de werking en efficiency van het pre-toetredingsinstrumentarium kunnen verbeteren:

- In alle betrokken kandidaat-lidstaten moet de transparantie van de steunverlening worden verbeterd.

- De steunregelingen moeten worden bijgesteld om duurzamere oplossingen mogelijk te maken; met name de ISPA- en Sapard-richtsnoeren moeten worden herzien in het licht van de communautaire strategie voor duurzame ontwikkeling.

- Inschakeling van de sociale partners en andere organisaties uit het maatschappelijk middenveld moet al in een zo vroeg mogelijk stadium verplicht worden gesteld.

- De sociale dialoog en de burgerdialoog moeten verder worden uitgebouwd; te denken valt aan de oprichting van een "forum van het maatschappelijk middenveld" - te vergelijken met het Europees Economisch en Sociaal Comité - in kandidaat-lidstaten die nog niet over een dergelijk orgaan beschikken.

- Informatie wordt al te vaak verspreid via persoonlijke, informele contacten tussen medewerkers van ministeries en andere agentschappen; er moeten duidelijke en bindende richtsnoeren voor de toegang tot informatie worden vastgesteld, wat alleen door de Europese Unie kan worden gedaan.

- Er moet meer bekendheid worden gegeven aan en meer informatie worden verstrekt over de steunverlening; als de overheid van de betrokken landen daar niet zelf toe in staat is, moet de Europese Unie deze taak op zich nemen.

- De sociale partners, ngo's en andere middenveldorganisaties in de kandidaat-lidstaten moeten een meer proactieve houding aannemen: zij moeten zelf op zoek gaan naar informatie, hun leden de nodige assistentie verlenen en ervoor zorgen dat de stem van hun leden wordt gehoord.

- De Unie moet de bestaande procedures stroomlijnen en vereenvoudigen en moet ondubbelzinnige, bindende en afdwingbare regels en richtsnoeren opstellen, die achteraf niet meer mogen worden gewijzigd.

- De bijdrage van adviseurs en deskundigen uit de huidige lidstaten moet, uit kwaliteits- en geloofwaardigheidsoverwegingen, grondig worden geëvalueerd; slecht presterende adviseurs moeten op een "zwarte lijst" worden geplaatst.

- De selectiecriteria voor Sapard-projecten moeten worden herzien om ook kleine en "part-time"-landbouwers, die de steun het meest nodig hebben, van de regeling te kunnen laten profiteren; bovendien moeten de medefinancieringsregels worden versoepeld of moet een systeem van overheidsgaranties voor bankkredieten worden ingevoerd (Roemenië heeft onlangs maatregelen in die zin getroffen).

- De wijdverbreide corruptie vereist een open, eerlijke en doortastende aanpak.

- De Commissie moet duidelijk aangeven hoeveel steun er jaarlijks in het kader van elk van de drie instrumenten moet worden uitbetaald.

- Er moet een formele procedure worden ingesteld om het maatschappelijk middenveld de mogelijkheid te geven te reageren op de ex post-evaluatie van het effect en de resultaten van de projecten.

- De communicatie en coördinatie tussen de bevoegde DG's in Brussel en de EU-delegaties in de kandidaat-lidstaten moet worden verbeterd.

- De diverse betrokken partijen moeten leren nauwer met elkaar samen te werken in plaats van elkaar de schuld te geven van het uitblijven van resultaten.

- De ISPA-steun voor vervoersprojecten mag niet uitsluitend worden gereserveerd voor projecten die passen in het kader van de TEN's. Ook de uitbouw van de infrastructuur op lokaal en regionaal niveau moet de nodige aandacht krijgen.

7.2. Het Comité is van oordeel dat het pre-toetredingsinstrumentarium na de toetreding van de eerste groep landen, in 2004, moet worden aangepast om steun te kunnen verlenen aan alle kandidaat-lidstaten die nog niet tot de Unie zijn toegetreden.

7.3. Het Comité is van oordeel dat het pre-toetredingsinstrumentarium na de toetreding van de eerste groep landen, in 2004, moet worden aangepast om steun te kunnen verlenen aan alle kandidaat-lidstaten die nog niet tot de Unie zijn toegetreden.

8. Conclusies

8.1. De drie pre-toetredingsfondsen zijn voor de kandidaat-lidstaten een waardevolle steun en het is zeer de vraag of deze zonder de hulp van de Unie zo veel vorderingen zouden hebben gemaakt. Men mag aannemen dat het pre-toetredingsinstrumentarium de komende tijd een nóg belangrijkere rol gaat spelen. Het beheer en de werking van de drie fondsen zijn echter nog voor heel wat verbetering vatbaar. Een ernstig probleem is de gebrekkige administratieve slagkracht van de kandidaat-lidstaten, waardoor de beschikbare middelen vaak niet kunnen worden uitbetaald. Ook op het vlak van de transparantie en de verantwoordingsplicht laat de situatie nog te wensen over. Verder is het onaanvaardbaar dat ministers en ambtenaren naar eigen goeddunken kunnen beslissen over het verlenen van inspraak en het verstrekken van informatie over de steunverlening.

8.1.1. Organisaties uit het maatschappelijk middenveld kunnen een nuttige rol spelen, met name bij de analyse van de potentiële impact van de projecten, maar zij zouden een meer proactieve houding moeten aannemen. De sociale partners en de andere maatschappelijke organisaties zouden meer met elkaar moeten overleggen en zouden tegenover de centrale overheid met één stem moeten spreken. Een en ander zou worden vergemakkelijkt door de oprichting van Sociaal-Economische Comités naar het voorbeeld van het Europees Economisch en Sociaal Comité.

8.2. De steunverlening moet meer worden toegespitst op het bevorderen van duurzame ontwikkeling. De Sapard-regeling moet worden aangepast om gemakkelijker steun te kunnen verlenen aan kleine en "part-time"-landbouwers, want juist een verbetering van de situatie van déze categorie landbouwers kan de ontwikkeling van landbouw en platteland in de kandidaat-lidstaten een krachtige impuls geven.

8.3. In de meeste, zo niet alle, kandidaat-lidstaten heeft de mening postgevat dat de werking van de pre-toetredingsfondsen sterk te wensen overlaat en dat de problemen voornamelijk zijn terug te voeren op overbureaucratisering en op de systematische inschakeling van externe adviesbureaus. Dit mag dan volkomen uit de lucht gegrepen zijn, feit is dat deze opvatting uiteindelijk een ondermijnend effect zal hebben op de voorbereiding van de toetreding. Men zou er dan ook verkeerd aan doen dergelijke beweringen te negeren met het argument dat deze toch geen hout snijden. Het is beter - en zelfs noodzakelijk - een voorlichtingscampagne op te zetten om de bevolking in de kandidaat-lidstaten een juist beeld van de situatie te geven.

8.4. Men zou kunnen denken dat een dergelijke campagne overbodig is nu de Unie op het punt staat een eerste groep van zo'n tien lidstaten op te nemen. Niets is evenwel minder waar. Het is niet alleen van essentieel belang de geloofwaardigheid en efficiëntie van deze omvangrijke steunoperaties te verbeteren, maar het is ook zaak de kandidaat-lidstaten de kans te geven de nodige ervaring op te doen met het opzetten van projecten en het beheren van EU-steun. De meeste kandidaat-lidstaten kampen nog met absorptieproblemen, waardoor zij zich niet goed kunnen voorbereiden op de nog veel omvangrijkere steunoperaties in het kader van de structuurfondsen- en de cohesiefondsregeling, en dus ook op het EU-lidmaatschap als zodanig. Het komt er dan ook op aan deze achterstand zo snel mogelijk weg te werken, wat in de meeste gevallen de nodige voeten in de aarde zal hebben en bijgevolg geen uitstel meer duldt.

8.5. Het Comité heeft in het bovenstaande een aantal concrete aanbevelingen geformuleerd. De lijst van voorgestelde maatregelen maakt geen aanspraak op volledigheid, maar het is wel zaak dat snel en krachtdadig wordt opgetreden want de tijd begint te dringen. Bovendien valt er niets te bereiken zonder nauwe samenwerking tussen Commissie, nationale overheden en maatschappelijk middenveld. Hopelijk is er voldoende politieke wil aanwezig om dit doel te realiseren.

Brussel, 19 september 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Zie de uiteenzetting van A. Bothorel, hoofd van de Phare-eenheid bij de delegatie van de Commissie in Boedapest, tijdens het seminar dat in september 1999 in het informatiecentrum van de Europese Unie in Boedapest werd georganiseerd.

(2) Zie de uiteenzetting van A. Bothorel, hoofd van de Phare-eenheid bij de delegatie van de Commissie in Boedapest, tijdens het seminar dat in september 1999 in het informatiecentrum van de Europese Unie in Boedapest werd georganiseerd.

(3) Zie de uiteenzetting van A. Bothorel, hoofd van de Phare-eenheid bij de delegatie van de Commissie in Boedapest, tijdens het seminar dat in september 1999 in het informatiecentrum van de Europese Unie in Boedapest werd georganiseerd.

(4) Zie de "sectorbrief" over Phare (1999).

(5) Zie de "sectorbrief" over Phare (1999).

(6) Zie het Speciaal verslag over grensoverschrijdende samenwerking in het kader van Phare (1994-1998).

(7) Zie de "sectorbrief" over Phare (1999).

(8) Zie de notulen van de op 5 maart 2000 door DG Uitbreiding en de permanente vertegenwoordigingen van Oostenrijk en Zweden georganiseerde conferentie over "Het uitbreidingsproces en de drie pre-toetredingsinstrumenten: Phare, ISPA en Sapard", februari 2002.

(9) Zie de notulen van de op 5 maart 2000 door DG Uitbreiding en de permanente vertegenwoordigingen van Oostenrijk en Zweden georganiseerde conferentie over "Het uitbreidingsproces en de drie pre-toetredingsinstrumenten: Phare, ISPA en Sapard", februari 2002.

(10) Zie het verslag over de toepassing van het Phare-programma in 2000.

(11) Zie het verslag over de toepassing van het Phare-programma in 2000.

(12) Zie het verslag over de toepassing van het Phare-programma in 2000.

(13) Zie het verslag over de toepassing van het Phare-programma in 2000.

(14) Zie het verslag over de toepassing van het Phare-programma in 2000.

(15) Zie het verslag over de toepassing van het Phare-programma in 2000.

(16) Zie Phare 2000 review, C(2000) 3103/2, 27 oktober 2000.

(17) Zie Friends of the Earth Europe/CEE Bankwatch Network: Billions for Sustainability? The Use of EU-Preaccession Funds and their Environmental and Social Implications - Second Briefing.

(18) Zie Friends of the Earth Europe/CEE Bankwatch Network: Billions for Sustainability? The Use of EU-Preaccession Funds and their Environmental and Social Implications - Third Briefing ("Sustainable Theory - Unsustainable Practice?").

(19) Zie COM(2002) 256 def.

(20) Zie de Mededeling: Een strategie van de Europese Unie voor duurzame ontwikkeling.