C_2011218NL.01006101.xml

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Witboek over verzekeringsgarantiestelsels

De Europese Commissie heeft op 12 juli 2010 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het VWEU te raadplegen over het

De afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 april 2011 goedgekeurd.

Het Comité heeft tijdens zijn op 4 en 5 mei 2011 gehouden 471e zitting (vergadering van 5 mei) onderstaand advies uitgebracht, dat met 148 stemmen vóór en 7 tegen, bij 10 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.1 Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is ingenomen met het witboek van de Europese Commissie over verzekeringsgarantiestelsels. Het steunt de inspanningen van de Commissie om maatregelen te nemen ter bescherming van verzekerden in de EU.

1.2 Het staat ook achter haar streven om geharmoniseerde regels voor garantiestelsels in te voeren. Haar plan voor een Europese richtlijn die een hoog beschermingsniveau biedt in de vorm van minimale harmonisatie (zodat binnen de nationale stelsels ook méér bescherming mogelijk is) kan derhalve op bijval van het EESC rekenen. Van de garantiestelsels zou alleen in uiterste nood (als „last resort”) gebruik moeten worden gemaakt, als andere instrumenten (zoals toezichtsregels) geen soelaas meer bieden.

1.3 Het EESC wijst er echter op dat de afgelopen jaren al een reeks krachtige maatregelen - op het vlak van toezicht en eisen inzake eigen vermogen - is genomen om de solvabiliteit van verzekeringsondernemingen te verbeteren. In de praktijk gaan maar weinig verzekeraars bankroet en dankzij deze maatregelen zal dat nog minder worden. Bij de ontwikkeling van garantiestelsels moet hiermee rekening worden gehouden, teneinde tot een optimale kosten-batenverhouding te komen. Het EESC is daarom voorstander van EU-beleid dat enerzijds consumenten en werknemers meer zekerheid biedt, maar anderzijds de administratieve rompslomp voor ondernemingen en verzekerden beperkt houdt.

1.4 Het EESC vindt dat de Commissie zich in haar witboek terecht afvraagt of garantiestelsels wel onbeperkte dekking zouden moeten bieden. Voorkomen moet namelijk worden dat solide verzekeringsondernemingen ten gevolge van onbeperkte borgstellingen zelf in de problemen raken. Het is er daarom mee ingenomen dat de Commissie overweegt om de claims te beperken.

1.5 Als het tot een wetgevingsinitiatief komt, zou de Commissie goed moeten nadenken over de vraag wanneer van een garantiestelsel gebruik mag worden gemaakt. In ieder geval zouden eerst alle mogelijkheden om op grond van toezichtsregels in te grijpen, moeten zijn uitgeput. Alleen het feit dat niet meer wordt voldaan aan het minimumkapitaalvereiste overeenkomstig de Solvabiliteit II-richtlijn („Minimum Capital Requirement”), zou voldoende moeten zijn om een beroep te kunnen doen op een garantiestelsel.

1.6 Wat het streefniveau voor de bijdragen van de verzekeraars betreft, beveelt het EESC aan om de verschillende bestudeerde opties nog eens opnieuw te bekijken in het licht van de „vijfde kwantitatieve impactstudie” (QIS5) van de Solvabiliteit II-richtlijn. Wellicht zou het nuttig zijn een bepaald Europees beschermingsniveau vast te stellen, maar de financiële bijdragen telkens te laten afhangen van nationale en sectorale risico's.

1.7 Gelet op de al bestaande nationale garantiestelsels zou de Europese regeling een hoog en adequaat beschermingsniveau moeten bieden. De verdere invulling van de regeling zou dan aan iedere lidstaat voor zich kunnen worden overgelaten. Daarbij moet worden gedacht aan vragen als hoe de bijdragen precies worden opgebracht, de timing van de financiering, of wordt gekozen voor compensatiebetalingen of overdracht van portefeuille, en of voor de verschillende verzekeringsbranches specifieke garantiestelsels worden ingevoerd.

2.1 Verzekeringen bieden de consument dekking tegen belangrijke risico's zoals ziektes, ongevallen en aansprakelijkheid en geven hen de mogelijkheid een extraatje voor de oude dag op te bouwen. (1) Het faillissement van een verzekeringsonderneming kan leiden tot een onherstelbaar verlies van het gehele of een aanzienlijk deel van het vermogen van consumenten en kan hen zelfs in de armoede doen belanden.

2.1.1 De noodzaak van een garantiestelsel verschilt per soort verzekering. Bij levensverzekeringen loopt de consument in de regel het risico dat hij het door hem gespaarde kapitaal verliest, hetgeen bij schadeverzekeringen niet het geval is.

2.1.2 Levensverzekeringen (waarbij kapitaal wordt opgebouwd) zijn op de lange termijn bedoeld als oudedagsvoorziening of als uitkering voor nabestaanden. Als de onderneming waar zulke verzekeringen zijn afgesloten, failliet gaat, zou zonder insolventiegarantieregeling een significant deel van de financiële reserves van de verzekerden in rook opgaan. In het ergste geval zullen zij daardoor worden gedwongen een beroep te doen op de sociale zekerheid. Het EESC vindt voor dit soort verzekeringen de invoering van garantiestelsels dan ook het meest noodzakelijk.

2.1.3 In de schade- en aansprakelijkheidsverzekeringsbranches moeten de verzekerden worden beschermd die na het faillissement van hun verzekeraar bij hem nog uitstaande schadevorderingen hebben. Voor de verzekerden doet zich in deze branches echter niet het probleem voor dat een nieuwe overeenkomst bij een andere verzekeraar alleen tegen ongunstigere voorwaarden kan worden afgesloten omdat de verzekerde inmiddels ouder is geworden of zijn gezondheid is verslechterd. Nieuwe verzekeringen kunnen regelmatig tegen dezelfde marktvoorwaarden worden afgesloten.

2.2 Van de 5 200 verzekeringsondernemingen (2008) konden er volgens de Commissie sinds 1994 130 hun betalingsverplichtingen niet nakomen. In dit verband zij echter opgemerkt dat verzekeraars wettelijk verplicht zijn eigen vermogen achter de hand te houden, juist om in geval van insolvabiliteit geheel of minstens gedeeltelijk aan de vorderingen van hun verzekerden te kunnen voldoen.

2.3 Daarom werd het tot nu toe niet nodig geacht om Europese garantiestelsels in te voeren voor het zeldzame geval dat verzekeringsondernemingen failliet zouden gaan. De Europese Commissie is in 2001 wel gestart met de voorbereiding van een richtlijn, maar heeft die werkzaamheden na enige tijd weer opgeschort. Collectieve garantiestelsels zijn in een markteconomie uitzonderlijk, maar er zijn er wel ettelijke in de financiële sector ingevoerd vanwege de bijzondere risico's die consumenten daar kunnen lopen.

2.4 Voor de banksector bestaat al sinds 1994 een Europese depositogarantieregeling (2), die bescherming moet bieden mocht zich een „bankrun” voordoen, die de financiële markten ernstig zou destabiliseren. Deze regeling wordt momenteel geactualiseerd. (3) In de verzekeringsbranche doen zich echter andere risico's voor dan in de banksector. In het bijzonder bestaat er in deze branche geen herfinancieringsbehoefte en hoeven verzekeraars niet te vrezen voor een „bankrun”. Wil een garantiestelsel voor de verzekeringssector daarom doeltreffend zijn, dan moet die structureel anders zijn opgezet dan de regelingen voor banken.

2.5 De wetgever heeft voor de verzekeringssector uitgebreide voorzorgsmaatregelen vastgesteld, om de verzekerden te beschermen tegen verlies van hun vorderingen: grondig, proactief toezicht, strenge eisen inzake eigen vermogen, strenge regels inzake beleggingen, en bescherming van claims in de faillissementswetgeving. Met de omzetting van de Solvabiliteit II-richtlijn wordt het gevaar dat het met een verzekeraar financieel verkeerd afloopt verder verkleind. (4)

2.6 Bovendien zijn de risico's van directe verzekeringen door herverzekeringen apart gedekt, wat de kans op faillissementen nog geringer maakt. De samenvoeging en spreiding van een groot aantal risico's via herverzekering maakt verzekeraars onderling afhankelijker, wat de consument extra bescherming biedt.

2.7 Daarnaast heeft de EU naar aanleiding van de financiële crisis het financieel toezicht binnen een compleet nieuw, Europees kader gebracht. Voor de verzekeringssector is in dit verband o.a. de oprichting van de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (EAVB) van belang.

2.8 Deze sector heeft zich in de financiële crisis goed staande weten te houden. Ze was niet de veroorzaker van die crisis, maar ondervond daar wel de gevolgen van. (5) Europese verzekeraars moesten de nodige afschrijvingen doen en hadden moeite om met hun kapitaalinvesteringen het vereiste rendement te behalen omdat de rente laag bleef, en ten gevolge van de door overheden uitgevoerde reddingsoperaties en hun monetair beleid. Catastrofale verslechteringen van de financiële situatie van verzekeringsondernemingen, zoals van het Amerikaanse AIG of onlangs nog Ambac, zijn niet te wijten aan klassieke verzekeringsactiviteiten, maar aan „bankachtige” afdekkingsactiviteiten. De kans hierop blijft ook in de toekomst bestaan. Met name ondernemingen en financiële conglomeraten die actief zijn in zowel het bank- als verzekeringswezen, lopen in dit verband risico.

2.9 Al 12 van de 27 lidstaten kennen garantiestelsels voor de verzekeringssector. (6) Die zijn zeer complex en bestaan in sommige lidstaten alleen voor bepaalde onderdelen van de sector. Ook komen grote verschillen voor in de dekking die de stelsels bieden. Verder is in een aantal gevallen sprake van staatsgaranties.

2.10 In heel Europa actieve verzekeringsondernemingen werken op de verschillende nationale markten meestal met zelfstandige, nationale dochterondernemingen. Die moeten telkens bijdragen aan de nationale garantiestelsels. Mocht een grote Europese onderneming in de problemen komen, dan zouden de consumenten via die stelsels normaliter toch voldoende kunnen worden beschermd. Niettemin roept het EESC op om een Europees garantiestelsel voor internationaal actieve verzekeringsondernemingen in het leven te roepen voor het geval de nationale garantiestelsels niet toereikend zouden zijn.

2.11 De kosten van een garantiestelsel worden uiteindelijk via hogere premies doorberekend aan de verzekerden. Weliswaar geniet elke consument bescherming in geval van een faillissement, maar de kosten daarvan worden door alle consumenten gedragen.

De nationale verzekeringsmarkten verschillen onderling sterk wat betreft product- en risicostructuur. Er dient dan ook te worden gekozen voor een minimale harmonisatie d.m.v. een richtlijn, zodat de lidstaten de mogelijkheid krijgen om bijzonderheden uit hun faillissements-, overeenkomsten-, socialezekerheids- en fiscaal recht naar behoren in aanmerking te nemen, en eigen garantieregelingen kunnen behouden als ze in overeenstemming zijn met de bepalingen van de richtlijn.

3.2 Niveau van centralisatie en rol van het verzekeringsgarantiestelsel (par. 3.2. van het witboek)

3.2.1 In de eerste plaats is het belangrijk te bewerkstelligen dat verzekeraars helemaal niet failliet gaan. Dat vereist om te beginnen adequaat toezicht. Als een faillissement desondanks niet kan worden voorkomen kan gebruik worden gemaakt van garantieregelingen.

De Commissie geeft terecht de voorkeur aan het oorsprongsbeginsel. Dit is in overeenstemming met de beginselen van het Europese verzekeringstoezicht: krachtens de Solvabiliteit II-richtlijn vindt het toezicht op alle activiteiten van de in de EU toegelaten verzekeringsondernemingen plaats in hun lidstaat van herkomst. Dat geldt ook voor de activiteiten die in het kader van de vrijheid van vestiging via niet-zelfstandige filialen of in het kader van de vrijheid van dienstverlening via grensoverschrijdende dienstverlening worden uitgeoefend.

3.4.1 Vanwege de verschillen tussen levens- en schadeverzekeringen is het zinvol aparte garantiestelsels te creëren. Binnen deze branches zijn de risico's redelijk gelijk en valt wederzijdse borgstelling nog te rechtvaardigen. Het is echter moeilijk uit te leggen waarom bijvoorbeeld de cliënten van een inboedelverzekeraar zouden moeten bijdragen aan een garantieregeling waarvan gebruik kan worden gemaakt om in te staan voor een levensverzekeraar. Maar omdat hier ook nationale bijzonderheden meespelen - bijv. het op een verzekeringsmarkt bestaan van de verplichting om de verschillende soorten verzekeringen onder te brengen in juridisch van elkaar gescheiden ondernemingen (het zgn. stelsel van verplichte specialisatie) - zou de Europese wetgever de lidstaten op dit punt de vrije hand moeten geven.

3.4.2 Het EESC is, net als het CETVB (Comité van Europese toezichthouders op verzekeringen en bedrijfspensioenen), van mening dat ook motorrijtuigverzekeringen opgenomen zouden moeten worden in de toekomstige richtlijn inzake verzekeringsgarantiestelsels. Dit zou leiden tot meer duidelijkheid, evenwichtigere concurrentie en begrijpelijkere wetgeving voor de consument.

3.4.3 De voorstellen van de Commissie behelzen niet de bescherming van bedrijfspensioenen. Alleen bedrijfspensioenregelingen in klassieke zin vallen onder de garantiestelsels. Het EESC is niettemin van mening dat ook voor andere soorten bedrijfspensioenen maatregelen nodig zijn en stelt dan ook voor deze kwestie bij de follow-up van het groenboek Pensioenen in aanmerking te nemen.

3.4.4 Een gepast en aanvaardbaar eigen risico voor de verzekerden in geval van een faillissement vormt een goede prikkel om ervoor te zorgen dat consumenten, voor zover mogelijk, bij de keuze van een verzekeraar letten op de soliditeit van ondernemingen.

3.4.5 Het zou nuttig zijn maximumvergoedingen in te voeren of de betalingen uit hoofde van de garantiestelsels op een andere manier te beperken, door bijv. te werken met minimumdrempels of een eigen risico, zoals ook het CETVB adviseert. De beperkingen mogen zich echter niet opeenstapelen, want dan zou er te veel van de verzekerden worden gevraagd. Al met al zou dit alles de garantiestelsels aanmerkelijk ontlasten en goedkoper maken, waarvan dan weer de verzekerden zouden profiteren, want die dragen uiteindelijk de kosten van deze stelsels.

3.5.1 De Commissie heeft gelijk dat het veel te duur zou zijn als alle marktpartijen van de garantieregelingen zouden kunnen profiteren. In de eerste zin van het witboek worden verzekeringsgarantiestelsels gepresenteerd als een vorm van consumentenbescherming. Dit betekent echter niet dat alleen consumenten onder die stelsels zouden moeten vallen. Ze zouden ook moeten gelden voor entiteiten die op grond van nationale wetgeving in sommige landen dezelfde bescherming genieten als consumenten, in de hoedanigheid van verzekeringsnemers, verzekerden of begunstigden.

3.5.2 Het zou de lidstaten vrij moeten staan om pure bedrijfsverzekeringen, bijv. voor bedrijfsonderbrekingen of vervoer, bij voorbaat al van de garantiestelsels uit te sluiten. Ook zouden de lidstaten zelf moeten beslissen of het ze nodig lijkt kleine ondernemingen onder het toepassingsgebied van de richtlijn te laten vallen.

3.6 Wanneer het tot een wetgevingsinitiatief komt, zal de Commissie goed moeten nadenken over de vraag op welk moment van een garantiestelsel gebruik mag worden gemaakt en wie daarover besluit. De Commissie overweegt om de garantiestelsels niet pas in geval van een faillissement te benutten, maar al eerder, om faillissementen af te wenden. Volgens het EESC zou, met het oog op de efficiency, aard en doelstellingen van de garantiestelsels, het feit dat niet meer wordt voldaan aan het minimumkapitaalvereiste overeenkomstig de Solvabiliteit II-richtlijn („Minimum Capital Requirement”), voldoende moeten zijn om een beroep te kunnen doen op een garantiestelsel.

3.7.1.1 De meningen lopen uiteen over de vraag of voor financiering vooraf, financiering achteraf of voor een combinatie daarvan moet worden gekozen. Al deze drie mogelijkheden kennen voor- en nadelen.

3.7.1.2 Bij financiering achteraf wordt minder geld aan de markt onttrokken, wat de kosten laag houdt en daardoor leidt tot minder hoge premies voor de verzekerden. Ook hoeven de bijeengebrachte middelen niet tijdelijk te worden belegd. Verder gaat bij financiering achteraf niet al voordat zich een faillissement voordoet, een deel van de middelen op aan beheerskosten.

3.7.1.3 Bij financiering achteraf is het echter lastiger in te spelen op de „moral hazard”-problematiek. Immers, juist de zwakke marktdeelnemers die failliet gaan, zijn op het moment dat aan de garantieregeling moet worden bijgedragen niet meer op de markt actief en kunnen dan dus ook niet meer daaraan meebetalen.

3.7.1.4 Het voordeel van financiering vooraf is vooral dat de hoogte van de bijdragen kan worden vastgesteld aan de hand van de kans op een faillissement. Marktdeelnemers die meer risico's nemen zullen dan meer moeten betalen. Ook zal bij financiering vooraf minder sprake zijn van de procyclische effecten die verbonden zijn aan financiering achteraf.

3.7.1.5 De timing van de financiering kan doorslaggevend zijn voor de doeltreffendheid van een verzekeringsgarantiestelsel. De voordelen van financiering ex nunc zijn veel groter dan de nadelen ervan, en het is moeilijk te begrijpen waarom vanwege nationale gewoontes en bijzonderheden de lidstaten hier zelf over zouden moeten besluiten. Voor een efficiënte garantieregeling dient de richtlijn te voorzien in één enkele financieringsmethode ex nunc.

3.7.2.1 Er dienen grenzen te worden gesteld aan de hoogte van de financiële bijdragen van de marktpartijen aan de garantiestelsels. Ook het CETVB dringt in zijn advies daarop aan. Een onbeperkte dekkingsplicht zou het onmogelijk maken de financiële risico's voor een onderneming in te schatten en zou ertoe leiden dat iedere verzekeraar voor de hele markt borg staat. (7) Dan zouden niet meer de eigen beslissingen van een onderneming, maar de door al haar concurrenten tezamen genomen risico's doorslaggevend zijn voor het risico dat die ene onderneming loopt.

3.7.2.2 De Commissie stelt in eerste aanleg een streefniveau voor de bijdragen van de verzekeraars van ongeveer 1,2 % van de bruto geboekte premies voor. Het EESC zou het op prijs stellen als de verschillende in dit verband bestudeerde opties nog eens opnieuw zouden kunnen worden bekeken in het licht van de recente cijfers m.b.t. de Solvabiliteit II-richtlijn. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat deze richtlijn en andere interventie-instrumenten zijn ingevoerd om verzekerden beter te beschermen, hetgeen ook het CETVB in zijn advies benadrukt.

3.7.2.3 De Commissie gaat er in haar berekeningen vanuit dat de kans dat van een garantiestelsel gebruik moet worden gemaakt gemiddeld 0,1 % bedraagt. Uitgangspunt daarbij is echter een eigen vermogen dat overeenstemt met 100 % van het solvabiliteitskapitaalvereiste (SCR). Mocht in bepaalde lidstaten en branches het eigen vermogen meer bedragen dan het SCR, dan wordt het risico op faillissementen dienovereenkomstig kleiner. De richtlijn moet het daarom mogelijk maken om de bijdragen aan de nationale garantiestelsels telkens te laten afhangen van de daadwerkelijke risico's op de nationale markten en in de betrokken branches.

3.7.2.4 De Commissie gaat in het witboek niet in op de vraag of de marktpartijen opnieuw aan een garantiestelsel zouden moeten bijdragen als daarvan gebruik is gemaakt. Voor deze kwestie moeten echter duidelijke regels (met plafonds) worden geformuleerd om onbeperkte borgstellingen uit te sluiten, zodat de ondernemingen vooraf weten wat hun verplichtingen zijn en zich daarop kunnen voorbereiden.

3.7.3.1 De bijdrageregeling zou moeten worden gebaseerd op reeds beschikbare gegevens om niet te veel administratieve rompslomp te creëren. Bij levensverzekeringen zou kunnen worden uitgegaan van het aanwezige vermogen en bij schadeverzekeringen van de omvang van de technische voorzieningen. Ook de omvang van het eigen vermogen t.o.v. het SCR zou een criterium kunnen zijn. De Europese wetgever zou hier de methodologie moeten bepalen en de lidstaten de bijdrageregeling zelf gedetailleerder moeten laten invullen, zodat ze nationale bijzonderheden in aanmerking kunnen nemen.

3.7.3.2 Voordat van garantieregelingen gebruik wordt gemaakt, zouden solvabele verzekeraars de mogelijkheid moeten krijgen ondernemingen in nood over te nemen om hun klantenbestand desgewenst te vergroten, ook als daar geen financiële tegemoetkoming tegenover staat.

3.8 Overdracht van portefeuille en/of betaling van vorderingen (par. 3.7 van het witboek)

3.8.1 Voor een garantiestelsel kan worden gekozen uit twee verschillende instrumenten: eenmalige compensatie van de verzekeringsnemers óf voortzetting van de verzekeringsovereenkomsten door een garantstellende instantie na overname door die laatste van het klantenbestand van de failliete onderneming. Dit laatste wordt „overdracht van portefeuille” genoemd en heeft naar de mening van het EESC in de levensverzekeringsbranche voordelen voor de verzekerden. In de schade- en ongevallenverzekeringsbranche daarentegen zouden compensatiebetalingen moeten volstaan om de consumenten voldoende bescherming te bieden. Hoe dan ook mag een Europese richtlijn niet beletten dat het voor de consumenten gunstigste instrument wordt gehanteerd.

(6) Zie voor een uitgebreid overzicht van zulke stelsels in de OESO-lidstaten OESO-rapport nr. DAF/AS/WD(2010) 20 van 10 november 2010.

BIJLAGE

bij het Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Onderstaand wijzigingsvoorstel is verworpen, maar kreeg ten minste een kwart van de uitgebrachte stemmen (artikel 54, lid 3, van het reglement van orde):

Paragraaf 2.10

Als volgt wijzigen:

„In heel Europa actieve verzekeringsondernemingen werken op de verschillende nationale markten meestal met zelfstandige, nationale dochterondernemingen. Die moeten telkens bijdragen aan de nationale garantiestelsels. Mocht een grote Europese onderneming in de problemen komen, dan zouden de consumenten via die stelsels normaliter toch voldoende kunnen worden beschermd. Niettemin roept het EESC op om een Europees garantiestelsel voor internationaal actieve verzekeringsondernemingen voor het geval de nationale garantiestelsels niet toereikend zouden zijn.”

Motivering

Op dit moment lijkt een pan-Europees systeem waarbij verzekeringsondernemingen elkaar wederzijds overeind houden, niet aan de orde.

Stemuitslag:

Vóór	:	68
Tegen	:	78
Onthoudingen	:	13