(1)

De Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna „de Europese Commissie” of „de Commissie” genoemd) heeft, in het kader van het algemene plan om één Europees luchtruim tot stand te brengen, een mededeling inzake financiering van luchthavens en aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven bekendgemaakt. Dankzij de liberaliseringsmaatregelen, het zogeheten „derde pakket”, dat sinds 1993 in de Europese Unie en sinds 1994 in de EVA van kracht is, heeft nu iedere luchtvervoerder, wanneer hij beschikt over een EER-exploitatievergunning, sinds april 1997 zonder enige beperking, zelfs geen tarifaire beperking, toegang tot het door de EER-overeenkomst bestreken grondgebied (1). Dientengevolge hebben de EVA-Staten die hun burgers kwaliteitsdiensten wilden garanderen tegen schappelijke prijzen, en dat permanent over hun hele grondgebied, binnen een duidelijk rechtskader openbaredienstverplichtingen kunnen invoeren in de zin van frequentie en punctualiteit van de diensten, beschikbaarheid van zitplaatsen en voorkeurstarieven voor bepaalde categorieën gebruikers. Dankzij deze openbaredienstverplichtingen kon het luchtvervoer ten volle bijdragen aan de economische en sociale samenhang en een evenwichtige ontwikkeling van de regio’s.

(2)

Daarnaast is een hele reeks maatregelen genomen op gebieden zoals toewijzing van slots (2), grondafhandeling (3) en geïnformatiseerde boekingssystemen (4) om de liberalisering van de markt in te kaderen en de concurrentie tussen de spelers in de sector volgens billijke regels te laten verlopen.

(3)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (hierna „de Autoriteit” genoemd) acht de richtsnoeren van de Europese Commissie voor de EER relevant en keurt bij dezen de overeenkomstige richtsnoeren goed op grond van de bevoegdheid die haar is verleend ingevolge artikel 5, lid 2, onder b), van de Overeenkomst tussen de EVA-Staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie (5) (hierna „de Toezichtovereenkomst” genoemd).

(4)

De Autoriteit is van mening dat luchthavens bepalend zijn voor het succes van de plaatselijke economieën en de instandhouding van lokale diensten zoals onderwijs en gezondheidszorg. Passagiers- en vrachtvervoer kunnen van essentieel belang zijn voor het concurrentievermogen en de ontwikkeling van de regio’s. Een luchthaven met een goede dienstverlening heeft een grote aantrekkingskracht op luchtvaartmaatschappijen, hetgeen de economische activiteit en daarmee de economische sociale en territoriale cohesie binnen het door de EER-overeenkomst bestreken grondgebied bevordert.

(5)

Voorts kan de Autoriteit deze ontwikkeling alleen maar toejuichen en waardeert zij de bijdrage die lagekostenmaatschappijen hebben geleverd tot het goedkoper en algemeen toegankelijk maken van het luchtvervoer in Europa. Niettemin dient de Autoriteit er op toe te zien dat de EER-overeenkomst wordt nageleefd, met name de mededingingsregels, vooral die in verband met staatssteun.

(6)

In de luchthavensector bestaat er op het ogenblik concurrentie op verschillende niveaus tussen verschillende soorten luchthavens. Dit is een fundamenteel gegeven bij onderzoek van staatssteun, waarbij moet worden bekeken in hoeverre de concurrentie zou kunnen worden vervalst en de werking van de EER-overeenkomst ongunstig worden beïnvloed. De concurrentiesituaties worden van geval tot geval beoordeeld naar gelang van de betreffende markten. Uit onderzoek (6) is evenwel gebleken dat over het algemeen de grote hubs of internationale luchthavens in concurrentie zijn met soortgelijke luchthavens op alle betrokken transportmarkten — waarbij de omvang van de concurrentie kan afhangen van factoren zoals congestie en alternatieve intermodale vervoersmogelijkheden — of in bepaalde gevallen (zie hieronder) met grote regionale luchthavens. De grote regionale luchthavens kunnen niet alleen met de overige grote regionale luchthavens concurreren, maar ook met de grote EER-hubs en met het vervoer over land, vooral als zij beschikken over goede toegangswegen over land naar de luchthaven. Volgens dezelfde studie concurreren de kleine luchthavens over het algemeen niet met andere luchthavens, behalve in enkele gevallen, wanneer de markten van naburige, ongeveer even grote luchthavens elkaar overlappen.

(7)

In het kader van deze richtsnoeren heeft de Autoriteit de vier volgende categorieën luchthavens onderscheiden:

(8)

In hoofdstuk 30 van de richtsnoeren staatssteun van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wordt verwezen naar de richtsnoeren van de Europese Commissie van 1994 betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 (thans 87 en 88) van het EG-Verdrag en van artikel 61 van de EER-overeenkomst op steunmaatregelen van de staten in de luchtvaart (7) (hierna „de richtsnoeren in de luchtvaartsector” genoemd). De richtsnoeren in de luchtvaartsector bestrijken niet alle nieuwe aspecten van de financiering van luchthavens en aanloopsteun voor nieuwe routes.

(9)

Deze richtsnoeren van de Commissie van 1994 gelden bijna uitsluitend voor de voorwaarden voor het verlenen van staatssteun aan luchtvaartmaatschappijen en beperken rechtstreekse steun voor de exploitatie van routes tot de openbaredienstverplichtingen en steun van sociale aard. Wat de luchthavens betreft, gaat deel II.3 van de richtsnoeren van de Commissie van 1994 over overheidsinvesteringen in luchthaveninfrastructuur. Hierin wordt bepaald dat „de uitvoering van infrastructuurprojecten (luchthavens) een algemene economische beleidsmaatregel is waarop de Commissie geen invloed kan uitoefenen op grond van de voorschriften inzake steunmaatregelen van de staten van het Verdrag (...). Dit algemene principe geldt alleen voor de aanleg van infrastructuur door de lidstaten en speelt geen rol bij de beoordeling van eventuele steunelementen die voortvloeien uit een voorkeursbehandeling van bepaalde maatschappijen bij het gebruik van de infrastructuur.”

De huidige richtsnoeren vullen dus de richtsnoeren van 1994 aan, zonder ze te vervangen, en geven aan hoe de concurrentieregels moeten worden toegepast op de verschillende wijzen van financiering van luchthavens (zie deel 30A.4) en op de aanloopsteun voor de beginnende luchtvaartmaatschappijen op regionale luchthavens (zie deel 30A.5).

(10)

Hierbij houdt de Autoriteit rekening met de bijdrage die de ontwikkeling van regionale luchthavens levert. Het is dan ook zo dat:

De uitgangspositie van regionale luchthavens voor uitbreiding van hun aanbod is vaak minder gunstig dan die van de grote Europese hubs, zoals Londen, Parijs of Frankfurt. Zij hebben geen grote luchtvaartmaatschappij die haar activiteiten daar concentreert om haar passagiers het maximum aan aansluitingen te kunnen bieden en te profiteren van de grote schaalvoordelen van deze structuur. Zij hebben niet altijd de kritische omvang bereikt die nodig is om aantrekkelijk genoeg te zijn. Bovendien moeten regionale luchthavens vaak een negatief imago compenseren of een slechte reputatie als gevolg van hun ligging in een door economische problemen getroffen gebied.

(11)

Daarom volgt de Autoriteit in deze richtsnoeren een aanpak die de ontwikkeling van regionale luchthavens begunstigt, en ziet daarbij toe op een volledige naleving van de beginselen van transparantie, non-discriminatie en evenredigheid, teneinde iedere met het gemeenschappelijke belang in strijd zijnde concurrentieverstoring wat betreft de openbare aanbestedingen voor luchthavens en de aan luchtvaartmaatschappijen toegekende staatssteun te voorkomen.

(12)

Deze aanpak moet eveneens gericht zijn op de algemene doelstellingen van het vervoerbeleid, met name op intermodaliteit met het spoor. De afgelopen jaren is financieel en politiek royaal bijgedragen tot de voortzetting van ambitieuze programma’s voor de ontwikkeling van een hogesnelheidsspoornet. De hogesnelheidstrein (hierna „HST” genoemd) vormt in termen van reistijd, prijs, comfort en duurzame ontwikkeling een zeer aantrekkelijk alternatief voor het vliegtuig. Ondanks de inspanningen die nog moeten worden geleverd om het HST-net over het volledige door de EER-overeenkomst bestreken grondgebied uit te breiden, dient er daarom profijt te worden getrokken van het vermogen van de HST om performante en hoogwaardige verbindingen te verzorgen. Verder dienen de spelers in de spoor- en de luchtvaartsector te worden aangemoedigd om, met inachtneming van artikel 53 van de EER-overeenkomst, de kaart van samenwerking te trekken en complementariteit van trein en vliegtuig te ontwikkelen in het belang van de gebruiker.

(13)

Wanneer de onderhavige richtsnoeren standpunten bevatten inzake elementen met betrekking tot het al dan niet aanwezig zijn van steun, is dit de algemene interpretatie van de Autoriteit ten tijde van de opstelling van de richtsnoeren ten aanzien van deze vraagstukken. Genoemde standpunten zijn indicatief en laten de uitlegging van dit begrip door het EVA-Hof van Justitie of de communautaire rechtscolleges onverlet.

(14)

Door deze richtsnoeren wordt bepaald in hoeverre en onder welke voorwaarden overheidsfinanciering van luchthavens en aanloopsteun voor luchtvaartmaatschappijen door de Autoriteit zullen worden goedgekeurd overeenkomstig de regels en procedures op het gebied van staatssteun. De Autoriteit baseert zich hierbij op artikel 59, lid 2, of artikel 61, lid 3, onder a), b) of c), van de EER-overeenkomst.

(15)

Artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst staat de EVA-Staten toe om, wat betreft de ondernemingen die belast zijn met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang, af te wijken van de regels inzake staatssteun, indien de toepassing van deze regels de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak verhindert en indien de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met de belangen van de Overeenkomstsluitende Partijen.

(16)

In artikel 61, lid 3, van de EER-overeenkomst worden steunmaatregelen opgesomd die als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst worden beschouwd. Artikel 61, lid 3, onder a) en c), staat afwijkingen toe voor steunmaatregelen ter bevordering of vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde streken en/of bepaalde economische activiteiten.

(17)

In hoofdstuk 25 van de richtsnoeren staatssteun „Regels inzake regionale steunmaatregelen” (hierna „richtsnoeren regionale steun” genoemd) heeft de Autoriteit aangegeven op welke voorwaarden regionale steun, op grond van artikel 61, lid 3, onder a) en c), verenigbaar kan worden verklaard met de werking van de EER-overeenkomst. Toekenning van exploitatiesteun (9) aan luchthavens of luchtvaartmaatschappijen zal slechts bij wijze van uitzondering en onder strikte voorwaarden verenigbaar kunnen worden verklaard in de armste achterstandsregio's in Europa, zoals de gebieden die vallen onder de afwijking van artikel 61, lid 3, onder a), van de EER-overeenkomst, de ultraperifere gebieden en de dunbevolkte gebieden (10).

(18)

Op grond van artikel 61, lid 3, onder b), kan een steunmaatregel ter bevordering van de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst worden beschouwd. Er wordt speciaal verwezen naar projecten in het kader van trans-Europese netwerken die projecten met betrekking tot luchthavens kunnen omvatten.

(19)

Wanneer bovengenoemde bepalingen niet van toepassing zijn, toetst de Autoriteit de verenigbaarheid van de aan luchthavens toegekende financiering en aanloopsteun aan artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst. In onderstaande bepalingen worden de door Autoriteit hierbij gevolgde beginselen uiteengezet.

(20)

Ten aanzien van de keuze die een staat maakt tussen openbaar of particulier eigendom blijft de EER-overeenkomst neutraal. Wanneer er sprake is van staatssteun, staat de vraag centraal of de begunstigde een economische activiteit uitoefent (11). Het lijdt geen twijfel dat de luchtvaartmaatschappijen een economische activiteit uitoefenen. En, zodra een luchthaven zich gaat bezighouden met economische activiteiten die losstaan van haar juridische statuut en haar financieringswijze, is het een onderneming als bedoeld in artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst en zijn de regels inzake staatssteun daarop van toepassing (12).

(21)

Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna „het Hof van Justitie” genoemd) heeft in de zaak-Aéroports de Paris (13) verklaard dat het beheer en de exploitatie van luchthavens, die de verlening van luchthavendiensten aan luchtvaartmaatschappijen en de verschillende dienstverleners in een luchthaven omvatten, economische activiteiten zijn, daar zij erin bestaan dat luchthaveninstallaties ter beschikking worden gesteld van luchtvaartmaatschappijen en verschillende dienstverrichters tegen betaling van een vergoeding waarvan het tarief door de exploitant vrij is vastgesteld, en zij verder niet behoren tot de uitoefening van overheidsprerogatieven en te scheiden zijn van de activiteiten die verband houden met de uitoefening van die prerogatieven. De luchthavenbeheerder oefent dus in beginsel een economische activiteit uit in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst waarop de regels betreffende staatssteun van toepassing zijn.

(22)

Toch zijn niet alle activiteiten van de luchthavenbeheerder noodzakelijkerwijs van economische aard. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende activiteiten en worden vastgesteld in welke mate deze activiteiten al dan niet van economische aard zijn (14).

(23)

Zoals het Hof van Justitie doet opmerken, zijn de activiteiten die normaalgesproken onder de verantwoordelijkheid van de Staat vallen bij de uitoefening van zijn overheidsmacht, niet van economische aard en vallen zij niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels. Deze activiteiten omvatten het veiligheidsbeleid, de luchtverkeersleiding, politietaken, douane, brandweer enz. Over het algemeen moet de financiering van deze activiteiten strikt beperkt blijven tot compensatie van de daarbij gemaakte kosten en mag zij niet voor andere activiteiten van economische aard worden aangewend (15). De Europese Commissie heeft reeds in haar mededeling van 10 oktober 2001 na de aanslagen van 11 september 2001 het volgende verklaard: „Het spreekt vanzelf dat, ook al worden bepaalde maatregelen rechtstreeks opgelegd aan de luchtvaartmaatschappijen en andere operators in deze sector, zoals luchthavens, leveranciers van luchthavendiensten en luchtvaartnavigatiediensten, de financiering daarvan uit openbare middelen niet mag leiden tot een vorm van exploitatiesteun die niet verenigbaar is met het Verdrag.”

(24)

Bepaalde door de luchthavens bedreven economische activiteiten kunnen door de overheid worden beschouwd als zijnde een dienst van algemeen economisch belang. De overheid legt dan de luchthavenbeheerder een aantal openbaredienstverplichtingen op om er zeker van te zijn dat het algemeen openbaar belang op passende wijze wordt gediend. In een dergelijke situatie mag de exploitant die de luchthaven beheert, door de overheid worden gecompenseerd wat betreft de extra kosten die uit de openbaredienstverplichting voortvloeien. In uitzonderlijke gevallen kan het gehele beheer van een luchthaven als een economische dienst van algemeen belang worden beschouwd. De overheid kan dan openbaredienstverplichtingen aan zo’n luchthaven opleggen — bijvoorbeeld een luchthaven in een geïsoleerd gebied — en besluiten deze al dan niet te compenseren. Toch moet worden opgemerkt dat het totale beheer van een luchthaven als dienst van algemeen economisch belang geen activiteiten mag omvatten die niet rechtstreeks verband houden met de in punt 43, onder iv), vermelde basisactiviteiten.

(25)

De Autoriteit vestigt in dit verband de aandacht op het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-Altmark (16), dat geleid heeft tot de vaststelling van jurisprudentie op dit gebied. Daarin heeft het Hof van Justitie verklaard dat compensaties voor openbaredienstverlening geen staatssteun zijn in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag wanneer er aan deze vier voorwaarden wordt voldaan:

(26)

Wanneer de in het arrest-Altmark gestelde voorwaarden worden nageleefd, is compensatie voor aan een luchthavenbeheerder opgelegde openbaredienstverplichtingen geen staatssteun.

(27)

Andere overheidsfinanciering van de luchthavens dan de hierboven vermelde financiering zou staatssteun kunnen zijn in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst wanneer zij de mededinging en het handelsverkeer tussen de Overeenkomstsluitende Partijen ongunstig beïnvloedt.

(28)

De concurrentie tussen luchthavens kan worden beoordeeld aan de hand van de criteria voor het kiezen van luchtvaartmaatschappijen, met name door vergelijking van factoren zoals aard van de verleende luchthavendiensten en betrokken clientèle, bevolking en economische activiteit, congestie, toegangswegen en ook het niveau van de aan gebruikmaking van de luchthaveninfrastructuur en diensten verbonden lasten. Het lastenniveau is in zoverre een belangrijke factor dat de aan een luchthaven toegekende staatssteun gebruikt kan worden om de luchthavenrechten op een kunstmatig laag niveau te houden om vliegverkeer aan te trekken, met ernstige verstoring van de concurrentie als gevolg.

(29)

Op grond van deze richtsnoeren is de Autoriteit echter van mening dat de in punt 7 omschreven categorieën een aanwijzing kunnen geven over de mate waarin luchthavens met elkaar in concurrentie zijn en dus aan een luchthaven toegekende overheidsfinanciering de concurrentie kan verstoren.

Overheidsfinanciering voor de EER- en nationale luchthavens (categorieën A en B) wordt dus gewoonlijk beschouwd als concurrentievervalsing of mogelijke concurrentievervalsing en als een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de Overeenkomstsluitende Partijen. Daarentegen is er bij financiële steun aan kleine regionale luchthavens (categorie D) weinig kans op concurrentievervalsing of beïnvloeding van het handelsverkeer in een mate die in strijd is met het algemeen belang.

(30)

Afgezien van deze algemene aanwijzingen is het echter onmogelijk om regels vast te stellen die op alle mogelijke verschillende situaties dekken, met name voor de luchthavens van de categorieën C en D.

Daarom moet iedere maatregel die staatssteun aan een luchthaven kan inhouden, worden aangemeld en moet met name de invloed ervan op de mededinging en het handelsverkeer tussen de Overeenkomstsluitende Partijen worden onderzocht en, eventueel, de verenigbaarheid ervan met de werking van de EER-overeenkomst.

(31)

De Beschikking van de Commissie van 13 juli 2005 betreffende de toepassing van artikel 86 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst is van toepassing wanneer luchthavens van de categorie D met een taak van algemeen economisch belang worden belast. Compensatie voor de openbare dienst die staatssteun vormt, is evenwel vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding mits de compensatie voldoet aan bepaalde, in die beschikking vastgestelde voorwaarden (17). Deze beschikking van de Commissie is nog niet in de EER-overeenkomst opgenomen.

(32)

In artikel 125 van de EER-overeenkomst is bepaald dat de Overeenkomst de regeling van de Overeenkomstsluitende Partijen inzake het eigendomsrecht onverlet laat. Derhalve kunnen de Overeenkomstsluitende Partijen ondernemingen bezitten en leiden en kunnen zij aandelen of andere participaties in publieke of particuliere ondernemingen verwerven.

(33)

Hieruit volgt dat de Autoriteit de overheden die deelnemen in het kapitaal van bepaalde maatschappijen, niet mag bestraffen noch mag begunstigen. De Autoriteit mag zich evenmin uitspreken over de door ondernemingen gemaakte keuze van financieringswijze.

(34)

Bijgevolg wordt in deze richtsnoeren geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende soorten begunstigden, wat hun juridische structuur betreft dan wel of zij tot de overheid of particuliere sector behoren, en iedere verwijzing naar luchthavens of ondernemingen die luchthavens beheren, omvat iedere soort juridische entiteit.

(35)

Overigens stellen genoemde beginselen van non-discriminatie en gelijkheid de overheden of publieke ondernemingen niet vrij van de toepassing van de concurrentieregels.

(36)

In het algemeen gesteld, of het nu gaat om overheidsfinanciering ten behoeve van luchthavens of financiering die rechtstreeks of indirect door de overheid wordt verstrekt voor luchtvaartmaatschappijen, beoordeelt de Autoriteit dus of er sprake is van steun en beziet zij „of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectoraal beleid een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan” (18).

(37)

Het Hof van Justitie heeft verklaard dat „het gelijkheidsbeginsel, waarop de regeringen zich beroepen voor de betrekkingen tussen de openbare bedrijven en de particuliere ondernemingen, in het algemeen vooronderstelt dat de beide groepen in een vergelijkbare situatie verkeren. Particuliere ondernemingen houden bij de bepaling van hun productie en handelsstrategie rekening met rentabiliteitseisen. De beslissingen van openbare bedrijven kunnen daarentegen de invloed van andersoortige factoren ondergaan, omdat de overheden die deze beslissingen kunnen beïnvloeden, doelstellingen van algemeen belang nastreven” (19). Het begrip van te verwachten rentabiliteit voor de exploitant die de gelden daadwerkelijk verstrekt als economische speler, staat dus centraal.

(38)

De communautaire rechtscolleges hebben eveneens verklaard dat het gedrag van de openbare investeerder vergeleken moet worden met het „veronderstelde” gedrag van een particuliere investeerder met een algemene of sectorale structuurpolitiek die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn (20). Deze overwegingen zijn zeer goed van toepassing op de situatie bij investeringen in infrastructuur.

(39)

Iedere aanwending van staatsmiddelen door EVA-Staten of overheidsinstanties ten behoeve van luchthavenexploitanten of luchtvaartmaatschappijen moet dus worden getoetst aan de onderhavige richtsnoeren. Indien genoemde EVA-Staten of instanties zich gedragen als een particulier bedrijf in een markteconomie, zullen deze voordelen geen staatssteun vormen.

(40)

Maar als er openbare middelen ter beschikking worden gesteld tegen voorwaarden die gunstiger zijn (in economische termen gezegd, tegen lagere kosten) dan de voorwaarden die een particuliere economische speler zou geven aan een onderneming met een vergelijkbare financiële situatie en concurrentiepositie, dan geniet eerstgenoemde voordeel in de vorm van staatssteun.

(41)

Op het gebied van aanloopsteun is het mogelijk dat een openbare luchthaven een luchtvaartmaatschappij financiële voordelen toekent op basis van zijn eigen middelen die door zijn economische activiteit zijn gegenereerd en die geen staatssteun zijn als hij bewijst te handelen als particuliere investeerder, bijvoorbeeld met een businessplan waaruit de verwachte rentabiliteit van zijn economische activiteit als luchthaven blijkt. Als daarentegen financiële steunverlening door een particuliere luchthaven in feite een herverdeling is van overheidsmiddelen die voor dat doel door een overheidsinstantie zijn toegekend, moeten die subsidies beschouwd worden als staatssteun, wanneer het besluit om overheidsmiddelen te herverdelen door de overheid wordt genomen.

(42)

Bij de toepassing van het beginsel van particuliere investeerder — en dus bij afwezigheid van steun — wordt voorondersteld dat het algehele economische model van de als investeerder beschouwde exploitant betrouwbaar is: wanneer een luchthaven niet zijn eigen investeringen financiert of niet de bijbehorende lasten draagt, of wanneer een deel van de exploitatiekosten ten laste komt van overheidsmiddelen, bovenop een taak van algemeen belang, kan die luchthaven normaalgesproken niet worden beschouwd als een particuliere exploitant in een markteconomie en zou ieder geval apart moeten worden bestudeerd. Bovenstaande redenering zal hier dus erg moeilijk kunnen worden toegepast.

(43)

De activiteiten van een luchthaven kunnen in de volgende categorieën worden ingedeeld:

(44)

Deze richtsnoeren gelden voor alle luchthavenactiviteiten, uitgezonderd veiligheidstaken, luchtverkeersleiding en alle overige activiteiten die onder de overheidsbevoegdheid van een EVA-Staat vallen (21).

(45)

Dit deel gaat over de steun voor de aanleg van de eigenlijke luchthaveninfrastructuur en -voorzieningen of rechtstreekse steun zoals omschreven in punt 43, onder i), en punt 44.

(46)

De infrastructuur ligt aan de basis van de economische activiteiten van de luchthavenbeheerder. Het kan voor de Staat echter ook een middel zijn om invloed uit te oefenen op de regionale economische ontwikkeling, het ruimtelijke ordeningsbeleid, het vervoerbeleid enz.

(47)

Wanneer een luchthavenbeheerder een economische activiteit uitoefent in de zin van het in punt 21 vermelde arrest, moet hij uit eigen middelen het gebruik of de bouw van de door hem beheerde infrastructuur financieren. Derhalve betekent het leveren door een niet als particuliere investeerder optredende EVA-Staat (ook een regionale of lokale overheid) van luchthaveninfrastructuur aan een beheerder die geen behoorlijke financiële tegenprestatie levert, of het toekennen van overheidssubsidies aan een beheerder ter financiering van infrastructuur, dat hem een economische voordeel ten opzichte van zijn concurrenten verleend wordt dat gemeld moet worden en getoetst aan de regels betreffende staatssteun.

(48)

De Europese Commissie en de Autoriteit hebben in het verleden al de gelegenheid gehad aan te geven onder welke voorwaarden transacties zoals de verkoop van gronden of gebouwen (22) of de privatisering van een onderneming (23) volgens hen niet het risico op staatssteun inhoudt. Dit is over het algemeen het geval als marktprijzen worden gehanteerd, met name als deze prijzen het resultaat van een niet-discriminerende open aanbestedingsprocedure zonder voorwaarden zijn, waaraan voldoende bekendheid gegeven is en die een gelijke behandeling van mogelijke gegadigden waarborgt. Onverminderd de verplichtingen met betrekking tot de voor overheidsaanbestedingen en concessies geldende regels en beginselen, geldt een soortgelijke redenering in beginsel, mutatis mutandis, voor de verkoop of de terbeschikkingstelling van infrastructuur door de overheid.

(49)

Het is meestal onmogelijk om van tevoren in absoluut alle gevallen de aanwezigheid van steunelementen uit te sluiten. Zo kan er sprake zijn van steun als blijkt dat de infrastructuur van tevoren aan een bepaalde beheerder is toegewezen, die daaruit een onrechtmatig voordeel haalt, of als een ongerechtvaardigd verschil tussen de verkoopprijs en een recente bouwprijs de koper een onrechtmatig voordeel bezorgt.

(50)

Met name wanneer aanvullende infrastructuur, waarin op het moment van de toekenning van de bestaande infrastructuur nog niet was voorzien, ter beschikking wordt gesteld van de luchthavenbeheerder, zal de beheerder een huurprijs moeten betalen die overeenkomt met de marktwaarde en die met name de kosten van de nieuwe infrastructuur en de duur van de exploitatie weerspiegelt. Bovendien, zal er, als er in het oorspronkelijke contract niet in uitbreiding is voorzien, een nauw verband moeten zijn tussen de aanvullende infrastructuur en de exploitatie van de bestaande infrastructuur en moet het oorspronkelijke contract van de beheerder inhoudelijk in stand blijven.

(51)

Wanneer het bestaan van staatssteun niet kan worden uitgesloten, moet de maatregel worden aangemeld. Indien het bestaan van steun wordt bevestigd, moet die steun verenigbaar kunnen worden verklaard, met name op grond van artikel 61, lid 3, onder a), b) of c), en artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst en, waar van toepassing, de desbetreffende uitvoeringsbepalingen. Met het oog hierop beziet de Autoriteit met name of:

(52)

De Autoriteit huldigt het beginsel dat de beheerder van een luchthaven net als iedere andere marktspeler de normale kosten van beheer en onderhoud van de luchthaveninfrastructuur uit eigen middelen moet kunnen opbrengen. Iedere overheidsfinanciering van deze diensten betekent voor de luchthavenbeheerder vermindering van de normale uitgaven voor de lopende activiteiten.

(53)

Financiering is geen staatssteun als het gaat om compensatie van openbaredienstverlening die voor het beheer van de luchthaven wordt toegekend, met inachtneming van de voorwaarden van het Altmark-arrest (24). In de overige gevallen worden exploitatiesubsidies steeds als staatssteun voor de bedrijfsvoering beschouwd. Zoals vermeld in deel 30A.3.1 van deze richtsnoeren kan dergelijke steun alleen met de werking van de EER-overeenkomst verenigbaar worden verklaard op grond van artikel 61, lid 3, onder a) of c), onder bepaalde voorwaarden, in achterstandsregio's, of op grond van artikel 59, lid 2, indien deze voldoet aan bepaalde voorwaarden die verzekeren dat de steun nodig is voor de exploitatie van een dienst van algemeen economisch belang en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet zodanig beïnvloedt dat dit strijdig is met het belang van de Overeenkomstsluitende Partijen.

(54)

Wat betreft de toepassing van artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst, zoals uiteengezet in punt 31, wordt in de beschikking van de Commissie van 13 juli 2005 betreffende de toepassing van artikel 86 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst staatssteun aan luchthavens van categorie D als verenigbaar beschouwd, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan (25).

(55)

Hierbij gaat de Autoriteit na of de luchthaven ook daadwerkelijk met een dienst van algemeen belang is belast en dat het compensatiebedrag niet hoger is dan wat nodig is voor dekking van de kosten van uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met daaraan verbonden inkomsten en een redelijke winst.

(56)

De toekenning van openbaredienstverplichtingen aan een luchthaven moet gebeuren bij één of meer officiële besluiten, waarvan elke EVA-Staat de vorm mag bepalen. Deze documenten moeten alle gegevens bevatten die nodig zijn om de specifieke kosten van de openbare dienst aan te kunnen geven, met name:

(57)

Om het bedrag van de compensatie te kunnen berekenen, moeten de in aanmerking te nemen inkomsten en uitgaven minstens alle uit de economische dienst van algemeen belang verkregen inkomsten omvatten. Indien de betrokken luchthavenbeheerder nog andere uitsluitende of bijzondere rechten geniet die rechtstreeks of indirect verbonden zijn aan genoemde economische dienst van algemeen belang, moeten ook de daaruit verworven inkomsten in aanmerking worden genomen. Bijgevolg moeten een doorzichtig boekhoudsysteem en gescheiden boekhoudingen voor de verschillende activiteiten van de beheerder worden ingevoerd (26).

(58)

Grondafhandelingsdiensten zijn een commerciële activiteit die, krachtens Richtlijn 96/67/EG (27), boven de grens van 2 miljoen passagiers per jaar openstaat voor concurrentie. Een luchthavenbeheerder die als verlener van grondafhandelingsdiensten optreedt kan natuurlijk verschillende tarieven hanteren voor de afhandelingsrechten die hij aan de luchtvaartmaatschappijen in rekening brengt, als deze tariefverschillen kostenverschillen weerspiegelen die verband houden met de aard of de omvang van de verleende diensten (28).

(59)

Onder de drempel van 2 miljoen passagiers mag een als dienstverlener optredende luchthavenbeheerder alleen inkomsten en verliezen uit zuiver commerciële activiteiten (bv. afhandeling van vliegtuigen, beheer van een parkeerterrein) onderling compenseren, met uitsluiting van de overheidsmiddelen die hem als luchthavenautoriteit of beheerder van een dienst van algemeen economisch belang worden toegekend. Hij moet evenwel, wanneer er geen concurrentie is bij de afhandeling, er zorgvuldig voor waken geen nationale bepalingen of bepalingen in de EER-overeenkomst te overtreden en met name geen misbruik te maken van zijn machtspositie, want anders zou hij inbreuk maken op artikel 54 van de EER-overeenkomst (dat ondernemingen die op het door de EER-overeenkomst bestreken grondgebied of op een aanzienlijk deel daarvan in een machtspositie verkeren, verbiedt om ten opzichte van de verschillende luchtvaartmaatschappijen ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties toe te passen, hun daarmee een concurrentienadeel berokkenend).

(60)

Boven de 2 miljoen passagiers moet de verlening van afhandelingsdiensten zelfvoorzienend zijn en losstaan van de overige commerciële inkomsten van de luchthaven, zoals overheidsgeld dat hem als luchthavenautoriteit of beheerder van een dienst van algemeen economisch belang is toegekend.

(61)

De kleine luchthavens hebben over het algemeen niet de aantallen passagiers die zij nodig hebben om een kritische omvang en de rentabiliteitsdrempel te bereiken.

(62)

Er zijn geen absolute cijfers voorhanden wat de rendabiliteitsdrempel betreft. Het Europees Comité van de Regio's schatte dat deze ligt op 1,5 miljoen passagiers per jaar, terwijl uit de reeds vermelde studie van de universiteit van Cranfield, waarin twee verschillende cijfers worden genoemd (500 000 en 1 miljoen passagiers per jaar), blijkt dat er verschillen bestaan afhankelijk van het land en van de organisatiewijze van de luchthavens (29).

(63)

Ook al kunnen bepaalde regionale luchthavens zich goed redden, wanneer luchtvaartmaatschappijen met openbaredienstverplichtingen grote aantallen passagiers aanbrengen (30) of de overheid met socialesteunregelingen komt, toch geven de luchtvaartmaatschappijen de voorkeur aan hubs met een goede staat van dienst en een gunstige ligging, die snelle verbindingen mogelijk maken, die vertrouwd zijn voor de gebruikers en waar deze beschikken over waardevolle slots die zij niet willen verliezen. Bovendien hebben het al jarenlang gevoerde beleid op het gebied van luchthavens en luchtvaart en de investeringen daarin, het luchtverkeer op de grote nationale hoofdsteden geconcentreerd.

(64)

Derhalve zijn de luchtvaartmaatschappijen, wanneer financiële prikkels ontbreken, niet altijd bereid het risico te nemen om te gaan vliegen vanaf onbekende luchthavens die zij nog niet hebben kunnen testen. Daarom kan de Autoriteit aanvaarden dat luchtvaartmaatschappijen tijdelijk rechtstreeks of indirect en onder bepaalde voorwaarden overheidssteun krijgen, als die hun de mogelijkheid geeft tot nieuwe routes en nieuwe frequenties vanuit regionale luchthavens, zodat zij door het aantrekken van meer passagiers vervolgens binnen zekere tijd de rentabiliteitsdrempel kunnen bereiken. De Autoriteit ziet erop toe dat met deze steun grote luchthavens die reeds ruimschoots voor internationaal verkeer en concurrentie openstaan, niet worden bevoordeeld.

(65)

Toch zal het in het licht van de hierboven uiteengezette doelstelling van intermodaliteit en optimalisering van infrastructuurgebruik ontoelaatbaar zijn om aanloopsteun te verlenen voor een nieuwe luchtverbinding waarvoor reeds een HST-alternatief bestaat.

(66)

De Commissie heeft ook richtsnoeren vastgesteld voor de evenwichtige ontwikkeling van de ultraperifere regio’s (31). De hoofdlijnen van de ontwikkelingsstrategie voor genoemde regio’s zijn drieërlei: verbetering van de toegankelijkheid, versterking van hun concurrentievermogen en bevordering van hun regionale integratie, om de gevolgen van hun ligging buiten de Europese economie te verzachten.

(67)

In verband hiermee accepteert de Europese Commissie dat voor aanloopsteun voor vervoersdiensten vanuit de ultraperifere regio’s over het algemeen soepelere verenigbaarheidscriteria worden gehanteerd, met name wat betreft intensiteit en duur, en zal zij geen bezwaar maken tegen dergelijke steun voor luchtverbindingen met naburige derde landen.

De Autoriteit vindt dat soortgelijke bepalingen in termen van intensiteit en duur ook kunnen worden toegestaan voor de in artikel 61, lid 3, van de EER-overeenkomst bedoelde regio's en voor dunbevolkte regio's.

(68)

Financiële aanloopsteun, behalve in de gevallen waarin de overheid zich gedraagt als een particuliere investeerder in een markteconomie (zie deel 30A.3.2.4), betekent bevoordeling van de begunstigde maatschappijen en kan dus de concurrentie tussen de maatschappijen rechtstreeks verstoren, wanneer de exploitatiekosten van de begunstigden hierdoor worden verlaagd.

(69)

Steunmaatregelen kunnen ook indirect de concurrentie tussen luchthavens verstoren, wanneer luchthavens zich daardoor kunnen ontwikkelen en wanneer een maatschappij wordt gestimuleerd te „delokaliseren” van de ene luchthaven naar de andere en een route van een EER-luchthaven naar een regionale luchthaven over te brengen. Dergelijke maatregelen zijn daarom gewoonlijk staatssteun en moeten bij de Autoriteit worden gemeld.

(70)

Gezien bovengenoemde doelstellingen en de grote moeilijkheden waartoe de opening van een nieuwe luchtverbinding kan leiden, is de Autoriteit bereid deze steun goed te keuren, wanneer deze voldoet aan de volgende voorwaarden:

(71)

Cumulering: aanloopsteun mag niet worden gecumuleerd met andere vormen van steun ten behoeve van de exploitatie van een lijn, zoals aan bepaalde soorten passagiers toegekende steun van sociale aard of compensaties voor openbaredienstverlening. Dergelijke steun mag evenmin toegekend worden wanneer de toegang tot een route aan één enkele vervoerder is voorbehouden op grond van artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 (37), met name van lid 1, onder d). Overeenkomstig de hiervoor vastgestelde evenredigheidsregels mag de steun evenmin gecumuleerd worden met andere steun voor dezelfde kosten, ook niet wanneer deze in een andere staat wordt uitbetaald.

(72)

Aanloopsteun moet bij de Autoriteit worden aangemeld. Zij verzoekt de EVA-Staten om in plaats van afzonderlijke maatregelen aanloopsteunregelingen aan te melden, ter verzekering van een grotere territoriale samenhang over het hele door de EER-overeenkomst bestreken grondgebied. Steunmaatregelen of -regelingen die niet volledig aan de criteria voldoen maar tot een vergelijkbare situatie leiden, kunnen door de Autoriteit van geval tot geval worden onderzocht.

(73)

Indien aan een onderneming onrechtmatige steun is toegekend, ten aanzien waarvan de Autoriteit een negatieve beschikking heeft gegeven met een bevel tot terugvordering, en deze terugvordering heeft niet plaatsgevonden overeenkomstig artikel 14 van deel II van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst, zal bij het onderzoek naar iedere financiële steun voor de luchthaveninfrastructuur en iedere aanloopsteun ten eerste rekening moeten worden gehouden met het gecumuleerde effect van de vroegere steun en de nieuwe steun en ten tweede met het feit van niet-terugbetaling van de vroegere steun (38).

(74)

Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van deel I van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst stelt de Autoriteit voor dat de EVA-Staten hun bestaande steunregelingen die onder deze richtsnoeren vallen, wijzigen zodat deze uiterlijk per 1 juni 2007 met deze richtsnoeren in overeenstemming zijn. De EVA-Staten wordt verzocht om vóór 1 juni 2006 schriftelijk te bevestigen dat zij deze voorstellen aanvaarden.

(75)

Indien een EVA-Staat niet vóór die datum schriftelijk bevestigt dat hij akkoord gaat, past de Autoriteit artikel 19, lid 2, van deel II van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst toe en leidt, indien nodig, de in dit artikel voorziene procedure in.

(76)

Deze richtsnoeren treden in werking op de datum waarop zij door de Autoriteit worden aangenomen. De aanmeldingen die de Autoriteit vóór die datum heeft geregistreerd, zal zij toetsen aan de regels die van kracht zijn op het moment van de aanmelding.

De Autoriteit toetst de verenigbaarheid van alle steun ter financiering van luchthaveninfrastructuur of aanloopsteun die zonder haar toestemming is verleend en daardoor in strijd is met artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 bij de EER-overeenkomst, aan de onderhavige richtsnoeren, indien met de steunverlening na de goedkeuring van deze richtsnoeren is begonnen. In de overige gevallen gebeurt de toetsing aan de hand van de bij het begin van de steunverlening geldende regels.

(77)

De Autoriteit stelt de EVA-Staten en de belanghebbenden ervan in kennis dat zij vier jaar na de inwerkingtreding van deze richtsnoeren de toepassing daarvan aan een grondige evaluatie wil onderwerpen. De uitkomsten van deze studie kunnen ertoe leiden dat de Autoriteit de onderhavige richtsnoeren zal herzien.