18.8.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 195/84

1.1

Het EESC staat achter de algemene doelstellingen van de thematische strategie ter bestrijding van de luchtverontreiniging en achter het richtlijnvoorstel, dat de juridische vertaling van de strategie is.

1.2

Over de thematische strategie, die niet los kan worden gezien van het richtlijnvoorstel (zoals duidelijk blijkt uit paragraaf 4.1.1 van de strategie), heeft het EESC het volgende op te merken:

1.3

Wat het richtlijnvoorstel betreft:

2.1

De thematische strategie en het richtlijnvoorstel moeten gezien worden tegen de achtergrond van het zesde milieu-actieprogramma (1) (MAP) en de mededeling „Schone lucht voor Europa” (2001; Clean Air For Europe — CAFE). Het ambitieuze doel van het zesde MAP was „het bereiken van luchtkwaliteitsniveaus die geen significante negatieve effecten en risico's voor de menselijke gezondheid en het milieu tot gevolg hebben”.

In paragraaf 4.1.1 van de strategie staat: „Aan deze strategie is een voorstel gehecht (…)”. Beide teksten houden dus verband met elkaar, en om zich over het richtlijnvoorstel uit te kunnen spreken doet men er goed aan de strategie te bestuderen, die er in zekere zin het algemene kader van vormt en die de strategische doelstellingen van de Commissie voor de luchtkwaliteit bevat.

2.2.1

De thematische strategie bevat tussentijdse doelstellingen voor de luchtverontreiniging. Aanbevolen wordt de huidige wetgeving te moderniseren, deze meer te concentreren op de meest schadelijke verontreinigende stoffen en meer inspanningen te leveren om milieuoverwegingen te integreren in andere beleidsstrategieën en programma's.

2.2.2

Maar hoewel het tot op zekere hoogte gelukt is om de uitstoot van de belangrijkste luchtverontreinigende stoffen omlaag te krijgen, zal er in 2020 nog altijd sprake zijn van milieu- en gezondheidsproblemen als aanvullende maatregelen uitblijven. Zelfs toepassing van alle bestaande wettelijke bepalingen verandert hier niets aan.

2.2.3

De Commissie stelt daarom voor:

Al deze maatregelen zijn bedoeld om de wetgeving eenvoudiger, duidelijker en dus beter toepasbaar te maken.

2.2.4

Daarnaast wil de Commissie met de strategie de zorg voor de luchtkwaliteit integreren in andere beleidsterreinen: energie, kleine stookinstallaties, vervoer over land, over zee en door de lucht; landbouw, en structuurfondsen.

2.2.5

De strategie zal in 2010 kritisch worden bekeken en de resultaten hiervan zullen worden meegewogen in de afsluitende evaluatie van het 6de MAP.

3.1

De voorgestelde richtlijn moet een concrete bijdrage aan de uitvoering van de strategie leveren door de vijf bovengenoemde rechtsinstrumenten in één richtlijn samen te brengen.

3.2

In hoofdstuk III over het beheer van de luchtkwaliteit worden de belangrijkste wetswijzigingen voorgesteld. De Commissie stelt niet voor om de grenswaarden voor de luchtkwaliteit te wijzigen, maar wel om de toepassing van de bestaande bepalingen aan te scherpen: de lidstaten dienen plannen op te stellen en uit te voeren die ertoe moeten leiden dat zij deze grenswaarden niet langer overschrijden.

3.3

Een ander belangrijk punt betreft kleine deeltjes (PM2,5), die gevaarlijker zijn dan grotere deeltjes. Daarom is naast de bestaande beheersingsmaatregelen voor PM10 ook een nieuwe aanpak nodig met betrekking tot PM2,5.

3.4

De Commissie stelt een bovengrens voor de concentratie van PM2,5 in de lucht voor om bovenmatige risico's voor de bevolking te voorkomen. In 2010 zou deze grens niet meer mogen worden overschreden. In combinatie hiermee wil zij een niet-bindende streefwaarde invoeren, teneinde om tussen 2010 en 2020 in elke lidstaat de blootstelling van de bevolking aan PM2,5 in algemene zin te verminderen.

3.5

Volgens hoofdstuk V dienen de lidstaten er krachtens het Verdrag van Arhus op toe te zien dat het publiek en de organen en organisaties die met het onderwerp luchtkwaliteit te maken hebben, geïnformeerd worden. Zij moeten er uiteraard voor zorgen dat de nodige informatie aan de Commissie wordt gestuurd. De Commissie stelt in dit verband voor om een elektronisch systeem voor het rondzenden van rapporten in te voeren, waarbij het in het kader van het werkprogramma INSPIRE op te zetten gezamenlijke informatiesysteem als basis dienst kan doen.

3.6

Om ervoor te zorgen dat de vergaarde informatie voldoende representatief en onderling vergelijkbaar is, is het van belang dat gestandaardiseerde meettechnieken en gemeenschappelijke criteria met betrekking tot het aantal en de lokatie van de meetstations worden toegepast.

4.1

Het EESC staat achter de algemene doelstellingen van de strategie en de voorgestelde richtlijn. Maar hoe mooi deze doelstellingen ook zijn, uiteindelijk draait het om de volgende vragen: staan de kosten in verhouding tot de verwachte resultaten, zijn de maatregelen uitvoerbaar (wat puntbronnen betreft zijn er weinig problemen te verwachten, maar diffuse bronnen zijn veel lastiger) en welke impact zullen deze werkelijk hebben op de luchtkwaliteit en op de economie?

4.2

De Commissie schat dat de uitvoering van de strategie 7,1 miljard euro per jaar zal kosten (bovenop de circa 60 miljard euro per jaar die nu al jaarlijks aan maatregelen tegen luchtverontreiniging worden uitgegeven), maar dat de besparing op kosten voor de gezondheidszorg 42 miljard euro per jaar zal bedragen. De macro-economische balans zou dus zeer positief uitvallen, maar in het dagelijks leven geldt de micro-economische werkelijkheid. Zelfs als alle beschikbare technieken worden gebruikt, zouden de baten volgens de Commissie echter nog altijd opwegen tegen de kosten. Het probleem is niettemin dat deze te verwachten baten, anders dan de kosten, moeilijk in kaart te brengen zijn en dat het niet erg duidelijk is hoe de besparingen op het gebied van de gezondheidszorg moeten worden berekend. De Commissie wijst er echter op dat soortgelijke regelgeving in de VS hogere kosten met zich meebrengt dan van de Europese regelgeving valt te verwachten.

4.3

Het voornemen van de Commissie om de wetgeving te vereenvoudigen, te verduidelijken en te codificeren is toe te juichen. Door de complexiteit en vaagheid van sommige bepalingen worden deze namelijk onvermijdelijk op uiteenlopende wijze toegepast, ontstaan er concurrentiedistorsies en is het onmogelijk om een betrouwbaar beeld te krijgen van de luchtkwaliteit in Europa.

4.4

De voorgestelde wetgevingsmaatregelen verdienen dan ook bijval.

4.5

Daarentegen heeft de Commissie helaas geen aandacht besteed aan de rol die lokale overheden, met name steden, op vervoersgebied zouden moeten spelen (alternatieve vormen van vervoer, openbaar vervoer, omleiding van vrachtwagens enz). In de praktijk spelen decentrale overheden, vooral gemeenten, een essentiële rol bij de concrete uitvoering van Europese wetgeving, met name, wat het nemen van maatregelen betreft.

4.6

Ook zou zij moeten wijzen op de rol van milieu-ngo's en andere op sociaal of gezondheidsgebied gespecialiseerde organen, en in ruimere zin het hele maatschappelijk middenveld, bij het duidelijk maken wat er qua volksgezondheid en gezondheid op het werk op het spel staat.

4.7

Wat de bescherming van ecosystemen betreft is er t.a.v. stikstofoxiden, zwaveldioxide en ammoniak al vooruitgang geboekt. Er zijn nog betere resultaten mogelijk als de wetgeving beter toegepast en vereenvoudigd wordt.

4.8

Het is begrijpelijk dat de Commissie de hoeveelheid kleine zwevende deeltjes in de lucht wil controleren, aangezien deze gevaarlijk zijn voor de volksgezondheid. Maar het vaststellen van grenswaarden is in dit verband wel problematisch geweest. De WHO is namelijk tot nog toe niet in staat geweest om voor de bescherming van de volksgezondheid een drempelwaarde vast te stellen (2). Bovendien bestaat er veel onzekerheid over het meten van PM-concentraties en over de chemische samenstelling van deze deeltjes. Afhankelijk van deze chemische samenstelling zijn de deeltjes in meerdere of mindere mate schadelijk voor de gezondheid, maar dit kan met de huidige technologie niet worden vastgesteld.

4.9

De vraag is dan ook of het niet beter was geweest streefwaarden in plaats van grenswaarden vast te stellen. Bovendien lijkt de omzettingstermijn nogal aan de krappe kant te zijn als men bedenkt dat de wetgevingsprocedure pas eind 2005 van start is gegaan. Gezien de traagheid van deze procedure zou er voor de lidstaten wel eens erg weinig tijd kunnen overblijven om aan de richtlijn te voldoen.

5.1.1

Het EESC is tevreden over het grote aantal partijen dat door de Commissie is geraadpleegd en staat volledig achter haar voornemen om de verbetering van de luchtkwaliteit ook tot een vast onderdeel van de andere EU-beleidsterreinen te maken. Zij heeft echter onder hoge tijdsdruk moeten werken en kon daardoor misschien niet alle gegevens natrekken. Dit is vooral aan de strategische scenario's te merken.

5.1.2

Deze scenario's zijn weliswaar met het Primes-model berekend, maar ze bevatten veel onnauwkeurigheden ten aanzien van de verwachte groei, het marktaandeel van aardgas afgezet tegen dat van steenkool, en de grote verschillen tussen de lidstaten wat de in- en uitvoer van energie betreft.

5.1.3

De Commissie was zich hier overigens al van bewust en heeft daarom het IIASA verzocht om van april en tot en met september 2005 bilaterale gesprekken te voeren met alle lidstaten. Het voornaamste doel hiervan was om de energiescenario's te verbeteren in het kader van de onlangs gestarte herziening van de Richtlijn over nationale emissieplafonds.

5.1.4

De energiescenario's van het Primes-model worden momenteel geactualiseerd. De belangrijkste wijzigingen hebben betrekking op het volgende:

5.1.5

De CAFE-energiescenario's zouden dus herzien moeten worden, wat erop neerkomt dat ook het baseline scenario en dus de grenswaarden aangepast dienen te worden.

5.1.6

Verder zou ervoor gezorgd moeten worden dat andere EU-maatregelen de uitvoering van de strategie niet tegenwerken. Bij de verbranding van hout in woningen komen bijvoorbeeld PM2,5-deeltjes vrij, maar dat weerhoudt de Commissie er niet van om het gebruik van hout als alternatieve energiebron, waarvoor rookfiltersystemen nodig zijn, te stimuleren. Ook steenkool zou in dit verband kunnen worden genoemd.

5.1.7

Wel is het zo dat de strategie mede betrekking heeft op sectoren als de landbouw en de zeevaart, die meestal over het hoofd worden gezien, al is het dan weer vreemd dat de luchtvaart, met de emissies tijdens het opstijgen en lanen van vliegtuigen, niet genoemd wordt. Bij de uitvoering zijn echter veel meernationale politieke problemen te verwachten. Zo zullen er lange, moeizame onderhandelingen nodig zijn om de SO2- en Nox-uitstoot door schepen omlaag te krijgen. Ook moet erop worden toegezien dat moeilijkheden bij de verwezenlijking van de doelstellingen door bepaalde sectoren (bijv. het halen van stikstof- en ammoniakgrenswaarden door de landbouw) niet leidt tot een grotere druk op gemakkelijker te controleren verontreinigingsbronnen als de industrie.

5.2.1

Het EESC vindt het een goed idee om de huidige Richtlijnen te vereenvoudigen en de kaderrichtlijn uit 1996, de eerste drie dochterrichtlijnen en het besluit over informatieuitwisseling in één enkele richtlijn samen te brengen. Hoe meer verschillende rechtsinstrumenten er zijn, des te moeilijker het is om deze goed toe te passen. Het is dan ook een verstandig plan om deze vijf rechtsinstrumenten in één richtlijn te laten opgaan.

5.2.2

Ook is de Commissie terecht van plan om bij de beoordeling van de luchtkwaliteit gestandaardiseerde meettechnieken en gemeenschappelijke criteria met betrekking tot het aantal en de lokatie van de meetstations toe te passen (hoofdstuk II). De installatiekosten van deze meetstations baart sommige decentrale overheden echter zorgen.

5.2.3

Verder steunt het EESC het voorstel van de Commissie om de grenswaarden voor de luchtkwaliteit niet te wijzigen, maar om de toepassing van de bestaande bepalingen aan te scherpen: de lidstaten dienen plannen op te stellen en uit te voeren die ertoe leiden dat zij deze grenswaarden niet langer overschrijden (artikel 13). De daadwerkelijk naleving van de bestaande regels is een prioritaire doelstelling die de luchtkwaliteit en de volksgezondheid ten goede zal komen.

5.2.4

Het belangrijkste onderdeel van de ontwerprichtlijn is het voorstel om een grenswaarde voor PM2,5-deeltjes in te voeren die in 2010 niet meer overschreden mag worden. In combinatie hiermee wil de Commissie een niet-bindende streefwaarde invoeren, teneinde tussen 2010 en 2020 in elke lidstaat de blootstelling van de bevolking aan PM2,5 met 20 % te verminderen.

5.2.5

Over kleine stofdeeltjes en de gevolgen ervan zijn maar weinig en bovendien niet erg betrouwbare gegevens beschikbaar. De WHO erkent zelf dat het onmogelijk is een concentratieniveau te bepalen dat geen enkel gevaar meer inhoudt, en volgens het Wetenschappelijk Comité voor gezondheids- en milieurisico's schiet de kennis van fijne stofdeeltjes en het lange-termijneffect ervan op de gezondheid nog tekort.

5.2.6

Het EESC acht het beter eerst streefwaarden in plaats van grenswaarden vast te leggen. Anders lijkt de door de Commissie vastgestelde omzettingstermijn nogal aan de krappe kant als men bedenkt dat de wetgevingsprocedure pas eind 2005 van start is gegaan. Voor de lidstaten zou er wel eens erg weinig tijd kunnen overblijven om aan de richtlijn te voldoen; sommige landen slagen er per slot van rekening nu al niet in om zich aan de normen te houden, mede omdat ze geen haast hebben gemaakt met de omzetting ervan. Ook wijst het EESC erop dat het voor kleine lidstaten moeilijker is om zich aan grenswaarden te houden, omdat deze extra nadeel ondervinden van de geringere spreiding van de vervuiling van de lucht. Daarom stelt het in plaats van grenswaarden streefwaarden vast te leggen. Voor de toepassing van de voorgestelde wetgeving zou namelijk een groot aantal door de lidstaten en/of decentrale overheden op te zetten meetstations nodig zijn, waar veel tijd en geld mee gemoeid is zou zijn. PM10-deeltjes zijn goed meetbaar en vallen snel neer. Dat neemt niet weg dat de meetresultaten moeten worden geëvalueerd, met een extra toetsing om na te gaan of die normen in de lidstaten kunnen worden nageleefd. Daarentegen verwaaien PM2,5-deeltjes gemakkelijk en zijn daardoor veel moeilijker te meten. Doordat ze zo gemakkelijk verwaaien, zijn het grensoverschrijdende vervuilende stoffen. Bovendien zijn er fijne stofdeeltjes van natuurlijke oorsrpong, zoals zeezout. Het is wel zo logisch om deze niet onder de richtlijn te laten vallen.

5.2.7

Bovendien is er nog geen geharmoniseerde meetmethode voor PM2,5-deeltjes. In de eerste dochterrichtlijn wordt wel voorgesteld om een gravimetrische referentiemethode voor het meten van fijne stofdeeltjes te hanteren, maar omdat deze veel tijd in beslag neemt en ingewikkeld in het gebruik is, mogen krachtens de Richtlijn ook alternatieve methoden worden toegepast. Die moeten dan wel gelijkwaardig zijn aan de door de Commissie gepubliceerde methoden. In de praktijk blijken deze een systematische afwijking ten opzichte van de referentiemethode te vertonen, terwijl de lidstaten verschillende correctiecoëfficiënten of soms helemaal geen correctiecoëfficiënt gebruiken. Gezien al deze onduidelijkheden met betrekking tot de meetmethoden is het de vraag of het wel verstandig is om al op zo'n korte termijn met bindende grenswaarden te gaan werken.

5.2.8

Ten slotte is de kosten/baten-verhouding van de maatregelen moeilijk in te schatten. Terwijl over de kosten geen twijfel bestaat, zijn de voordelen voor de volksgezondheid namelijk moeilijk precies te meten. Ten opzichte van de geringe voordelen zouden de marginale kosten van de voorgestelde richtlijn dus wel eens hoog kunnen uitvallen. Bij de verdeling van de middelen kan problemen opleveren.