17.3.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 65/41

1.1

Coraz częściej dochodzi do klęsk na terytorium UE i na całym świecie. Niektóre z nich spowodowane są zjawiskami naturalnymi: na przykład powodzie, trzęsienia ziemi, pożary, susze czy huragany, inne zaś działalnością ugrupowań terrorystycznych, która szerzy strach wśród niewinnej ludności. Można powiedzieć, że w obydwu wypadkach czynnikiem sprawczym jest, w mniejszym lub większym stopniu, zachowanie ludzkie, choć zupełnie inna jest celowość postępowania. Unia podjęła się realizacji działań prewencyjnych wobec zmian klimatu i to nie tylko poprzez zobowiązania podjęte w Protokole z Kioto, lecz także poprzez liczne rozporządzenia dotyczące sposobów ochrony jakości gleby, zasobów wodnych i powietrza. Jest to przedsięwzięcie o charakterze prewencyjnym, które może posłużyć do zachowania i odnowienia stanu naszych ziem, mórz i atmosfery, jednocześnie przyczyniając się do upowszechnienia tego podejścia na całej planecie. Z drugiej strony, wysiłki czynione w obliczu działalności terrorystycznej (1) stanowią podstawę wielorakich instrumentów koordynacji, zarówno na szczeblu policyjnym, jak i wymiaru sprawiedliwości, które pozwoliły na udoskonalenie współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi.

1.2

Oprócz powyższego, Unia Europejska musiała stworzyć wspólnotowy system udzielania pomocy w wypadku różnego rodzaju klęsk mających miejsce na jej terytorium. System ten to nic innego niż system ochrony ludności, który wspiera i ułatwia zaangażowanie pomocy niezbędnej do sprostania najpilniejszym potrzebom na obszarach dotkniętych klęskami, włączając w to terytoria spoza Wspólnoty. Niniejszy komunikat ma na celu ulepszenie mechanizmu ochrony ludności, utworzonego w 2001 r. (2), a także uzupełnienie programu działań w zakresie ochrony ludności (3) poprzez wniosek dotyczący rozporządzenia Rady ustanawiający instrument gotowości i szybkiego reagowania w poważnych sytuacjach kryzysowych (4).

1.3

Warto podkreślić potrzebę zdefiniowania tego, co rozumie się pod pojęciem ochrona ludności, jako że pokrywa się ono często z pojęciem pomocy humanitarnej. Pod tym względem Komisja dokładnie rozróżnia zawartość obu pojęć, skoro ich cele są zbieżne — ratować życie i łagodzić skutki klęski w ciągu pierwszych dni. W tym celu, Komisja ustala, jakie są między nimi różnice. Po pierwsze, ochrona ludności może łagodzić skutki klęsk dotykających nie tylko ludności, lecz także środowiska naturalnego. Po drugie, przeprowadzana jest za pomocą środków i wyposażenia Państw Członkowskich, nie zaś instytucji humanitarnych czy organizacji pozarządowych (NGO). I wreszcie po trzecie, może być zastosowana zarówno wewnątrz UE, jak i poza Wspólnotą, choć postępowanie przybiera inną postać, jeśli dotyczy państw trzecich (5).

1.4

Konkretną funkcją mechanizmu jest podejmowanie działań na obszarze wspólnotowym, co następuje zawsze na wniosek Państwa Członkowskiego, w którym doszło do klęski. Jednakże należy podkreślić, że działania te rozciągają się na skalę międzynarodową, we współpracy z innymi podmiotami międzynarodowymi, zwłaszcza z Biurem Narodów Zjednoczonych ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej — OCHA, z którym ustanowiono pewne procedury operacyjne, a także w oparciu o Czerwony Krzyż oraz działające na miejscu organizacje pozarządowe.

1.5

Zajęcie stanowiska przez UE wobec klęsk, które ostatnio wystąpiły i które, niestety, wydają się nie mieć końca, doprowadziło do zaproponowania przez Radę ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, na posiedzeniu nadzwyczajnym z 7 stycznia 2005 r., ulepszenia mechanizmu wspólnotowego i rozwinięcia środków szybkiego reagowania w zakresie pomocy. Kilka dni później, 13 stycznia, Parlament Europejski przyjął Rezolucję w sprawie niedawnego kataklizmu tsunami na Ocenie Indyjskim, w której to wzywa do stworzenia zasobów ludzkich, materialnych i szkoleniowych, dostępnych w razie zaistnienia jakiejkolwiek klęski.

1.6

Ramy prawne, które regulują obecnie działania w zakresie ochrony ludności, składają się z dwóch wspomnianych instrumentów: mechanizmu wspólnotowego ochrony ludności oraz programu działań w zakresie ochrony ludności. Pierwszy z nich jest przedmiotem omawianego komunikatu. Operacyjną centralą mechanizmu jest ośrodek monitoringu i informacji (MIC) przy Komisji Europejskiej, działający 24 godziny na dobę. Dysponuje on bazą danych zawierającą informacje na temat krajowych zasobów w zakresie ochrony ludności, a także korzysta z danych pochodzących z wojskowej bazy danych.

2.1

Usprawnienie wspólnotowego mechanizmu ochrony ludności. Ostatnie wydarzenia uświadomiły konieczność usprawnienia mechanizmu ochrony ludności, a także potrzebę lepszej koordynacji między Państwami Członkowskimi oraz pozostałymi podmiotami zaangażowanymi w te kwestie. Komunikat proponuje cztery podejścia mające na celu usprawnienie mechanizmu:

2.1.1

Zwiększenie stopnia przygotowania poprzez tworzenie zespołów i przeprowadzanie ćwiczeń w zakresie gotowości. Należy w tym celu po pierwsze oszacować istniejące obecnie zasoby, po drugie ustanowić plan modułowy, który określi serię modułów, które można szybko zastosować, po trzecie zaś przeprowadzić kursy szkoleniowe i wspólne ćwiczenia, które przyczynią się do zwiększenia operacyjności i stworzą wspólną kulturę interwencji.

2.1.2

Analiza i ocena potrzeb za pomocą systemu ostrzegania, który korzystałby ze środków ośrodku monitoringu i informacji (MIC) i skupiałby wszystkie informacje pozwalające mu interweniować w sposób skoordynowany z innymi podmiotami, zwłaszcza z ONZ. Poprawa oceny potrzeb na miejscu klęski pozwala na ocenę potrzeb w każdym z wypadków, dzięki czemu interwencja będzie skuteczniejsza. Proponuje się powiększenie grupy osób wchodzących w skład ośrodka monitoringu i informacji, a także przegląd standardów i metodologii oceny.

2.1.3

Zwiększona koordynacja jest jednym z usprawnień na wielką skalę. Chodzi o koordynowanie sprawniejszego udziału Państw Członkowskich, które umożliwi skoordynowanie pomocy europejskiej oraz lepszą komplementarność i koordynację z ONZ, innymi organizacjami niosącymi pomoc humanitarną oraz z wojskiem. Powinno to usprawnić zdolność planowania operacyjnego w terenie, włączając w to różne służby Komisji.

2.1.4

Lepsza pomoc dla obywateli UE. Przykład tsunami pokazał, iż ochrona obywateli europejskich odbywa się poprzez współpracę między ochroną ludności a władzami konsularnymi krajów dotkniętych klęską. Należy wzmocnić współpracę między krajami dotkniętymi klęską a Państwami Członkowskimi.

2.2

Zaproponowanym przez Komisję metodom usprawniającym powinna towarzyszyć rozbudowa zdolności ochrony ludności. W tym celu Rada zwróciła się o przedstawienie wniosków mających na celu rozbudowę obecnych zasobów. Plan działań UE z 31 stycznia 2005 r. wskazuje na najważniejsze aspekty, nad którymi należy pracować.

2.2.1

Po pierwsze, proponuje się łączenie zasobów w zakresie ochrony ludności w taki sposób, aby, w wypadku, gdy zasoby i kompetencja poszczególnych krajów nie są wystarczające, można było podjąć środki na skalę europejską w celu większej skuteczności działań.

2.2.2

Wzmocnienie możliwości analitycznych MIC może pozwolić na aktywniejsze podejście samego ośrodka, zwłaszcza w zakresie informowania państw trzecich. Konieczne w tym przypadku jest istnienie elastycznych stosunków, które pozwolą na dynamiczne użycie dostępnych zasobów, na prośbę poszkodowanego kraju.

2.2.3

Moduły awaryjne spełniają ważną funkcję interwencyjną w razie klęsk na wielką skalę lub na wniosek innego Państwa Członkowskiego lub państwa trzeciego. Stąd tak ważne jest wdrożenie systemu zaproponowanego w tym komunikacie, gdyż możliwe będzie dysponowanie w każdym z krajów kluczowymi modułami, znajdującymi się w ciągłym stanie gotowości do działań w razie interwencji w krajach europejskich lub w innych krajach.

2.2.4

Kolejna kwestia to wzmacnianie bazy logistycznej oraz istnienie wystarczających zasobów, które umożliwią ośrodkowi szybkie i skuteczne działanie. Finansowanie kosztów wynajęcia sprzętu do interwencji będzie zapewniane ze środków europejskich (6). Należy przeanalizować kwestię współpracy na tym polu z ONZ w sytuacji, gdy działania dotyczą państw trzecich.

2.2.5

Na koniec należy wspomnieć, iż koordynacja międzynarodowa jest jednym z podstawowych elementów szybkiego reagowania na klęski. Mechanizm wspólnotowy dysponuje zasobami, które, skoordynowane z zasobami innych organów, prowadzą do zapewnienia szybszej reakcji. Należy wziąć pod uwagę zarówno agendy ONZ, jak i różne organizacje udzielające pomocy humanitarnej.

3.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje zawartość wniosku w sprawie usprawnienia mechanizmu wspólnotowego ochrony ludności. Konieczne jest wzmocnienie i usprawnienie wszystkich środków dostępnych w razie klęski na terytorium UE i poza nim. Zgromadzone poprzez lata doświadczenie pokazuje, że istnieje wiele punktów, które można by ulepszyć, jeśli chodzi o funkcjonowanie ochrony ludności na poziomie wspólnotowym. Naszym zdaniem, należy poczynić zawczasu pewne uwagi, aby urzeczywistnić skuteczność środków zaproponowanych w celu usprawnienia mechanizmu wspólnotowego.

3.2

Konieczne jest przede wszystkim zwiększenie zdolności reagowania UE opartego na krajowych systemach ochrony ludności, w poniższych aspektach:

3.2.1.1

Należałoby wzmocnić system CECIS (7), poprzez przejście na strukturę opartą na połączeniach satelitarnych z możliwością przekazu obrazu, głosu i danych, zabezpieczoną i połączoną za pośrednictwem MIC (8) ze strukturami lub ośrodkami posiadającymi szczegółową wiedzę, aby umożliwić dysponowanie danymi, ekspertami i modelami (na przykład dotyczącymi przewidywanych skutków) odpowiednimi do okoliczności określonej sytuacji kryzysowej. Prostymi przykładami ośrodków aktualizowania map państw trzecich, szacowania szkód lub dopasowywania na bieżąco map do sytuacji po klęskach (na przykład trzęsieniach ziemi i powodziach), które mogą uniemożliwić korzystanie z sieci infrastruktury dla celów przekazywania pomocy, są Europejska Agencja Kosmiczna i Wspólne Centrum Badawcze. Sieć ta opierałaby się na punktach kontaktowych każdego z Państw Członkowskich, które mogłyby wnieść własny wkład w rozwiązanie sytuacji kryzysowej.

3.2.1.2

Przepływ informacji między jednostkami wsparcia UE a MIC powinien być stały, zabezpieczony i wolny od zakłóceń:

3.2.1.3

Oczywistym rozwiązaniem wydaje się być użycie łączności satelitarnej. Doświadczenie istotnie pokazuje, iż:

3.2.1.4

Bez wątpienia, ma ona ograniczoną zdolność przekazu danych i w niektórych wypadkach jest przesycona innymi potrzebami lub użytkownikami (na przykład środkami masowego przekazu). Dlatego też należy zapewnić drogą satelitarną wyznaczone, tj. stałe, częstotliwości, które pozwolą na zadowalającą łączność pomiędzy strefami dotkniętymi klęską a MIC, a także między różnymi obszarami działań.

3.2.1.5

Jeśli chodzi o zasięg, wydawać by się mogło, że wystarczyłby ograniczony obszar geograficzny (UE i najbliższe strefy), jednakże rzeczywistość ukazuje, iż należy dążyć do zasięgu na poziomie światowym. Przypadek tsunami pokazuje wyraźnie, że pierwsze rozwiązanie jest niewystarczające: konieczne było objęcie zasięgiem nie tylko łączności z MIC, lecz także łączności między tak odległymi strefami operacyjnymi jak Malediwy, Sri Lanka, Tajlandia oraz Indonezja.

3.2.1.6

W celu zapewnienia skutecznej łączności konieczne jest więc dysponowanie przez UE satelitarnym systemem transmisji, który byłby wyznaczony (tj. wyłączny), zabezpieczony (niepodatny na zakłócenia), niezawodny i o zasięgu globalnym. System taki musi być w stanie przyjmować łączność za pomocą głosu, danych (faks, poczta elektroniczna oraz obrazy o wysokiej rozdzielczości) i konferencji video.

3.2.1.7

Wspólne Centrum Badawcze, Europejska Agencja Kosmiczna i Komisja (DG ds. społeczeństwa informacyjnego) dysponują wystarczającymi możliwościami w celu sprostania potrzebom wyrażonym przez komitet zarządzający planem działań i wspólnotowym mechanizmem, który podlega DG zajmującej się ochroną ludności (DG ds. środowiska naturalnego).

3.2.2.1

Podczas interwencji zespołów wsparcia:

3.2.2.2

Podczas udzielania wsparcia Państwom Członkowskim w wypadku sytuacji kryzysowej:

3.2.3.1

Obecne struktury mechanizmu opierają się na udostępnianiu na poziomie wspólnotowym niektórych zespołów interwencyjnych, środków i zespołów ds. oceny. Stanowi to postęp w obliczu próżni, która istniała dotychczasowo, nie oznacza jednakże, iż system ten jest całkowicie zadowalający.

3.2.3.2

Rozległość geograficzna Unii i zróżnicowanie zagrożeń, na które jest narażona, otwierają możliwość rozważenia wewnątrz samego mechanizmu struktur wsparcia na poziomie regionalnym, gdzie rozmieszczono by wstępnie niektóre zespoły i środki, dzięki czemu byłyby one dostępne w krótszym czasie i byłyby lepiej dopasowane do charakterystyki zagrożeń w skali regionalnej wewnątrz UE.

3.2.3.3

Środki te mogłyby być sezonowe (przypadek samolotów do gaszenia pożarów lasów) lub stałe.

3.2.3.4

Inną możliwość usprawnienia stanowiłaby dystrybucja przez kraje sąsiadujące ze sobą znacznej ilości środków, które byłyby do dyspozycji wszystkich państw regionu. UE mogłaby na przykład sprzyjać nabywaniu środków dzielonych przez kraje o średnich rozmiarach lub kraje stojące w obliczu wspólnego zagrożenia (powodzie w dorzeczu danej rzeki, trzęsienia ziemi itp.).

3.2.4.1

W rzeczywistości MIC, choć jest w gotowości 24 godziny na dobę, nie posiada wystarczających zasobów, zarówno ludzkich, jak i technicznych, jakie posiadają sztaby antykryzysowe w większości Państw Członkowskich. Komisja powinna zobowiązać się do zmiany tej sytuacji.

3.2.4.2

Obecnie nacisk kładziony przez Komisję ogranicza się do uzyskania określonych środków w zależności od sytuacji kryzysowej, z którą ma się do czynienia. Należy się zastanowić, czy podejście to jest wystarczająco ambitne.

3.2.4.3

MIC, z definicji, nie jest ośrodkiem decydowania ani koordynacji działań operacyjnych w razie sytuacji kryzysowej — podejście to nie ulega wątpliwości. Jednak w wypadku pomocy w podejmowaniu określonych decyzji czy wysłania wsparcia, konieczne jest unikanie improwizowania i dysponowanie zdecydowanym planem postępowania, który w dodatku różnić się będzie w zależności od okoliczności danej sytuacji. Nie podejmuje się takich samych działań na wypadek powodzi, obsunięcia się terenu, wstrząsów sejsmicznych czy wybuchu wulkanu. Różnią się także środki.

3.2.4.4

Dlatego też konieczne jest, aby MIC, obok dysponowania najsolidniejszymi danymi w razie sytuacji kryzysowej (Komisja przewidziała w tym celu kontakty z wyspecjalizowanymi organami wewnątrz Unii i spoza niej), posiadał też z góry określone plany wsparcia, które, biorąc pod uwagę rodzaj sytuacji kryzysowej, jej powagę, kraj, w którym do niej doszło itp., służyłyby do tego, aby skutecznie i szybko zareagować na wyzwanie. Bez wątpienia należałoby włączyć w to dostępne moduły istniejące w każdym z krajów.

3.2.4.5

Należałoby się zastanowić, czy MIC, obok przydzielonej mu funkcji monitorowania, mógłby podjąć się zadania koordynowania organów krajowych, organizacji wyspecjalizowanych w pomocy humanitarnej, a zwłaszcza ochotników przychodzących z pomocą w razie jakiejkolwiek klęski. Koordynacja jest niezbędnym zadaniem, które wykonywać powinny podmioty dysponujące wszelkimi informacjami oraz odpowiednimi środkami.

3.2.5.1

Nie ulega wątpliwości, że wstępnie wybrane przez Państwa Członkowskie zespoły wiedzą, jak się zachować w obliczu sytuacji kryzysowej. Obecny program szkoleń daje dobre rezultaty, jeśli chodzi o zdolność wspólnego działania. Należałoby zwiększyć ilość kursów i pomyśleć o przeprowadzaniu ich w innych językach niż angielski, biorąc pod uwagę działania w krajach kulturowo bliskich innym językom, np. francuskiemu czy hiszpańskiemu.

3.2.5.2

Stworzone wstępne plany wsparcia powinny być znane zespołom interwencyjnym, dlatego też należy włączyć je w programy szkoleń.

3.2.5.3

Należy rozważyć możliwość zastosowania nowych technik nauczania na odległość podczas prowadzenia nowych kursów.

4.1

Omawiany wniosek bez wątpienia stanowi pozytywną inicjatywę, lecz można go ulepszyć, mając na uwadze, że mechanizm jest przede wszystkim instrumentem do użytku wewnątrz Unii i w związku z tym jest obecnie jednym z instrumentów (żeby nie powiedzieć: głównym instrumentem) solidarności międzyregionalnej.

4.2

Dlatego też Unia nie powinna żałować środków w celu zapewnienia jak najszybszej i najskuteczniejszej reakcji w obliczu różnych rodzajów sytuacji kryzysowych. W tym celu niezbędne są z góry określone sposoby postępowania lub plany wsparcia, które należy przetestować symulując sytuacje zagrożenia i zmodyfikować wraz z nabywaniem doświadczenia podczas ćwiczeń lub w sytuacjach rzeczywistych.

4.3

W ramach planów trzeba dysponować środkami łączności, aktualnymi mapami i odpowiednimi środkami, aby zapewnić zadowalającą koordynację. Środki te muszą być także własnością Unii. Europejskie plany interwencji stanowić będą wyznacznik na skalę międzynarodową, który wzmocni wizerunek i wpływ Unii na poziomie międzynarodowym.

4.4

Z drugiej strony, opinia zespołów ds. oceny oraz koordynatorów unijnych powinna zostać uwzględniona w kwestiach odbudowy stref poszkodowanych i na temat ewentualnych późniejszych planów działań.

4.5

EKES uważa, że wszystkie działania podejmowane przez wspólnotowy mechanizm powinny dysponować wystarczającymi funduszami budżetowymi zapewniającymi istnienie zarówno niezbędnego personelu technicznego, jak i własnych środków, które usprawnią interwencję europejską i zwiększą jej widoczność, zwłaszcza w przypadku klęsk poza terytorium UE. Szczególny nacisk należy tu położyć na dysponowanie środkami transportu umożliwiającymi szybką reakcję, która zminimalizowałaby skutki klęski.

4.6

W wypadku interwencji w państwach trzecich należy rozważyć interwencje w ramach mechanizmu jako integralną część polityki zewnętrznej Unii. Powinno się je traktować z uwagą, na jaką zasługują, jako wyraz bezpośredniej solidarności UE z krajami dotkniętymi klęskami.

5.1

EKES popiera komunikat Komisji Usprawnienie wspólnotowego mechanizmu ochrony ludności, jednakże uważa, że niektóre konkretne aspekty można by ulepszyć. Wskazuje także, że niektóre z uwag są rezultatem oceny dokonanej przez przedstawicieli zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, którzy zasiadają w Komitecie.

5.2

Mając na uwadze konieczność obowiązkowego stosowania się do zaproponowanych środków, za punkt wyjścia należy wziąć odpowiedni instrument prawny. Uważamy, że rozporządzenie (9) jest takim instrumentem, pełniącym funkcję harmonizującą i obligującą we wszystkich Państwach Członkowskich UE.

5.3

Inną kwestią, którą należy podkreślić, są środki budżetowe przeznaczone na wspólnotowy mechanizm, który powinien dysponować funduszami wystarczającymi na pokrycie zwiększonego zatrudnienia oraz zakup środków własnych. Poza tym, pomimo że w komunikacie nie sprecyzowano pomocy finansowej przyznanej Państwom Członkowskim, w nowym wniosku dotyczącym Funduszu Solidarności (10) należy uwzględnić, i włączyć do niego, wszystkie rodzaje klęsk naturalnych, w tym susze.

5.4

Jeśli chodzi o usprawnienia zaproponowane przez Komitet i przedstawione w niniejszej opinii, należałoby szczególnie podkreślić następujące punkty:

5.5

EKES, jako przedstawiciel społeczeństwa obywatelskiego, pragnąłby publicznie wyrazić swoje poparcie dla ochotników, którzy pracują w miejscach dotkniętych klęskami, bez wynagrodzenia i często w pełnym wymiarze. Stanowi to dowód solidarności, lecz także niezbędny wkład w aktywne likwidowanie szkód wyrządzonych zarówno ludziom, jak i dobrom materialnym w strefach dotkniętych klęskami.