24.2.2016   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 71/3

Sprawozdawca:

Seamus BOLAND

1.1.

EKES odnotowuje, że Komisja Europejska uznała kompleksowe uproszczenie realizacji wspólnej polityki rolnej (WPR) za priorytet oraz że zaproponowała, i nadal będzie proponować, uproszczenie określonych aktów Komisji, aby ułatwić zrozumienie przepisów UE i ich wdrażanie w praktyce.

1.2.

W opinii EKES większa przejrzystość i pewność prawna, a także ograniczenie zbędnych administracyjnych i powiązanych kosztów ponoszonych przez rolników, innych beneficjentów, organizacje producentów i administracje krajowe są koniecznym elementem procesu uproszczenia.

1.3.

Uproszczenia w systemie powinny zostać wdrożone jak najszybciej i przynieść ułatwienia zwłaszcza rolnikom. Konieczne jest, by towarzyszyło im wsparcie oparte na informacjach i edukacji.

1.4.

EKES dostrzega starania poczynione przez Komisję w dążeniu do uproszczenia realizacji nowej WPR, z uwzględnieniem powiadomień i decyzji podjętych przez państwa członkowskie. Realizując obecne podejście, trudno jest dokonać znacznego uproszczenia WPR dla rolników bez szkody dla dokładności w spełnianiu wymogów. Z drugiej strony wymogi te nie zawsze są spójne i uzasadnione z punktu widzenia przełożenia ich na prawdziwe dobra publiczne i korzyści dla środowiska.

1.5.

Kontrole i ewentualne kary muszą być proporcjonalne do kwoty otrzymanej przez beneficjenta, przyczyn braku zgodności z wymogami oraz gotowości do podjęcia działań naprawczych. Jednoznacznymi przypadkami celowego oszustwa należy zajmować się w ramach zwykłych procedur. EKES zaleca ograniczenie nieproporcjonalności, jaka występuje wtedy, gdy mamy do czynienia ze znaczącym zmniejszeniem wsparcia nawet w odniesieniu do drobnych naruszeń.

1.6.

Wdrażając rozwiązania z zakresu zazieleniania, należy mieć na uwadze nieoczekiwane czynniki, takie jak warunki meteorologiczne, susze lub inne podobne zdarzenia, które uniemożliwiają zrealizowanie tych środków.

1.7.

Jeśli chodzi o trwałe użytki zielone, które były przedmiotem decyzji Trybunału Sprawiedliwości, ważne jest, by zasady ustanowione w celu dostosowania się do wyroku zostały opracowane tak, by minimalizować liczbę regulacji, a nie ją zwiększać.

1.8.

Obecny proces legislacyjny (czyli rozporządzenie Rady, któremu towarzyszą akty delegowane i wykonawcze) jest niezwykle skomplikowane i trudne do zrozumienia dla obywateli. Dlatego należy przeanalizować, w jaki sposób można uprościć ten system.

1.9.

Po wdrożeniu systemu ryczałtowego w ramach płatności bezpośrednich należy dokonać przeglądu skomplikowanego systemu uprawnień do płatności.

1.10.

Krótkotrwałe użytki zielone powinny zachować status gruntów ornych niezależnie od tego, jak długo są użytkowane jako użytki zielone.

1.11.

Obecna definicja „rolnika aktywnego zawodowo” nie powinna działać na niekorzyść rolników i powinna opierać się na tym, czy grunty kwalifikujące się do objęcia dopłatami są wykorzystywane przez rolnika do celów rolnych.

1.12.

EKES przyznaje, że uproszczenie WPR jest ambitnym projektem, w szczególności ze względu na złożony charakter polityki rolnej i polityki rozwoju obszarów wiejskich. Uproszczenie musi być zgodne z ogólnymi celami polityki takimi jak:

1.13.

Państwa członkowskie powinny zagwarantować, by metodologia wskazująca działania do podjęcia w odniesieniu do poziomu błędu była zaprojektowana w sposób, który zapewnia sprawiedliwe wdrażanie przepisów.

1.14.

Należy rozważyć i natychmiast wprowadzić środki mające na celu ułatwienie dostępu młodych rolników do systemu udzielania im wsparcia. Dostęp młodych ludzi do rolnictwa zasługuje na wsparcie.

1.15.

EKES zaleca, by wprowadzić przepis dotyczący ograniczania wzrostu biurokracji – na przykład przyjąć przepis umożliwiający wyeliminowanie istniejącej regulacji, gdy proponowana jest nowa.

2.1.

Budżet w wysokości 408 mld EUR, przeznaczony na WPR w latach 2014–2020, stanowi 38 % całego budżetu UE. Pierwszy filar w wysokości 313 mld EUR to 77 % całkowitych wydatków na WPR. Płatności bezpośrednie w wysokości 294 mld EUR stanowią 94 % pierwszego filaru.

2.2.

W niniejszej opinii wzięto pod uwagę inne opinie EKES-u (1).

2.3.

Ostatnią dużą reformę WPR, zakończoną w 2013 r., uzgodniono w ramach procesu współdecyzji. Oznacza to, że Parlament Europejski uczestniczył w niej jako współprawodawca na równych prawach z ministrami rolnictwa, których liczba od czasu poprzedniej znaczącej reformy w 2003 r. wzrosła z 15 do 28.

2.4.

Należy zauważyć, że podczas poprzedniej reformy WPR pojawił się wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, w przypadku którego ocena wykazała wzrost obciążenia biurokratycznego o 15–20 %. Jednocześnie zmniejszono budżet.

2.5.

W poprzednich latach wprowadzono już szereg poprawek, w których nie zawsze zachowywano jasne rozróżnienie między uproszczeniem a stopniowym znoszeniem środków WPR. Przykładowo:

2.6.

Według DG AGRI udział funduszy na poszczególne priorytety w rozwoju obszarów wiejskich wynosi:

3.1.

Niniejszą opinię rozpoznawczą opracowano w następstwie wizyty komisarza Phila Hogana na sesji plenarnej EKES w lipcu 2015 r., podczas której stwierdził, że jego głównym priorytetem jest większe uproszczenie WPR, oraz późniejszego pisma od Fransa Timmermansa, pierwszego wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej, w którym wnioskował o przedłożenie przez EKES opinii rozpoznawczej w sprawie uproszczenia WPR.

3.2.

Zdaniem komisarza uproszczenie zapewni ograniczenie większej złożoności WPR i złagodzenie większych obciążeń administracyjnych nałożonych w jej wyniku na rolników, innych beneficjentów i instytucje zarządzające, bez tracenia z oczu żadnego z jej głównych celów.

3.3.

Komisja Europejska kończy obecnie przeprowadzanie oceny wszystkich wypowiedzi w oparciu o trzy przewodnie zasady, zgodnie z którymi działania:

3.4.

Oczywiste jest, że proces uproszczenia nie powinien zagrozić poziomowi zatrudnienia w całym sektorze.

3.5.

W ramach filaru dotyczącego rozwoju obszarów wiejskich WPR odgrywa ważną rolę, jeśli chodzi o włączenie społeczne, zwalczanie ubóstwa i rozwój gospodarczy. Przynosi to korzyści ogółowi ludności obszarów wiejskich. EKES szczególnie docenia cele szczegółowe, ujęte w art. 5 pkt 6 lit. a)–c) rozporządzenia Palramentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 (2): tworzenie miejsc pracy, wspieranie lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich, zwiększanie dostępności technologii informacyjno-komunikacyjnych (TIK) na obszarach wiejskich oraz podnoszenie poziomu korzystania z nich i poprawianie ich jakości. Uproszczenie WPR powinno zatem obejmować takie środki, które zapewnią łatwy i pozbawiony nadmiernej biurokracji dostęp do odpowiednich zasobów finansowych.

3.6.

Komisja przeprowadza proces obejmujący obszerny przegląd wszystkich istniejących przepisów w celu określenia obszarów, w których możliwe jest wprowadzenie dostosowań i poprawek. Otrzymała już opinie przekazane przez państwa członkowskie, posłów do Parlamentu Europejskiego i organizacje rolnicze z całej UE. Należy zauważyć, że objętość dotychczas otrzymanych propozycji przekracza 1 500 stron. Z analizy dokumentacji wynika, że propozycje można podzielić na dwie szerokie kategorie:

3.7.

Komitet odnotowuje, że Rada ds. Rolnictwa i prezydencja sporządziły wykaz priorytetowych środków upraszczających. Wykaz ten mógłby stanowić podstawę wniosków przedstawianych przez Komisję.

3.8.

Komisja precyzuje, że każde państwo członkowskie dysponuje znaczną swobodą w zakresie wyboru własnej metodologii zarządzania WPR i jej monitorowania oraz że uproszczenie można osiągnąć przez rozsądną interpretację. Jednakże państwa członkowskie powinny dążyć do poprawy procesu upraszczania poprzez wymianę najlepszych praktyk.

4.1.

Zasadniczo przyjmuje się, że uproszczenie jest konieczne, aby realizacja WPR w żadnym wypadku nie była bardziej skomplikowana niż jest to konieczne.

4.2.

Komisja zamierza wprowadzić propozycje odnoszące się do: obszarów proekologicznych w określonym gospodarstwie, przyległych obszarów proekologicznych, kompensacji obszarów proekologicznych w przypadku błędnego oświadczenia oraz systemu identyfikacji działek rolnych.

4.3.

Komisja zamierza przeprowadzić przegląd możliwości uproszczenia płatności bezpośrednich (w szczególności związanych z zazielenianiem), rozwoju obszarów wiejskich, programu dotyczącego owoców i warzyw oraz polityki jakości.

4.4.

Komisja przedstawia ponadto pakiet obejmujący elementy związane z płatnościami bezpośrednimi, takie jak program dla młodych rolników, wsparcie związane z produkcją i zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZIK). W miarę możliwości zmiany te powinny obowiązywać od roku składania wniosków 2016 lub najpóźniej w roku składania wniosków 2017.

4.5.

Przepisy obowiązujące w odniesieniu do trwałych użytków zielonych stwarzają problemy, jeśli chodzi o klasyfikowanie krótkotrwałych użytków zielonych jako gruntów ornych lub trwałych użytków zielonych. Powinno być możliwe utrzymanie statusu krótkotrwałych użytków zielonych (klasyfikowanych jako grunty orne), nawet jeżeli rolnicy decydują się na użytkowanie tych gruntów jako użytków zielonych nieprzerwanie przez pięć lat lub dłużej. Zapobiegłoby to zaorywaniu gruntów przez rolników, tak by nie stały się trwałymi użytkami zielonymi. Dane grunty mogłyby dzięki temu być dłużej użytkowane jako użytki zielone, co jest korzystne z ekologicznego punktu widzenia.

4.6.

W odniesieniu do interwencji na rynku Komisja kontynuuje ambitny program upraszczania, opracowując nowe akty delegowane i wykonawcze w celu dostosowania zasad na poziomie Komisji do nowego rozporządzenia Rady ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych (rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych). Działania te mają na celu nie tylko znaczące ograniczenie liczby i stopnia złożoności tych zasad, ale także zapewnienie rzeczywistego uproszczenia zasad dla rolników i zainteresowanych podmiotów.

4.7.

Komisja wprowadziła ostatnio dwie zmiany w obowiązujących zasadach, poprzez przyjęcie:

4.8.

Komisja zamierza przedstawić szereg propozycji w sprawie zmian, które można wprowadzić zgodnie z aktualnymi wytycznymi. Jako przykłady wymienić można następujące propozycje:

5.1.

Zazielenianie płatności bezpośrednich jest obecnie głównym elementem reform wspólnej polityki rolnej. Rolnicy uczą się dostosowywać do tych zmian, ale są pełni obaw, że specjalne środki mogą okazać się niewystarczająco elastyczne, aby umożliwić reagowanie na nieprzewidziane okoliczności powodowane przez pogodę lub wahania cen rynkowych.

5.2.

Wiadomo, że niezapowiedziane kontrole będą miały miejsce. Niemniej kontrole takie są postrzegane co najmniej jako poważne niedogodności, a w skrajnym przypadku mogą wywołać u rolników ogromny niepokój psychiczny. Oczywiste jest, że sprawiedliwość wymaga, aby przeprowadzenie inspekcji było zapowiedziane z odpowiednim wyprzedzeniem.

5.3.

Ponieważ grzywny nakładane w przypadku nieprzestrzegania warunków będą wyjątkowo wysokie, rolnicy obawiają się, że nie otrzymają wsparcia, w szczególności w postaci odpowiednich informacji. W tym przypadku państwa członkowskie muszą przekazywać odpowiednie informacje rolnikom najbardziej dotkniętym tymi zmianami, ze szczególnym naciskiem na rolników, którzy znajdują się w gorszej sytuacji społecznej i gospodarczej.

5.4.

Obecne ramy regulacyjne definicji „rolnika aktywnego zawodowo” są niezadowalające i będą wymagały dodatkowych skomplikowanych procedur administracyjnych. Z tego powodu istnieje ryzyko, że rolnicy zaangażowani w produkcję rolną zostaną wykluczeni, a osoby niezaangażowane w produkcję rolną mogą zostać tą definicją objęte.

5.5.

Rolnicy nadal próbują uporać się z programem zazieleniania w pierwszym roku jego obowiązywania oraz z trzema związanymi z nim praktykami rolniczymi. Dywersyfikacja upraw, utrzymywanie trwałych użytków zielonych i przeznaczenie 5 % gruntów na obszary proekologiczne stanowią trzy aspekty reformy, które rolnicy muszą spełnić, aby kwalifikować się do udzielenia pomocy.

5.6.

Jest rzeczą niedopuszczalną, aby rolnicy byli często pociągani do odpowiedzialności z powodu błędów popełnionych na szczeblu urzędniczym. W szczególności rolnicy, których dochody są niskie i których utrzymanie zależy od tego źródła dochodu, są stawiani w sytuacji, w której ich egzystencja jest zagrożona.

5.7.

Proporcjonalność sankcji stanowi dla większości europejskich organizacji branżowych powracający temat.

5.8.

Rolnicy posiadający mniej niż 15 ha lub otrzymujący płatności poniżej 10 000 EUR uważają, że ocenę zgodności należy przeprowadzać w oparciu o proste kontrole, a bardziej szczegółowe kontrole powinny być przeprowadzane tylko w przypadku dysponowania wstępnymi dowodami świadczącymi o poważnym nieprzestrzeganiu przepisów.

5.9.

Kwestie dotyczące trwałych użytków zielonych, podniesione w 2014 r. w decyzji Trybunału Sprawiedliwości, będą musiały zostać rozwiązane. Sprawa ta zwróciła uwagę na wiele problematycznych przypadków stref buforowych (grunty orne), przeorywanych użytków zielonych, odłogowanych gruntów ornych i gruntów ornych objętych środkami rolnośrodowiskowych, w przypadku których rolnicy widzieli ryzyko, że obszary te mogłyby zostać formalnie uznane za trwałe użytki zielone ze względu na uwzględnienie w definicji okresu pięciu lat.

5.10.

Tam gdzie organizacje rolnicze widzą potrzebę uproszczenia, elastyczności i proporcjonalności, grupy zajmujące się ochroną środowiska dostrzegają rzeczywiste zagrożenia. Z punktu widzenia EKES-u świadczy to o niepowodzeniu w godzeniu celów związanych z poprawą ochrony środowiska z celami produkcji żywności w gospodarstwach rodzinnych.

5.11.

W odniesieniu do przepisów poziomych bardziej proporcjonalne i oparte na ryzyku podejście mogłoby mieć zastosowanie do natężenia kontroli, z uwzględnieniem powiązanego ryzyka i kwot, opłacalności oraz zróżnicowania celów i skutków, do których się dąży.

5.12.

Należy unikać wielokrotnego przeprowadzania kontroli. W razie niespełnienia wymogów, w szczególności w przypadku niewielkich naruszeń przepisów, obniżenie płatności i kary administracyjne powinny być proporcjonalne. Ponadto:

5.13.

Należy położyć nacisk na kroki wymagające pilnego działania, takie jak poprawienie wytycznych, zapewnienie pomocy technicznej oraz ułatwienie współpracy i wymiany najlepszych praktyk między organami administracji.

5.14.

Młodzi rolnicy mają trudności z korzystaniem z adresowanego do nich programu. Istnieje prawdopodobieństwo, że niepotrzebne przeszkody uniemożliwiające dostęp do tego programu zniechęcą młodych ludzi do podejmowania działalności rolnej, w związku z czym konieczne jest usunięcie tych przeszkód. Trzeba ułatwiać młodym ludziom dostęp do działalności rolnej.

5.15.

Wszelkie zmiany istniejących ram prawnych muszą zostać uzgodnione z wystarczającym wyprzedzeniem, aby umożliwić rolnikom odpowiednie przygotowanie się do okresu siewnego. Konkretnie, zmiany odnoszące się do wniosków na 2017 r. powinny zostać opublikowane latem 2016 r.