23.1.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 19/50

(1)

Op 19 juni 2008 heeft Zweedse Post op grond van artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG per e-mail een verzoek bij de Commissie ingediend. Overeenkomstig artikel 30, lid 5, eerste alinea, heeft de Commissie de Zweedse autoriteiten daarvan bij brief van 25 juni 2008 in kennis gesteld, waarop de Zweedse autoriteiten, na een verzoek tot verlenging van de termijn, op 2 september 2008 per e-mail hebben geantwoord. De Commissie heeft Zweedse Post tevens op 30 juli 2008 per e-mail om nadere inlichtingen verzocht, die Zweedse Post op 15 augustus 2008 per e-mail heeft verstrekt.

(2)

Het verzoek dat Zweedse Post heeft ingediend, betreft bepaalde postdiensten en bepaalde andere diensten dan postdiensten in Zweden. Het gaat daarbij om de volgende diensten:

(3)

In het verzoek wordt voorts melding gemaakt van een dienst die in het aanbieden van postbussen bestaat, maar tevens — terecht — geconcludeerd dat het gaat om een nevendienst die als onderdeel van het bieden van toegang tot de postinfrastructuur moet worden aangemerkt. De dienst kan bijgevolg geen onderwerp uitmaken van een autonoom besluit van de Commissie op grond van artikel 30.

(4)

Bij het verzoek zijn de conclusies gevoegd van de onafhankelijke nationale instantie Konkurrensverket (4) (de Zweedse mededingingsautoriteit), waarvan de belangrijkste opmerkingen en conclusies als volgt luiden: „Konkurrensverket heeft geen zwaarwegende bezwaren tegen de wijze waarop [Zweedse Post] de relevante markten heeft afgebakend. (…) Het beeld van een bestaande en toenemende concurrentie van nieuwe ondernemingen in de postsector tegen [Zweedse Post] is correct; dit geldt met name in de dichterbevolkte gebieden. (…) Zweden is echter dunbevolkt en er zijn grote geografische gebieden waar het momenteel en wellicht ook in de voorzienbare toekomst commercieel niet interessant zal zijn voor nieuwe ondernemingen om zich te vestigen [m.a.w. om postdiensten te verstrekken]. Dit betekent dat [Zweedse Post] ook in de toekomst in sommige segmenten van de Zweedse postmarkt zo niet de enige dan toch een zeer sterke marktpartij zal blijven. (…) Concluderend meent Konkurrensverket dat het verzoek dat [Zweedse Post] op grond van artikel 30 van de richtlijn nutsbedrijven (Richtlijn 2004/17/EG) heeft ingediend, voldoet aan de vereisten voor het verlenen van een vrijstelling met betrekking tot de [in dit verzoek] genoemde markten. (…)”.

(5)

In artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat die richtlijn niet van toepassing is op opdrachten voor een onder de richtlijn vallende activiteit indien die activiteit in de lidstaat waar zij wordt uitgeoefend, rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden waartoe de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende communautaire wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en toepast.

(6)

Aangezien Zweden Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (5) ten uitvoer heeft gelegd en toepast, zonder gebruik te maken van de bij artikel 7 daarvan geboden mogelijkheid om diensten voor te behouden, moet de toegang tot de markt overeenkomstig artikel 30, lid 3, eerste alinea, van Richtlijn 2004/17/EG als niet-beperkt worden beschouwd. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging op een bepaalde markt moet worden beoordeeld aan de hand van diverse criteria, waarbij geen van deze criteria op zichzelf doorslaggevend is.

(7)

Wat de markten betreft waarop deze beschikking betrekking heeft, is het marktaandeel van de belangrijkste spelers op een bepaalde markt een van de criteria waarmee rekening moet worden gehouden. Een ander criterium is de mate van concentratie op die markten. Daar er voor de activiteiten waarop deze beschikking betrekking heeft uiteenlopende omstandigheden gelden, moet bij het onderzoek naar de mededingingssituatie met die uiteenlopende omstandigheden op de verschillende markten rekening worden gehouden.

(8)

Hoewel in bepaalde gevallen een engere marktomschrijving zou kunnen worden overwogen, is voor een aantal van de in het verzoek van Zweedse Post beschreven diensten geen precieze omschrijving van de relevante markt nodig om deze beschikking toe te passen, daar de analyse bij een enge en een bredere omschrijving hetzelfde resultaat oplevert.

(9)

Deze beschikking laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.

(10)

Voor geadresseerde prioritaire brieven heeft Zweedse Post een marktaandeel dat zowel in waarde- als in volumetermen tussen 2005 en 2007 elk jaar stabiel is gebleven op iets meer dan […%] (6)  (7). Volgens Zweedse Post vertoont het marktaandeel geen noemenswaardige verschillen voor elk van de mogelijke afzonderlijke segmenten die kunnen worden beschouwd (CtC, CtB, BtC, BtB, binnenland en internationaal, brieven en prioritaire kranten, individuele zendingen en bulkpost, gesorteerde en niet-gesorteerde zendingen, grote en kleine zendingen, stedelijk gebied en de rest van Zweden (…)) (8). In het onderhavige geval kan de vraag of al deze segmenten van dezelfde productmarkt deel uitmaken, derhalve open worden gelaten. Volgens Zweedse Post is de relevante markt op basis waarvan zijn marktpositie moet worden beoordeeld, evenwel een ruimere „berichtenmarkt”, die, afgezien van geadresseerde brieven van alle categorieën en soorten, prioritaire en niet-prioritaire kranten en tijdschriften alsmede geadresseerde direct mail, ook „alle elektronische alternatieven voor de fysieke bestelling van postzendingen omvat. (…) Voorbeelden zijn onder meer e-mail, EDI, communicatie via websites (informatieverstrekking, transactie-uitvoering enz.) bedrijfssystemen (die communicatie- en dienstenapplicaties, zoals elektronische factureringssystemen, genereren) en telefoniediensten (in de vorm van sms en mms)”. Op een aldus omschreven markt zou Zweedse Post „een beperkt marktaandeel” hebben. Volgens Zweedse Post zou in de praktijk van de mogelijkheid om „traditionele” papieren brieven door elektronische communicatiemiddelen (zoals e-mail en sms) te vervangen, concurrentiedruk uitgaan. Wat substitutie betreft, bepalen de EG-mededingingsregels dat de analyse van de substitueerbaarheid onder meer moet worden gebaseerd op de kenmerken en de prijs van de producten en de belemmeringen bij de omschakeling op potentiële substituten. Er blijken evenwel aanmerkelijke verschillen te bestaan tussen de kenmerken van papieren post en die van elektronische communicatie wat communicatievorm, tijdsduur van de communicatie en klantenvoorkeuren betreft. Er bestaan ook grote belemmeringen voor het omschakelen van papieren op elektronische post (9). Dit alles wijst erop dat elektronische communicatie tot een andere productmarkt behoort en dus niet rechtstreeks kan concurreren met de diensten van Zweedse Post met betrekking tot geadresseerde prioritaire brieven. Het toenemende gebruik van elektronische post lijkt voorts voornamelijk tot gevolg te hebben dat de algehele omvang van de markt voor papieren post flink afneemt en niet dat binnen deze markt mededinging ontstaat (10). Of er van directe blootstelling aan mededinging sprake is, kan derhalve niet worden beoordeeld door de „berichtenmarkt” als uitgangspunt te nemen. Indien dat niet kan, is de relevante markt volgens Zweedse Post een „markt voor geadresseerde fysieke berichten”, d.w.z. één enkele markt die alle vormen en categorieën van brieven (prioritaire en niet-prioritaire, expres- en „gewone” brieven) geadresseerde direct mail, kranten en tijdschriften bestrijkt. Op de aldus omschreven markt zou het marktaandeel van Zweedse Post in 2007 […%] in waardetermen en […%] in volumetermen hebben bedragen. Nog afgezien van het feit dat de tarieven voor de verschillende soorten diensten in kwestie sterk uiteenlopen, gaan achter dit hoge totale marktaandeel afzonderlijke marktaandelen voor Zweedse Post schuil die variëren van […%] tot […%] in waardetermen en van […%] tot […%] in volumetermen, hetgeen niet passend is voor één enkele markt. De markt voor geadresseerde prioritaire brieven moet derhalve afzonderlijk worden beoordeeld en de marktaandelen van Zweedse Post op deze markt zijn van zodanige omvang dat, bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel, moet worden geconcludeerd dat de in deze overweging onderzochte diensten met betrekking tot geadresseerde prioritaire brieven in Zweden niet rechtstreeks aan mededinging blootstaan. Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is derhalve niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Zweden.

(11)

Voor niet-prioritaire brieven in het algemeen, als omschreven in overweging 2, onder b), eerste streepje, bezat Zweedse Post in 2007 (11) een geschat marktaandeel van […%] in waardetermen, terwijl de grootste concurrent de resterende […%] van de markt voor zijn rekening nam. In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak (12)„zeer aanzienlijke marktaandelen, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie vormen. Dit is het geval bij een marktaandeel van […%]”. Gezien de hoge mate van concentratie ([…%]) op deze markt en bij gebrek aan indicatoren die op het tegendeel wijzen, moet derhalve worden geconcludeerd dat niet-prioritaire brieven in het algemeen in Zweden niet rechtstreeks aan mededinging blootstaan. Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is derhalve niet van toepassing op opdrachten voor die activiteit in Zweden.

(12)

In de door Zweedse Post verstrekte informatie over grote gesorteerde niet-prioritaire zendingen in gebieden in Zweden die geen stedelijke gebieden zijn, als omschreven in overweging 2, onder b), derde streepje, wordt gesteld dat de „marktaandelen van de marktpartijen die grote zendingen buiten stedelijke gebieden bezorgen, niet afzonderlijk maar enkel als onderdeel van alle andere voor deze gebieden bestemde post worden gemeten. Dit betekent dat de marktaandelen van deze partijen vrijwel dezelfde zijn als de marktaandelen van de partijen die prioritaire zendingen bestellen, wat inhoudt dat het marktaandeel van [Zweedse Post] ongeveer […%] [bedraagt]”. Gezien de hoge mate van concentratie op deze markt en bij gebrek aan indicatoren die op het tegendeel wijzen, moet worden geconcludeerd dat grote gesorteerde niet-prioritaire zendingen in andere gebieden in Zweden dan stedelijke gebieden niet rechtstreeks aan mededinging blootstaan (13). Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is derhalve niet van toepassing op opdrachten voor die activiteit in Zweden.

(13)

Op het gebied van niet-geadresseerde direct mail, waaronder in deze beschikking niet-geadresseerde zendingen voor marketingdoeleinden worden verstaan, heeft Zweedse Post een geschat marktaandeel van […%] in waardetermen, waarbij de grootste belangrijke concurrent een marktaandeel van […%] heeft, eveneens in waardetermen. Volgens Zweedse Post is de relevante markt op basis waarvan zijn marktpositie moet worden beoordeeld, echter de grotere „markt voor reclameverspreiding”, die behalve niet-geadresseerde direct mail ook „andere kanalen voor reclameverspreiding, zoals krantenreclame, radio- en televisiereclame, buitenreclame, internetreclame, sponsoring enz. omvat”. Op een aldus omschreven markt zou het marktaandeel van Zweedse Post ongeveer […%] (14) bedragen. Het bestaan van één enkele ruime markt die reclame in diverse media bestrijkt, is echter reeds in een eerdere beschikking van de Commissie (15) onderzocht en verworpen. Of er van directe blootstelling aan mededinging sprake is, kan derhalve niet worden beoordeeld door de „markt voor reclameverspreiding” als uitgangspunt te nemen. De markt voor niet-geadresseerde direct mail moet derhalve apart worden onderzocht. Gezien de hoge mate van concentratie op deze markt en tevens rekening houdend met de in overweging 11 vermelde vaste rechtspraak moet, bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel, worden geconcludeerd dat diensten in verband met niet-geadresseerde direct mail in Zweden niet rechtstreeks aan mededinging blootstaan. Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is derhalve niet van toepassing op opdrachten voor die activiteit in Zweden.

(14)

Volgens Zweedse Post is er sprake van één enkele markt (de zogeheten „markt voor door sorteerkantoren verwerkte stukgoederen”) voor de „standaardbezorging van pakketten, pakketzendingen en palletten in nationale, regionale of mondiale vervoersnetwerken”, omdat al deze diensten als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat „sorteerkantoren voor de verwerking van grote goederenvolumes een centrale plaats in de netwerken innemen”. Op een aldus omschreven markt zou Zweedse Post een marktaandeel van de orde van […%] bezitten. Achter dit totale marktaandeel gaan echter uiteenlopende aandelen op de deelmarkten schuil, die variëren van […%] in waardetermen voor binnenlandse exprespakketdiensten tot […%] in waardetermen voor binnenlandse standaardpakketdiensten voor consumenten. Dit is niet passend voor één enkele markt. Binnenlandse standaardpakketdiensten voor consumenten moeten derhalve apart worden beschouwd omdat zij voldoen aan andere vraagbehoeften (universele postdienst) dan zakelijke pakketdiensten, waarvan het technologisch dienstverleningsproces doorgaans totaal anders is. Ten aanzien van deze diensten is de positie van Zweedse Post vrij sterk, met een geschat marktaandeel dat in de periode 2005-2007 stabiel is gebleven op […%] in waardetermen (16). Hoewel de komende jaren verandering in deze situatie kan komen doordat in (de laatste maanden van) 2007 twee nieuwe concurrenten tot de markt zijn toegetreden, moet worden geconcludeerd dat de beschouwde categorie diensten in Zweden niet rechtstreeks aan mededinging blootstaat. Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is derhalve niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Zweden.

(15)

Volgens de door Zweedse Post verstrekte informatie bestaat er één enkele markt voor de uitbesteding van interne kantoordiensten. Zoals in overweging 2, onder l), wordt uiteengezet, zou deze markt verschillende soorten diensten bestrijken, gaande van een of meer met postzendingen verband houdende diensten (zoals mailroom management services) tot poetsdiensten. De precieze combinatie van diensten hangt af van de behoeften van de klant. Nog afgezien van alle andere overwegingen betreffende de niet-substitueerbaarheid aan zowel de vraag- als de aanbodzijde van zo sterk uiteenlopende diensten als poetsdiensten en mailroom management services, valt niet van tevoren vast te stellen welke diensten op verzoek van een of meer klanten zullen worden gecombineerd. Een besluit over de wettelijke regeling voor de uitbesteding van interne kantoordiensten zou bijgevolg tot aanzienlijke rechtsonzekerheid leiden. Daarom kan uitbesteding van interne kantoordiensten, zoals gedefinieerd in de kennisgeving van Zweedse Post, niet als één enkele categorie diensten worden beschouwd in een besluit uit hoofde van artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG.

(16)

Zoals in overweging 2, onder b), is gesteld, bestaat er in Zweden een aparte markt voor grote gesorteerde niet-prioritaire zendingen in stedelijke gebieden. Op deze markt bedroeg het aandeel van Zweedse Post in 2007 […%] in waardetermen. De mate van concentratie op deze markt, waar de grootste concurrent in 2007 een aandeel van ongeveer […%] in waardetermen heeft veroverd, wijst erop dat Zweedse Post hier rechtstreeks aan mededinging blootstaat.

(17)

Het marktaandeel van Zweedse Post voor binnenlandse BtB-standaardpakketdiensten beliep in 2007 […%] in waardetermen. Aangezien het geschatte gezamenlijke marktaandeel van de grootste twee concurrenten voor binnenlandse diensten […%] bedraagt en het aandeel van de grootste drie concurrenten samen […%] in waardetermen beloopt, is het marktaandeel van de grootste drie concurrenten niet verwaarloosbaar, zodat wordt geconcludeerd dat Zweedse Post bij deze activiteit rechtstreeks aan mededinging blootstaat.

(18)

In 2007 beliep het marktaandeel van Zweedse Post voor binnenlandse diensten naar schatting […%] in waardetermen. De grootste concurrent had in 2007 echter een geschat marktaandeel van […%] in waardetermen, wat ongeveer de helft van het marktaandeel van Zweedse Post is en voldoende om ervan uit te kunnen gaan dat die concurrent een aanzienlijke concurrentiedruk op Zweedse Post zou kunnen uitoefenen. Deze factoren wijzen er dus op dat er sprake is van rechtstreekse blootstelling aan mededinging.

(19)

Op deze markt had Zweedse Post in 2007 een marktaandeel van […%] in waardetermen, terwijl het marktaandeel van de grootste twee concurrenten samen […%] bedroeg. Deze factoren wijzen er dus op dat er op het gebied van binnenlandse expres- en koerierspakketdiensten van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.

(20)

Op de markt voor internationale pakketdiensten als omschreven in overweging 2, onder h), had Zweedse Post in 2007 een marktaandeel van […%] in waardetermen, terwijl het aandeel van zijn grootste concurrent met […%] van vergelijkbare omvang was en het aandeel van de grootste twee concurrenten samen met […%] bijna dubbel zo groot was als dat van Zweedse Post. Deze factoren wijzen er dus op dat er voor internationale pakketdiensten van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.

(21)

Op de markt voor binnenlandse palletdiensten als omschreven in overweging 2, onder i), heeft Zweedse Post een geschat marktaandeel van […%]. Volgens de door Zweedse Post verstrekte informatie „… wordt de markt beheerst door DHL, Schenker, DSV en [Zweedse Post], waarbij [Zweedse Post] en DSV met elkaar wedijveren voor de derde plaats. Daarnaast zijn er zowel op lokaal als op nationaal niveau transportondernemingen actief die palletvervoer aanbieden. De Zweedse vervoersector telt ongeveer 14 000 ondernemingen en het valt onmogelijk uit te maken bij hoeveel daarvan het productengamma ook palletdiensten omvat”. Deze factoren wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.

(22)

Op de markt voor derde- en vierdepartijlogistiek als omschreven in overweging 2, onder k), is het marktaandeel van Zweedse Post met minder dan […%] vrijwel te verwaarlozen, omdat er volgens de door Zweedse Post verstrekte informatie „op de Zweedse markt een groot aantal Zweedse en internationale spelers, zoals DHL, Schenker, DSV en Green Cargo, actief zijn. Ook zijn er ondernemingen met eigen mondiale netwerken op de markt actief die oorspronkelijk in de verzendings- en expeditiesector werkzaam waren (zoals Maersk en Tradimus)”. Dit kan daarom als een teken van rechtstreekse blootstelling aan mededinging worden beschouwd.

(23)

Voor de toepassing van deze beschikking wordt onder filateliediensten het volgende verstaan: „verkopen van postzegels en met postzegels verband houdende producten aan vooral postzegelverzamelaars en, in beperkte mate, kopers van geschenken en souvenirs”. Volgens de verstrekte informatie is Zweedse Post het grootste bedrijf dat in Zweden doorlopend nieuwe postzegels uitgeeft. Andere actoren die in Zweden nieuw uitgegeven postzegels op de filateliemarkt aanbieden, zijn lokale Zweedse postexploitanten en buitenlandse (vooral Noorse) postexploitanten. De filateliemarkt bestaat echter niet alleen uit postzegels die door postexploitanten worden aangeboden, maar ook uit postzegelverkopen, zowel door veilingen en postzegelhandelaren als op internet via diverse verkoop- en veilingsites. Het geschatte marktaandeel van Zweedse Post op de gehele Zweedse markt voor filateliediensten (van postzegelhandelaren en postzegelveilingen samen) bedraagt ongeveer […%], terwijl het gezamenlijke marktaandeel van de veilingen […%], van de postzegelhandelaren […%], van de internetverkopen […%] en van alle overige postexploitanten in Zweden samen […%] beloopt. Het geschatte gezamenlijke marktaandeel van de grootste drie postzegelveilingen ([…%]) is iets groter dan dat van Zweedse Post. Deze factoren wijzen dus op een rechtstreekse blootstelling aan mededinging op de markt voor filateliediensten, ongeacht of hierbij wordt uitgegaan van de totale markt, van de postzegelhandel of van de postzegelveilingen.

(24)

Gezien de in de overwegingen 2 tot en met 23 onderzochte factoren worden de volgende diensten in Zweden geacht te voldoen aan de voorwaarde betreffende rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG:

(25)

Aangezien geacht wordt te zijn voldaan aan de voorwaarde van een niet-beperkte toegang tot de markt, hoeft Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing te zijn wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor het verrichten in Zweden van de in overweging 24, onder a) tot en met g), vermelde diensten, of wanneer zij prijsvragen organiseren om daar een dergelijke activiteit te verrichten.

(26)

Deze beschikking is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie van juni tot en met september 2008, zoals die blijkt uit de door Zweedse Post en het Koninkrijk Zweden verstrekte informatie. Zij kan worden herzien wanneer de juridische of feitelijke situatie zodanig verandert dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is,

a)

grote gesorteerde niet-prioritaire zendingen in stedelijke gebieden;

b)

binnenlandse standaardpakketdiensten van bedrijf naar bedrijf;

c)

binnenlandse standaardpakketdiensten van consument naar bedrijf;

d)

binnenlandse expres- en koerierspakketdiensten;

e)

binnenlandse palletdiensten (ook diensten met betrekking tot lichte goederen genoemd);

f)

derde- en vierdepartijlogistiek;

g)

filateliediensten, en

h)

internationale pakketdiensten.