52014PC0748

2012/0288 (COD)

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO na podstawie art. 294 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczący

stanowiska przyjętego przez Radę w pierwszym czytaniu w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 98/70/WE odnoszącą się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (COM(2012) 595 final - 2012/0288 (COD))

1.           Przebieg procedury

Data przekazania wniosku Parlamentowi Europejskiemu i Radzie: || 18 października 2012 r.

Data uchwalenia stanowiska Parlamentu Europejskiego w pierwszym czytaniu: || 11 września 2013 r.

Data wydania opinii przez Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny: || 17 kwietnia 2013 r.

Data wydania opinii przez Komitet Regionów: || nie wydał opinii

Data osiągnięcia porozumienia politycznego oraz formalnego przyjęcia stanowiska Rady w pierwszym czytaniu (większością kwalifikowaną): || 13 czerwca 2014 r. (porozumienie polityczne); 9 grudnia 2014 r. (formalne przyjęcie)

2.           Cel wniosku komisji

Celem wniosku Komisji jest zapoczątkowanie procesu przechodzenia na takie biopaliwa, które zapewniają znaczne ograniczenie emisji gazów cieplarnianych także wówczas, gdy zgłaszane są szacowane emisje wynikające z pośredniej zmiany użytkowania gruntów (ILUC, z ang. indirect land use change). Wychodząc z założenia, że należy chronić dotychczasowe inwestycje w produkcję biopaliw, cele obecnego wniosku są następujące:

– ograniczenie wkładu konwencjonalnych biopaliw (niosących ze sobą ryzyko emisji towarzyszących ILUC) w realizację celów określonych w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii;

– poprawa parametrów emisji gazów cieplarnianych z procesów produkcji biopaliw (zmniejszenie emisji powiązanych) przez podwyższenie progu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych dla nowych instalacji[1], przy zapewnieniu ochrony instalacji, które już działały w dniu 1 lipca 2014 r.;

– przyczynienie się do lepszej penetracji rynku przez zaawansowane biopaliwa o niskim ryzyku ILUC (tj. biopaliwa o niskim ryzyku spowodowania pośrednich zmian użytkowania gruntów) dzięki dopuszczeniu większego wkładu tych paliw w realizację celów określonych w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii niż wkład biopaliw konwencjonalnych;

– poprawa sprawozdawczości na temat emisji gazów cieplarnianych poprzez zobowiązanie państw członkowskich i dostawców paliw do zgłaszania szacowanych emisji towarzyszących pośredniej zmianie sposobu użytkowania gruntów związanych z biopaliwami.

3.           Uwagi dotyczące stanowiska rady

3.1.      Uwagi ogólne na temat stanowiska Rady

Komisja ubolewa nad faktem, że – w odniesieniu do jej pierwotnego wniosku – stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu ma znacznie niższy poziom ambicji w dziedzinie ochrony środowiska i nie zawiera istotnych zachęt do przejścia na zaawansowane biopaliwa ani innych rozwiązań, które służyłyby wykorzystaniu w transporcie energii ze źródeł odnawialnych i zarazem ograniczały ryzyko lub wykluczały skutki w zakresie emisji towarzyszących ILUC. Elementy tekstu Rady, które łącznie zmierzają do znacznego obniżenia poziomu ambicji w zakresie ochrony środowiska, są następujące:

· podniesienie ograniczenia udziału konwencjonalnych biopaliw do 7 %[2];

· nowe mnożniki dla energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w transporcie kolejowym;

· ograniczone zachęty do korzystania z biopaliw zaawansowanych (którym towarzyszy mniej pośrednich zmian użytkowania gruntów);

· złagodzenie wymogów w zakresie sprawozdawczości dotyczącej ILUC.

Komisja wyraża nie tylko ubolewanie, ale zdecydowany sprzeciw w obliczu wprowadzonych przez Radę zmian obniżających poziom ambicji w zakresie ochrony środowiska towarzyszący ogólnym celom w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych, jakie wytycza dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii.

Ponadto w wersji Rady szereg aktów delegowanych pominięto, jednocześnie zastępując inne aktami wykonawczymi, co budzi poważne zastrzeżenia Komisji.

3.2.      Poprawki Parlamentu Europejskiego przyjęte po pierwszym czytaniu

Rada uwzględniła wprost niektóre, ale nie wszystkie, poprawki Parlamentu Europejskiego. Niżej przedstawiono zdanie Komisji na temat poprawek Parlamentu Europejskiego, ze wskazaniem stanowiska Rady w stosownych przypadkach.

1.           Stosowanie, począwszy od 2020 r., szacunkowych wartości ILUC w rachunkowości do celów dyrektywy ws. jakości paliw; usunięcie wymogów sprawozdawczości w zakresie ILUC z dyrektywy ws. odnawialnych źródeł energii (poprawki 60 i 164). Odrzucone przez Komisję.

Oparte na najlepszych dostępnych danych naukowych wartości ILUC (pośredniej zmiany sposobu użytkowania gruntów) powinny być zgłaszane zarówno w ramach dyrektywy ws. energii ze źródeł odnawialnych, jak i dyrektywy ws. jakości paliw; nie muszą natomiast być wykorzystywane w rachunkowości do celów dyrektywy ws. jakości paliw. Należy je zgłaszać w celu zwiększenia przejrzystości w zakresie rzeczywistych poziomów emisji gazów cieplarnianych charakteryzujących biopaliwa z upraw roślin spożywczych i paszowych oraz poprawy stanu wiedzy na temat skali tego problemu. Wersja Rady nie wprowadza wartości ILUC na potrzeby rachunkowości do celów dyrektywy ws. jakości paliw, utrzymując, chociaż w zmienionej formie, sprawozdawczość w odniesieniu do ILUC zarówno w dyrektywie ws. jakości paliw, jak i w dyrektywie ws. odnawialnych źródeł energii.

2.           Limitowanie lub ograniczenie stosowania biopaliw konwencjonalnych poprzez odebranie im statusu biopaliw ekologicznych (poprawka 89). Odrzucone przez Komisję.

Komisja proponowała ograniczenie wkładu, jaki biopaliwa obarczone ryzykiem ILUC mogą wnieść do realizacji docelowego poziomu 10 % określonego w dyrektywie ws. odnawialnych źródeł energii. Stanowi to dla państw członkowskich zachętę do odpowiedniego dostosowania ich systemów wsparcia i mandatów, nie ograniczając przy tym całkowitego zużycia takich biopaliw, pozostawiając w ten sposób państwom członkowskim pewną swobodę. Wersja Rady określa również, że jedynie wkład w realizację celu 10 % powinien być ograniczony, a ekologiczny status „dodatkowych” biopaliw konwencjonalnych powinien być utrzymany bez zmian.

3.           Limitowanie lub ograniczenie stosowania biopaliw konwencjonalnych w ramach dyrektywy ws. jakości paliw (poprawka 184/REV). Zaakceptowane przez Komisję.

Parlament proponuje także zastosowanie ograniczenia w ramach celu ustanowionego dyrektywą ws. jakości paliw. Chociaż Komisja nie proponowała takich ograniczeń w ramach dyrektywy ws. jakości paliw, przepis ten byłby jednym z elementów zmian, mogących przyczynić się do podniesienia poziomu ambicji całego tekstu w zakresie ochrony środowiska. Wersja Rady wskazuje, że tylko wkład w osiągnięcie dziesięcioprocentowego celu dyrektywy ws. odnawialnych źródeł energii powinien zostać ograniczony.

4.           Rozszerzenie zakresu ograniczeń w odniesieniu do upraw energetycznych (poprawka 181). W części zaakceptowane przez Komisję.

Efektem upraw energetycznych na gruntach uprawnych mogą być pośrednie zmiany użytkowania gruntów (ILUC). Przedmiotowa propozycja Parlamentu Europejskiego jest zatem jednym z elementów zmian, mogących przyczynić się do podniesienia poziomu ambicji całego tekstu w zakresie ochrony środowiska i łagodzenia skutków w sferze ILUC. Komisja może zaakceptować zmianę zakresu ograniczeń. Rada podtrzymuje natomiast zakres przedstawiony we wniosku Komisji (uprawy roślin spożywczych i pasz).

5.           Wprowadzenie wiążącego celu cząstkowego dla zaawansowanych biopaliw w wysokości 0,5 % w 2016 r. i 2,5 % w 2020 r. (poprawki 181 i 152/REV). Poprawki w części zaakceptowane przez Komisję.

Komisja byłaby gotowa, w ramach ogólnego kompromisu, uwzględnić zasadę wprowadzania wiążących celów cząstkowych, dostrzegając jej potencjał podwyższenia ambicji w sferze ochrony środowiska. Jakkolwiek na tym etapie Komisja nie jest w stanie wypowiedzieć się o konkretnej wartości procentowej, poziom 2,5 % wydaje się nadzwyczaj wygórowany, zważywszy, że biopaliwa o niskim ryzyku ILUC (zużyty olej kuchenny i łój), które są obecnie dostępne na skalę handlową, byłyby niedopuszczalne, i że wkład biopaliw kwalifikujących się do realizacji celu cząstkowego byłby liczony tylko raz w kontekście realizacji poziomów docelowych. Rada proponuje niewiążące i znacznie niższe cele cząstkowe (odniesienie: 0,5 punktu procentowego).

6.           Cel cząstkowy w wysokości 7,5 % dla bioetanolu (poprawka 152/REV). Odrzucony przez Komisję.

Parlament Europejski zaproponował wprowadzenie celu cząstkowego wynoszącego 7,5 % w przypadku etanolu dodawanego do benzyny. Komisja uważa, że byłoby to nadmiernym ograniczeniem swobody wyboru, pozwalającej każdemu z państw członkowskich na osiągnięcie celu w branży transportowej zgodnie z warunkami krajowymi. Ponadto wymagałoby to znacznie większej skali dostaw etanolu, przekraczającej zapotrzebowanie możliwości stosowania go jako domieszki do paliwa w przypadku pojazdów konwencjonalnych, tym samym wymuszając zwiększone stosowanie mieszanek o wysokiej zawartości biopaliw, do czego infrastruktura niektórych państw członkowskich może być niewystarczająca.

7.           Poprawki dotyczące wkładu różnych biopaliw w realizację celu cząstkowego w sektorze transportu (poprawki 185 i 186). Poprawki w części zaakceptowane przez Komisję.

Pierwotny wniosek Komisji miał zachęcić do stosowania zaawansowanych biopaliw (o niższych wartościach ILUC) przez dopuszczenie większego wkładu tych paliw w realizację celu cząstkowego w sektorze transportu. Zgodnie z wnioskiem wkład najbardziej zaawansowanych biopaliw byłby mnożony przez cztery, a zużyty olej kuchenny i łój liczyłyby się podwójnie. Parlament Europejski proponuje zmiany: drastyczne ograniczenie wykazu surowców do produkcji biopaliw, liczonych czterokrotnie, przy jednokrotnym przeliczniku dla większości surowców. Komisja jest zdania, że stwarzałoby to system sprzecznych zachęt w odniesieniu do zaawansowanych biopaliw, ponieważ w wyniku zmian biopaliwa produkowane obecnie na bazie prostej technologii z zużytego oleju kuchennego i tłuszczu zwierzęcego uzyskałyby dwukrotnie silniejszą zachętę niż biopaliwa wymagające nowatorskich technologii, które są znacznie bardziej kosztowne w produkcji. Ponadto zmiany w wykazach powinny być w pełni spójne z ogólnym zakresem dyrektyw, z zakresem ograniczeń, a także wprowadzeniem bądź usunięciem mnożników rachunkowości, jak również z obowiązującymi definicjami surowców.

3.3.      Rada wprowadziła do tekstu szereg nowych przepisów, które Komisja może zaakceptować, ale także zmiany znacznie ograniczające skuteczność wniosku, wobec których Komisja oponuje. Propozycje Rady są następujące:

1.           Podniesienie ograniczenia wkładu konwencjonalnych biopaliw do 7 %.

Ograniczenie wkładu konwencjonalnych biopaliw w osiąganie celów wyznaczonych w dyrektywie ws. odnawialnych źródeł energii do 5 % jest głównym elementem wniosku Komisji, toteż występuje ona zdecydowanie w jego obronie, gdyż wyższy pułap w mniejszym stopniu łagodziłby skutki pośredniej zmiany użytkowania gruntów (ILUC). Komisja uznała jednak, że pewien stopień elastyczności co do wyższego ograniczenia może okazać się konieczny dla osiągnięcia ogólnego kompromisu między Radą i Parlamentem Europejskim. Komisja zaznacza jednak przy tym wyraźnie, że nawet jeśli wykazanie się elastycznością w sprawie ograniczenia okaże się konieczne, Komisja będzie dążyła do utrzymania ogólnego poziomu ambicji w zakresie ochrony środowiska, charakterystycznego dla całego wniosku. Ograniczenie wkładu do 7 % zaproponowane przez Radę miałoby niewystarczający wpływ na zmniejszenie ILUC; nie stworzyłoby również wystarczających zachęt do wykorzystania w transporcie rozwiązań ograniczających skutki w zakresie ILUC. Ponadto Komisja wyraża ubolewanie z powodu skreślenia motywów nakreślających wizję przyszłości po roku 2020. Komisja może udzielić poparcia ograniczeniu sięgającemu 7 %, jeżeli wniosek zostanie przy tym wzmocniony w następujących punktach: (I) zmiany zakresu stosowania tego ograniczenia zgodnie z zaakceptowaną już przez Komisję poprawką Parlamentu Europejskiego (181), zgodnie z którą obejmowałoby ono wszystkie biopaliwa pochodzące z upraw (wymagające użytkowania gruntów) i stosowanie ograniczenia również w ramach dyrektywy ws. jakości paliw (184/REV); (II) zapewnienie jasności przesłania politycznego na rzecz przejścia na zaawansowane biopaliwa (poprzez przywrócenie motywu o okresie po 2020 r. oraz wprowadzenie wiążącego celu cząstkowego w wysokości 0,5 % dla zaawansowanych biopaliw, aby przynajmniej objąć i ochronić dotychczasowe inwestycje); (III) przywrócenie pewnych przekazanych uprawnień lub zapewnienie klauzul przejściowych dotyczących tych przepisów; (IV) usunięcie mnożnika dla energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w transporcie kolejowym; oraz (V) usunięcie podwójnego przelicznika w realizacji ogólnego celu dyrektywy ws. odnawialnych źródeł energii.

2.           Rozszerzenie stosowania wielokrotnych przeliczników wkładu zaawansowanych biopaliw, które obecnie mają zastosowanie tylko w ramach realizacji celu 10 % całkowitej emisji w sektorze transportu określonego dyrektywą ws. odnawialnych źródeł energii.

Komisja zdecydowanie odrzuca pomysł zastosowania podwójnego przelicznika dla zaawansowanych biopaliw w ramach realizacji ogólnego celu 20 % udziału energii ze źródeł odnawialnych, z tejże dyrektywy, włączając swój sprzeciw do oświadczenia do protokołu (zob. poniżej). Chociaż, jak stwierdzono powyżej, wpływ na rozwój odnawialnych źródeł energii byłby zapewne niewielki, byłby to brzemienny w skutki precedens polityczny w perspektywie zbliżającego się roku 2020 – nie ma powodu, by zmniejszać skalę ambicji w zakresie kluczowego, sztandarowego celu unijnego pakietu klimatyczno-energetycznego z 2008 r. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w marcu bieżącego roku państwa członkowskie potwierdziły swoje zobowiązanie do osiągnięcia celów wytyczonych na rok 2020. Pakiet z 2008 r. pozostawia państwom członkowskim wystarczającą swobodę, by mogły unikać nadmiernych kosztów wdrażania prawa. Dzięki mnożnikom zastosowanym w niektórych przypadkach można zaoszczędzić sporo rzeczywistych paliw, co znacznie ułatwia osiągnięcie celu w sektorze transportu. Zamiast tego, gdy zaistnieje potrzeba dalszego zmniejszenia kosztów przestrzegania przepisów, przy jednoczesnym ograniczeniu pośredniej zmiany użytkowania gruntów (ILUC) w ramach celu dla sektora transportu, Komisja uznaje za bardziej odpowiednie poprawki Parlamentu Europejskiego nr 153 i 154, pozwalające na uwzględnienie dodatkowych starań na rzecz poprawy efektywności energetycznej i oszczędności energii w sektorze transportu.

3.           Mnożnik pięciokrotny w rachunkowości dotyczącej energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych na potrzeby elektrycznych pojazdów drogowych i mnożnik w wysokości 2,5 w przypadku pociągów elektrycznych.

Komisja nie przewidywała w swoim wniosku mnożników w rachunkowości dla pojazdów elektrycznych ani pociągów elektrycznych. Komisja mogłaby natomiast, w ramach ogólnego kompromisu, zgodzić się na wprowadzenie mnożnika pięciokrotnego w rachunkowości dla pojazdów drogowych. Komisja sprzeciwia się wprowadzeniu mnożnika w rachunkowości w zakresie odnawialnej energii elektrycznej dla pociągów, jako że oznaczałoby to znaczne obniżenie poziomu ambicji w kontekście dążenia do celu dla sektora transportu, bez stworzenia dodatkowej zachęty dla niskoemisyjnego transportu. Parlament Europejski, w zgodzie z wnioskiem Komisji, nie wprowadza żadnych nowych ani wyższych mnożników.

4.           Wprowadzenie niewiążącego celu cząstkowego dla biopaliw wyprodukowanych z surowców wymienionych w części A załącznika IX.

Jak już wcześniej nadmieniono, Rada wprowadziła w swojej wersji spoczywający na państwach członkowskich obowiązek wytyczenia na rok 2020 niewiążącego celu cząstkowego dla biopaliw produkowanych z niektórych surowców, przyjmując wartość odniesienia w wysokości 0,5 punktu procentowego w ujęciu czystej energii, tj. przed zastosowaniem podwójnego przelicznika. Jednakże państwa członkowskie mogą odstąpić od tej wartości referencyjnej powołując się na szereg uzasadnień, a za niewdrożenie tego przepisu nie grożą żadne sankcje. W ogólnym kontekście wersji Rady przepis ten stanowi niewielką motywację do przejścia na zaawansowane biopaliwa jako rozwiązanie nieobarczone skutkami w zakresie ILUC w transporcie. Komisja opowiada się za wzmocnieniem tego elementu, zasadniczo przyjmując z zadowoleniem odpowiednią poprawkę Parlamentu Europejskiego (181), przy czym zapowiedziała już, że propozycję celu cząstkowego w myśl poprawek Parlamentu Europejskiego ocenia jako zbyt ambitną i najprawdopodobniej bardzo kosztowną w realizacji.

5.           Włączenie dodatkowych surowców do wykazu w załączniku IX.

Wniosek Komisji zawiera wykaz surowców dostarczanych w postaci biopaliw, których mają dotyczyć dodatkowe zachęty. Stanowisko Rady obejmuje szereg dodatkowych surowców i ważne będzie zagwarantowanie możliwości uznania ich za substraty zaawansowanych biopaliw o niskiej emisji towarzyszącej ILUC oraz spójności z innymi elementami wersji ostatecznej (to jest: grupy substancji uznawanych do celów ograniczenia).

6.           Uwzględnienie dodatkowych surowców spoza wykazu w załączniku IX.

W stanowisku Rady zawarto przepis stanowiący, że wkład „biopaliw wyprodukowanych z surowców niewymienionych w załączniku IX, które zostały określone jako odpady, pozostałości, niespożywcze materiały celulozowe lub materiały lignocelulozowe przez właściwe organy krajowe i były stosowane w istniejących instalacjach przed przyjęciem niniejszej dyrektywy” również mógłby być wliczany na potrzeby celu cząstkowego wymienionego powyżej, w pkt 4. Komisja uważa, że przepis ten ma zbyt szeroki zakres, jest obarczony ryzykiem niespójnego stosowania w całej UE i wykracza poza ochronę praw nabytych dotychczasowych inwestycji, umożliwiając zmiany aż do czasu przyjęcia dyrektywy o emisjach towarzyszących pośrednim zmianom użytkowania gruntów (ILUC). Ponadto taki przepis nadaje „właściwym organom krajowym” prawo ostatecznej wykładni odpowiednich części dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii – wbrew powszechnie stosowanej normie prawnej co do wykładni dyrektyw Unii Europejskiej.

7.           Złagodzone wymogi sprawozdawczości w odniesieniu do ILUC.

Wniosek Komisji zawiera wymóg zgłaszania przez państwa członkowskie szacowanych emisji związanych z ILUC towarzyszących biopaliwom uznawanym na potrzeby osiągnięcia celów krajowych, w oparciu o szacunkowe wartości z modeli Międzynarodowego Instytutu Badawczego Polityki Żywnościowej (IFPRI). Rada zmieniła ten wymóg, tak aby informacje zgłaszane przez państwa członkowskie obejmowały tylko surowce do produkcji biopaliw, przewidując, że Komisja przedstawi państwom członkowskim sprawozdanie z zużycia biopaliw, dodając wartości ILUC, co oznaczałoby uzyskanie tych informacji później niż w przypadku dostarczenia ich przez państwa członkowskie. Ponadto Rada dodała sformułowania podkreślające tymczasowy i niepewny charakter wartości ILUC. Komisja opowiada się za przywróceniem pierwotnych wymogów w zakresie sprawozdawczości. Zob. także stanowisko Komisji w sprawie poprawek nr 60 i 164 Parlamentu Europejskiego.

8.           Rozszerzenie zakresu „transferów statystycznych” dotyczących energii ze źródeł odnawialnych z uwzględnieniem celu cząstkowego w sektorze transportu.

Tekst Rady wprowadza możliwość dokonywania transferów statystycznych w ramach celu w sektorze transportu, na wzór praktyki dopuszczonej w ramach ogólnego celu dyrektywy ws. odnawialnych źródeł energii. Komisja nie uważa wprawdzie tej zmiany za niezbędną, biorąc pod uwagę łatwość wymiany handlowej paliw transportowych między państwami członkowskimi, dostrzega wszakże jej potencjał w zakresie obniżenia kosztów egzekwowania prawa.

9.           Wzajemne uznawanie dobrowolnych systemów.

Zdaniem Komisji koncepcja wzajemnego uznawania dobrowolnych systemów zatwierdzonych przez Komisję na mocy art. 18 ust. 6 dyrektywy ws. odnawialnych źródeł energii jest bezprzedmiotowa w świetle art. 18 ust. 7 tejże dyrektywy, który gwarantuje uznawanie weryfikacji poprzez takie dobrowolne programy w państwach członkowskich bez wymagania dalszych dowodów spełnienia odpowiednich kryteriów. Wzajemne uznawanie dobrowolnych systemów zatwierdzonych przez Komisję na mocy art. 18 ust. 6 podważa zasadność koncepcji poświadczania przez państwa członkowskie innych aspektów zrównoważonego rozwoju, które wykraczałyby poza zharmonizowane kryteria, zgodnie z art. 18 ust. 4. Komisja przyjmuje z zadowoleniem wersję Rady w tym zakresie, jako że wprowadza ona możliwość oceny i formalnego zatwierdzenia przez Komisję danego systemu krajowego. Skutkiem prawnym powinien być jednak ten sam poziom uznania, jak w przypadku dobrowolnych systemów, zgodnie z art. 18 ust. 6. Zob. także: poprawka nr 102 Parlamentu Europejskiego, z propozycją wzajemnego uznawania wszystkich systemów weryfikacji. Komisja popiera koncepcję wzajemnego uznawania systemów krajowych, uważa jednak, że systemy dobrowolne nie powinny być zmuszone do uznawania systemów krajowych.

10.         Bardziej szczegółowa sprawozdawczość w ramach dobrowolnych systemów i na ich temat.

Zgodnie z wersją Rady dobrowolne systemy objęte są obowiązkiem regularnego składania sprawozdań, przy czym Komisja podaje te sprawozdania do wiadomości publicznej po przeanalizowaniu funkcjonowania tych systemów. Z punktu widzenia Komisji wersja ta jest możliwa do przyjęcia, jednak konieczne jest wyjaśnienie prawne kwestii, czy zmiany te mogą mieć zastosowanie do dotychczasowych dobrowolnych systemów. Parlament Europejski (poprawki 58 i 103) oczekuje od Komisji sprawozdań z funkcjonowania dobrowolnych systemów i ewentualnego wystąpienia z wnioskiem, na co Komisja mogłaby przystać co do zasady (z zastrzeżeniem pewnych dodatkowych poprawek i uściśleń).

11.         Premia za rekultywację terenów zdegradowanych.

Wersja Rady utrzymuje premię za rekultywację terenów zdegradowanych do celów obliczania ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Komisja skreśliła ten element metody obliczania emisji gazów cieplarnianych, jako niezgodny z metodą obliczania wpływu na emisję gazów cieplarnianych i sprawozdawczością dotyczącą pośredniej zmiany sposobu użytkowania gruntów (ILUC) oraz z uwagi na trudności w identyfikacji tego rodzaju terenów. Komisja może zaakceptować utrzymanie tego elementu w kontekście ogólnie zadowalającego kompromisu, preferowałaby jednak zagwarantowanie reguł w odniesieniu do bezpiecznego fizycznego oddzielenia roślin z upraw na silnie zanieczyszczonych gruntach. Parlament Europejski zaakceptował skreślenie tego elementu w wersji Komisji.

12.         Połączenie kategorii użytkowania gruntów: „grunty uprawne” i „uprawy trwałe”.

Wersja Rady łączy dwie kategorie użytkowania gruntów: „grunty uprawne” i „uprawy trwałe” do celów obliczania ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Ma to na celu zażegnanie potencjalnych problemów w metodologii rozliczania emisji gazów cieplarnianych w przypadkach konwersji „gruntów uprawnych” na „uprawy trwałe” i odwrotnie. O ile Komisja gotowa jest przyjąć proponowane przez Radę zmiany w kontekście ogólnie zadowalającego kompromisu, tym niemniej żywi ona poważne obawy dotyczące ewentualnych skutków dla zrównoważonej produkcji biopaliw w państwach trzecich i uważa, że tę kwestię można by rozwiązać inaczej. (Ten element nie występuje w wersjach Komisji i Parlamentu Europejskiego).

13.         Klauzula przeglądowa.

Zgodnie z wersją Rady, po upływie jednego roku od daty wejścia w życie dyrektywy ws. zaawansowanych biopaliw Komisja miałaby złożyć sprawozdanie na temat obliczeń naukowych dotyczących ILUC oraz identyfikacji i certyfikacji biopaliw o niskim ryzyku ILUC. W 2017 r. Komisja miałaby obowiązek ponownie złożyć sprawozdanie na temat środków dotyczących ILUC [pośredniej zmiany sposobu użytkowania gruntów], w tym również certyfikacji biopaliw o niskich skutkach towarzyszących ILUC, zapobiegania nadużyciom finansowym i dobrowolnych systemów. Komisja zdecydowanie sugeruje poprzestanie na jednym przeglądzie obejmującym wszystkie wymienione punkty, do przeprowadzenia w 2017 r. Komisja kwestionuje również przydatność wprowadzania jakichkolwiek definicji prawnych biopaliw o niskim ryzyku ILUC przed zakończeniem takiego przeglądu. Ponadto Rada dodała tekst odnoszący się do „tymczasowości” wartości szacowanych emisji ILUC, które mają być stosowane do celów sprawozdawczości. Klauzula przeglądowa powinna sprecyzować kolejne kroki, które należy podjąć, a mianowicie: czy „tymczasowe” wartości powinny być utrzymane do roku 2020, czy też należy opracować wartości „ostateczne”. Zdaniem Komisji poprawki Parlamentu Europejskiego nr 107, 189 i 190 (pod warunkiem uspójnienia) mogą stanowić użyteczne odniesienie.

14.         Pojęcie biopaliw „o niskim ryzyku ILUC”.

Jak wspomniano powyżej, w wersji Rady wprowadzono definicję biopaliw o niskim ryzyku ILUC („biopaliwa o niskim ryzyku spowodowania zmiany użytkowania gruntów”) oraz, w ramach klauzuli przeglądu, wymóg, aby Komisja składała sprawozdanie, w którym „określa się kryteria identyfikowania i certyfikowania biopaliw i biopłynów o niskim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów”. W wersji Rady definicja ma uwzględniać odróżnienie tego rodzaju biopaliw od biopaliw wytwarzanych z surowców wymienionych w części A załącznika IX. Komisja może wprawdzie zaakceptować dalsze prace w tej dziedzinie (z zastrzeżeniem, że powinny się zamknąć w jednym przeglądzie dokonanym w 2017 r.), należy jednak zachować ostrożność w celu zapewnienia faktycznie niskiego ryzyka towarzyszącego surowcom opatrzonym kategorią „niskiego ryzyka ILUC”. Ani Komisja, ani Parlament Europejski nie odniosły się do tej kategorii biopaliw

15.         Zapobieganie nadużyciom finansowym.

Tekst Rady wzywa do lepszej współpracy pomiędzy krajowymi systemami oraz między systemami dobrowolnymi i krajowymi, a państwa członkowskie mają zachęcać do opracowania i stosowania systemów śledzenia przemieszczania i pochodzenia [surowców i paliw]; państwa członkowskie muszą przy tym przedstawić sprawozdania na temat podjętych środków zwalczania nadużyć finansowych, a w 2017 r. Komisja ma ocenić skuteczność tych działań, a w razie potrzeby przedłożyć stosowny wniosek. Komisja może zaakceptować proponowane przez Radę uzupełnienia. Parlament Europejski ma również obawy w odniesieniu do nadużyć finansowych (poprawka 185).

16.         Rezygnacja z aktów delegowanych.

W wersji Rady akty delegowane o ograniczonym zakresie zachowano wyłącznie w celach uzupełnienia wartości domyślnych w załączniku IV dyrektywy ws. jakości paliw i w załączniku V dyrektywy ws. odnawialnych źródeł energii oraz w celu dodawania surowców do wykazu w załączniku IX do dyrektywy ws. odnawialnych źródeł energii. Rada wprowadza klauzulę o braku opinii w art. 11 ust. 4 dyrektywy 98/70/WE oraz w art. 25 ust. 3 i 4 dyrektywy 2009/28/WE w zakresie przyjęcia aktów wykonawczych.

a)           Komisja jest zdania, że dyrektywy wymagają aktualizowania zgodnie z postępem naukowym i bieżącym rozwojem nowych technologii. Aktualizacja w drodze zwykłej procedury ustawodawczej byłaby zbyt uciążliwa i nazbyt długa, co nie zabezpiecza należycie potrzeb w zakresie elastyczności i skuteczności w zakresie dostosowania ściśle technicznych aspektów dyrektyw: ws. jakości paliw i ws. odnawialnych źródeł energii, z uwzględnieniem postępu naukowego w kontekście realizacji ich celów w zakresie ochrony środowiska (zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportu). W większości proponowane akty delegowane mają zastąpić akty przyjmowane w ramach dawnej procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą ujęte w obu dyrektywach („lizbonizacja”). Zdaniem Komisji zaproponowane niedawno przez prezydencję podejście, polegające na uchyleniu przekazanych Komisji uprawnień do przyjęcia aktów delegowanych i aktów wykonawczych oraz na ujęciu wszystkich przepisów w jednym akcie ustawodawczym, obarczone jest ryzykiem zatarcia różnicy między modyfikacją bądź dostosowaniem istotnych elementów dyrektyw a modyfikacją bądź dostosowaniem elementów innych niż istotne. Techniczne dostosowanie w sposób oczywisty należy do drugiej kategorii. W stosownych przypadkach Komisja rozważy możliwości sformułowania wersji kompromisowych, przy zachowaniu spójności z jej koncepcją przyznania uprawnień na mocy Traktatu, która stanowi, że zakres stosowania postanowień artykułów 290 i 291 TFUE jest rozłączny. Komisja z zadowoleniem przyjmuje stanowisko Parlamentu Europejskiego, który w pełni popiera pogląd Komisji, w dalszym ciągu poszukując rozwiązań kompromisowych, które uprawniałyby do stosowania aktów delegowanych

b)           Komisja zdecydowanie sprzeciwia się usunięciu przekazanych uprawnień dotyczących toczących się procedur na mocy decyzji 1999/468/WE lub procedur wszczętych nie później niż dnia [data do ustalenia przez Komisję], w ramach uzupełnienia obu dyrektyw. Alternatywą byłaby możliwość wprowadzenia okresu przejściowego dla stosowania procedur na mocy rozporządzenia (UE) nr 182/2011.

c)           Ponadto Rada wprowadziła klauzulę o braku opinii w odniesieniu do przyjęcia aktów wykonawczych. Komisja zauważa, że włączenie klauzuli o braku opinii nie ma konkretnego uzasadnienia i zwraca się z prośbą o sformułowanie motywu uzasadniającego wprowadzenie takiej klauzuli. Jeżeli ostatecznie taki motyw nie zostałby zaakceptowany, Komisja wyda standardowe oświadczenie w odniesieniu do tej kwestii.

4.           Wnioski/Uwagi ogólne

Uznając wprawdzie, że porozumienie polityczne osiągnięte przez Radę w pierwszym czytaniu nie uwzględnia niektórych zasadniczych celów pierwotnego wniosku, Komisja zauważa, że jedynym wyjściem umożliwiającym kontynuowanie zwykłej procedury ustawodawczej jest powstrzymanie się od odrzucenia tego stanowiska. Komisja zamierza utrzymać te elementy wniosku, które mogą przyczynić się do złagodzenia wpływu ILUC (pośrednich zmian użytkowania gruntów) oraz zachowania ogólnego poziomu celów środowiskowych w kontekście wykorzystywania biopaliw w transporcie, z uwzględnieniem niektórych elementów stanowiska Parlamentu Europejskiego przyjętego w pierwszym czytaniu.

5.         OŚWIADCZENIA KOMISJI

Komisja opracowała następujący projekt oświadczenia, które ma zostać włączone do protokołu Rady:

Oświadczenie Komisji w sprawie stanowiska Rady w pierwszym czytaniu w sprawie wniosku dotyczącego ILUC (pośrednich zmian użytkowania gruntów)

[Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 98/70/WE odnoszącą się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych]

COM(2012) 595 final – 2012/0288 (COD)

Komisja ubolewa nad faktem, że – w odniesieniu do jej pierwotnego wniosku – stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu znacznie obniża poziom ambicji w dziedzinie łagodzenia wpływu ILUC towarzyszącego biopaliwom konwencjonalnym i nie zawiera istotnych zachęt do przejścia na zaawansowane biopaliwa ani innych rozwiązań wykorzystania w transporcie energii ze źródeł odnawialnych nieobarczonych skutkami w zakresie ILUC. Komisja wyraża również ubolewanie w obliczu wprowadzonych przez Radę zmian obniżających poziom ambicji w zakresie ochrony środowiska towarzyszący ogólnym celom dotyczącym udziału energii ze źródeł odnawialnych, jakie wytycza dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii[3].

Jednakże, nie chcąc wstrzymywać dalszego toku procesu ustawodawczego, Komisja nie wniesie sprzeciwu wobec stanowiska Rady przyjętego w pierwszym czytaniu.

Komisja będzie zatem kontynuowała ścisłą współpracę z współprawodawcami na dalszych etapach procedury ustawodawczej. Komisja zamierza utrzymać te elementy wniosku, które mogą przyczynić się do złagodzenia wpływu ILUC oraz zachowania ogólnego poziomu celów środowiskowych w kontekście wykorzystywania biopaliw w transporcie, z uwzględnieniem niektórych elementów stanowiska Parlamentu Europejskiego przyjętego w pierwszym czytaniu. Jednocześnie Komisja wyraża nadzieję, że jej postawa umożliwi przyjęcie rozwiązania zgodnego z ogólnoeuropejskim celem zwalczania negatywnego wpływu konwencjonalnych biopaliw na środowisko naturalne.

[1]               Zgodnie z definicją w pkt 3.1.1 w C (160) 2010.

[2]               Limit dotyczący wkładu wnoszonego przez konwencjonalne paliwa w osiągnięcie celów określonych w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii.

[3]               2009/28/WE.