25.9.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 250/208

(1)

Per e-mail van 3 oktober 2012 zonden de Portugese autoriteiten de Commissie op informele basis een kort memorandum over de staatsmaatregelen om de opbrengst van de privatisering van Estaleiros Navais de Viana do Castelo S.A. („ENVC”) te maximaliseren. Op grond van de verschafte informatie besloot de Commissie op 5 oktober 2012 ambtshalve een zaak in te leiden, onder nummer SA.35546 (2012/CP). Portugal werd over de inleiding van de zaak geïnformeerd bij brief van 11 oktober 2012.

(2)

Op 12 oktober 2012 verzocht de Commissie om aanvullende informatie, waarop Portugal antwoordde per e-mail van 9 november 2012 en bij brief van 20 november 2012. Uit deze informatie bleek dat ENVC in het verleden had geprofiteerd van een aantal steunmaatregelen die mogelijk staatssteun waren. Een audioconferentie met de Portugese autoriteiten vond plaats op 16 oktober 2012. Op verzoek van de Portugese autoriteiten vond er op 11 december 2012 een vergadering plaats van de Commissie en de Portugese autoriteiten. Bij brief van 28 december 2012 en per e-mail van 18 januari 2013 verstrekte Portugal aanvullende informatie.

(3)

De Commissie heeft Portugal bij brief van 23 januari 2013 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze steunmaatregel de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: „VWEU”) in te leiden (hierna: „het besluit tot inleiding van de procedure”).

(4)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie  (2). De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen kenbaar te maken. Portugal heeft bij brief van 12 maart 2013 zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure ingediend. De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

(5)

Gedurende de formele onderzoeksperiode heeft Portugal vele malen informatie verstrekt in antwoord op verzoeken om informatie van de Commissie. Bovendien hebben de Commissie en de Portugese autoriteiten telefonische audioconferenties gevoerd op 27 mei 2013, 29 juli 2013, 13 november 2013 en 20 januari 2015. Ook vond op 17 maart 2014 een vergadering van de Commissie en de Portugese autoriteiten plaats.

(6)

Bij brief van 27 februari 2015 verzocht Portugal de Commissie te bevestigen dat een verplichting tot terugvordering zich niet zou uitstrekken tot WestSea. In dezelfde brief stemde Portugal ermee in af te zien van zijn uit artikel 342 VWEU in samenhang met artikel 3 van Verordening nr. 1/1958 voortvloeiende rechten (3) en om dit besluit in het Engels te laten aannemen en bekendmaken.

(7)

ENVC was een Portugese scheepswerf die in 1944 was opgericht en in 1975 was genationaliseerd. Dit bedrijf was volledig in handen van de overheid via EMPORDEF — Empresa Portuguesa de Defesa (SGPS), S.A. („EMPORDEF”), een holding waarvan de staat voor 100 % eigenaar is en die zeggenschap heeft over een aantal staatsondernemingen in de defensiesector.

(8)

Op het moment dat de Commissie het besluit tot inleiding van de procedure nam (zie overweging 3 hierboven) had ENVC rond 638 werknemers en was het de enige scheepswerf in Portugal die militaire vaartuigen kon bouwen (4). De scheepsbouwportefeuille van ENVC bestond op dat moment slechts uit de bouw van twee asfaltschepen, die waren besteld door Petróleos de Venezuela S.A. („PVDSA”), een bedrijf dat volledig in bezit was van de Venezolaanse overheid.

(9)

ENVC verrichte zijn bedrijfsactiviteiten op land onder concessie. Deze concessie werd in 1946 voor het eerst aan ENVC toegekend, en in 1948, 1949 en 1974 gewijzigd. In 1989 werd het oppervlak van het concessiegebied uitgebreid en de duur — oorspronkelijk tot 2006 — werd verlengd tot 2031 (5).

(10)

Ten tijde van het besluit tot inleiding van de procedure was ENVC nog steeds actief op de markt. Bij wetsbesluit 186/2012 van 13 augustus 2012 besloot de regering het bedrijf weer te privatiseren (6).

(11)

De privatisering moest plaatsvinden binnen het kader van de Portugese privatiseringswet (7). De specifieke regels voor de privatisering, d.w.z. wetsbesluit 186/2012 en ministerraadsbesluit 73/2012, werden respectievelijk op 13 en 29 augustus 2012 in het Portugese staatsblad gepubliceerd (8). Ministerraadsbesluit 73/2012 verduidelijkte dat de privatisering moest plaatsvinden door een rechtstreekse verkoop — niet bij inschrijving — van maximaal 95 % van het aandelenkapitaal van ENVC.

(12)

Portugal meldde dat EMPORDEF en de financiële adviseur van deze onderneming ruim 70 potentiële investeerders hadden gevonden. Drie investeerders dienden voor de uiterste datum van 5 november 2012 een bindend bod in, maar van slechts twee werd geoordeeld dat ze aan de voorwaarden voldeden: Rio Nave Serviços Navais uit Brazilië en JSC River Sea Industrial Trading uit Rusland (9).

(13)

Bij ministerraadsbesluit 27/2013 van 17 april 2013 besloot de Portugese regering het enige geldige bod van JSC River Sea Industrial Trading te verwerpen (het bod van Rio Nave Serviços Navais was inmiddels verlopen) met het argument dat de voorwaarden van dat bod excessief waren en niet konden worden aanvaard.

(14)

Bij wetsbesluit 98/2013 van 24 juli 2013 gaf de Portugese regering ENVC toestemming voor een onderconcessie van het bedrijfsterrein. De procedure voor de onderconcessie werd gestart op 31 juli 2013. Twee inschrijvers deden een bod, maar geoordeeld werd dat alleen het bod van Martifer-Energy Systems SGPS, S.A. samen met Navalria-Docas, Construções e Reparações Navais, S.A. (via hun gemeenschappelijke dochteronderneming WestSea) aan de voorwaarden voldeed. Portugal bevestigde dat het bod van WestSea op 11 oktober 2013 was uitgekozen.

(15)

Gezien de financiële situatie van ENVC, dat de verliezen medio 2013 tot ruim 264 miljoen EUR had zien oplopen, besloot de Portugese regering bij ministerraadsbesluit 86/2013 van 5 december 2013 om ENVC te liquideren. Op hetzelfde moment gaf de regering de raad van bestuur van ENVC de opdracht een begin te maken met de verkoop van de activa van de onderneming en hun waarde door middel van transparante verkopen te maximaliseren.

(16)

Op 4 maart 2014 hield ENVC een algemene bijeenkomst waarop EMPORDEF, als enige aandeelhouder van ENVC, de beslissing bevestigde ENVC te verkopen en de op dat moment ongeveer 607 personeelsleden te ontslaan, om zo de onderneming zo snel mogelijk te liquideren en ontbinden.

(17)

Nadat de noodzakelijke regelingen waren getroffen om te voldoen aan de beslissing van de algemene vergadering van ENVC — verkoop van de activa en ontslag van de werknemers — verzocht de Portugese regering de Comissão de Recrutamento e Selecção para a Administração Pública (CRESAP, het Portugese bureau voor de werving en selectie van hoge ambtenaren) om een team te benoemen dat de liquidatie van ENVC op zich zou nemen. De Portugese autoriteiten bevestigden dat ENVC de komende maanden zal worden geliquideerd.

(18)

Uit informatie die Portugal in de loop van de formele onderzoeksprocedure heeft verschaft, blijkt dat ENVC in het verleden van diverse steunmaatregelen heeft geprofiteerd („de in het verleden genomen maatregelen”).

(19)

Sommige van de in het verleden genomen maatregelen waren door EMPORDEF of de Portugese schatkist genomen voor de dekking van de exploitatiekosten en/of -verliezen van ENVC tussen 2006 en 2013. Deze maatregelen worden samengevat in tabel 1 hieronder.

Tabel 1

In het verleden genomen maatregelen ter dekking van exploitatiekosten en/of -verliezen van ENVC

(20)

Op 11 mei 2006 besloot de algemene vergadering van ENVC (met EMPORDEF als enig lid) over te gaan tot een vermeerdering van het kapitaal van ENVC met 24,875 miljoen EUR („de kapitaalvermeerdering van 2006”) (10). Volgens Portugal was de kapitaalvermeerdering van 2006 nodig om ENVC in staat te stellen aan haar financiële en commerciële verplichtingen (in het bijzonder jegens de Portugese marine) te voldoen, en werd deze uitgevoerd met het herstructureringsplan voor ENVC van 17 augustus 2005 (zie overweging 47 hieronder) in gedachten. Portugal merkt ook op dat de kapitaalvermeerdering van 2006 nodig was om te voldoen aan artikel 35 van de Portugese vennootschapswet („Código das Sociedades Comerciais”). Het alternatief was een vermindering van het kapitaal van ENVC of een liquidatie van de onderneming.

(21)

In 2012 en in het begin van 2013 stopten diverse banken met het verstrekken van leningen aan ENVC en waren ze daartoe alleen bereid als EMPORDEF erbij betrokken werd. Om de continuïteit van de bedrijfsvoering door ENVC te waarborgen, verschafte EMPORDEF daarom als enige aandeelhouder van ENVC financiële steun aan ENVC in de vorm van veel rentedragende leningen tot een totaal van 101 118 066,03 EUR („de leningen van 2012 en 2013”) (11). Portugal zet uiteen dat deze leningen werden verstrekt ter dekking van de exploitatiekosten en voor de herfinanciering van bestaande bankleningen. De rentepercentages van de leningen van 2012 en 2013 hangen af van het specifieke contract. Portugal stelt dat de rentepercentages die EMPORDEF voor ENVC vaststelde, dezelfde waren als de rentepercentages van de bank voor de onderliggende leningen aan EMPORDEF. In februari 2014 had ENVC de leningen van 2012 en 2013 niet afgelost en ook geen rente betaald.

(22)

Ten slotte verkreeg ENVC in 2006, 2008, 2010 en 2011 financiering ten bedrage van in totaal 56 miljoen EUR van de Portugese schatkist („Direção-Geral do Tesouro e Finanças” — DGTF), in de vorm van verscheidene leningovereenkomsten („de DGTF-leningen”). Portugal stelt dat de toepasselijke rentepercentages gelijk waren aan de Euribor, verhoogd met een variabele, van het contract afhankelijke opslag. De DGTF-leningen werden verstrekt ter dekking van vorige uitstaande financiële verplichtingen en de met de exploitatiekosten van ENVC samenhangende kasbehoefte. Portugal bevestigde dat de DGTF-leningen niet zijn terugbetaald (12).

(23)

Portugal verstrekte ook informatie over een aantal andere maatregelen ten gunste van ENVC. Tabel 2 geeft daar een overzicht van.

Tabel 2

Andere in het verleden ten gunste van ENVC genomen maatregelen  (13)

(24)

In 2010 sloot ENVC een contract met PDVSA voor de bouw van twee asfaltschepen. De contractwaarde van elk schip was 64,45 miljoen EUR, in totaal 128,9 miljoen EUR. Krachtens het bouwcontract moest PDVSA een vervroegde aanbetaling van 10 % van de totale waarde van het contract aan ENVC doen, ofwel 12,89 miljoen EUR, met de opschortende voorwaarde van twee stand-by kredietbrieven, waarmee er een garantie was voor de aanbetaling door PDVSA in het geval ENVC zijn contractuele verplichtingen niet zou nakomen. De twee stand-by kredietbrieven waren op basis van zachte garanties van EMPORDEF door CGD afgegeven en werden op 28 februari 2014 en 31 maart 2014 teruggetrokken.

(25)

Door Portugal wordt ook uiteengezet dat EMPORDEF tussen 2007 en 2011 veel andere zachte garanties afgaf, alsmede garanties om financiële overeenkomsten tussen ENVC en commerciële banken te ondersteunen (de zachte garanties vermeld in overweging 24 hierboven en in de onderhavige overweging worden tezamen aangeduid als „de zachte garanties” — ze belopen in totaal 70 792 500 EUR). Portugal merkt op dat EMPORDEF ENVC nooit bedragen in rekening heeft gebracht voor de zachte garanties.

(26)

Tussen 2000 en 2005 ontving ENVC veel subsidies voor scheepsbouwactiviteiten. Het totaal daarvan bedroeg 27 129 933,20 EUR („de scheepsbouwsubsidies”). Dit bedrag komt overeen met veel niet-terugvorderbare subsidies voor de bouw van een aantal schepen en tankers, die volgens Portugal werden verstrekt overeenkomstig wetsbesluit 296/89, waarbij Richtlijn 87/167/EEG in nationaal recht werd omgezet (17).

(27)

ENVC ontving in 2005 en 2006 ook financiële steun voor vakinhoudelijke opleiding ten bedrage van 257 791 EUR („de subsidies voor vakinhoudelijke training”) in het kader van het door het Europees Sociaal Fonds ondersteunde operationele programma voor werkgelegenheid, opleiding en sociale ontwikkeling (POEFDS).

(28)

Met betrekking tot de „Atlântida” zet Portugal uiteen dat de bouw ervan tot stand kwam door middel van een in 2006 gehouden internationale openbare aanbesteding waaraan slechts ENVC en nog een andere onderneming deelnamen. Van beide werd het bod echter afgewezen omdat zij niet voldeden aan de noodzakelijke voorwaarden van de aanbesteding. De bouw van de schepen werd in een later stadium aan ENVC gegund door directe onderhandelingen met Atlanticoline, het staatsbedrijf dat verantwoordelijk is voor oceaantransporten in de Azoren. De waarde van het contract voor de „Atlântida” bedroeg oorspronkelijk 39,95 miljoen EUR, daarna verhoogd tot 45,35 miljoen EUR. Op een later tijdstip beëindigde Atlanticoline het contract met ENVC. Als reden werd gegeven dat de „Atlântida” de afgesproken snelheid niet kon halen.

(29)

Om het conflict tussen Atlanticoline en ENVC te beëindigen, ontving EMPORDEF op 23 december 2009 een lening van CGD ten bedrage van 37 miljoen EUR. De leningovereenkomst bepaalde dat EMPORDEF de lening moest gebruiken om ENVC de fondsen te verstrekken die ENVC nodig had om de procedure met Atlanticoline te beëindigen. De in rekening gebrachte rente was gelijk aan 6 maands Euribor vermeerderd met een opslag van 2 % („de lening voor de „Atlântida””).

(30)

Voor het afgebouwde schip werd in de loop van 2014 een inschrijvingsprocedure gehouden. Deze verkoopprocedure werd in binnenlandse en internationale kranten bekendgemaakt en de prijs was het enige criterium op basis waarvan gunning zou plaatsvinden. De aankoopovereenkomst met de koper (Mystic Cruises SA) ten bedrage van 8,75 miljoen EUR werd op 30 september 2014 getekend.

(31)

Op 23 januari 2013 nam de Commissie het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. In haar besluit tot inleiding van de procedure was het voorlopige standpunt van de Commissie dat ENVC kon worden beschouwd als een onderneming in moeilijkheden in de zin van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van 2004 (18) („de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004”), in het bijzonder gezien de aanzienlijke verliezen van ENVC sinds ten minste 2000.

(32)

Hoewel de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure benadrukte dat zij slechts beperkte informatie over de in het verleden genomen maatregelen had ontvangen, kwam zij tot het voorlopige standpunt dat voor al die maatregelen staatsmiddelen nodig waren en ze aan de staat toerekenbaar waren (19). De Commissie nam ook het voorlopig standpunt in dat de in het verleden genomen maatregelen ENVC een ongepast voordeel schonken, omdat het onwaarschijnlijk leek dat een rationele particuliere partij ENVC dergelijke steun zou hebben verschaft gezien de moeilijkheden die ENVC op dat moment had. Het voordeel zou een selectief karakter hebben aangezien ENVC de enige begunstigde was.

(33)

De Commissie merkte ook op dat de in het verleden genomen maatregelen de handel tussen de lidstaten waarschijnlijk ongunstig beïnvloedden, omdat ENVC concurreerde met scheepswerven in zowel andere lidstaten van de Europese Unie als in de rest van de wereld. De in het verleden genomen maatregelen stelden ENVC in staat bedrijfsactiviteiten te blijven uitoefenen, zodat de onderneming niet, zoals andere concurrenten, te maken kreeg met de gevolgen die normaal gesproken aan haar slechte financiële resultaten verbonden zouden zijn geweest.

(34)

Op basis van het bovenstaande was het voorlopige standpunt van de Commissie dat de in het verleden genomen maatregelen staatssteun leken te vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Omdat de in het verleden genomen maatregelen in strijd leken te zijn met de in artikel 108, lid 3, VWEU vastgestelde kennisgevings- en standstillverplichtingen, merkte de Commissie bovendien op dat zij onrechtmatige staatssteun leken te vormen.

(35)

De Commissie uitte ook haar twijfels over de verenigbaarheid met de interne markt van de in het verleden genomen maatregelen, vooral omdat de Portugese autoriteiten geen mogelijke verenigbaarheidsgronden hadden aangedragen.

(36)

De Commissie ging niettemin na of een van de mogelijke in het VWEU vastgestelde verenigbaarheidsgronden op het eerste gezicht van toepassing zouden zijn op de in het verleden genomen maatregelen. Nadat de Commissie de toepasselijkheid van de in artikel 107, lid 2, VWEU, vastgestelde uitzonderingen had uitgesloten, merkte zij op voorlopige basis op dat alleen de in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, vastgestelde uitzondering van toepassing zou kunnen zijn.

(37)

De Commissie merkte op dat de in het verleden genomen maatregelen niet schenen te zijn toegekend volgens de specifieke regels voor staatssteun voor de scheepsbouw die golden op het moment dat de in het verleden genomen maatregelen werden toegekend, d.w.z. de kaderregeling inzake staatssteun aan de scheepsbouw (20) of de voorgangers daarvan (21). Aangezien ENVC een onderneming in moeilijkheden leek te zijn in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 op het moment dat de in het verleden genomen maatregelen werden verstrekt, merkte de Commissie op dat de reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, zoals bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, d.w.z. de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004, de enige relevante verenigbaarheidsgrond scheen te zijn.

(38)

De Commissie merkte op dat niet aan de in deel 3.1. van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 bepaalde voorwaarden voor reddingssteun leek te zijn voldaan. Met betrekking tot de herstructureringssteun als bepaald in deel 3.2. van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 merkte de Commissie ook op dat Portugal niet had aangetoond dat een of meer van de elementen die noodzakelijk zijn om de in het verleden genomen maatregelen als verenigbare herstructureringssteun te kunnen beschouwen (herstructureringsplan, eigen bijdrage, compenserende maatregelen enz.), aanwezig waren. Het ontbrak de Commissie derhalve aan bewijs voor de mogelijke verenigbaarheid als steun of herstructureringssteun van een of meer van de in het verleden genomen maatregelen, op basis van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun.

(39)

Gezien het bovenstaande uitte de Commissie haar twijfels over de verenigbaarheid met de interne markt van de ten gunste van ENVC in het verleden genomen maatregelen.

(40)

Bovendien maakte de Commissie een aantal opmerkingen over de door Portugal in het kader van de privatisering van ENVC voorgenomen maatregelen. Hoewel de voorgenomen maatregelen in het kader van de privatisering van ENVC niet vielen onder het besluit tot inleiding van de procedure, was de Commissie, gezien de economische situatie van ENVC en de aard van de voorgenomen maatregelen, van mening dat deze maatregelen staatssteun zouden bevatten. De Commissie merkt echter op dat Portugal het enige geldige bod voor de privatisering van ENVC verwierp en dat het in plaats daarvan besloot de onderneming te liquideren (zie overwegingen 14 en 15 hierboven). De Commissie gaat er daarom vanuit dat de in het kader van de privatisering van ENVC voorgenomen maatregelen niet ten uitvoer zijn gelegd en zij zullen daarom bij dit besluit niet in aanmerking worden genomen.

(41)

In zijn opmerkingen over het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure merkte Portugal op dat ondanks de verliezen die zich sinds 2000, en in het bijzonder sinds 2009 bij ENVC hadden opgestapeld, de beslissing om het bedrijf overeind te houden door het van voldoende middelen te voorzien, voor EMPORDEF een rationele keuze was, in overeenstemming met de logica van het beginsel van een investeerder in een markteconomie.

(42)

Portugal merkte verder op dat de ernst van de financiële situatie van ENVC pas in 2009/2010 duidelijk werd en dat de onomkeerbaarheid ervan pas in de jaarrekening van 2012 van het bedrijf werd erkend.

(43)

Portugal zette ook uiteen dat de kapitaalvermeerdering van 2006 voortvloeide uit een wettelijke verplichting op grond van artikel 35 van de Portugese vennootschapswet. Volgens deze bepaling moet, wanneer de helft van het aandelenkapitaal van een onderneming is verdwenen, i) het bedrijf worden ontbonden, moet ii) het aandelenkapitaal worden verminderd voor een bedrag dat niet lager mag zijn dan het eigen vermogen („capital próprio”) van de onderneming, of moeten iii) de aandeelhouders van het bedrijf een bijdrage in het aandelenkapitaal storten. Dat was de grond waarop de aandeelhouders van ENVC in 2006 besloten de onderneming een kapitaalinjectie van 24,875 miljoen EUR te geven.

(44)

Volgens Portugal was hiertoe besloten vanuit de overtuiging dat de alternatieve mogelijkheden krachtens artikel 35 van de Portugese vennootschapswet, ENVC niet in staat zouden stellen aan de financiële en commerciële verplichtingen te voldoen (in het bijzonder jegens de Portugese marine). In 2006 had ENVC een orderportefeuille met 15 bouwprojecten, voor een totaal bedrag van 386 miljoen EUR.

(45)

Portugal stelt dat een investeerder in een markteconomie ook voor een kapitaalvermeerdering van ENVC en voortzetting van de onderneming zou hebben gekozen om daarmee haar concurrentiepositie in de scheepsbouwsector te versterken.

(46)

Bij brief van 14 februari 2014 gaf Portugal aan dat de beslissing over te gaan tot de kapitaalvermeerdering van 2006 niet alleen werd genomen met het oog op de orderportefeuille van de onderneming maar ook op het herstructureringsplan van ENVC van augustus 2005.

(47)

Het herstructureringsplan, waarvan een concept werd verstrekt, was opgesteld door de Banco Português de Investimento S.A. („BPI”) en bestreek de periode 2005-2009. Volgens het herstructuringsplan moest ENVC zich richten op militaire activiteiten om weer levensvatbaar te worden, hoewel in het plan werd erkend dat de financiële en economische houdbaarheid van ENVC afhing van de capaciteiten van het management, de uitvoering van de bestaande contracten en de ontwikkeling van de scheepsbouwsector.

(48)

De kosten verbonden aan het niet uitvoeren van de contracten die ENVC op dat moment had lopen, werden in het herstructureringsplan niet gekwantificeerd. De kosten verbonden aan het sluiten van het bedrijf (inclusief het ontslag van de werknemers en de regularisatie van de verplichtingen) werden echter geschat op 175 miljoen EUR. Volgens Portugal werd de eerste oplossing niet gekozen omdat liquidatie veel bezwaarlijker was dan de kapitaalvermeerdering.

(49)

Voorts zet Portugal uiteen dat in het herstructureringsplan de behoefte aan steun aan ENVC wordt erkend, omdat de onderneming in de periode 2005-2007 niet in staat was de bedrijfsvoering zelfstandig voort te zetten. Portugal merkt echter op dat in een rapport uit 2009 van de algemene financiële inspectiedienst (Inspecção-Geral de Finanças, IGF, de instantie die toezicht houdt op de naamloze vennootschappen in Portugal) wordt opgemerkt dat de uitvoering van het herstructureringsplan van ENVC onvoldoende was geweest en dat de financiële en economische voorspellingen voor de periode 2008-2011 te optimistisch waren.

(50)

Met betrekking tot de leningen van 2012 en 2013 stelt Portugal dat de rentepercentages die de ENVC moest betalen gelijk waren aan de rentepercentages die EMPORDEF op de markt wist te bedingen. Daarom zouden de rentepercentages moeten worden aangemerkt als marktconform en vrij van staatssteun. Volgens Portugal kon EMPORDEF als enige aandeelhouder van ENVC in laatste instantie als aansprakelijk worden beschouwd voor de schulden en verplichtingen van ENVC. Daarom stelt Portugal dat EMPORDEF het risico niet verhoogde door de toename van de blootstelling aan ENVC door de leningen van 2012 en 2013.

(51)

Bij brief van 14 februari 2014 verduidelijkte Portugal dat ENVC in februari 2014 noch de leningen van 2012 en 2013 had terugbetaald, noch enige rente had betaald. Bovendien merkte Portugal op dat de leningen aan ENVC waar nodig vergezeld gingen van zachte garanties, afgegeven door EMPORDEF.

(52)

Wat betreft de in 2006, 2008, 2010 en 2011 verstrekte DGTF-leningen, is Portugal van mening dat deze marktconform waren omdat de toegepaste rente gelijk was aan Euribor, plus een variabele opslag die voor elk contract verschilde. Portugal merkt ook op dat bij de verstrekking van de DGTF-leningen de orderportefeuille van ENVC in aanmerking werd genomen, want het orderboek gaf een redelijke aanleiding om te verwachten dat ENVC in staat zou zijn de leningen terug te betalen.

(53)

Portugal benadrukt ook dat het gebruik van zachte garanties bij particuliere partijen gebruikelijk is als mechanisme om ondernemingen met een verlaagde leencapaciteit toegang tot de financiële markten te verzekeren. Portugal merkt op dat EMPORDEF in laatste instantie wel aansprakelijk zou zijn voor de schulden van ENVC, omdat EMPORDEF de enige aandeelhouder was. Portugal merkt op dat EMPORDEF ENVC nooit bedragen in rekening heeft gebracht voor de zachte garanties.

(54)

Ten aanzien van de scheepsbouwsubsidies stelt Portugal dat deze werden verstrekt overeenkomstig wetsbesluit 296/89 — de omzetting in nationaal recht van Richtlijn 87/167/EEG — en daarom verenigbare steun aan de scheepsbouwsector vormden. Wat betreft de subsidies voor vakinhoudelijke opleidingen stelt Portugal dat deze werden verstrekt aan alle ondernemingen die aan de verordeningsvoorwaarden voldeden en dat deze ENVC daarom geen niet-gerechtvaardigd selectief voordeel schonken.

(55)

Met betrekking tot de „Atlântida” merkt Portugal op dat de marktwaarde ervan in juni 2012 op 29,24 miljoen EUR werd geschat, waarbij onder meer de economische veroudering en de fysieke en functionele afschrijving in beschouwing werden genomen. In dit verband stelt Portugal dat er geen redenen zijn de bouw van de boot als een onrechtmatig voordeel voor ENVC te zien, in aanmerking genomen dat de constructiekosten hoger lagen dan de contractuele prijs.

(56)

In dit besluit wordt eerst ingegaan op de kwestie of ENVC een onderneming in moeilijkheden is in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 (22). Vervolgens wordt beoordeeld of de onderzochte maatregelen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU ten gunste van ENVC behelzen. Daarna wordt nagegaan of die eventuele steun als rechtmatig kan worden aangemerkt en verenigbaar is met de interne markt.

(57)

Zoals hierboven opgemerkt in overweging 42, stelt Portugal dat de ernst van de financiële situatie van ENVC pas in 2009/2010 duidelijk werd en dat de onomkeerbaarheid ervan pas in de jaarrekening van 2012 van het bedrijf werd erkend.

(58)

De Commissie herhaalt de standpunten die zij in haar besluit tot inleiding van de procedure noemde. Op grond van overweging 9 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 gaat de Commissie ervan uit dat een onderneming in moeilijkheden verkeert wanneer zij niet in staat is — noch met haar eigen middelen noch met middelen die haar eigenaren/aandeelhouders of haar schuldeisers bereid zijn in te brengen — de verliezen te verminderen die, zonder externe steun van de overheid, op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming zullen leiden.

(59)

In overweging 10 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 wordt verduidelijkt dat een naamloze vennootschap geacht wordt in moeilijkheden te verkeren wanneer meer dan de helft van haar maatschappelijk kapitaal is verdwenen en wanneer meer dan een kwart van dat kapitaal gedurende de laatste 12 maanden is verdwenen, of als het aan de binnenlandse wettelijke voorwaarden voldoet voor een collectieve insolventieprocedure.

(60)

Overeenkomstig overweging 11 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 kan een onderneming, zelfs als niet aan de voorwaarden van overweging 10 is voldaan, toch als onderneming in moeilijkheden worden beschouwd, in het bijzonder wanneer de typische symptomen van een onderneming in moeilijkheden aanwezig zijn, zoals toenemende verliezen, een dalende omzet, groeiende voorraden, overcapaciteit, een geringere kasstroom, een toenemende schuldenlast, toenemende rentelasten en een vermindering of een verdwijning van de waarde van de nettoactiva.

(61)

De Commissie merkt op dat ENVC een naamloze vennootschap is die sinds ten minste 2000 voortdurend aanzienlijke verliezen heeft geboekt (zie tabel 3 hieronder):

Tabel 3

Nettoresultaat van ENVC tussen 2000 en 2013

(62)

Naast de aanzienlijke verliezen van ENVC, die een eerste aanwijzing vormen voor de moeilijkheden van de onderneming, zijn er ook enkele van de andere gebruikelijke tekenen zichtbaar van een onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004. De omzet van ENVC bijvoorbeeld daalde sinds ten minste 2008 voortdurend. In 2008 was de omzet 129,62 miljoen EUR, in 2009 55,58 miljoen EUR, in 2010 20,22 miljoen EUR en in 2011 15,11 miljoen EUR. Hoewel de omzet in 2012 dankzij wat extra bedrijvigheid voor een vaartuig voor logistieke ondersteuning steeg (30,38 miljoen EUR) (23), was dit een eenmalige gebeurtenis en daalde de omzet in 2013 sterk tot 3,79 miljoen EUR.

(63)

Daarbij had ENVC sinds ten minste 2009 ook een negatief eigen vermogen: – 25,62 miljoen EUR in 2009, – 74,49 miljoen EUR in 2010, – 129,63 miljoen EUR in 2011, – 142,45 miljoen EUR in 2012 en – 193,46 miljoen EUR in 2013 (24).

(64)

Volgens Portugal (zie overweging 43 hierboven) was de kapitaalvermeerdering van 2006 nodig om te voldoen aan artikel 35 van de Portugese vennootschapswet, want anders moest het kapitaal van ENVC worden verminderd of de onderneming worden geliquideerd. Bovendien laat het door BPI opgestelde herstructureringsplan van augustus 2005 (zie overweging 47 hierboven) duidelijk zien dat ENVC sinds het einde van 2003 in een technisch faillissement („falência técnica”) verkeerde. Tenslotte merkt de Commissie op dat het rapport van de IGF van 2009 aangeeft dat ENVC per 31 december 2005 en aan het eind van 2008 opnieuw in een technisch faillissement verkeerde. Daarom lijkt het dat op de momenten dat ENVC in een technisch faillissement verkeerde, de onderneming alle tekenen van een faillissement vertoonde, behalve dat een formele faillietverklaring door een bevoegde rechtbank ontbrak. Dit wijst erop dat in elk geval aan het einde van 2003, 2005 en 2008 de onderneming aan de binnenlandse wettelijke voorwaarden voor een collectieve insolventieprocedure voldeed, in overeenstemming met overweging 10 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004.

(65)

Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat ENVC een onderneming in moeilijkheden was in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun van 2004 ten tijde van alle in het verleden genomen maatregelen.

(66)

Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(67)

Om te kunnen uitmaken of er van staatssteun sprake is, moet voor elk van de te beoordelen vijf maatregelen worden nagegaan of is voldaan aan de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, VWEU (nl. overdracht van staatsmiddelen, selectief voordeel, mogelijke concurrentieverstoring en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten).

(68)

In dit opzicht merkt de Commissie al op dat Portugal niet bestrijdt dat de scheepsbouwsubsidies het karakter van staatssteun hebben omdat zij — volgens de Portugese autoriteiten — werden verstrekt overeenkomstig wetsbesluit 296/89, waarbij Richtlijn 87/167/EEG in nationaal recht werd omgezet. De Commissie zal de verenigbaarheid van deze subsidies met de interne markt in deel 6.4 hieronder beoordelen.

(69)

Met betrekking tot de subsidies voor vakinhoudelijke opleidingen in 2005 en 2006 ten bedrage van 257 791 EUR stelt Portugal dat deze werden toegekend in het kader van het door het Europees Sociaal Fonds ondersteunde operationele programma voor werkgelegenheid, opleiding en sociale ontwikkeling (POEFDS). De Commissie merkt op dat deze fondsen uit hun aard staatssteun vormen omdat ze door de lidstaat werden verstrekt in het kader van de structuurfondsen 2000-2006. De Commissie zal de verenigbaarheid van deze subsidies met de interne markt in deel 6.4 hieronder rechtstreeks beoordelen.

(70)

Voor wat betreft de aanwezigheid van staatsmiddelen en toerekenbaarheid, betwist Portugal de voorlopige bevindingen van de Commissie, zoals weergegeven in het besluit tot inleiding van de procedure, niet.

(71)

In de eerste plaats benadrukt de Commissie dat de DGTF-leningen, de scheepsbouwsubsidies en de subsidies voor vakinhoudelijke opleiding rechtstreeks ten laste van de staatsbegroting kwamen (vooral via het DGTF) en dat er daarom geen twijfel over bestaat dat de in het verleden genomen maatregelen staatsmiddelen vormen en toerekenbaar zijn aan de staat.

(72)

Ten aanzien van de activiteiten van EMPORDEF is de Commissie eveneens van mening dat het staatsmiddelen betreft (want de middelen van EMPORDEF worden rechtstreeks door de staat verschaft) en dat deze activiteiten dus aan de staat toerekenbaar zijn in de zin van de jurisprudentie over de Stardust Marine (25). In de eerste plaats merkt de Commissie op dat EMPORDEF een overheidsholding is die voor 100 % staatseigendom is: de enige aandeelhouder van EMPORDEF namens de staat is het DGTF. Bovendien staat EMPORDEF onder rechtstreeks financieel toezicht van het Ministerie van Financiën en Overheidsdiensten, en voor sectorale zaken onder toezicht van het Ministerie van Nationale Defensie (26).

(73)

Bovendien vermeldt de webpagina van EMPORDEF dat de activiteiten van de onderneming in overeenstemming zijn met de intenties, het beleid en de doelstellingen van de enige aandeelhouder, namelijk de staat (27). Bovendien worden de voorzitter en de hoogste directeuren van EMPORDEF rechtstreeks door de minister van Nationale Defensie benoemd (28).

(74)

Bovendien gaven de regels voor de voorgenomen privatisering van ENVC (zie deel 2.2 hierboven) duidelijk aan dat de eindbeslissing door de Portugese regering moest worden genomen en niet door EMPORDEF. Wat indirect bewijsmateriaal betreft, merkt de Commissie op dat het Portugese Ministerie van Nationale Defensie op 4 januari 2012 een persbericht deed uitgaan met de mededeling: „Op 2 juli 2011 heeft het Ministerie van Nationale Defensie besloten de ontmanteling van [ENVC] op te schorten. In augustus heeft het Ministerie van Nationale Defensie de nieuwe directie van EMPORDEF verzocht een oplossing te vinden waarmee de ontmanteling en sluiting van ENVC kan worden voorkomen” (29). Verder heeft de minister van Nationale Defensie vele malen de stappen aangekondigd die moesten worden genomen ten aanzien van de voorgenomen privatisering van ENVC (30). Nadat de privatiseringsplannen waren ingetrokken, machtigde de Portugese regering EMPORDEF om de noodzakelijke maatregelen ten aanzien van ENVC te nemen (31).

(75)

Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat de activiteiten van EMPORDEF toerekenbaar zijn aan de staat en dat de door EMPORDEF ten gunste van ENVC in het verleden genomen maatregelen staatsmiddelen behelsden.

(76)

Ten aanzien van de vraag of de in het verleden genomen maatregelen ENVC een onrechtmatig selectief voordeel schonken, merkt de Commissie op dat Portugal vindt dat dit voor de meeste in het verleden genomen maatregelen niet het geval is omdat die in overeenstemming met het beginsel van de investeerder in een markteconomie zouden zijn.

(77)

In haar besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie aan dat het ondanks de destijds beperkte beschikbare informatie onwaarschijnlijk leek dat een rationele marktdeelnemer de in het verleden genomen maatregelen ten gunste van de ENVC zou hebben genomen. Gegeven de toenmalige moeilijkheden van ENVC nam de Commissie voorlopig zelfs het standpunt in dat een rationele marktdeelnemer, die marktconform handelt, zulke financiering niet aan een onderneming als ENVC had verstrekt. De Commissie trok ook als voorlopige conclusie dat het voordeel selectief van aard zou zijn omdat ENVC er de enige begunstigde van was.

(78)

Ten aanzien van de kapitaalvermeerdering van 2006 deelt de Commissie de mening van Portugal niet dat een investeerder in een markteconomie zou hebben gekozen voor een kapitaalvermeerdering van ENVC — in plaats van liquidatie — om het bedrijf in staat te stellen de activiteiten in de scheepsbouwsector voort te zetten, in het bijzonder gezien de orderportefeuille, die op dat moment 15 bouwprojecten bevatte voor een totaal van 386 miljoen EUR (zie overweging 44 hierboven).

(79)

Ten eerste merkt de Commissie op dat een rationele marktdeelnemer zou hebben overwogen wat economisch rationeler zou zijn: liquidatie van de onderneming of de verschaffing van aanvullend kapitaal. Hij zou daarbij de teleurstellende financiële resultaten van ENVC tussen 2000 en 2006 in aanmerking nemen, alsmede de reeds door de staat ten gunste van ENVC getroffen maatregelen voordat de kapitaalvermeerdering van 2006 plaatsvond, nl. een van de DGTF-leningen ten bedrage van 30 miljoen EUR, toegekend in januari/februari 2006, de scheepsbouwsubsidies van meer dan 27 miljoen EUR en de subsidies voor vakinhoudelijke training.

(80)

Hoewel het bedrag van de boekingsorder het bedrag dat voortvloeide uit deze in het verleden genomen maatregelen scheen te overschrijden, is de Commissie van mening dat een rationele marktdeelnemer ook de waarschijnlijkheid in aanmerking zou hebben genomen dat ENVC in staat zou zijn geweest de bouw winstgevend en binnen de contractuele uiterste data uit te voeren om daarmee te betaling van boetes te voorkomen (32). Uit de informatie die Portugal heeft verstrekt, blijkt nergens dat deze overwegingen ten tijde van de kapitaalvermeerdering van 2006 bij EMPORDEF een rol hebben gespeeld.

(81)

Daarbij merkt Portugal ook op dat volgens het door BPI in augustus 2005 opgestelde herstructureringsplan, de aan de sluiting van ENVC verbonden kosten op 175 miljoen EUR werden geschat. Volgens Portugal werd de eerste oplossing niet gekozen omdat liquidatie veel bezwaarlijker was dan de kapitaalvermeerdering.

(82)

Hierover merkt de Commissie op dat de schatting die BPI in het herstructureringsplan maakte niet door bewijsmateriaal wordt ondersteund. Zodoende is de Commissie niet in staat de nauwkeurigheid van deze schatting te beoordelen en de conclusie te trekken of de kapitaalvermeerdering voor EMPORDEF inderdaad in economisch opzicht rationeler was dan de liquidatie van de onderneming.

(83)

Bovendien constateert de Commissie dat in het door BPI opgestelde herstructureringsplan werd opgemerkt dat ENVC niet op eigen kracht in staat was weer levensvatbaar te worden en externe middelen nodig had ten bedrage van 45-50 miljoen EUR bij een normaal scenario en 70-80 miljoen EUR bij een pessimistisch scenario. Het bedrag van de kapitaalvermeerdering van 2006 (24,875 miljoen EUR) blijft aanzienlijk bij deze schattingen achter en zou niet genoeg zijn geweest voor ENVC om weer levensvatbaar te worden.

(84)

Tenslotte constateert de Commissie dat ENVC een diepgaande herstructurering nodig had, zoals erkend in het door BPI opgestelde herstructureringsplan. Hoewel het herstructureringsplan vooral als een concept moet worden gezien, geeft het de moeilijkheden van ENVC en de behoefte aan aanvullende externe middelen al aan. Het herstructureringsplan maakt echter duidelijk dat of ENVC weer levensvatbaar kon worden, sterk afhing van de bekwaamheid van het management van de onderneming om de contracten na te komen. Hierover merkt de Commissie op dat Portugal geen bewijs heeft geleverd dat EMPORDEF deze elementen bij de kapitaalvermeerdering van 2006 in overweging nam. Deze kapitaalvermindering zou in elk geval achterblijven bij de volgens de schattingen van het herstructureringsplan noodzakelijke bedragen om het bedrijf weer levensvatbaar te maken.

(85)

Gezien het bovenstaande komt de Commissie tot de conclusie dat een behoedzame commerciële investeerder de kapitaalvermeerdering van 2006 niet zou hebben verschaft, en dat deze derhalve een onrechtmatig voordeel voor ENVC inhield.

(86)

Ten aanzien van de leningen van 2012 en 2013 van in totaal 101 118 066,03 EUR die door EMPORDEF waren verstrekt, blijkt uit de door Portugal verstrekte informatie dat EMPORDEF in de loop van 2012 zeventig contracten met ENVC afsloot, gewoonlijk kortetermijncontracten met een looptijd van 90 dagen. De verstrekte leningen hadden uiteenlopende bedragen en rentepercentages, voornamelijk driemaands Euribor met een opslag. Sommige contracten hadden echter een vast rentepercentage, in het bijzonder de vanaf oktober 2012 gesloten contracten (zie bijvoorbeeld de contracten die werden afgesloten op 30 maart 2012 voor 16,7 miljoen EUR tegen 2 % rente, op 2 november 2012 voor 10,570 miljoen EUR tegen 5,871 % rente of op 1 december 2012 voor 1 miljoen EUR tegen dezelfde rente van 5,871 % ). Het lijkt er ook op dat de leningscontracten niet door zekerheden werden gedekt.

(87)

Portugal betoogt dat de DGTF-leningen geen steun bevatten, omdat EMPORDEF ENVC hetzelfde rentepercentage in rekening bracht als op de markt kon worden verkregen. Omdat EMPORDEF in elk geval aansprakelijk zou worden beschouwd voor de schulden en verplichtingen van ENVC, omdat zij de enige aandeelhouder was, stelt Portugal dat EMPORDEF haar risico niet verhoogde door hogere blootstelling aan ENVC.

(88)

Ten eerste lijkt het er niet op dat EMPORDEF aansprakelijk zou zijn voor alle schulden en verplichtingen van ENVC, aangezien EMPORDEF en ENVC naamloze vennootschappen zijn („sociedade anónima”). In het algemeen geldt dat in naamloze vennootschappen, de aansprakelijkheid van de vennoten (participatiehouders) in overeenstemming met artikel 271 van de Portugese vennootschapswet beperkt is tot de nominale waarde van hun aandelen (33). Op grond hiervan zou EMPORDEF door de in 2012 en 2013 aan ENVC verstrekte leningen een extra risico hebben gelopen, dat verder ging dan haar aandelen in het bedrijf.

(89)

Ongeacht het bovenstaande is de Commissie van mening dat EMPORDEF niet als een rationele commerciële investeerder handelde door de leningen van 2012 en 2013 aan ENVC te verstrekken. Op dat moment was de financiële situatie van ENVC zeer moeilijk: de verliezen waren het jaar daarvoor opgelopen tot 22,70 miljoen EUR (zie tabel 3 hierboven) en het negatieve eigen vermogen bedroeg – 129,63 miljoen EUR (zie overweging 63 hierboven). Gezien de moeilijkheden bij ENVC is de Commissie van mening dat een commerciële investeerder de financiële situatie waarin ENVC verkeerde zou hebben nagegaan en zou hebben geanalyseerd wat de mogelijkheden van de onderneming waren om de lening en de rente terug te betalen. Hierover merkt de Commissie op dat verscheidene financiële instellingen — waarbij de Commissie geen reden heeft te veronderstellen dat zij niet als commerciële investeerders actief waren — hadden geweigerd ENVC rechtstreeks leningen te verstrekken. Dat geeft op zichzelf al aan dat de markten niet langer geloofden dat ENVC in staat zou zijn de leningen af te lossen.

(90)

Door de rentepercentages die EMPORDEF voor de leningen op de markt bedong over te nemen, gaf deze onderneming ENVC een ongepast voordeel: laatstgenoemde zou niet in staat zijn geweest deze voorwaarden te bedingen — overigens kreeg ENVC geen van de leningen via de markt. Hoewel sommige rentepercentages die EMPORDEF ENVC in rekening bracht tamelijk hoog kunnen lijken (bijvoorbeeld driemaands Euribor plus 8,431 % voor het op 30 mei 2012 gesloten contract), is de Commissie van mening dat geen enkele particuliere financiële instelling een dergelijke lening zonder zekerheidsstelling zou hebben verstrekt aan een onderneming die duidelijk in moeilijkheden was.

(91)

De Commissie merkt ook op dat toen de 90 dagen tellende looptijd van de eerste contracten was verstreken, EMPORDEF had kunnen vaststellen dat ENVC noch de hoofdsom had afgelost, noch enige rente had betaald (zie overweging 51 hierboven). Op basis hiervan is de Commissie van mening dat een rationele marktdeelnemer ENVC geen aanvullende leningen zou hebben verstrekt.

(92)

De Commissie trekt daarom de conclusie dat de leningen van 2012 en 2013 voor ENVC een ongepast voordeel inhielden.

(93)

De Commissie zal nu beoordelen of ENVC een ongepast voordeel is verleend met de DGTF-leningen ten bedrage van 56 miljoen EUR. Portugal geeft aan dat deze leningen een rentepercentage hadden van zesmaands Euribor plus een opslag die per contract verschilde. Volgens Portugal zou een investeerder tevreden zijn met deze vergoeding, wat het bestaan van een ongepast voordeel en van staatssteun uitsluit. Portugal merkt ook op dat bij de verstrekking van de DGTF-leningen de orderportefeuille van ENVC in aanmerking werd genomen.

(94)

De Commissie kan de mening van Portugal niet delen dat de vaststelling van een rentepercentage gelijk aan een zesmaands Euribor plus een variabele opslag de DGTF-leningen marktconform zou maken. Tabel 4 hieronder geeft een overzicht van het totale rentepercentage dat op het moment van afsluiting van toepassing was op de DGTF-leningen:

Tabel 4

Totale rentepercentage van toepassing op de DGTF-leningen

(95)

Om vast te stellen of de bij de DGTF-leningen toegepaste rentepercentages marktconform waren, gebruikt de Commissie als de best beschikbare benadering de referentiepercentages die uit de op dat moment geldende regels voortvloeiden.

(96)

Ten eerste, zoals aangegeven in deel 6.1 hierboven, is de Commissie van mening dat ENVC in 2006 en 2008 als een onderneming in moeilijkheden kon worden aangemerkt. In het bijzonder ten aanzien van de DGTF-lening van 2006 merkt de Commissie op dat volgens het rapport van de IGF van 2009, ENVC per 31 december 2005 in een staat van technisch faillissement verkeerde. Wat betreft de DGTF-lening van 2008 geeft hetzelfde rapport aan dat ENVC eind 2008 opnieuw in een staat van technisch faillissement verkeerde (zie overweging 64 hierboven).

(97)

In het bijzonder volgde, met betrekking tot de DGTF-lening van 2006, uit de mededeling van de Commissie van 1997 (36) over de destijds geldende methode ter vaststelling van de referentie- en disconteringspercentages, dat het basispercentage (3,70 % in Portugal in januari 2006) (37) moest worden vermeerderd met een premie van 400 bp of meer in situaties waarin sprake was van een bijzonder risico. In dit verband benadrukt de Commissie de moeilijkheden van ENVC op dat moment en het feit dat ENVC in een situatie van technisch faillissement verkeerde. Volgens het contract voor de DGTF-lening van 2006 ging ENVC er ook mee akkoord dat de inkomsten uit de bouw van bepaalde schepen voor de Portugese marine als zekerheid zouden dienen. Het is echter onduidelijk of een marktgeoriënteerde financier een dergelijke zekerheid zou hebben geaccepteerd, gezien de moeite die ENVC had de bouw winstgevend en/of binnen de gestelde uiterste data uit te voeren (zie in verband hiermee overweging 80) en voetnoot 28 hierboven). De Commissie heeft in elk geval geen bewijsmateriaal ontvangen waarmee het deze bouwcontracten kan onderzoeken. De Commissie is daarom van mening dat het redelijk is een marge van ten minste 400 bp toe te passen. De uitkomst is dat het toepasselijke referentiepercentage ten minste 7,70 % zou bedragen, hetgeen veel hoger is dan het feitelijk door het DGTF toegepaste rentepercentage van 4,198 %.

(98)

Ten aanzien van de DGTF-lening van 2008 volgt uit de mededeling van de Commissie van 2008 over de herziening van de destijds geldende methode ter vaststelling van de referentie- en disconteringspercentages (38), dat aan het basispercentage (2,05 % in Portugal in december 2008) (39) een marge moest worden toegevoegd die afhing van de rating van de te financieren activiteit en het niveau van de aangeboden zekerheidsstelling. Gezien de toenmalige moeilijkheden van ENVC en het lage zekerheidsstellingsniveau (zie overweging 97 hierboven, die mutatis mutandis van toepassing is), zou de toepasselijke marge ten minste 1 000 bp bedragen. Bijgevolg zou het toepasselijke referentiepercentage ten minste 12,05 % bedragen, eveneens hoger dan het rentepercentage van 4,417 % dat feitelijk door het DGTF werd toegepast.

(99)

Met betrekking tot de DGTF-leningen van 2010 en 2011 herhaalt de Commissie haar mening dat ENVC als een onderneming in moeilijkheden moest worden aangemerkt op het moment dat de leningen werden verstrekt (zie deel 6.1 hierboven). Volgens de mededeling van de Commissie van 2008 over de herziening van de destijds geldende methode ter vaststelling van de referentie- en disconteringspercentages, was het voor Portugal toepasselijke basispercentage in april 2008 1,24 % en in april 2011 1,49 %.

(100)

Met betrekking tot de DGTF-lening van 2010 merkt de Commissie op dat er geen strikte zekerheidsstelling was, maar slechts een toezegging van ENVC om de inkomsten van een bepaald raamcontract met het Ministerie van Nationale Defensie te gebruiken om de lening af te lossen. Op basis hiervan, en gezien de moeilijkheden van ENVC op dat moment, is de Commissie van mening dat de toepasselijke marge ten minste 1 000 bp zou moeten bedragen. Dus zou het toepasselijke referentiepercentage ten minste 11,24 % bedragen, vergeleken met het veel lagere 1,964 % dat het DGTF in rekening bracht.

(101)

Tenslotte merkt de Commissie ten aanzien van de DGTF-lening van 2011 op dat er net als bij de DGTF-lening van 2010 strikt genomen geen zekerheidsstelling is, maar slechts een toezegging van ENVC om de inkomsten uit een bepaald raamcontract met het Ministerie van Nationale Defensie te gebruiken om de lening af te lossen. Die toezegging moest bovendien nog worden bevestigd door de raad van bestuur van ENVC en worden goedgekeurd door het Ministerie van Nationale Defensie. Het is dus heel twijfelachtig of dit niveau van zekerheidsstelling door een marktgeoriënteerde kredietverschaffer als afdoend zou worden beschouwd. Aangezien ENVC op dat moment een onderneming in moeilijkheden was, vindt de Commissie daarom dat de toepasselijke marge ten minste 1 000 bp zou moeten zijn, wat zou resulteren in een referentiepercentage van ten minste 11,49 %, veel hoger dan de rentepercentages die de ENVC in werkelijkheid in rekening werden gebracht (5,568 % in april 2011 en 5,241 % in juni 2011).

(102)

Het bovenstaande in aanmerking genomen, komt de Commissie tot de conclusie dat ENVC een ongepast voordeel is verleend met de DGTF-leningen.

(103)

Met betrekking tot de tussen 2007 en 2011 door EMPORDEF afgegeven zachte garanties, merkt de Commissie allereerst op dat ze heel sterk op een garantie lijken, want in de meeste van deze verklaringen benadrukte EMPORDEF al het nodige te zullen doen om ENVC de benodigde middelen te geven de onderliggende leningovereenkomst na te komen. De zachte garanties van 8 januari 2007 en 26 juni 2008 zijn echter anders geformuleerd. In deze zachte garanties merkt EMPORDEF op dat zij ENVC voor 100 % in eigendom heeft en dat deze deelneming niet zal worden verminderd; anders mag de kredietverschaffende bank ENVC verzoeken de lening voor het einde van de looptijd terug te betalen. Uit deze verklaring alleen mag de Commissie niet afleiden dat EMPORDEF aansprakelijk zou zijn als ENVC de desbetreffende leningen niet kan aflossen en daarom lijkt het onjuist deze leningen op één lijn met garanties te stellen. Het staat daarom niet vast dat ENVC een ongepast voordeel is verleend met deze zachte garanties.

(104)

Ten aanzien van de overige zachte garanties (dus de in 2009, 2010 en 2011 afgegeven verklaringen), waarin EMPORDEF zich gereed verklaart te helpen als ENVC de onderliggende leningovereenkomst niet nakomt, lijkt het duidelijk dat deze zachte garanties het equivalent van garanties zijn, want met de toezegging al het nodige te zullen doen opdat ENVC de middelen heeft de leningen terug te betalen, stelt EMPORDEF de kredietverschaffende instelling gerust. Een normale marktdeelnemer zou in ruil voor een dergelijke garantie een premie hebben gevraagd, maar EMPORDEF deed dit niet ondanks het aanzienlijke risico dat ENVC niet in staat zou zijn de leningen af te lossen, gezien de moeilijkheden waarin het bedrijf op dat moment verkeerde.

(105)

Volgens deel 2.2 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (40) („de garantiemededeling”) „dient het dragen van risico normaal gesproken door een passende premie te worden vergoed. Wanneer de kredietnemer geen of een lage premie betaalt, verkrijgt hij een voordeel. Vergeleken met een situatie zonder garantie, kan de kredietnemer dankzij de staatsgarantie voor een lening immers betere financiële voorwaarden krijgen dan de voorwaarden die doorgaans op de financiële markten voorhanden zijn. In de regel kan de kredietnemer dankzij de staatsgarantie een lagere rente krijgen en/of moet hij minder zekerheden stellen. In sommige gevallen zou de kredietnemer zonder een staatsgarantie geen financiële instelling bereid vinden hem op welke voorwaarden dan ook een lening te verstrekken”. Er moest dus worden nagegaan of de garantie in principe tegen marktvoorwaarden op de financiële markt had kunnen worden verkregen en of er een marktpremie voor de garantie werd betaald (41).

(106)

De Commissie merkt op dat er geen vergoeding tegenover de zachte garanties stond en dat ENVC EMPORDEF geen enkele premie betaalde. Het risico dat EMPORDEF liep, werd dus niet vergoed. Dat is op zichzelf voldoende om te concluderen dat ENVC met de zachte garanties, die heel erg op garanties leken, een ongepast voordeel is verleend.

(107)

Ten aanzien van het betoog van Portugal dat EMPORDEF als enige aandeelhouder in laatste instantie in elk geval aansprakelijk zou worden beschouwd voor de schulden van ENVC, verwijst de Commissie naar haar redenering in overweging 88 hierboven, die hier mutatis mutandis van toepassing is.

(108)

Daarom is de Commissie van mening dat ENVC een ongepast voordeel is verleend met de zachte garanties van 2009, 2010 en 2011.

(109)

Ten aanzien van de lening voor de „Atlântida” merkt de Commissie op dat EMPORDEF in december 2009 aan ENVC 37 miljoen EUR gaf, verkregen van CGD voor de beëindiging van de juridische procedure met Atlanticoline. Op dat moment, toen ENVC al een onderneming in moeilijkheden was, zou een rationele marktdeelnemer een beoordeling van de situatie van de onderneming en van haar vermogen om de lening af te lossen hebben gemaakt, in plaats van de middelen eenvoudigweg naar ENVC door te sluizen. Een rationele marktdeelnemer zou ook een beoordeling hebben gemaakt van de aan de activiteit verbonden risico's en van de mogelijkheid het schip aan een andere koper te verkopen — wat in september uiteindelijk 2014 gebeurde (zie overweging 30 hierboven). De Commissie merkt bovendien op dat de lening aan EMPORDEF werd verstrekt voor een jaarlijks rentepercentage van zesmaands Euribor plus 2 %, wat op het moment van het contract neerkwam op 2,993 %. Overeenkomstig de mededeling van de Commissie van 2008 over de herziening van de op dat moment geldende methode ter vaststelling van de referentie- en disconteringspercentages, gold in december 2009 echter een basispercentage van 1,45 % voor Portugal, waaraan een marge van ten minste 1 000 bp moest worden toegevoegd gezien de moeilijkheden van ENVC en de afwezigheid van serieuze zekerheidsstelling. Daarom zou het toepasselijke referentiepercentage ten minste 11,45 % zijn.

(110)

De Commissie gaat ervan uit dat ENVC de 37 miljoen EUR voor de lening van de „Atlântida” niet aan EMPORDEF heeft afbetaald en dat het over dit bedrag geen rente heeft betaald, met uitzondering van een rentebetaling van 840 480,54 EUR in 2010. Dit alles in aanmerking genomen, komt de Commissie tot de conclusie dat de lening voor de „Atlântida” ENVC een ongepast voordeel bood.

(111)

De in het verleden genomen maatregelen hebben de handel tussen de lidstaten waarschijnlijk ongunstig beïnvloed, aangezien ENVC concurreerde met scheepswerven zowel in andere lidstaten van de Europese Unie als in de rest van de wereld. De in het verleden genomen maatregelen stelden ENVC aldus in staat bedrijfsactiviteiten te blijven uitoefenen en niet, zoals andere concurrenten, te worden geconfronteerd met de normale gevolgen van slechte financiële resultaten. Daarom verstoorden de in het verleden genomen maatregelen ook de mededinging.

(112)

Op grond van bovenstaande beoordeling concludeert de Commissie dat de in het verleden genomen maatregelen staatssteun vormen, omdat zij aan de noodzakelijke voorwaarden van de definitie van staatssteun voldoen zoals bepaald in artikel 107, lid 1, VWEU, met uitzondering van de zachte garanties van 8 januari 2007 en 26 juni 2008 (zie overweging 103 hierboven).

(113)

Zoals aangegeven in overwegingen 68 en 69 hierboven, vormen het totaal van de scheepsbouwsubsidies en de subsidies voor vakinhoudelijke opleiding staatssteun ten bedrage van respectievelijk 27 129 933,20 EUR en 257 791 EUR.

(114)

Ten aanzien van de overige in het verleden genomen maatregelen herhaalt de Commissie dat gezien de moeilijkheden van ENVC er op dat moment geen marktgeoriënteerde partij zou zijn geweest die de onderneming zulke steun zou hebben gegeven. Om deze reden is de Commissie van mening dat ENVC staatssteun heeft ontvangen ten bedrage van het totaal van de kapitaalvermeerdering van 2006 (24,875 miljoen EUR).

(115)

Ten aanzien van de zachte garanties van 2009, 2010 en 2011 herhaalt de Commissie dat ze van een sterk op een garantie gelijkende aard zijn (zie overwegingen 103 en 104 hierboven). In dit verband wordt in de garantiemededeling in deel 4.1 het volgende gesteld: „De Commissie merkt op dat, in het geval van ondernemingen in moeilijkheden, een eventuele garant op de markt op het tijdstip van de garantieverstrekking een hoge premie in rekening zal brengen, gelet op het te verwachten risico op niet-terugbetaling dat hij loopt. Wordt de waarschijnlijkheid dat de kredietnemer niet in staat is de lening terug te betalen bijzonder groot, dan is dit marktpercentage misschien niet meer voorhanden en in uitzonderlijke omstandigheden kan het steunbestanddeel van de garantie uiteindelijk even hoog blijken te zijn als het daadwerkelijk door die garantie gedekte bedrag.”.

(116)

De Commissie merkt op dat de banken ENVC de leningen alleen gaven omdat EMPORDEF „garanties” (in de vorm van zachte garanties) had verstrekt dat het nodige zou worden gedaan om ervoor te zorgen dat ENVC de leningen zou terugbetalen. De Commissie merkt bovendien op dat de zachte garanties kosteloos werden afgegeven op een moment dat ENVC in moeilijkheden verkeerde en ondanks het aanzienlijke risico dat de onderneming niet in staat zou zijn aan haar verplichtingen te voldoen. De Commissie merkt ook nog op dat ENVC tenminste drie maal in een situatie van technisch faillissement had verkeerd (zie overweging 64 hierboven), en dat EMPORDEF desondanks besloot de garantieverklaringen zonder premie af te geven. De Commissie concludeert derhalve dat er geen marktpercentage voorhanden is dat als een redelijke vergelijking kan worden gebruikt en neemt daarom het standpunt in dat de ENVC staatssteun ontving die gelijk stond aan de totaliteit van de door de zachte garanties van 2009, 2010 en 2011 gegarandeerde bedragen (nl. 51 280 000 EUR).

(117)

Een soortgelijke redenering geldt voor het geval van de aan ENVC verstrekte leningen, nl. de leningen van 2012 en 2013, de DGTF-leningen en de lening voor de „Atlântida”. EMPORDEF en het DGTF verstrekten ENVC deze leningen op een moment dat de onderneming in moeilijkheden was. Rationele marktdeelnemers zouden deze leningen niet hebben verstrekt. Dit is bijzonder duidelijk in het geval van de leningen van 2012 en 2013, omdat, zoals aangegeven in overweging 21 hierboven, de banken ENVC geen leningen meer verstrekten en dat alleen nog maar wilden doen als EMPORDEF erbij betrokken was. De Commissie merkt ook op dat de DGTF-leningen en de lening voor de „Atlântida” tussen 2006 en 2011 werden verstrekt: in deze periode waren banken alleen bereid geld aan ENVC te lenen als er een garantie (in de vorm van een zachte garantie) van EMPORDEF was. Dat geeft aan dat er geen enkele marktdeelnemer bereid was ENVC zelfstandig een lening te verstrekken. Gezien het vorenstaande concludeert de Commissie dat ENVC staatssteun ontving ten bedrage van het totaal van de leningen van 2012 en 2013 (101 118 066,03 EUR), de DGTF-leningen (respectievelijk 30 miljoen EUR, 8 miljoen EUR, 5 miljoen EUR en 13 miljoen EUR) en de lening voor de „Atlântida” (37 miljoen EUR).

(118)

In artikel 108, lid 3, VWEU is bepaald dat een lidstaat een steunmaatregel niet tot uitvoering kan brengen voordat de Commissie het besluit heeft genomen de maatregel goed te keuren.

(119)

De Commissie merkt op dat Portugal de in het verleden genomen maatregelen ten gunste van ENVC ten uitvoer legde zonder dat ze de Commissie ter goedkeuring waren voorgelegd (met de in overweging 12 hierondergemelde uitzonderingen). De Commissie betreurt dat Portugal zich niet aan de stand-stillbepaling heeft gehouden en daarmee de krachtens artikel 108, lid 3, VWEU op het land rustende verplichting niet is nagekomen.

(120)

Voor zover de hierboven aangegeven maatregelen staatssteun inhouden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet worden nagegaan of zij verenigbaar zijn in het licht van de in de leden 2 en 3 van die bepaling vervatte uitzonderingen.

(121)

Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie is het aan de lidstaten om zich te beroepen op mogelijke gronden voor verenigbaarheid en om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor die verenigbaarheid wordt voldaan (42). De Portugese autoriteiten zijn van mening dat de meeste van de in het verleden genomen maatregelen geen staatssteun vormen en hebben daarom geen enkele mogelijke grond voor verenigbaarheid gegeven.

(122)

De Commissie beoordeelde niettemin of een van de mogelijke in de VWEU vastgestelde verenigbaarheidsgronden op het eerste gezicht van toepassing zouden zijn op de in het verleden genomen maatregelen.

(123)

Ten aanzien van de scheepsbouwsubsidies betoogt Portugal dat deze werden verstrekt overeenkomstig wetsbesluit 296/89, waarbij Richtlijn 87/167/EEG in nationaal recht werd omgezet (zie overweging 68 hierboven). Zoals de Commissie evenwel al in het besluit tot inleiding van de procedure opmerkte, is deze richtlijn sinds 31 december 1990 niet meer geldig (zie artikel 13 van deze richtlijn).

(124)

Bovendien heeft Portugal geen bewijsmateriaal geleverd dat de scheepsbouwsubsidies verenigbaar zouden zijn met enige van de daarna volgende wettelijke gronden om steun aan scheepsbouw verenigbaar te verklaren.

(125)

De enige uitzondering betreft de twee scheepsbouwsubsidies die ENVC in 2003 en 2005 werden toegekend voor de bouw van twee schepen (contracten C224 en C225 — zie bijlage II). Deze subsidies werden geautoriseerd door een beschikking van de commissie in zaak C 33/2004 (43) op grond van Verordening (EG) nr. 1540/98. Op grond van de verschafte informatie concludeert de Commissie daarom dat de subsidies ten behoeve van contracten C224 en C225 ten bedrage van 2 675 275 EUR per contract (ofwel 5 350 550 EUR in totaal) steun aan de scheepsbouw vormen die verenigbaar is met de interne markt.

(126)

De Commissie komt niettemin tot het standpunt dat de overige scheepsbouwsubsidies (ten bedrage van 21 779 383,21 EUR) — waarvan Portugal niet betwist dat zij staatssteun vormen — onverenigbaar zijn met de interne markt.

(127)

Zoals al aangegeven in het besluit tot inleiding van de procedure, lijken, gezien de aard van de maatregelen en de moeilijkheden van ENVC, de in artikel 107, lid 3, onder c, VWEU, opgenomen criteria op basis van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 de enige relevante verenigbaarheidscriteria voor de overige in het verleden genomen maatregelen te zijn (met uitzondering van de zachte garanties van 8 januari 2007 en 26 juni 2008) (44).

(128)

In de eerste plaats herhaalt de Commissie haar bevindingen van het besluit tot inleiding van de procedure dat niet is voldaan aan de in deel 3.1. van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 gestelde voorwaarden voor reddingssteun. In punt 25, onder a), van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004, wordt bepaald dat de reddingssteun moet bestaan uit kassteun in de vorm van leningen of leninggaranties; in beide gevallen moet de lening worden verstrekt tegen een rentepercentage dat ten minste vergelijkbaar is met de voor leningen aan gezonde ondernemingen geldende percentages. De kapitaalvermeerdering van 2006 voldoet bijvoorbeeld al niet aan deze voorwaarde.

(129)

Op grond van punt 25, onder a) moeten daarnaast alle leningen worden terugbetaald en dienen alle garanties af te lopen binnen een termijn van maximaal zes maanden na de uitkering van het eerste bedrag aan de onderneming. Zoals uiteengezet schijnt dit voor geen enkele in het verleden genomen, beoordeelde maatregel te zijn gebeurd.

(130)

Punt 25, onder b), stelt dat de reddingssteun moet worden gerechtvaardigd door ernstige sociale onrust en dat deze steun geen buitengewoon ongunstige spill-overeffecten naar andere lidstaten mag hebben. Portugal heeft geen bewijsmateriaal verstrekt waaruit blijkt dat dit voor enige in het verleden genomen maatregel het geval was.

(131)

Bovendien dient krachtens punt 25, onder c), de lidstaat in het geval van niet-aangemelde reddingssteun binnen zes maanden na de eerste tenuitvoerlegging van de reddingssteunmaatregel, een herstructurerings- of liquidatieplan aan de Commissie voor te leggen dan wel aan te tonen dat de lening volledig is afgelost en/of dat de garantie is stopgezet. Ook hier voldeed Portugal niet aan deze noodzakelijke voorwaarde van verenigbaarheid.

(132)

Krachtens punt 25, onder d), dient reddingssteun beperkt te blijven tot het bedrag dat nodig is om de exploitatie van de onderneming voort te zetten. Gezien de aanzienlijke hoeveelheden steun die voortvloeiden uit de in het verleden genomen maatregelen concludeert de Commissie dat aan deze voorwaarde ook niet werd voldaan.

(133)

Ten slotte is in punt 25, onder e) van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 bepaald dat het eenmalig karakter van steun dient te worden gerespecteerd. Dit principe houdt in dat in een periode van 10 jaar nadat reddingssteun is verleend of een herstructureringsperiode werd afgesloten, de Commissie geen verdere reddings- of herstructureringssteun zal toestaan. Gezien de talrijke interventies door de staat gedurende de periode waarin de in het verleden genomen maatregelen plaats vonden, is het duidelijk dat dit eenmaligheidsbeginsel niet is nageleefd en dat ENVC vele malen van onrechtmatige staatssteun heeft geprofiteerd.

(134)

Met betrekking tot de herstructureringssteun als bepaald in deel 3.2. van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004, merkt de Commissie op dat Portugal geen van de hiervoor genoemde maatregelen bij de Commissie als herstructureringssteun had gemeld en dus niet had aangetoond dat een of meer van de elementen die noodzakelijk zijn om de in het verleden genomen maatregelen als zodanig te kunnen beschouwen (herstructureringsplan, eigen bijdrage, compenserende maatregelen e.d.), aanwezig zijn.

(135)

In het bijzonder vermeldt punt 34 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 dat er alleen herstructureringssteun mag worden verleend indien deze afhankelijk wordt gesteld van de tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan dat voor alle gevallen van individuele steun door de Commissie dient te worden goedgekeurd. Aanvullend moet herstructureringssteun altijd mede maatregelen omvatten die tot doel hebben ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging te voorkomen („compenserende maatregelen” — zie punten 38 tot en met 42) en moeten die ook voorzien in een eigen bijdrage van de begunstigde die in het geval van ENVC tenminste 50 % van de herstructureringskosten had moeten zijn, omdat zij een grote onderneming was (zie punten 38 tot en met 45). Daarnaast moet, net als voor reddingssteun, het eenmaligheidsbeginsel in acht worden genomen.

(136)

Om te beginnen herhaalt de Commissie dat het eenmaligheidsprincipe niet in acht is genomen (zie overweging 133 hierboven). De Commissie merkt in dat verband op dat talrijke maatregelen uit het verleden buiten de geplande herstructureringsperiode 2005-2009 werden getroffen. Dat is in strijd met het eenmaligheidsbeginsel, en genoeg reden de in het verleden genomen maatregelen te beschouwen als onverenigbare herstructureringssteun als bedoeld in de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004.

(137)

In elk geval benadrukt de Commissie dat Portugal het door BPI opgestelde herstructureringsplan pas in 2014 indiende, dus vijf jaar nadat de geplande herstructureringsperiode (2005-2009) was verstreken. Bovendien benadrukt de Commissie dat het door BPI opgestelde plan een discussiestuk schijnt te zijn. Hoe dit ook zij, het herstructureringsplan schijnt wel een aantal van de elementen te bevatten die door de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 worden voorgeschreven, maar het bevat geen compenserende maatregelen en voorziet niet in een eigen bijdrage door ENVC. Daarom kan niet worden gesteld dat het herstructureringsplan van BPI de noodzakelijke voorwaarden van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 in acht neemt.

(138)

Aangezien er in het geheel geen compensatiemaatregelen en ook geen eigen bijdrage van ENVC zijn voorgesteld en het eenmaligheidsprincipe niet in acht is genomen, concludeert de Commissie dat krachtens de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 de overige in het verleden genomen maatregelen niet als verenigbare herstructureringssteun kunnen worden aangemerkt.

(139)

Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat de subsidies ten behoeve van contracten C224 en C225 ten bedrage van 2 675 275 EUR per contract (zie overweging 125 hierboven), steun aan de scheepsbouw vormen die verenigbaar is met de interne markt.

(140)

De Commissie is ook van mening dat de overige in het verleden genomen maatregelen (nl. de kapitaalvermeerdering van 2006, de leningen van 2012 en 2013, de DGTF-leningen, de zachte garanties van 2009, 2010 en 2011, de subsidies voor vakinhoudelijke training, de lening voor de „Atlântida” en de overige scheepsbouwsubsidies) niet aan de voorwaarden van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 voldoen. De Commissie heeft geen andere verenigbaarheidsgrond kunnen vinden. Daarom is de Commissie van mening dat de overige in het verleden genomen maatregelen staatssteun inhouden die onverenigbaar is met de interne markt.

(141)

Volgens het Verdrag en de jurisprudentie van het Hof is de Commissie bevoegd te beslissen dat de betrokken lidstaat de steun moet intrekken of wijzigen indien zij heeft bepaald dat de maatregel onverenigbaar is met de interne markt (45). Het Hof heeft ook steeds geoordeeld dat herstel van de vroegere situatie het doel is van de verplichting van een lidstaat om steunmaatregelen in te trekken die de Commissie als onverenigbaar met de interne markt heeft aangemerkt (46).

(142)

In dit kader heeft het Hof geoordeeld dat deze doelstelling wordt bereikt wanneer de ontvanger de middels onrechtmatige steun toegekende bedragen heeft terugbetaald, zodat het voordeel dat de ontvanger had behaald ten opzichte van de concurrenten op de markt teniet wordt gedaan en de situatie zoals deze was voor de betaling van de steun is hersteld (47).

(143)

Aansluitend bij de jurisprudentie is in artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 (48) van de Raad het volgende bepaald: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […].”. Artikel 15 van dezelfde verordening verduidelijkt: „De bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen verjaren na een termijn van tien jaar”; die termijn „gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun […] aan de begunstigde is verleend. Door elke maatregel van de Commissie of een op haar verzoek optredende lidstaat ten aanzien van de onrechtmatige steun wordt de verjaring gestuit”. Omdat de eerste actie die de Commissie nam in zaak SA.35546 plaatsvond op 11 oktober 2012 (zie overweging 1 hierboven), kan een terugvordering van onverenigbare steun geen steun omvatten die voor 11 oktober 2002 werd toegekend.

(144)

De Commissie merkt in dit verband op dat een aantal scheepsbouwsubsidies voor 11 oktober 2002 werden toegekend, in het bijzonder in verband met contracten C206, C211, C217, C218, C219, C220, C221 en C222 (zie bijlage II). De onverenigbare steun in verband met deze contracten, ten bedrage van 11 297 009,19 EUR, vat dus onder de beperking tot een periode van tien jaar en kan daarom niet worden teruggevorderd.

(145)

De overige in het verleden genomen maatregelen houden onrechtmatige en onverenigbare staatssteun in (zie tabel 5 hieronder) en moeten worden teruggevorderd om de situatie te herstellen die op de markt heerste voordat zij werden genomen. De terugvordering moet derhalve de periode bestrijken waarin de begunstigde een voordeel ontving, d.w.z. de periode tussen het tijdstip waarop de steun aan de begunstigde ter beschikking is gesteld en de daadwerkelijke terugvordering; de terugvorderingsbedragen omvatten de terugvorderingsrente die wordt berekend over de periode tot de daadwerkelijke terugvordering.

Tabel 5

Terug te vorderen bedragen (in EUR)

(146)

Op 4 maart 2014 hield de ENVC een algemene bijeenkomst waarop EMPORDEF, als de enige aandeelhouder, een bevestiging gaf van de beslissing de activa van de ENVC te verkopen en de personeelsleden te ontslaan om zo de onderneming zo snel mogelijk te liquideren en ontbinden.

(147)

Met het oog op de toekomstige liquidatie van ENVC deed Portugal op 27 februari 2015 een tweevoudig verzoek aan de Commissie:

(148)

Inderdaad is in het geval van een negatief besluit van de Commissie tot terugvordering van onverenigbare steun aan een onderneming in het kader van artikelen 107 en 108, VWEU, de desbetreffende lidstaat normaal gesproken verplicht de onverenigbare steun terug te vorderen. De terugvorderingsverplichting kan zich uitstrekken tot een nieuwe onderneming als de onderneming waarop de verplichting betrekking heeft een deel van haar activa aan de nieuwe onderneming heeft overgedragen of verkocht en de aard van die overdracht of verkoop tot de conclusie leidt dat er tussen de twee ondernemingen sprake is van economische continuïteit. Voorts kan (nieuwe) staatssteun voor de koper, zelfs als geen sprake is van economische continuïteit, voortvloeien uit de verkoop van activa onder hun marktwaarde.

(149)

In dit besluit geeft de Commissie geen oordeel over de gunning van de contracten voor de bouw van twee asfaltschepen (51), die nog niet heeft plaatsgevonden.

(150)

Voor het besluit of er sprake is van staatssteun ten gunste van de koper(s) van de activa moet de Commissie a) vaststellen of de activa tegen marktprijzen worden verkocht, en b) andere criteria in aanmerking nemen, zoals genoemd in de overweging hieronder.

(151)

Overeenkomstig het besluit van het Hof inzake Italië en SIM 2/Commissie (52), waarop de Commissie haar besluiten inzake Olympic Airlines, Alitalia en Sernam baseerde (53), is de beoordeling van economische continuïteit tussen de vorige (gesteunde) entiteit en de koper gebaseerd op een aantal indicatoren. De volgende factoren kunnen in aanmerking worden genomen: i) de omvang van de verkochte activa (activa en passiva, continuïteit inzake werknemers, gebundelde activa), ii) de verkoopprijs, iii) de identiteit van de koper(s), iv) het moment van de verkoop (na het begin van het voorlopige onderzoek, de formele onderzoeksprocedure of de eindbeschikking), en v) de economische logica van de transactie. Deze reeks indicatoren werd door het Gerecht bevestigd in zijn besluit van 28 maart 2012 inzake Ryanair/Commissie (54), waarmee het besluit inzake Alitalia werd bevestigd.

(152)

Om economische continuïteit uit te sluiten moet de Commissie vaststellen dat de activa en andere elementen van de onderneming die zijn of worden overgedragen slechts een deel vormen van de vorige onderneming of haar activiteiten. Hoe groter het deel van de oorspronkelijke onderneming is dat naar een nieuwe entiteit wordt overgebracht, hoe waarschijnlijker het is dat de aan deze activa verbonden economische activiteit blijft profiteren van het voordeel dat voortvloeide uit de aan de vorige entiteit verstrekte onverenigbare steun.

(153)

Tot de belangrijkste activa van ENVC behoorden: i) de door de havenautoriteit van Viana do Castelo voor het terrein van de scheepswerf verstrekte concessie, en ii) verschillende soorten materieel en grondstoffen. Al deze activa werden verkocht na transparante, geen onderscheid makende en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedures die openstonden voor Portugese en niet-Portugese inschrijvers en waar de hoogste prijs het enige criterium was waarop inschrijvers werden geselecteerd.

(154)

Wat de onderconcessie voor het terrein van de scheepswerf betreft, deze werd na een aanbestedingsprocedure tot maart 2031 aan WestSea gegund. WestSea is een gezamenlijke dochteronderneming van de Portugese holding Martifer en de Portugese scheepswerf Navalria. WestSea zal een jaarlijkse rentevergoeding van 419 233,95 EUR en een garantie van 435 500 EUR betalen.

(155)

Wat betreft de verschillende soorten materieel en grondstoffen, waaronder voertuigen en een groot heftoestel/kraan: deze werden in de loop van 120 kleine aanbestedingsprocedures in 884 goederenpartijen verkocht. Als gevolg daarvan ontvingen de kopers uit het totale verkochte bedrag van 3 358 905,13 EUR aan goederen gemiddeld 55 981,75 EUR aan goederen, variërend van 10 EUR tot 1,035 miljoen EUR. Het Ministério dos Transportes e Comunicações de Timor was de grootste koper met een aandeel van 31 %. WestSea verwierf minder dan 20 % van de verkochte activa.

(156)

Tenslotte zijn er wat betreft de werknemers geen arbeidscontracten overgedragen aan de kopers: 596 arbeidscontracten zijn al beëindigd en de resterende 13 werknemers zitten in de ontslagprocedure. In de aanbestedingsprocedures waren geen specifieke voorwaarden opgenomen om arbeidscontracten of werknemers van ENVC naar kopers over te dragen.

(157)

Als gevolg van bovenstaande elementen concludeert de Commissie dat de omvang van de door WestSea verworven of nog te verwerven activa zeer gering is in vergelijking met de activa van ENVC en de vroegere activiteit van deze onderneming.

(158)

Om economische continuïteit uit te sluiten moet de Commissie vaststellen dat de activa en andere elementen van de onderneming die zijn of worden overgedragen, tegen marktprijzen werden of zullen worden verkocht. De marktprijs is de prijs die wordt bepaald door een particuliere investeerder die onder marktvoorwaarden handelt (55).

(159)

De onderconcessie voor het terrein van de scheepswerven en de verschillende soorten materieel en grondstoffen zijn afgestoten door middel van open, transparante, geen onderscheid makende en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedures, waarbij de hoogste prijs het enige criterium was voor de selectie van de inschrijvers.

(160)

Als gevolg van de bovenstaande elementen concludeert de Commissie dat de verlening van de onderconcessie voor het terrein van de scheepswerven en de verkoop van de diverse soorten materieel en grondstoffen van ENVC aan WestSea tot stand zijn gekomen via open, transparante, geen onderscheid makende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedures, waarbij de hoogste inschrijver is geselecteerd en dus een marktprijs is gerealiseerd.

(161)

Om economische continuïteit uit te sluiten moet de Commissie vaststellen dat de kopers van de activa en andere elementen van de overgedragen onderneming geen economische of bedrijfsmatige band met ENVC hebben.

(162)

Met betrekking tot de concessie van het terrein van de scheepswerf bevestigen de Portugese autoriteiten dat WestSea geen economische of bedrijfsmatige banden met ENVC of de Portugese staat heeft.

(163)

Met betrekking tot de verschillende soorten materieel en grondstoffen die reeds zijn afgestoten, bevestigen de Portugese autoriteiten dat geen van de grootste kopers economische of bedrijfsmatige banden met ENVC of haar aandeelhouder hebben.

(164)

Als gevolg van de bovenstaande elementen concludeert de Commissie dat WestSea een entiteit is die onafhankelijk is van ENVC en van haar aandeelhouder.

(165)

Om economische continuïteit uit te sluiten moet de Commissie vaststellen dat het moment van de verkoop van de activa en andere overgedragen elementen van de onderneming niet leidt tot een ontwijking van een besluit van de Commissie om onverenigbare staatssteun terug te vorderen.

(166)

De Commissie merkt op dat de aanbestedingsprocedures voor de onderconcessie van het terrein van de scheepswerven en die voor de verwerving van de activa en materieel zijn gestart en zijn afgerond vóór de vaststelling door de Commissie van de onderhavige eindbeschikking.

(167)

Zoal gemeld in overweging 1 hierboven, had Portugal de Commissie bovendien het eerst benaderd om de privatisering van ENVC correct op te zetten, volgens de EU-regels voor staatssteun. De reeks gebeurtenissen is dus een aanwijzing dat de privatisering niet als een constructie werd opgezet om bestaande negatieve besluiten of lopende onderzoeken door de Commissie te ontwijken.

(168)

Als gevolg van bovenstaande elementen concludeert de Commissie dat het feit dat de verlening van de onderconcessie van het terrein van de scheepswerven en de verwerving van de diverse soorten activa en grondstoffen van ENVC plaatsvonden vóór de vaststelling door de Commissie van de huidige eindbeschikking, geen aanwijzing is dat er sprake is van ontwijking van een mogelijk terugvorderingsbesluit door de Commissie.

(169)

Om economische continuïteit uit te sluiten moet de Commissie vaststellen dat de kopers van de activa en andere overgedragen elementen van de onderneming deze activa niet op dezelfde manier zullen gebruiken als de vorige eigenaar, maar ze zullen gebruiken om een andere activiteit of strategie te starten.

(170)

Sommige activa van ENVC die door WestSea zijn verworven kunnen voor dezelfde algemene activiteit (scheepsbouw) worden gebruikt, in het bijzonder het terrein van de scheepswerf. Het enkele feit dat de koper in dezelfde economische sector actief is als de vorige entiteit houdt echter niet noodzakelijkerwijs in dat er sprake is van economische continuïteit. WestSea is niet verplicht om werknemers of arbeidscontracten van ENVC over te nemen. Bovendien zal WestSea de scheepswerf in zijn ondernemingsstrategie opnemen om synergie met elders gevestigde scheepswerven te verkrijgen. WestSea zal de mogelijkheid hebben om haar activiteiten te organiseren onder andere bedrijfsomstandigheden dan ENVC en zal de vrijheid hebben om haar eigen bedrijfsmodel toe te passen.

(171)

Als gevolg van bovenstaande elementen concludeert de Commissie dat WestSea deze elementen in de ondernemingsstrategie zal opnemen en ze zal gebruiken om een eigen economische logica te volgen.

(172)

Ten eerste is de omvang van de door WestSea verworven activa vergeleken met de activa van ENVC en haar vroegere activiteiten veel geringer. Ten tweede is de onderconcessie voor het terrein van de scheepswerven en de verschillende soorten materieel en grondstoffen verleend door middel van open, transparante, geen onderscheid makende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedures. Ten derde is WestSea een van ENVC en haar aandeelhouder onafhankelijke entiteit. Ten vierde vormt het moment waarop de onderconcessie voor het terrein van de scheepswerven en de verschillende soorten materieel en grondstoffen werden verleend geen aanwijzing dat er sprake is van ontwijking van een mogelijk terugvorderingsbesluit door de Commissie. Ten vijfde zal WestSea de activa van ENVC in de bedrijfsstrategie opnemen en ze gebruiken om een eigen economische logica te volgen.

(173)

Derhalve concludeert de Commissie dat er geen sprake is van economische continuïteit tussen ENVC en WestSea.

(174)

De Commissie is van mening dat de in het verleden genomen maatregelen, met uitzondering van de zachte garanties van 8 januari 2007 en 26 juni 2008, staatssteun vormen ten gunste van ENVC, in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(175)

De in het verleden genomen maatregelen die staatssteun vormen zijn onverenigbaar met de interne markt (met uitzondering van de twee door een besluit van de Commissie in zaak C 33/2004 goedgekeurde scheepsbouwsubsidies), omdat aan de ter zake doende voorwaarden van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 niet was voldaan en er geen andere verenigbaarheidsgronden werden gevonden.

(176)

De Commissie is ook van mening dat Portugal de hierboven genoemde maatregelen onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU.

(177)

De onverenigbare staatssteun moet van de begunstigde worden teruggevorderd, zoals beschreven in deel 6.6 hierboven.

(178)

WestSea zal niet door deze terugvordering worden getroffen omdat er geen economische continuïteit tussen ENVC en WestSea bestaat.

(179)

Ten slotte merkt de Commissie op dat Portugal ermee akkoord is gegaan dat dit besluit in de Engelse taal wordt goedgekeurd en bekendgemaakt,

a)

het totale bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente) dat van elk van de begunstigden moet worden teruggevorderd;

b)

een nadere beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;

c)

documenten waaruit blijkt dat de begunstigde is gelast de steun terug te betalen.