Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees bevel tot verstrekking en het Europees bevel tot bewaring van elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken

(COM(2018) 225 final — 2018/0108(COD))

en het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van geharmoniseerde regels inzake de aanwijzing van wettelijke vertegenwoordigers ten behoeve van de bewijsgaring in strafprocedures

(COM(2018) 226 final — 2018/0107(COD))

(2018/C 367/17)

Algemeen rapporteur:

Christian BÄUMLER

Raadpleging	Europees Parlement, 31.5.2018
Rechtsgrondslag	Artikel 82, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Afdeling Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap
Besluit van het bureau	22.5.2018
Goedkeuring door de voltallige vergadering	12.7.2018
Zitting nr.	536
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	157/2/0

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) beschouwt het toenemend gebruik van informatiediensten als een uitdaging voor de rechtshandhaving. Het schort nog steeds aan betrouwbare samenwerking met dienstverleners en aan transparantie; en er heerst rechtsonzekerheid met betrekking tot de bevoegdheid voor onderzoeksmaatregelen.

1.2.

Het EESC juicht het toe dat het voorstel voor een verordening voor Europese verstrekkings- en bewaringsbevelen voor elektronisch bewijsmateriaal bindende Europese instrumenten invoert voor de veiligstelling van en de toegang tot gegevens.

1.3.

Het EESC is ermee ingenomen dat het Europees verstrekkingsbevel en het Europees bewaringsbevel onderzoeksmaatregelen zijn die alleen kunnen worden genomen in het kader van strafrechtelijk onderzoek of een strafprocedure voor concrete strafbare feiten.

1.4.

Het is volgens het EESC een goede zaak dat het Europese verstrekkingsbevel alleen van toepassing zal zijn op zwaardere strafbare feiten. Het EESC geeft in overweging dat deze doelstelling eerder wordt bereikt met een minimumstraf van drie maanden dan met een maximale straf van drie jaar.

1.5.

Benadrukt zij dat de verordening de grondrechten en beginselen in acht moet nemen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in de grondwetten van de lidstaten zijn erkend.

1.6.

Vragen over de voorwaarden voor toegang tot gegevens in strafprocedures en wie daarover moet beslissen, worden op nationaal niveau vaak verschillend beantwoord. Het EESC pleit voor de ontwikkeling van uniforme normen in Europa voor de voorwaarden voor gegevenstoegang.

1.7.

Het EESC vindt het een goede zaak dat een justitiële autoriteit van een lidstaat beide bevelen uitvaardigt of bevestigt. Het EESC acht het echter problematisch dat een bevel tot verstrekking van abonnee- of toegangsgegevens ook kan worden uitgevaardigd door een openbare aanklager en pleit ervoor om de rechterlijke toestemming uit te breiden tot het verzamelen van alle persoonsgegevens.

1.8.

Evenals de Commissie beschouwt het EESC het als een probleem dat derde landen EU-dienstverleners verplichtingen kunnen opleggen die niet stroken met de grondrechten van de EU. Het is positief dat het voorstel sterke garanties bevat en expliciet verwijst naar de voorwaarden en garanties die reeds inherent aan het EU-acquis zijn.

1.9.

Het EESC steunt de in het Commissievoorstel voorziene mogelijkheid dat de adressaat de rechtmatigheid, noodzaak of evenredigheid van een verstrekkingsbevel kan aanvechten en dat de uitvaardigende staat de immuniteiten en voorrechten die in de lidstaat van de dienstverlener voor de bescherming van de gevraagde gegevens gelden, moet eerbiedigen.

1.10.

Het EESC kan zich erin vinden dat het Commissievoorstel dienstverleners ertoe verplicht een vertegenwoordiger in de Unie aan te wijzen om beslissingen inzake bewijsverkrijging te ontvangen, na te leven en ten uitvoer te leggen.

1.11.

Volgens het EESC moeten dienstverleners in alle gevallen recht op vergoeding van kosten hebben indien het recht van de uitvaardigende staat daarin voorziet.

2.   Achtergrond van het voorstel

2.1.

Meer dan de helft van alle strafrechtelijke onderzoeken omvatten tegenwoordig een grensoverschrijdend verzoek om toegang tot elektronisch bewijsmateriaal zoals teksten, e-mails of berichten-apps. De Commissie stelt daarom nieuwe regels voor om de politiële en justitiële autoriteiten gemakkelijker en sneller toegang te geven tot het elektronische bewijsmateriaal dat zij nodig achten voor onderzoeken met het oog op de arrestatie en veroordeling van criminelen en terroristen.

2.2.

In 2016 riep de Raad (1) op tot concrete maatregelen op basis van een gemeenschappelijke EU-aanpak om de wederzijdse rechtshulp doeltreffender te maken, de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten en dienstverleners in derde landen te verbeteren en oplossingen voor te stellen met betrekking tot de vaststelling van de rechtsbevoegdheid voor onderzoek en vervolging in de cyberruimte.

2.3.

Ook het Europees Parlement (2) wees op de problemen die het thans gefragmenteerde rechtskader kan opleveren voor dienstverleners die trachten te voldoen aan verzoeken inzake rechtshandhaving. Het Parlement riep op tot de invoering van een Europees rechtskader, dat ook waarborgen bevat voor de rechten en vrijheden van alle betrokken partijen.

2.4.

Met het oog op situaties waar ofwel het bewijs ofwel de dienstverlener zich in een ander land bevindt, werden enkele tientallen jaren geleden mechanismen voor samenwerking tussen landen ontwikkeld. Ondanks regelmatige hervormingen staan deze samenwerkingsmechanismen onder toenemende druk als gevolg van de groeiende behoefte aan snelle grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijs. In reactie daarop heeft een aantal lidstaten en derde landen besloten om zijn nationale instrumenten uit te breiden. Volgens het EESC leidt de fragmentatie die daarvan het gevolg is tot rechtsonzekerheid en tegenstrijdige verplichtingen en roept vragen op over de bescherming van grondrechten en procedurele waarborgen voor personen op wie dergelijke verzoeken betrekking hebben.

2.5.

Het EESC beschouwt het toenemende gebruik van informatiediensten als een probleem voor rechtshandhavingsautoriteiten, omdat de bevoegde autoriteiten vaak slecht zijn uitgerust om met onlinebewijsmateriaal om te gaan. Het langdurige proces voor het verkrijgen van bewijs wordt als een van de voornaamste hindernissen gezien. Het schort nog steeds aan betrouwbare samenwerking met dienstverleners en aan transparantie; en er heerst rechtsonzekerheid met betrekking tot de bevoegdheid voor onderzoeksmaatregelen. Het EESC is voorstander van rechtstreekse grensoverschrijdende samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties en aanbieders van digitale diensten in strafrechtelijke onderzoeken.

2.6.

Het huidige EU-rechtskader bestaat uit Unie-samenwerkingsinstrumenten op het gebied van strafzaken, zoals Richtlijn 2014/41/EU betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken (3) (de EOB-richtlijn), de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie (4), Besluit 2002/187/JBZ van de Raad betreffende de oprichting van Eurojust (5), Verordening (EU) 2016/794 betreffende Europol (6) en Kaderbesluit 2002/465/JBZ van de Raad inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams (7), alsook uit bilaterale overeenkomsten tussen de Unie en derde landen.

3.   Bewarings- en verstrekkingsbevelen

3.1.

Het EESC juicht het toe dat het voorstel voor een verordening voor Europese verstrekkings- en bewaringsbevelen voor elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken (COM(2018) 225) bindende Europese instrumenten invoert voor de veiligstelling van en de toegang tot gegevens. Adressaten zijn aanbieders van elektronische communicatiediensten, sociale netwerken, onlinemarktplaatsen, aanbieders van hostingdiensten en aanbieders van internetinfrastructuur zoals registers van IP-adressen en domeinnamen.

3.2.

De EOB-richtlijn heeft betrekking op alle grensoverschrijdende onderzoeken in de EU. Ook toegang tot elektronisch bewijsmateriaal valt eronder, maar de EOB-richtlijn bevat geen specifieke bepalingen over de grensoverschrijdende verzameling van elektronisch bewijsmateriaal. Het EESC juicht het daarom toe dat de Commissie nieuwe regels voorstelt om de politiële en justitiële autoriteiten gemakkelijker en sneller toegang te geven tot elektronische bewijsmateriaal.

3.3.

Het EESC is ermee ingenomen dat het Europees verstrekkingsbevel en het Europees bewaringsbevel onderzoeksmaatregelen zijn die alleen kunnen worden genomen in het kader van strafrechtelijk onderzoek of een strafprocedure voor concrete strafbare feiten. De link met een concreet onderzoek onderscheidt deze maatregelen van in de wetgeving omschreven preventieve maatregelen of verplichtingen tot bewaring van gegevens en waarborgt de toepassing van de procedurele rechten die in strafprocedures gelden.

3.4.

Het EESC neemt er nota van dat bevelen om abonnee- en toegangsgegevens te verstrekken voor elk strafbaar feit kunnen worden uitgevaardigd, terwijl het bevel om transactie- of inhoudelijke gegevens te verstrekken slechts kan worden uitgevaardigd voor feiten waarop in de uitvaardigende staat een maximale vrijheidsstraf van ten minste drie jaar staat, of voor specifieke delicten die in het voorstel worden genoemd en waarbij sprake is van een specifiek verband met elektronische instrumenten, en strafbare feiten waarop Richtlijn (EU) 2017/541 inzake terrorismebestrijding van toepassing is. De vermelding van de maximale straf van drie jaar moet ervoor zorgen dat het Europees verstrekkingsbevel voor dergelijke gegevens alleen zal worden gebruikt voor meer ernstige vormen van criminaliteit. Het EESC geeft in overweging dat deze door het EESC onderschreven doelstelling eerder wordt bereikt met een minimumstraf van drie maanden.

3.5.

De rechtsgrondslag voor de ondersteuning van maatregelen op het gebied van justitie is artikel 82, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 82, lid 1, bepaalt dat volgens de gewone wetgevingsprocedure, maatregelen kunnen worden vastgesteld die ertoe strekken regels en procedures vast te leggen waarmee alle soorten vonnissen en rechterlijke beslissingen overal in de Unie erkend worden.

3.6.

De nieuwe instrumenten bouwen voort op deze beginselen van wederzijdse erkenning om de grensoverschrijdende verzameling van elektronisch bewijsmateriaal te vergemakkelijken. Een autoriteit in het land waar de adressaat van het bevel zich bevindt, hoeft niet rechtstreeks bij de kennisgeving of betekening en uitvoering van het bevel te worden betrokken. Het EESC wijst erop dat dit kan betekenen dat een autoriteit van een andere lidstaat volgens de regels van die lidstaat toegang krijgt tot gegevens van een EU-burger.

3.7.

Benadrukt zij dat de verordening de grondrechten en beginselen in acht moet nemen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in de grondwetten van de lidstaten zijn erkend. Het gaat onder meer om het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op eigendom, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, het vermoeden van onschuld en de rechten van verdediging, het legaliteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel, en het recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde strafbare feit te worden berecht of gestraft. Het EESC wijst erop dat de bescherming van deze rechten ook afhangt van de voorwaarden waaronder op deze rechten inbreuk mag worden gemaakt en van de vraag wie daarover moet beslissen.

3.8.

Vragen over de voorwaarden voor toegang tot gegevens in strafprocedures en wie daarover moet beslissen, worden op nationaal niveau vaak verschillend beantwoord. De politie, het parket of een rechtbank kunnen bevoegd zijn voor de toegang tot de gegevens. Verschillen bestaan ook met betrekking tot de vraag in welk stadium van een onderzoeksprocedure en bij welke mate van verdenking toegang tot gegevens wettelijk is toegestaan. Het EESC zou graag zien dat er in heel Europa uniforme normen worden ontwikkeld voor het moment waarop toegang tot gegevens toegestaan is.

3.9.

Het EESC vindt het een goede zaak dat een justitiële autoriteit van een lidstaat beide bevelen uitvaardigt of bevestigt. Bij de uitvaardiging van een Europees verstrekkings- of bewaringsbevel moet altijd een justitiële autoriteit zijn betrokken, hetzij als uitvaardigende, hetzij als bekrachtigende autoriteit. Voor bevelen tot het verstrekken van transactie- of inhoudelijke gegevens is de tussenkomst van een rechter of rechtbank vereist. Het voorstel van de Commissie zou het algemene niveau van rechtsbescherming in Europa verhogen.

3.10.

Het EESC acht het echter problematisch dat een verstrekkingsbevel voor abonnee- of toegangsgegevens ook door een openbare aanklager kan worden uitgevaardigd, aangezien abonnee- en toegangsgegevens ook persoonsgegevens zijn en rechtsbescherming achteraf moeilijk is wanneer gegevens vanuit een andere lidstaat worden opgevraagd. Het EESC is er voorstander van om de rechterlijke toestemming uit te breiden tot het verzamelen van alle persoonsgegevens.

3.11.

Het EESC onderschrijft de in het Commissievoorstel voorziene mogelijkheid voor de adressaat om de rechtmatigheid, noodzaak of evenredigheid van een verstrekkingsbevel aan te vechten. De rechten uit hoofde van het recht van de staat waar het bevel ten uitvoer wordt gelegd, worden volgens het Commissievoorstel volledig geëerbiedigd door de garantie dat de immuniteiten en voorrechten die in de lidstaat van de dienstverlener voor de bescherming van de gevraagde gegevens gelden, door de uitvaardigende staat in aanmerking moeten worden genomen. Dit is volgens het voorstel met name van belang wanneer zij een hoger niveau van bescherming bieden dan de wetgeving van de uitvaardigende staat.

3.12.

Het EESC merkt op dat het bevel ook van invloed is op de rechten van dienstverleners, met name op de vrijheid van ondernemerschap. Het EESC juicht het toe dat het voorstel de dienstverlener het recht verleent om in de uitvaardigende lidstaat bepaalde vorderingen in te stellen, bijvoorbeeld wanneer het bevel niet door een justitiële autoriteit is uitgevaardigd of bekrachtigd. Wanneer het bevel voor tenuitvoerlegging is doorgegeven aan de tenuitvoerleggingsstaat, kan de tenuitvoerleggingsautoriteit besluiten om het bevel niet te erkennen of ten uitvoer te leggen wanneer zich een van de toelaatbare gronden voor bezwaar voordoet, zij het dat eerst de uitvaardigende autoriteit moet worden geraadpleegd.

3.13.

Het Commissievoorstel bepaalt dat dienstverleners ook vergoeding van hun kosten kunnen vorderen van de uitvaardigende staat conform het nationale recht van die staat, wanneer dat recht in vergelijkbare binnenlandse gevallen ten aanzien van binnenlandse bevelen daarin voorziet. Volgens het EESC moeten dienstverleners in alle gevallen recht op vergoeding van kosten hebben indien het recht van de uitvaardigende staat daarin voorziet.

4.   Tegenstrijdige verplichtingen

4.1.

Evenals de Commissie beschouwt het EESC het als een probleem dat derde landen EU-dienstverleners verplichtingen kunnen opleggen die niet stroken met de grondrechten van de EU, waaronder het hoge niveau van gegevensbescherming dat het EU-acquis waarborgt.

4.2.

In het voorstel wordt deze kwestie aangepakt door te zorgen voor een maatregel die krachtige waarborgen bevat en die expliciet verwijst naar de voorwaarden en garanties die reeds inherent aan het EU-acquis zijn. Het EESC deelt de mening van de Commissie dat dit als model voor buitenlandse wetgeving zou kunnen dienen.

4.3.

Het EESC staat achter de in het voorstel gedane suggestie om een specifieke clausule op te nemen inzake „tegenstrijdige verplichtingen”, op grond waarvan dienstverleners kunnen vaststellen of er tegenstrijdige verplichtingen zijn en deze aan de orde kunnen stellen, en zo een toetsing door de rechter in gang kunnen zetten. Deze clausule moet ervoor zorgen dat twee types wetgeving worden nageleefd: algemene blokkeringswetten, zoals de Amerikaanse Electronic Communications Privacy Act (hierna „ECPA” genoemd), die openbaarmaking in verband met inhoudelijke gegevens, behoudens een beperkt aantal uitzonderingen, binnen zijn geografische werkingssfeer verbiedt, en wetten die openbaarmaking niet in het algemeen, maar in individuele gevallen verbieden.

4.4.

Het EESC is het met de Commissie eens dat internationale overeenkomsten met andere belangrijke partners het aantal situaties waarin sprake is van tegenstrijdige wetgeving, verder kunnen verkleinen. Dit is waarschijnlijk de beste manier om conflicten te vermijden.

5.   Richtlijn inzake de aanwijzing van vertegenwoordigers

5.1.

Het Commissievoorstel inzake Europese bevelen voor verstrekking en bewaring zal worden aangevuld met een richtlijn tot vaststelling van geharmoniseerde regels inzake de aanwijzing van wettelijke vertegenwoordigers in strafprocedures (COM(2018) 226). lidstaten hebben momenteel verschillende benaderingen met betrekking tot de verplichtingen die worden opgelegd aan dienstverleners. Deze versnippering doet zich met name voor in het geval van elektronisch bewijsmateriaal. Dit creëert rechtsonzekerheid voor de betrokkenen en kan ertoe leiden dat dienstverleners te maken krijgen met verschillende en soms tegenstrijdige verplichtingen en sanctieregelingen, afhankelijk van of zij hun diensten nationaal, grensoverschrijdend binnen de Europese Unie of van buiten de Unie verrichten.

5.2.

De door de Commissie voorgestelde richtlijn voert een verplichting in voor dienstverleners om een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aan te wijzen voor de ontvangst, de naleving en de tenuitvoerlegging van beslissingen met het oog op de bewijsgaring door bevoegde nationale autoriteiten in strafzaken.

5.3.

Volgens het EESC zou deze regeling zorgen voor een betere werking van de interne markt op een wijze die strookt met de ontwikkeling van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. De verplichting voor alle dienstverleners die actief zijn in de Europese Unie om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen, zou ervoor zorgen dat er altijd een duidelijke adressaat voor onderzoeksmaatregelen is. Hierdoor zou het voor dienstverleners gemakkelijker worden om aan deze bevelen te voldoen, omdat de wettelijke vertegenwoordiger namens de dienstverlener verantwoordelijk zou zijn voor de ontvangst, de naleving en de tenuitvoerlegging van deze bevelen.

---

(1)  Conclusies van de Raad van de Europese Unie van 9 juni 2016 inzake de verbetering van de strafrechtspraak in de cyberruimte, ST9579/16.

(2)  P8_TA(2017)0366.

(3)  Richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken (PB L 130 van 1.5.2014, blz. 1).

(4)  Akte van de Raad van 29 mei 2000 tot vaststelling, overeenkomstig artikel 34 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie.

(5)  Besluit 2002/187/JBZ van de Raad van 28 februari 2002 betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strijd tegen ernstige vormen van criminaliteit te versterken

(6)  Verordening (EU) 2016/794 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol).

(7)  Kaderbesluit 2002/465/JBZ van de Raad van 13 juni 2002.